第一篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中職務犯罪防范的思考

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中職務犯罪防范的思考http:// 添加日期：2011-05-18 14:38:46 來源：拍案網(wǎng)--延安市洛川縣檢察院

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城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是黨的十七大提出關于加快我國社會主義現(xiàn)代化建設的戰(zhàn)略部署，黨的十七屆三中全會明確確立“必須統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，始終把著力構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關系作為加快推進現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略”，進一步對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度建設和工作舉措作出了全面部署。為了認真貫徹黨的十七大精神，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化，拉近城鄉(xiāng)距離，提高、改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，省委將延安市確定為率先發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范區(qū)，這一重大戰(zhàn)略部署給全市檢察機關充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，全面提升檢察工作綜合能力提供了重大的發(fā)展戰(zhàn)略機遇。面臨新形勢、新任務、新要求，檢察機關如何改進工作方法，如何立足檢察職能，有效懲治職務犯罪，有效防治和減少我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中國家工作人員和其他依法從事公務人員的職務犯罪，為我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革營造良好的法治環(huán)境，確保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化經(jīng)濟建設正常有序進行，提升檢察機關形象，提升檢察機關的公信力。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中，極易產(chǎn)生的職務犯罪的主要表現(xiàn)形式

按照延安市政府城鄉(xiāng)統(tǒng)籌總體方案的要求，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合配套改革過程中，要實施“城鄉(xiāng)一體化養(yǎng)老保險”、“街景改造”、“土地流轉(zhuǎn)”、“基礎設施建設”、“生態(tài)環(huán)境建設”等任務，通過調(diào)研我們認為在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展初期，因制度不健全、措施不到位、銜接不配套等不利因素的存在，因此極易在：①工程建設領域中，工程的審批、招投標及資金使用上滋生貪污賄賂、瀆職失職等職務犯罪;②涉農(nóng)領域，在農(nóng)村基礎建設和公共服務建設等工程領域，支農(nóng)惠農(nóng)專項資金管理上，包括：退耕還林補貼、糧食直補、專項扶貧資金及醫(yī)改、社會保障、征地拆遷占用補償、土地使用權(quán)出讓、舊村改造中的土地整理，虛報、虛增及資金撥付、管理和發(fā)放上存在的貪污賄賂、瀆職侵權(quán)職務犯罪;③財政金融部門對基礎設施和公共服務設施建設等領域的材料采購、統(tǒng)籌建設投資資金管理、撥付中的貪污賄賂、挪用等職務犯罪;④土地管理部門，土地開發(fā)領域中，對土地整理、土地使用權(quán)出讓、流轉(zhuǎn)過程中的貪污土地整理中的工程款或收受承接土地整理施工方賄賂，或貪污土地出讓費等的職務犯罪;⑤教育、科技、衛(wèi)生等部門人員在服務“三農(nóng)”過程中發(fā)生的職務犯罪。具體表現(xiàn)有：

(一)城鎮(zhèn)化基礎設施和公共服務建設等工程建設領域

我們通過對近年來查辦建筑工程領域職務犯罪案例的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)：①在工程建設前期掌管審批“一書兩證”的城建部門工作人員利用審批工程建設項目選址、用地性質(zhì)、容積率等規(guī)劃事項的職務便利，違法審核有問題的規(guī)劃方案，為請托人謀取利益，從中收受賄賂，或拖延審批;②工程招投標上將公開招標的項目擅自邀請招標，將工程總額拆分到國家規(guī)定的公開招標限額以下，只對主體工程實行招投標，而將大量附屬工程、計劃外工程和裝飾工程不列入招標范圍，直接承包給施工單位，從中收受賄賂，或預先設定有利于請托人的技術(shù)要求、資格條件、投票報價要求和評標標準，以不合理的條件限制、排斥潛在投標人，違法違規(guī)泄漏與招標投標活動有關情況和資料，人中收受賄賂;③施工過程中，施工管理、監(jiān)督人員利用監(jiān)督工程進度、質(zhì)量等職權(quán)向施工單位吃拿卡要;④施工單位為達到偷工減料、以次充好之目的，腐蝕施工監(jiān)督管理人員。⑤工程驗收中賄賂有關人員，以便把不合格工程驗為合格工程或評為優(yōu)質(zhì)工程;⑥工程的設備、材料采購環(huán)節(jié)中，有些生產(chǎn)廠家、銷售商家通過賄買個別采購人員的非法手段，與負責采購的人員進行權(quán)錢交易，達到推銷質(zhì)量低劣的材料設備的目的。⑦工程預決算中利用審核權(quán)高套定額，從而侵吞建設資金。

(二)涉農(nóng)領域。在農(nóng)村村鎮(zhèn)建設、道路交通建設、農(nóng)田水利建設、廣播電視“村村通”、電網(wǎng)改造、飲水工程、沼氣利用等農(nóng)村基礎設施建設工程領域發(fā)生的工作人員插手工程建設審批、招投標等環(huán)節(jié)中內(nèi)定中標人的貪污賄賂、瀆職等職務犯罪案件;在涉及“三農(nóng)”的財政性建設資金、糧農(nóng)補貼專項資金、扶貧開發(fā)資金等支農(nóng)惠農(nóng)資金分配、審批、管理、發(fā)放過程中發(fā)生的財政金融部門對惠農(nóng)資金的截留挪用或貪污或在撥付上濫用職權(quán)等職務犯罪案件;村基層干部在落實惠民政策上，弄虛作假領取直補資金，表現(xiàn)最多的是一些村干部多報、虛報退耕還林面積、糧食直補面積、或虛報醫(yī)保戶、低保戶等社保資金的審報、管理、發(fā)放上貪污截留挪用，或收受賄賂或濫用職權(quán)。

(三)土地征用、拆遷、整理及開發(fā)領域

1、通過查辦的青蘭高速公路征地占用補償中的職務犯罪案件分析，作為農(nóng)村基層組織人員的村干部協(xié)助政府從事公務過程中，利用職務之便貪污、受賄，甚至濫用職權(quán)，致使國家財產(chǎn)流失表現(xiàn)以下兩個方面：①對征地補償款進行管理和發(fā)放，村干部或多或少給村民發(fā)了一些，村民也不知道自己到底該得多少，進而將部分補償款收入個人囊中，或拖延發(fā)放時間收受補償戶賄賂，或通過虛報土地面積、虛列征地農(nóng)戶等手段向政府多報征地補償款，然后冒名或編造假名領取補償款據(jù)為己有;②利用征地補償中確認、完善土地承包經(jīng)營權(quán)合同之機，給附著物補償戶發(fā)難，侵占財物，如今年查辦的王某、李某二人貪污罪，二人利用村委會組織人員身份，在對附著物賠償戶進行完善土地承包經(jīng)營合同時，以村委會名義向附著物賠償戶索要現(xiàn)金，后據(jù)為已有。

2、掌管土地征用權(quán)的征遷領導小組中的部分人員，以及協(xié)助此項工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府國家工作人員濫用職權(quán)，相互串通，把違章栽種在村集體組織土地中的村民個人附著物，依照法律不應賠償?shù)牟糠郑_認為合法后騙取國家補償資金。

3、在征地拆遷中，個別國家工作人員及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村級負責征地拆遷的干部采用欺上瞞下的方法套取國家資金，主要表現(xiàn)在：①采用上多下少的方法克扣農(nóng)民拆遷補償資金;②虛列支出方法私分集體拆遷補償資金;③利用拆遷丈量、測算和管理、發(fā)放拆遷補償費權(quán)利，收受承拆戶賄賂后，濫用職權(quán)給承拆戶多報被拆遷面積，數(shù)量，這樣勢必會造成國家大量資金流失;④管理、發(fā)放拆遷補償費中貪污，收受賄賂或挪用拆遷款;⑤偽造拆遷合同，虛構(gòu)拆遷項目、虛增拆遷數(shù)量或虛增工程款騙取國家資金，或土地管理部門的工作人員濫用職權(quán)，采取欺騙手段，偽造建設許可證等文書，虛增拆遷面積，虛構(gòu)拆遷補償戶，收受他人賄賂為他人謀取不正當利益的濫用職權(quán)犯罪。

4、國土資源管理部門在舊村還田、空心村改造等土地整理及土地使用劃撥、出讓過程中的職務犯罪表現(xiàn)在：從土地部門對土地整理項目工作流程看，項目的管理基本上是國土資

源部門自己立項，自己監(jiān)管、自己驗收，自己拔付工程款，握有實權(quán)的工作人員“一權(quán)獨大”，一些工程包工頭為了謀取暴利，甘愿金錢鋪路向土管人員巨額行賄;土地開發(fā)利用中，土地管理部門工作人員違反土地管理法規(guī)，將單個建設項目用地進行拆分審批，或違法決定低價招商、改變土地用途，隱瞞建設用地的地類，更改地籍檔案違法審批，辦理土地出讓手續(xù)、發(fā)放土地使用證等;或在招標、拍賣、掛牌等方式出讓土地使用權(quán)而違法采取協(xié)議方式等出讓手段達到壓低或抬高土地出讓金價格的目的，從中貪污或收受賄賂。或在土地出讓金證估過程中濫用職權(quán)，調(diào)低評估參數(shù)，給國家造成土地出讓金過程中，為請托人謀取利益收受賄賂;

(四)教育、衛(wèi)生等領域

1、在完善公共教育服務體系中，①掌管一定權(quán)利的工作人員利用大宗采購公共教育服務設施、文化體育教學用品、輔導資料之便占有資金或虛開、高開售貨發(fā)票貪污資金，或收取供貨方回扣，或濫用職權(quán)以次充好，以假亂真;②利用工程建設發(fā)包、結(jié)算之機，大肆受賄;③利用人事職權(quán)進行權(quán)錢交易。

2、城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生服務均等化發(fā)展中的職務犯罪表現(xiàn)在：①“醫(yī)藥”不分，以藥養(yǎng)醫(yī)，少數(shù)醫(yī)務人員利用開處方的便利，推銷藥品;②新合療醫(yī)革中，虛設或虛增住院手續(xù)進行貪污，負責管理新合療的工作人員對合療費截留、貪污或挪用;③醫(yī)藥采購人員或領導在藥品及醫(yī)療器械采購中高抬價格貪污或收受對方回扣，如我院今年查辦的一鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生中心醫(yī)院院長，在為本院藥品采購上，高開藥品銷貨單價，貪污單位公款。

(五)政府物資采購、資金管理領域。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，涉及財政金融系統(tǒng)部門在資金管理環(huán)節(jié)中，利用職務之便，巧立名目、拖延撥付工程款或巧立名目，少撥不撥工程款等方式索賄受賄;在物資采購環(huán)節(jié)中，惡意拆分項目、限定采購特殊規(guī)則、變相指定品牌，逃避采用招標投標方式采購物資，從中收受賄賂，在采用招標投票方式采購物資的過程中，違法向請托人泄漏內(nèi)幕信息，出具失實或不公正的評標意見，從中收受賄賂;單獨或與物資供應商

相互勾結(jié)，偽造發(fā)票、重復報賬、提高材料單價、編造業(yè)務，從中貪污;或違法驗收入庫數(shù)量短缺、質(zhì)量殘次、混淆品牌、降低檔次的工程建設物資，為物資供應商謀取不正當利益，從中收受賄賂。

二、建立職務犯罪社會化預防體系，是遏制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過程中職務犯罪發(fā)生的唯一有效途徑

黨十七大、十七屆三中全會精神和高檢院工作部署，把職務犯罪預防工作納入了黨和國家反腐敗斗爭總格局，要求檢察機關在各級黨委領導和人大監(jiān)督下，依靠有關部門和全社會的支持、配合和參與，實現(xiàn)專門預防與系統(tǒng)預防、檢察機關預防與社會預防的有機結(jié)合，推進職務犯罪預防工作社會化。按照標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的反腐倡廉方針，以完善懲治和預防腐敗體系為重點，有效地開展預防職務犯罪工作。就如何推進職務犯罪預防工作進程，創(chuàng)新、建立和完善相應的職務犯罪預防工作機制，更好地服從、服務于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的工作大局。

(一)科學設計和構(gòu)建職務犯罪預防工作機構(gòu)與職責機制

1、建立職務犯罪預防工作聯(lián)合監(jiān)督機制。參照西安市《預防職務犯罪工作條例》和中共紀委關于《懲治、預防職務犯罪工作的指導、教育、監(jiān)督要求》，建議延安市預防職務犯罪工作領導小組下設辦公室負責日常工作，紀工委設置預防職務犯罪工作小組，落實專職工作人員，統(tǒng)一部署所分管行業(yè)預防職務犯罪工作;各系統(tǒng)、單位成立預防職務犯罪工作辦公室，工作實行領導責任制，單位主要負責人對預防職務犯罪工作負總責，其他負責人根據(jù)分工各負其責。各系統(tǒng)、各單位要制定預防職務犯罪廉政教育培訓計劃，對工作人員進行思想政治教育、廉政教育和法制教育;建立健全內(nèi)部管理制度，在容易發(fā)生職務犯罪的崗位和環(huán)節(jié)制定預防職務犯罪制度，進行監(jiān)督和制約;如實向檢察機關提供有關情況和資料;督促、檢查所屬單位的預防職務犯罪工作;及時向檢察機關移送涉嫌職務犯罪案件;交流有關預防職務犯罪工作的信息;使各單位內(nèi)部黨員干部，特別是領導干部始終保持清醒頭腦，不犯錯誤或少犯失職、瀆職錯誤。

2、在縣級檢察機關內(nèi)部設立專門的職務犯罪預防工作機構(gòu)，完善職務犯罪預防機構(gòu)設置的缺陷。檢察機關一直在努力探尋社會化預防的機制和模式，2000年7月，最高人民檢察院成立職務犯罪預防廳，將預防部門從反貪污賄賂部門中獨立出來，成立了與反貪部門平行的預防部門。基層院由于受機構(gòu)編制的限制，沒有專門的職務犯罪預防機構(gòu)編制，職務犯罪預防工作一直由反貪污賄賂局代行其職，沒有配備專門的人員，機構(gòu)的設置和人員配備上的問題，使我們檢察機關在職務犯罪預防工作中一直處于尷尬的境地，客觀上影響著預防工作質(zhì)量。建立和完善檢察機關職務犯罪預防工作機構(gòu)，推進預防工作專業(yè)化建設，提高預防工作能力，全面提升預防水平，卓有成效地開展職務犯罪預防工作，為我縣城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮檢察機關在預防工作中的指導監(jiān)督作用。

3、建立健全預防工作規(guī)范化管理機制。由黨委政府以文件的方式，將職務犯罪預防工作納入各單位崗位目標責任制中，實行年終考核，對發(fā)生職務犯罪的單位，實行一票否決制。檢察機關在黨委預防職務犯罪工作小組領導下，發(fā)揮指導、教育、監(jiān)督職能;對職務犯罪預防工作進行總結(jié)，并在各單位推廣預防工作經(jīng)驗;系統(tǒng)開展職務犯罪預防宣傳、教育和咨詢;

統(tǒng)一負責與各單位預防組織的聯(lián)系，建立預防聯(lián)席制度，與各單位定期召開職務犯罪預防聯(lián)席會議，了解預防工作情況;綜合分析一個時期職務犯罪發(fā)生的特點規(guī)律，開展系統(tǒng)預防和對重大建設項目及政府采購等開展專項預防;歸口管理職務犯罪預防工作檢察建議，負責檢察建議的審核、編號備案;負責職務犯罪預防工作信息的收集、研究和利用;負責預防統(tǒng)計，評估、考核預防效果;負責制定檢察機關職務犯罪預防工作規(guī)劃、年度和一個時期職務犯罪預防工作方案;統(tǒng)一掌握檢察機關開展預防工作情況，進行系統(tǒng)、宏觀預防對策研究，組織開展預防理論研究;負責行賄犯罪檔案的建立、查詢工作。

(二)建立健全職務犯罪預防工作運行機制

1、科學設計和建設、健全職務犯罪預防制度。從近幾年我們查處的職務犯罪案件情況看,重要原因之一就在于存在產(chǎn)生職務犯罪的制度環(huán)境。例如工程公開招投標制度，雖然有明確的規(guī)定，但對違反招投標制度如何處罰沒有強硬的制度措施，導致至今仍存在許多單位自行定標的現(xiàn)象，給職務犯罪創(chuàng)造了條件。因此,職務犯罪預防制度體系的科學化構(gòu)建至關重要，一個科學、和諧、完善的預防制度能夠形成“不能為”的制度環(huán)境，是職務犯罪預防的關鍵之舉，所以，各單位、各部門不但要建立和完善內(nèi)部各項規(guī)章制度，我們檢察機關還要針對重點行業(yè)、重點領域、重點環(huán)節(jié)與具體單位、部門制定和完善職務犯罪預防工作檢查制度、監(jiān)督制度、聯(lián)席制度、報告制度，實現(xiàn)此崗位權(quán)力運行透明化，讓權(quán)力在規(guī)則內(nèi)運行，消除權(quán)力尋租空間，消除重點領域職務犯罪的制度盲點。

2、構(gòu)建廉政教育體系，培育“零容忍”的廉政文化氛圍。要注重領導干部的廉政教育培訓，牢牢抓住黨政領導干部特別是“一把手”，進行專題性、針對性、持續(xù)性的廉政道德規(guī)勸，促使從政者產(chǎn)生拒腐“抗體”。各單位要與縣預防職務工作領導小組簽訂廉政責任承諾書;檢察機關結(jié)合辦案，剖析產(chǎn)生腐敗的個體心理因素和外部誘因、認識和把握其中的規(guī)律，針對我縣城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中遇到的新情況新問題，深入各單位進行警示教育、廉政教育、法律講座、法律咨詢，使廉政教育能夠觸及受教育者靈魂深處，從而遏制職務犯罪的發(fā)生。

3、構(gòu)建“懲防一體”的工作機制，落實“懲防并舉”的要求。主要包括懲、防職能融合，人力資源互動和信息資源共享三個方面。職務犯罪預防部門介入職務犯罪懲治工作，為下一步的預防工作打下基礎，懲治部門介入預防部門的個案預防、專項預防、系統(tǒng)預防等具體工作，參與預防調(diào)查、預防約見等相關環(huán)節(jié)。加強人力資源互動，提升隊伍的戰(zhàn)斗力以及工作效能。提高信息資源共享水平，讓信息流通更為順暢，使相關信息能夠發(fā)揮其最大價值，最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢，使職務犯罪預防工作更具有操作性、針對性、實效性。(楊萬耀)

第二篇：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的基本功能定位思考

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的基本功能定位思考—社會主義法治理念的新實踐

轉(zhuǎn)載日期：2012-7-18 22:53:00 來源：互聯(lián)網(wǎng)

鄭鵬

[內(nèi)容摘要]

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是由黨委和政府發(fā)揮主導作用的一種社會經(jīng)濟發(fā)展模式，是一項十分復雜的工程。介于法院與政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中角色與定位的差異，法院應當從其司法功能最基本定位的角度，切實承擔和履行對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的服務與保障職責。在服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的特定歷史背景下，法院的基本司法功能定位就是要妥善化解統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中帶有改革試驗區(qū)階段性特征的各類紛爭，維護社會秩序的穩(wěn)定和諧，從而為黨的中心工作和發(fā)展大局營造一個良好的外部司法環(huán)境。同時，法院在釋放基本司法功能過程中，應當強化服務中心工作的大局意識，堅持法律效果與社會效果相統(tǒng)一的社會價值考量觀，協(xié)調(diào)好公平與效率的關系，尋求一個改革效率追求與社會公正穩(wěn)定之間的一個最佳平衡點。

[正文]

引言

2007年6月7日，重慶市被國務院正式批準為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)；6月27日，國務院又審議并原則通過《二OO七至二O二O年重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》。這樣的戰(zhàn)略安排，既是國家對重慶過去十年探索的肯定，也是國家在新的歷史階段推進西部大開發(fā)，落實科學發(fā)展觀，促進全國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。黨的十七大更進一步提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設，建立以工促農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局。重慶要實現(xiàn)“加快”和“率先”的發(fā)展目標，迎來了一個黃金發(fā)展期。面對這一歷史機遇，人民法院以什么樣的司法策略來作出積極的回應，為重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)及構(gòu)建和諧重慶提供有力的司法保障，是當前所面臨的一個重大課題。

一、“新特區(qū)”，重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史機遇。

長期以來，盡管國家一直致力于解決“三農(nóng)”問題，但計劃經(jīng)濟體制下形成的城鄉(xiāng)分治的格局并未改變，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然沒有得到根本解決，城鄉(xiāng)之間、不同地域之間的發(fā)展差距甚至還有拉大的趨勢。改革開放三十年來，我國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，經(jīng)濟總體規(guī)模已躋身于世界經(jīng)濟強國之列，但城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)橫亙于當今中國，成為時代發(fā)展強音中的一個極不和諧的音符，更增添了中國經(jīng)濟、社會未來穩(wěn)定發(fā)展的不確定因素。

在這樣的歷史背景下，重慶和成都設立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)則具有了鮮明的時代特征。從基本要求看，我國以往所進行的改革主要著眼于“效率”優(yōu)先，讓一部份人、一部份地區(qū)先富起來，而重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的試驗則主要著眼于“兼顧公平”，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同富裕，完成破解城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)的歷史使命。正因為重慶改革試驗區(qū)的設立非同過去，才有國外媒體評論說，重慶“新特區(qū)”將起到推動西部大開發(fā)的巨大動力和試驗場作用，并成為中國改革開放過程中的第三個關鍵臺階。

重慶大城市大農(nóng)村大庫區(qū)并存，53%的常住人口在農(nóng)村，占戶籍人口25%左右的農(nóng)民工奔波于城市農(nóng)村之間。“小馬拉大車”，城市對農(nóng)村的帶動力不強，是特殊的市情，必然決定了重慶將從自身的實際出發(fā)走出一條重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的改革之路。當前和今后一個時期，將是重慶加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革之路的重要戰(zhàn)略機遇期，人民法院如何作出積極的回應，充分運用和發(fā)揮審判職能，服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保障改革試驗區(qū)的建設，機遇和挑戰(zhàn)并存，責任與使命重大。

二、服務與保障，法院司法功能的回應策略。

當前，我國社會主義市場經(jīng)濟不斷形成，不斷擴展，市場主體的多元化，交易方式的轉(zhuǎn)變，社會正由傳統(tǒng)的權(quán)力、利益、主體的一元格局走向多元格局的轉(zhuǎn)型期社會。轉(zhuǎn)型期的社會，人們的價值觀念日趨多元，社會關系日趨復雜，不同的利益日趨分化，矛盾與沖突日趨增多。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗，其本質(zhì)在于改革，通過變革既有的不適應城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的機制、政策，建立適應和促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新制度體系。這種變革勢必打破既有的利益平衡，觸及既有的利益格局，使本處于社會轉(zhuǎn)型期的改革試驗區(qū)的社會沖突更加突顯出一種鮮明的時代及地域特點，在事實上也為實現(xiàn)與發(fā)展試驗區(qū)的人民法院的司法功能提供了一個釋放和擴張的機會與空間。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法功能的定位。

找準法院在服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的功能定位，才能厘定法院的保障職責，提高司法權(quán)威。“爭議的解決是司法的首要職能”，而“法院是為了解決糾紛而設立的機構(gòu)”，[i]糾紛解決和司法裁判是司法職能天然的最本質(zhì)含義。法院的功能定位首先解決糾紛，維護維定。所謂解決糾紛的職能，即以一套定份止爭機制的功效及價值，其意旨在對個案進行公正的司法處理，實現(xiàn)司法對社會沖突和民間糾紛的最終解決理想。現(xiàn)代意義上的司法即是以法院為核心并以當事人的合意為基礎和國家強制力為最后保證的，以解決糾紛為基本功能的一種法律活動。從司法的性質(zhì)看，其功能是調(diào)整矛盾，解決糾紛，而其所蘊含的內(nèi)在價值目標，在于實現(xiàn)社會和公眾對公平、正義、自由秩序等法律價值的期盼。

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進程當中，農(nóng)村人口向城市遷徙、集中，加速了城市化的進程，同時，隨著工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也將朝著規(guī)模化、集約化的趨勢發(fā)展，這也將使傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會處于不斷的發(fā)展變遷中，人們的生產(chǎn)、生活方式及價值觀念將發(fā)生改變。包括一些已經(jīng)根植于頑強鄉(xiāng)土社會被人們當作維持社會秩序的一些諸如道德準則、公認標準、民風習俗等行為準則，都將會遇到一些新的價值觀、信仰的沖突。當這些習慣法、道德準則、個人權(quán)威等信仰與國家制度、以城市價值觀為主導的新的價值體系發(fā)生沖突時，極易給人們帶來對城市的不適應，產(chǎn)生復雜的、艱難的思想抉擇，引發(fā)社會秩序的不穩(wěn)定因素，表現(xiàn)在司法領域，是產(chǎn)生諸多的帶有試驗區(qū)階段性特征的矛盾和糾紛。這種糾紛通常不是大規(guī)模進入司法程序，而是首先通過個案嘗試獲取司法認同的方式潛入。一旦稍有疏忽，個案的裁判效應將會使隱藏在其后的糾紛大量出現(xiàn)，甚至引發(fā)群體性訴訟，影響社會穩(wěn)定。[ii]

秩序的存在是人類一切活動的必要前提。秩序構(gòu)成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。[iii]有秩序的社會不一定就是和諧的社會，但和諧社會一定是秩序良好的社會，秩序是和諧的必要條件，也是重要特征。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗打破舊的社會秩序平衡，涌現(xiàn)或隱藏各式新的社會矛盾糾紛，要建立和維護一個新的秩序平衡，需要法院司法功能的介入和釋放，以實現(xiàn)社會公正為目標，以國家的強制力為后盾，發(fā)揮社會矛盾減壓閥的社會矛盾、糾紛解決功能，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設秩序井然的外部司法環(huán)境。強調(diào)秩序的任務就在于通過調(diào)整各種互相沖突的利益，減少人們之間的相互摩擦和無謂的犧牲，以使社會成員在最少阻礙和浪費的情況下享受各種資源，[iv]符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗公平與效率兼顧的主要目標。法院通過一次次的司法活動，實現(xiàn)社會公平正義，同時贏得司法權(quán)威和公眾對法治的信仰，使司法功能得到擴張，讓民眾把司法作為定紛止爭，維護穩(wěn)定，促進和諧的自覺選擇。與此同時，法外救濟的方法如游行、圍攻、上訪等方法也將下降到最低，正常的社會秩序?qū)⒌玫骄S持。

（二）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中司法的民生關注。

司法在服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進程中發(fā)揮定紛止爭職能的同時加強對民生的關注，是中國當代法治應當體現(xiàn)的以人為本、民生訴求和社會和諧的要求。應當著手從兩個方面予以加強和發(fā)展。首先，在司法理念的層面上應當確立平等保護的權(quán)利觀。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標在于打破城鄉(xiāng)分治的格局，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛

盾的命題，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展，共同富裕。從某種意義上講，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的過程也是一場鄉(xiāng)村城市化的過程，在人口上，農(nóng)村人口逐步向城市、城鎮(zhèn)集中；在地理上，地理學上的城市地域逐漸向農(nóng)村擴張；在經(jīng)濟學上則表現(xiàn)為農(nóng)村經(jīng)濟逐漸向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)化；而從法學意義上來說，城市化則是一場權(quán)利平等的運動，即由僅由部份城市居民享有的“市民權(quán)利”向惠及包括農(nóng)村居民的公民權(quán)利轉(zhuǎn)化的過程。黨的十六屆四中全會提出了構(gòu)建和諧社會的目標，現(xiàn)在，國務院批準在重慶設立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，從國家的層面上為重慶確立了城市化和新農(nóng)村建設的戰(zhàn)略，重慶的城市化進入了一個加速期，那么，以所謂城市價值為主導的法律一元秩序的權(quán)利保護觀將不可避免。表現(xiàn)在司法領域，給予城鄉(xiāng)居民平等權(quán)利保護將成為司法保障城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的內(nèi)在要求。可以預見，在權(quán)利平等保護的理念指導下，諸如“城鄉(xiāng)同命不同價”等帶有明顯城鄉(xiāng)二元價值觀色彩的法律難題將迎刃而解。其次是構(gòu)建司法為民的工作機制，在司法實務中的技術(shù)性救濟手段上扶弱限強，實現(xiàn)一種實質(zhì)意義上的平等。一直以來，在城鄉(xiāng)分治的二元格局下本身就積累了許多矛盾和問題，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的改革試驗中，還會出現(xiàn)一些帶有階段性特征的新矛盾，影響社會和諧穩(wěn)定的壓力進一步增大。一是要建立一種和諧社會語境下的權(quán)利、利益表達機制，引導公眾通過正當?shù)那辣磉_訴求，從而達到科學引流、疏導社會矛盾的目的。從司法的層面上講就是要解決好民眾打官司難的問題，適度擴大受理案件范圍，合理確定訴訟成本，將司法訴訟作為一項所有人均可以接近和享有的社會福利，從而使得社會變革期所積蓄的社會壓力得到釋放。二是要奉行相對積極的司法中立原則，改革和完善訴訟模式。具體表現(xiàn)在法院應當運用多種舉措為民眾提供訴訟便利與服務，比如恰當?shù)男惺贯屆鳈?quán)進行訴訟指導、提供司法救助，改善司法作風等。而平等地保護當事人享有的司法福利，還需要對弱勢一方的當事人提供更多廣義上的司法救助，尤其是對下崗工人、民工、殘疾人等弱勢群體予以應有的人文關懷。社會弱勢群體在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下是客觀存在的，這一群體維權(quán)意識、法律常識薄弱，訴訟能力有限，其維權(quán)的難度往往很大，更需要司法的人文關懷，從而提升司法面向社會公眾的親和力。

（三）積極構(gòu)筑解決糾紛的新格局，找準調(diào)判定位。

被動性是司法的本質(zhì)屬性之一，“不告不理”則是訴訟法的基本原則。然而，如果過于機械、片面地強調(diào)司法的被動性則并不符合當前的實際。一個成熟的法治社會，糾紛解決機制通常由訴訟、仲裁、行政處理、民間調(diào)解等多元化形式構(gòu)成。在服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的視野下，多元化解決糾紛機制，尤其是大調(diào)解機制，有利于整合各種社會資源，能夠?qū)⒎伞⒚耖g習俗，文化傳統(tǒng)等因素融于糾紛解決當中，作為化解糾紛的一種創(chuàng)新機制，是傳統(tǒng)人民調(diào)解制度的拓展和延伸。人民法院出于社會責任積極參與大調(diào)解機制，主動將訴訟調(diào)解融入大調(diào)解格局中，全方位、多層面地探索和實踐訴調(diào)對接，必將進一步強化法院的訴訟調(diào)解功能，形成多元化的糾紛解決機制。由于試驗區(qū)的特殊定位，決定了其改革舉措有很強的政策性、臨時性及變動性，對于一些國家立法并未覆蓋的領域而司法不予解決或無力解決的矛盾，多元化調(diào)解機制的適用，則具備了法律成本的優(yōu)勢。事實上，大調(diào)解的糾紛解決機制不單是解決法院司法資源短缺，減輕法院的訴訟壓力，還為民眾糾紛解決的需求提供了更多的選擇機會。訴調(diào)對接制度，將法院的司法功能向社會推進，無形中降低了司法的成本，擴大了司法的范圍，增進了民眾的司法參與度。從另一角度講，不單純僅僅依靠司法來解決糾紛，而是在國家許可的范圍內(nèi)更多地培養(yǎng)自治性的糾紛解決機制，能夠有效地彌補法律對社會的規(guī)制不足，逐步培養(yǎng)社會自治能力的發(fā)展。不言而喻，訴調(diào)對接的糾紛解決機制，對化解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌中的矛盾糾紛預備了更多的選項，從而有效地避免因矛盾激化引起的社會震蕩。

三、服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展命題下司法的社會價值考量——法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

“兩個效果的統(tǒng)一”成為當前人民法院的一項基本司法政策和指導思想，這與我國法律適用的現(xiàn)狀以及我國社會正處于一個急劇變革的轉(zhuǎn)型期相關。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革試驗是一場旨在解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的社

會、經(jīng)濟深刻變革，是一個轉(zhuǎn)變思想觀念、創(chuàng)新體制機制，改變發(fā)展模式的持續(xù)改變過程。不破不成其為改革，不闖不稱其為試驗，改革試驗必須打破一些既存的條條框框。由于法律具有穩(wěn)定性及滯后性，而政策具有靈活性與先行性，司法實踐中極有可能出現(xiàn)改革試驗政策與現(xiàn)行法律的沖突問題。同時，改革突破不可避免會有失誤、失敗，并對部份市場主體的利益帶來損失，導致發(fā)生權(quán)益之爭和矛盾沖突。如何正確處理政策與法律的關系，如何評價改革試驗措施的法律后果，都對司法帶來了壓力和挑戰(zhàn)。[v]在這種背景下，人民法院既要通過嚴格的法律適用來厲行法治，又要在法律適用中能夠反映出城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需求，能夠適應社會變革所帶來變化，綜合各種社會價值考量。

法律是穩(wěn)定的，它既不可能無所不包，也不可能預見到一切可能的事情，加之成文法與法俱來的滯后性，使得任何法律都不可避免地存在缺漏和盲區(qū)，所反映的社會關系亦具有一定的局限性。而社會是發(fā)展的，處于轉(zhuǎn)型期的社會更是一種超前的發(fā)展。美國著名法官卡多佐曾指出，法律作為社會控制的一種工具，最重要的是司法的作用。法律作為社會制度體系中的一個子系統(tǒng)必須符合特定的社會制度道德原則—社會正義原則，同時法律又必須能夠為追求最佳社會效益提供利益方案。任何司法不僅要接受社會的價值評判，有時還要發(fā)揮社會價值的引導作用。機械的法律適用不能適應社會轉(zhuǎn)型期的司法實際，因為，人民法院的司法行為并非只是拘泥于法律條文本身的意義，運用邏輯推理方式來推斷當事人之間矛盾糾紛，同時，還必須關注社會的評價和司法的效果。具體到統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，由于許多糾紛糾纏著法理與情理的沖突、法律滯后與政策超前的矛盾、糾紛的群體性與個案的示范性的勾連，許多糾紛不能單獨地從法律條文的角度予以厘清，否則不僅不能使糾紛得到妥善地解決，反而會使司法處置不當進一步激化矛盾。由此，對情理、政策以及個案的示范性的考量必然構(gòu)成法官思維的有機組成部份，以避免單純追求個案公正導致對系統(tǒng)性后果的忽略，造成不好的司法效果。[vi]

四、對部份統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中的法律難題的思考

（一）關于農(nóng)民工權(quán)益的保護問題

農(nóng)民工這個社會群體，奔波于城市與農(nóng)村之間，一方面，他們?yōu)橹袊墓I(yè)化，城市化和社會主義現(xiàn)代化建設作出了巨大貢獻，另一方面，則由于長期形成的城鄉(xiāng)分割的二元社會結(jié)構(gòu)問題，農(nóng)民工因為沒有城市戶籍，以一種城鄉(xiāng)不等價、不合理的交換方式，成為城市的邊緣群體、弱勢群體。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展則是致力于消除城鄉(xiāng)二元格局，縮小城鄉(xiāng)差別，實現(xiàn)城鄉(xiāng)間的協(xié)調(diào)發(fā)展。要從根本上解決農(nóng)民工問題，將是一項宏大的系統(tǒng)工程，囿于司法的有限性，相當一部的工作超出了司法活動的邊界，是司法所力不能及。但是，對于農(nóng)民工的權(quán)益保護，司法并非無所作為，亦必須有所作為。

農(nóng)民工體制長期以來的種種弊端，已形成了諸多的社會問題與經(jīng)濟問題，進而演化積累了種種矛盾糾紛，都直接影響到城鄉(xiāng)關系、經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。首先，人民法院應當高度重視農(nóng)民工問題在司法領域的具體反映，在立案、審判、執(zhí)行等各環(huán)節(jié)建立健全農(nóng)民工權(quán)益的司法保護機制，著手消化在舊體制下積累的矛盾，防范在社會變革中產(chǎn)生的新矛盾。其次，由于農(nóng)民工的權(quán)利結(jié)構(gòu)層次發(fā)生了根本變化，已從最初的勞動權(quán)、獲得報酬權(quán)等生存性權(quán)利提升到市民權(quán)、平等權(quán)等發(fā)展性權(quán)利。[vii]因此，司法保護的策略也應當與時俱進的發(fā)展，平等保護的司法理念是保障與服務的關鍵。

（二）關于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律思考

對于主導統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的決策層而言，做好土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)這篇大文章，推進以規(guī)模化、專業(yè)化、集約化為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移，調(diào)動城市資金、技術(shù)、人才要素向農(nóng)村流動，是盤活統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這盤棋的關鍵環(huán)節(jié)。基于此，市、區(qū)縣政府及相關部門均選擇在這個關鍵領域開啟了改革試驗的“破冰之旅”。其中尤以重慶市工商局在2007年7月1日推出的《服務重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施

意見》中允許以農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)出資入股的規(guī)定引發(fā)了社會的普遍爭議和巨大關注。

從某種角度而言，土地新政的出臺，體現(xiàn)了政府在現(xiàn)代化進程中所發(fā)揮的強有力的支本配與指導作用。在這樣的背景下，如何加強對這種支配、指導的法律規(guī)制，妥善處理由此而引發(fā)的矛盾糾紛，則是法院服務大局的司法職責之所在。首先，要找準涉及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律邊界。就構(gòu)成我國相關農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的法律框架而言，現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、司法解釋包括有：1999年《土地管理法》、2002年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》、2006年《農(nóng)業(yè)合作社法》、2007年《物權(quán)法》、2007年國務院頒布的《農(nóng)業(yè)合作社登記管理條例》、2005年最高法院《關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》等等。目前，有關立法均明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的“依法流轉(zhuǎn)”的基本原則，即承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)（包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式）均須依照全國人大及常委會制定的法律或國務院制定的行政法規(guī)進行，并作了嚴格的限制性規(guī)定，如限制流轉(zhuǎn)的程序與對象，不得改變土地用途等。在厘清法律的基礎上，在具體處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛案件等司法實務工作中，要有服務發(fā)展的意識。對法律沒有明令禁止或是規(guī)定不詳時，而出臺的富有遠見與前瞻性的土地政策，應持支持和合理審查的態(tài)度，堅持法律效果與社會效果相統(tǒng)一的價值考量標準，找準最佳的利益平衡點。其次，則應當嚴守法律的底線。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革試驗中，守住耕地與糧食的底線，既是法律的底線，也是政策的底線。因此，還應當加大司法的審查與制裁力度，制裁違法侵占耕地和基本農(nóng)田的行為，制裁擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的行為。

結(jié)語

在當前和今后相當一個時期，建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)是總攬我市工作的主線，是促進社會進步與經(jīng)濟發(fā)展，貫徹落實“314”總體部署的工作大局，是黨的中心工作。伴隨著改革試驗帶來的幸福與陣痛，可以預見，城鄉(xiāng)二元分化的隔閡將日趨淡化，經(jīng)濟、社會的發(fā)展將更具活力，民眾的主體意識、政治意識將逐步覺醒。在社會變革過程中各階層以及各個不同社會主體之間錯綜復雜的利益矛盾和沖突將直接或間接地反映到司法領域。圍繞“314”總體部署和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗對法院工作的新要求提供有力的司法保障，則是當前總攬全市法院工作的主線。法律與地方發(fā)展政策之間的沖突，經(jīng)濟超前發(fā)展與法律規(guī)范滯后之間的矛盾，均有可能使法院的司法活動面臨新格局、新挑戰(zhàn)，甚至無所適從。理念是行動的先導，用正確的司法理念和價值導向清理司法活動中的錯誤思想和模糊認識，正本清源，就顯得尤為迫切和需要。服務和保障統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，則為人民法院在發(fā)揮司法功能上提供了一個實踐社會主義法治理念的新平臺。

[i] ［美］彼得·G·倫斯特洛姆：《美國法律辭典》，賀衛(wèi)方等譯，中國政法大學出版社1998年版，第2～3頁。

[ii] 牛敏：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的司法策略”，載《當代法官》2007年第5期第3頁。

[iii] 4張文顯主編：“馬克思主義法理學-理論、方法和前沿”，高等教育出版社，2003年8月，226頁。

[v] 重慶高級法院課題組：“人民法院服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的思考及策略”，載《重慶審判》2007年第4期第3頁。

[vi]牛敏：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的司法策略”，載《當代法官》2007年第5期第4頁。

[vii]重慶高級法院課題組：“人民法院服務統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗的思考及策略”，載《重慶審

判》2007年第4期第5頁。

第三篇：在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

在統(tǒng)籌發(fā)展中增加城鄉(xiāng)居民收入

戴福生

2011年第3期 ——社會建設

麻城市委、市政府以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為平臺，通過政策幫扶、項目拉動、資金投入、社會保障、鼓勵創(chuàng)業(yè)和加大扶貧開發(fā)力度，有效促進了城鄉(xiāng)居民收入較快增加，人民生活水平和質(zhì)量不斷提高。2007年-2010年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入增速連續(xù)四年位于黃岡市和全省前列，城鄉(xiāng)居民收入提前兩年完成“十一五”規(guī)劃目標。

一、落實惠民政策，保障居民增收。認真落實強農(nóng)惠民政策，發(fā)放“種田”補貼。把糧食、良種、油菜、棉花、農(nóng)資、農(nóng)機和退耕還林等政策補貼落實到位，2008年以來，共發(fā)放各類惠農(nóng)資金12.51億元，農(nóng)民人均受益2000元。發(fā)放“用（沼）氣”補貼。大力推進農(nóng)村沼氣工程建設，共補貼資金3000萬元，有2萬余農(nóng)戶收益。發(fā)放“家電”補貼。開展“家電下鄉(xiāng)”、“汽車摩托車下鄉(xiāng)”活動，有18.6萬農(nóng)戶享受了家電補貼，有4.7 萬農(nóng)戶享受了摩托車補貼。發(fā)放“住房”補貼。實施農(nóng)村危房改造和城鎮(zhèn)廉租房建設，共發(fā)放危改資金和廉租房補貼1.2億元，2000余農(nóng)戶和近1000城鎮(zhèn)戶受益。發(fā)放“讀書”補貼。義務教育免書費111萬人次，困難學生獲寄宿生活補助16萬人次、8000萬元，中職生享受國家助學金4萬人次、3000萬元。搶抓國家應對國際金融危機“擴內(nèi)需、增投入、上項目”機遇，共爭取國家投資項目164個、無償資金近2億元，有力地保障和改善了民生。

二、發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進居民增收。2008年以來，我們突出發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)，著力夯實居民增收基礎。一是發(fā)展特色農(nóng)業(yè)增收。重點培育產(chǎn)業(yè)基礎好、群眾有共識、市場前景好的“三鄉(xiāng)三業(yè)”（中國菊花之鄉(xiāng)、中國油茶之鄉(xiāng)、中國板栗之鄉(xiāng)，蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、桑茶藥產(chǎn)業(yè)），著力把“三鄉(xiāng)”推向全國，使“三業(yè)”叫響華中。市財政每年拿出400萬元對“三鄉(xiāng)三業(yè)”基地建設進行獎補扶持，基地面積達到110萬畝，覆蓋全市95%以上農(nóng)戶。2010年“三鄉(xiāng)三業(yè)”實現(xiàn)總產(chǎn)值40.4億元，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重70%，帶動從事種植的農(nóng)民通過“三鄉(xiāng)三業(yè)”，人均增收180元。“三鄉(xiāng)三業(yè)”有農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)82家，其中規(guī)模以上農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)32家，2010年完成產(chǎn)值18.2億元。建成菊花、板栗、蔬菜等10大專業(yè)市場，年成交額超過15億元，帶動從事加工和市場銷售的農(nóng)民人均增收300元。特色農(nóng)業(yè)成為農(nóng)民增收的主渠道。注冊有“福田白菊”、“東木”老米酒等50宗農(nóng)產(chǎn)品注冊商標，“麻城福白菊”成功申報國家地理標志證明商標，“麻城黑山羊”通過國家品種資源鑒定，“麻城茶油”獲國家地理標志產(chǎn)品保護。發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社145家，合作社成員7900人，帶動農(nóng)戶8.8萬戶，戶平增收1000元以上。二是做旺旅游業(yè)增收。我們推進“三山（龜峰山、五腦山、九龍山）一村（杏花村）一線（紅色精品旅游線路）一大片（鄉(xiāng)村農(nóng)家樂）”6大旅游板塊建設，開發(fā)生態(tài)游、紅色游和人文游，著力打造“杜鵑花城”品牌，突出“人間四月天，麻城看杜鵑”旅游節(jié)。全市直接從事旅游服務的業(yè)主1600余戶，從業(yè)人數(shù)1萬余人。麻城旅游業(yè)呈后發(fā)快進態(tài)勢。旅游賞花期，人如潮，車成龍，賓館酒店爆滿，土特產(chǎn)供不應求。龜峰山村興辦農(nóng)家樂38家，商鋪28家，運輸戶口12家，全村勞動力實現(xiàn)景區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，戶均旅游收入3萬余元，居民人均收入2010年增長到8000元，成為麻城富裕村、湖北旅游名村。

三、完善社會保障健全社會救助體系，促進居民增收。加大投入，不斷擴大社保覆蓋面。2007年以來，本級財政每年用于民生支出占總支出85%，用于社保各項配套和補助資金6700萬元。全市有4.78萬人參加基本養(yǎng)老保險，24萬人參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險。新農(nóng)合參合率從2007年的84.29%提高到2010年的98.4%，住院補償率從36.8%提高到50.12%。進一步健全社會救助體系。基本建立以居民低保、農(nóng)村“五保”為重點，以醫(yī)療、住房、災害、教育等專項救助為輔助，以慈善救助、社會幫扶為補充，覆蓋全市困難人群的社會救助體系，做到困有所幫、難有所救、需有所助。城鄉(xiāng)低保規(guī)范化管理達到省A級標準。2006年以來，共發(fā)放低保金近2億元，實施醫(yī)療救助1.2萬余人次。城鎮(zhèn)低保對象1.18萬戶、3.1萬人；農(nóng)村低保完成5次擴面，低保戶達3.6萬戶、7.3萬人，基本實現(xiàn)應保盡保。

四、開展全民創(chuàng)業(yè)發(fā)展勞務經(jīng)濟，推動居民增收。我們出臺推進全民創(chuàng)業(yè)36條意見，2007年以來，財政每年安排200萬元創(chuàng)業(yè)發(fā)展基金，幫助有創(chuàng)業(yè)意愿的城鄉(xiāng)居民自主創(chuàng)業(yè)。重點打開山門、城門、校門、廠門，幫助農(nóng)民圓創(chuàng)業(yè)夢、市民夢、求學夢、就業(yè)夢。4年來，通過創(chuàng)業(yè)行動，新增就業(yè)3萬人，帶動1200余戶家庭走上致富路。做大做強勞務經(jīng)濟，實現(xiàn)“打工”增收。大力實施職業(yè)技能培訓，著力打造“麻城海員”、“麻城幼師”、“麻城地勤”等勞務品牌，提高外出務工人員的技能和競爭能力。先后輸送海員1100余名，人均年收入6萬元以上。2007年，“麻城海員”被國家勞動保障部授予“全國優(yōu)秀勞務品牌”稱號。深入開展“新型農(nóng)民科技培訓”、“農(nóng)村實用人才培訓”、“溫暖工程”和“送科技下鄉(xiāng)”活動，每年培訓農(nóng)民10萬人次以上，提高了農(nóng)民科技素質(zhì)和務農(nóng)技能。全市共轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力26萬多人，年勞務經(jīng)濟凈收入超過26億元，年人均勞務收入過萬元。

五、推進城鎮(zhèn)化建設，擴大居民增收渠道。大力開展小城鎮(zhèn)建設試點。放寬城鎮(zhèn)戶籍限制，引導農(nóng)民到鎮(zhèn)進城興辦實業(yè)實現(xiàn)增收。從2009年起，市政府每年預算100萬元，用于編制新農(nóng)村建設規(guī)劃；每年預算300萬元支持宋埠、白果、順河等試點鎮(zhèn)建設；預算500萬元發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)。2010年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)規(guī)模企業(yè)發(fā)展到94家，完成工業(yè)產(chǎn)值28.85億元，吸納1.2萬余人就業(yè)，成為居民增收的重要渠道。在大力發(fā)展城鄉(xiāng)傳統(tǒng)服務業(yè)的同時，因地制宜發(fā)展信息中介、房地產(chǎn)、金融保險等現(xiàn)代服務業(yè)，不斷增加就業(yè)容量，擴大居民增收渠道。大力發(fā)展村集體經(jīng)濟。積極探索資源依托型、產(chǎn)業(yè)帶動型、服務創(chuàng)收型、招商引資型、互助合作型等發(fā)展模式，壯大村級經(jīng)濟，打造了“旅游型”、“商貿(mào)型”、“工業(yè)型”、“城郊型”產(chǎn)業(yè)新村，有效帶動城鄉(xiāng)居民增收。城郊西畈村充分利用區(qū)位優(yōu)勢，投資3000萬元建成300畝汽配工業(yè)園，入駐企業(yè)28家，安排就業(yè)1000余人，年實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值3.6億元、稅收800萬元，年租金收入120萬元，村民人均純收入6730元，成為遠近聞名的工業(yè)強村。城中陵園村靈活采用BOT等投資模式，開發(fā)建造桂源、新東方等大型酒店，村集體經(jīng)營性資產(chǎn)增加到1.2億元。城西村開發(fā)建造準4A級天吉新時代大酒店，成立首家股民合作社，村民年人均分紅近千元。

六、加大扶貧開發(fā)力度，夯實居民增收基礎。麻城弘揚艱苦奮斗、自強不息的老區(qū)精神，大力實施整村推進為主體的扶貧開發(fā)，以解決群眾生產(chǎn)生活困難為著力點，不斷夯實可持續(xù)發(fā)展和農(nóng)民增收致富的基礎，扶貧開發(fā)取得了明顯成效。2007年來，共投入扶貧和老區(qū)建設資金5000余萬元，中央彩票公益金扶貧項目資金2125萬元，啟動了348個貧困村整村推進計劃，實施完成360多個產(chǎn)業(yè)扶貧項目，貧困村人均增收500元；共減少貧困人口11.1萬人，大大加快了貧困人口脫貧進程。■

（作者系中共麻城市委常委、辦公室主任）

第四篇：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的幾個問題和誤區(qū)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是全面建設小康社會的根本要求，是黨中央從戰(zhàn)略全局出發(fā)做出的重大決策。2010年中央一號文件，把加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度作為重要主題，與時俱進地提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新要求。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，既要鼓勵積極探索，大膽實踐，又要把握好方向，防止走形變樣。一些地方以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為名，統(tǒng)農(nóng)村的土地資源多，籌農(nóng)村的公共服務少；統(tǒng)城市的建設項目多，籌農(nóng)村的民生工程少。這些做法背離了城鄉(xiāng)一體發(fā)展的宗旨。從根本上講，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，就是要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，公平對待農(nóng)民，使農(nóng)民獲得平等的教育、就業(yè)、公共服務和社會保障等權(quán)益，提高農(nóng)民的社會地位，讓農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程，共享改革發(fā)展成果。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，在政策部署上，要把握好以下三大問題。

第一，城鄉(xiāng)基本公共服務均等化問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌首先要在城鄉(xiāng)公共服務均等化上綜合運籌。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設，推動城市基礎設施向農(nóng)村延伸，加快農(nóng)田水利、農(nóng)村飲水安全、農(nóng)村公路、農(nóng)村能源、農(nóng)村信息網(wǎng)絡等基礎設施建設。要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展，為城鄉(xiāng)居民提供均等化的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文化等基本公共服務。要促進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展，做到縣域內(nèi)學校辦學條件大致均等，促進農(nóng)村義務教育質(zhì)量大幅度提升。全面實行免費的農(nóng)村職業(yè)教育，進一步提高農(nóng)村地區(qū)高中教育普及程度。進一步鞏固和發(fā)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，逐步提高政府和農(nóng)民個人籌資標準，提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療的保障水平。建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務網(wǎng)絡，向農(nóng)民提供安全價廉的基本醫(yī)療服務，加強農(nóng)村婦幼保健，全面實施農(nóng)村婦女住院分娩補助政策，使農(nóng)民享有公共衛(wèi)生服務水平得到進一步提高。完善農(nóng)村最低生活保障制度，健全農(nóng)村社會救助體系，加快建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。逐步提高扶貧標準，擴大扶貧政策覆蓋范圍，對農(nóng)村低收入人口全面實施扶貧政策，實現(xiàn)扶貧和低保兩項制度有效銜接。建立健全農(nóng)村文化設施網(wǎng)絡和文化服務機制，大力發(fā)展公益性文化事業(yè)。近年來，無論是財政對“三農(nóng)”投入總量、增量，還是增幅，都是較高的。但財政支農(nóng)資金比重總體上處于波動和下降狀態(tài)，財政支農(nóng)力度與國家財力的增長狀況還不相匹配。不能光看財政支農(nóng)資金總量和增速，還要看比重和口徑。2003年至2008年，中央財政支農(nóng)資金占財政支出的比重分別為：8.7%、9.3%、8.8%、8.4%、8.7%和9.8%，相對于農(nóng)村人口規(guī)模和農(nóng)民對公共服務的龐大需求而言，財政在農(nóng)村投的錢不算多，公共財政的陽光還沒有真正做到普照農(nóng)村。隨著我國財力的增強，要更加自覺、更大幅度地調(diào)整國民收入分配格局和國家財政支出結(jié)構(gòu)，促進公共財政資源在城鄉(xiāng)均衡配置，完善對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民增收的財政支持與補貼政策，全面提高財政對農(nóng)村基礎設施和基本公共服務的保障水平，鞏固和完善強農(nóng)惠農(nóng)政策。要盡快制定和完善有關法律法規(guī)，明確界定財政總支出中“三農(nóng)”支出的內(nèi)涵，強化法律約束，建立財政資金“三農(nóng)”投入穩(wěn)定增長機制，力爭在“十二五”期間末將中央財政支農(nóng)資金占財政收入的比重提高到10%以上。抓緊劃分中央與地方的支農(nóng)事權(quán)，完善轉(zhuǎn)移支付辦法，建立中央與地方財權(quán)和事權(quán)相匹配的財政支農(nóng)體制。積極利用財政貼息、補助等手段，引導社會資金投向農(nóng)村。創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制，拓寬“三農(nóng)”投入來源渠道。根據(jù)財政支農(nóng)目標和重點，有效整合財政支農(nóng)資金，突出財政支農(nóng)資金的公共性，健全政府農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督機制，發(fā)揮資金使用的綜合效果。

第二，農(nóng)民工的市民化問題。城鎮(zhèn)化的一個根本標志就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并沉淀在城鎮(zhèn)，吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)就業(yè)和定居，并使之向市民轉(zhuǎn)變，是城鎮(zhèn)化的重要任務，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重大舉措。我國農(nóng)民工轉(zhuǎn)移的穩(wěn)定性得到顯著提升，流動的“家庭化”趨勢明顯。新生代農(nóng)民工成為主體，他們對土地的情結(jié)弱化，思想觀念、生活習慣、行為方式已日趨城市化，融入城市的意愿強烈。針對農(nóng)民就業(yè)和轉(zhuǎn)移政策，實際上過去30年可以劃分為三個階段：上世紀80年代的政策基調(diào)就是消除離土的限制。因為在改革開放前，農(nóng)民沒有自由轉(zhuǎn)移就業(yè)的權(quán)利，80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展起來了，促進了農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移；90年代的政策基調(diào)是消除農(nóng)民離鄉(xiāng)的限制。90年代初農(nóng)民工規(guī)模只有幾百萬人，1993年才不到2000萬人，現(xiàn)在外出就業(yè)是1.5億多人，90年代后政策有了根本性調(diào)整，消除了農(nóng)民流動就業(yè)的限制。進入新世紀，我國政策基調(diào)正在向消除農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居限制的方向轉(zhuǎn)變。這個方向符合億萬農(nóng)民工的意愿，符合城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀規(guī)律。今年一號文件一個很大的亮點就是明確提出，要創(chuàng)造條件，要讓一部分農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工在城市定居，在城市落戶。已經(jīng)有13個省市區(qū)宣布改革戶籍制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，實行新的戶口制度。但大部分省市區(qū)的戶口制度改革是形式上的、表面的，沒有給農(nóng)村人口提供與城市人同等的享受公共服務的權(quán)利。戶籍制度改革的正確方向，就是把戶籍的登記與公共服務的提供脫鉤。不能只給有了戶口的人提供公共服務，將來的公共服務提供要與居住直接結(jié)合在一起，讓符合條件的農(nóng)民工享受同等權(quán)利和待遇。農(nóng)民工是最需要改善居住條件的社會群體，目前，大部分農(nóng)民工集中在城中村、城鄉(xiāng)結(jié)合部租房，居住條件惡劣。形成適合農(nóng)民工特點的住房供應體系和政策體系，是農(nóng)民工融入城市需要解決的一個大問題。要多渠道多形式改善農(nóng)民工居住條件，鼓勵有條件的城市將有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的農(nóng)民工逐步納入城鎮(zhèn)住房保障體系。當然，當前的重點是從中小城市和小城鎮(zhèn)做起。農(nóng)民工真的要成為市民，首選的是中小城市和小城鎮(zhèn)，他們在大城市打工，但最終希望在當?shù)乜h城買房定居。

第三，農(nóng)民土地權(quán)益保護問題。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌難點、焦點、分歧點都在土地問題上。我國農(nóng)村與城市土地制度仍然維持著二元性，農(nóng)民對土地的權(quán)利一直處于相對弱勢。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進，城鎮(zhèn)建設用地迅速擴張，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民。農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)建設用土地的過程，不是一個平等的、協(xié)商的產(chǎn)權(quán)交易過程，征地范圍過寬，征地補償辦法不合理，征地程序忽視農(nóng)民意愿，失地農(nóng)民生活無著落、長遠生計缺乏保障。近幾年，在國家實行最嚴格的耕地保護制度背景下，不少地區(qū)開始推行宅基地和村莊整理，將節(jié)省出的部分土地轉(zhuǎn)換為城鎮(zhèn)和工業(yè)建設用地。農(nóng)村土地整理為工業(yè)和城市發(fā)展騰出了空間，在一定程度上促進了土地集約利用與新農(nóng)村建設，但也存在著農(nóng)民和集體土地權(quán)益得不到有效保障等一系列問題。關于土地問題，還是要回到現(xiàn)實當中來。什么是現(xiàn)實當中土地的真問題，什么是農(nóng)民真正關心的土地問題？城里人議論很多農(nóng)村土地問題，對農(nóng)民來講，可能根本不是一個問題。

根據(jù)觀察，關于農(nóng)村土地問題在認識和實踐中存在三個誤區(qū)。第一個誤區(qū)是片面強調(diào)搞土地的規(guī)模經(jīng)營，片面強調(diào)要流轉(zhuǎn)土地。2005年我們在全國2749個村莊做了一個調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有23%的農(nóng)戶發(fā)生過土地流轉(zhuǎn)。到農(nóng)民那里問，有沒有想多種地的？有很多；有沒有農(nóng)民不想種地，找不到租種的？幾乎沒有，農(nóng)民不想種總會有辦法流轉(zhuǎn)出去，這說明，農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)是比較充分的。

第二個誤區(qū)是片面強調(diào)農(nóng)民當了市民，拿土地換戶口和住房，拿土地換保障。這個問題在現(xiàn)實當中非常復雜。根據(jù)土地承包法規(guī)定，農(nóng)民在設區(qū)的地級市以上城市落戶要放棄家庭承包地。南京市要給50個優(yōu)秀農(nóng)民工落戶，但只有一個農(nóng)民辦了落戶手續(xù)。農(nóng)民講，家里還有十幾畝地，把土地就這么放棄了，給一個城鎮(zhèn)戶口，不劃算。因此，首先要明確土地是一種權(quán)利，是一種物權(quán)，拿著土地權(quán)利去換戶口，對農(nóng)民這可能是一個更大的損害。這個問題理論上要把它說透，在現(xiàn)實操作中才不出偏差。鄂爾多斯東勝區(qū)搞了一個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實驗區(qū)，就是要讓農(nóng)民成為新型市民后，農(nóng)村的土地權(quán)利沒有任何改變，城鎮(zhèn)居民能享受的所有權(quán)利都可以享受，而且比城鎮(zhèn)居民還要優(yōu)惠。在一定階段這種做法是有意義的，是有價值的。農(nóng)民剛到城里來，就把農(nóng)村的承包地、宅基地都給拿走，一旦不適應，連個退路都沒有。

第三個誤區(qū)是一講城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，就是強調(diào)城市建設用地增加要與農(nóng)村建設用地的減少相掛鉤。這個掛鉤的規(guī)模是非常大的，當項目來了，沒有建設用地指標了，就要讓農(nóng)民把宅基地搗騰出來，土地騰出來以后大都轉(zhuǎn)為國有建設用地。從研究的角度來講，我們要看得更長遠一點，農(nóng)村龐大的建設用地背后是一個巨大的利益調(diào)整。農(nóng)民可能只看到三、五年，房子比原來漂亮了，但沒有看到土地如果真的權(quán)利明晰以后，可以給社區(qū)集體，給農(nóng)民帶來一個長遠的巨大利益。在土地問題上，如果現(xiàn)在操之過急，沒有一個規(guī)范，最后把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)統(tǒng)沒了，把農(nóng)村集體土地所有權(quán)統(tǒng)沒了。

土地制度事關農(nóng)村基本經(jīng)營制度鞏固，事關農(nóng)村穩(wěn)定大局，需要關注什么是農(nóng)民關心的真問題。局部地區(qū)可以做一些實驗，可以做一些探索，但是一定要意識到有一些探索可能會有風險，在推廣這些經(jīng)驗的時候，學術(shù)界在總結(jié)這些經(jīng)驗的時候一定要非常謹慎。要進一步統(tǒng)一認識，明確政策方向。一是切實穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。全面頒發(fā)農(nóng)戶長久擁有的具有明確法律效力的土地承包權(quán)證書，確保農(nóng)民不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)。在土地流轉(zhuǎn)過程中，要保證農(nóng)民是經(jīng)營主體和受益主體。在現(xiàn)階段，不應提倡工商企業(yè)長時間、大面積租賃和經(jīng)營農(nóng)戶承包地，以防止出現(xiàn)大資本排擠小農(nóng)戶和大規(guī)模土地兼并現(xiàn)象。二是在農(nóng)民變市民過程中，不能把農(nóng)民的土地權(quán)益“變沒了”。從我國的基本國情看，現(xiàn)階段讓農(nóng)民以放棄土地為代價，獲得市民身份并享受與市民一樣的待遇是不現(xiàn)實的。應當看到，農(nóng)民市民化是一個漫長的過程，在這個過程中，既要創(chuàng)造條件，讓農(nóng)民在城市里能夠住有所居、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)，又允許農(nóng)民繼續(xù)享有對承包地的權(quán)益，以此作為應對不確定性及各種風險的生存保障，讓農(nóng)民“既進得了城，又回得了鄉(xiāng)”。“家中有地，進退有據(jù)”。這是保護農(nóng)民利益的需要，也是促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的需要。三是在“城鎮(zhèn)建設用地增加與農(nóng)村建設用地減少掛鉤”實施過程中，要切實保護農(nóng)民的土地承包權(quán)和宅基地權(quán)益。特別是在農(nóng)村土地整理過程中，首先要把增加優(yōu)質(zhì)耕地作為目標，節(jié)省出來的建設用地，要優(yōu)先滿足新農(nóng)村建設的需要，不能把增加城鎮(zhèn)建設用地作為土地整理的主要目的。

第五篇：關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào)查報告

關于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中醫(yī)療問題的調(diào) 查 報 告

阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的主要醫(yī)療問題

問題一：衛(wèi)生資源配置過于集中，城鄉(xiāng)差距過大，據(jù)2009年的數(shù)字，沁陽市有公立私立醫(yī)院11家，數(shù)量約為全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的總和，比周圍同級縣市高出許多。由于沁陽市醫(yī)療衛(wèi)生資源配置過于集中在城市，80%的高級職稱醫(yī)生都集中在城市醫(yī)院，城鄉(xiāng)差距過大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院雖然也有一定的人員但醫(yī)療條件差無法滿足社區(qū)居民的基本醫(yī)療需求。看病難的問題長期困擾百姓。

問題二：醫(yī)療人才資源分配不合理，沁陽市的醫(yī)療衛(wèi)生人才主要集中在市區(qū)的幾家大醫(yī)院。基層醫(yī)院人才十分匱乏。近年來我市基本醫(yī)院招收的應屆大學畢業(yè)生，許多在工作一段時間后離開醫(yī)院，流向其他單位，不僅流失了人才，更帶走了許多病人。調(diào)整醫(yī)療人才的配置和分流，是亟待解決的問題之一。

問題三：公共衛(wèi)生建設存在嚴重缺陷 公共衛(wèi)生事件應急機制不完善、衛(wèi)生資源分割嚴重，屬地化管理難以實現(xiàn)等；目前婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理等項工作主要靠一級醫(yī)院和村衛(wèi)生室承擔，這些單位的醫(yī)護人員，由于經(jīng)費不足，基本上是自負盈虧，其工作效率和質(zhì)量難以提高；康復治療、健康教育、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、老年病的治療和護理、慢性病治療和監(jiān)控、重大疾病（癌癥、高血壓病、動脈硬化、糖尿病、慢性肺心病等）的普查等項工作均屬于公共衛(wèi)生范疇，但這些工作的實施在醫(yī)改前基本為空白。

問題四：農(nóng)村缺醫(yī)少藥，即使參加合作醫(yī)療者每人每年可支配經(jīng)費也十分有限，處于勉強維持狀態(tài)。多數(shù)農(nóng)村的村衛(wèi)生室和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅靠開藥賺取批零差價維持開診，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房屋陳舊、設備簡陋。農(nóng)村缺醫(yī)少藥情況十分嚴重。

問題五：政府投入不足，在政府財政分權(quán)政策的影響下，農(nóng)村公共衛(wèi)生的籌資責任轉(zhuǎn)移到下級政府機構(gòu)，從而使地區(qū)間的差異明顯加大。但目前農(nóng)村衛(wèi)生投入主要由地方政府承擔，地方財政有困難，每年對農(nóng)村衛(wèi)生增加的投入十分有限，而承擔公共衛(wèi)生工作的一級醫(yī)院所獲資金甚少。

設想和建議

出臺公共衛(wèi)生法，依法建立公共衛(wèi)生體系 公共衛(wèi)生建設關系到最廣大人民的切身利益，關系到全面建設小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

改革財政投入體制，確立公共財政對公共衛(wèi)生建設的支撐作用 一是建議重點對承擔公共衛(wèi)生體系基礎作用的一級醫(yī)院和社區(qū)、農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療站給予保障，確保構(gòu)建公共衛(wèi)生體系的資金需求。另外，要發(fā)揮縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)二級政府的積極性，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的情況，不斷、穩(wěn)步加大對醫(yī)療衛(wèi)生的投入數(shù)額，使醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與社會經(jīng)濟、社會進步相協(xié)調(diào)。二是基層一級醫(yī)院和村衛(wèi)生室提高服務能力，使其在婦幼保健、嬰幼兒的計劃免疫、計劃生育、傳染病防治、家庭護理、康復治療、健康教育、老年病的治療和護理、精神和心理衛(wèi)生和疾病的防治、慢性病治療和監(jiān)控、上報各種基本數(shù)據(jù)、配合上級醫(yī)院實施重大疾病的普查等公共衛(wèi)生方面發(fā)揮基礎作用。

實現(xiàn)群眾小病去衛(wèi)生點（村衛(wèi)生所）或一級醫(yī)院，大病到市醫(yī)院，疑難重癥到專科醫(yī)院或大醫(yī)院的重點學科診治。為縮小的城鄉(xiāng)差異，在醫(yī)院布局上應該以群眾看病就近、方便、經(jīng)濟和有效為原則，實現(xiàn)城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源的統(tǒng)籌，以城市帶動鄉(xiāng)村，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

深化醫(yī)療體制改革，實現(xiàn)屬地化管理 一是衛(wèi)生行政部門應堅持有所為，有所不為的原則。建議政府重點抓好一級基層醫(yī)院，對二級醫(yī)院放開，鼓勵他們深入基層。二是多渠道解決人才配置問題。城鄉(xiāng)醫(yī)療實現(xiàn)統(tǒng)籌的關鍵是醫(yī)療人才配備問題，所以，必須下大力量解決農(nóng)村和基層醫(yī)院人才短缺和斷檔問題。建議制定鼓勵人才流向基層和農(nóng)村的適宜政策。利用經(jīng)濟杠桿的調(diào)節(jié)作用，吸引合格的醫(yī)療人才到基層的醫(yī)院服務。

二0一0年七月十八日