第一篇：城鄉統籌發展中土地承包經營權入股公司的法律制度研究

城鄉統籌發展中土地承包經營權入股公司的法律制度研究

作者：王力理 來源：《河北法學》2011年第6期

摘 要: 土地承包經營權入股公司是承載創新精神的一項統籌城鄉發展的大膽制度探索，但在現實中，其不僅與現有物權制度和商事制度存在諸多矛盾，而且在我國城鄉二元結構矛盾突出、農村社保體系尚不健全的背景下面臨著經濟和政策等現實風險，為了尋求土地承包經營權入股公司的制度規范和漸進發展，需要在《公司法》之外，構建專門的《農業公司法》，在公司設立、公司退出、公司治理、農業保險等方面，做出不同于一般公司的特殊規定。

關鍵詞: 城鄉統籌;農村土地承包經營權;入股;公司

“夫地利者，生民之命脈也”，在我國農地所有權歸集體所有的背景下，集體土地權利的實現是保障民生、促進民富民強的必由之路，而這一路徑的實現則依賴于土地制度的合理設計和健康運行。踐行城鄉統籌，實現集體土地權利，土地流轉勢在必行。在成為“全國統籌城鄉綜合配套改革實驗區”的政策支持下，重慶市積極利用實驗區“先試先行”的政策優先權，2007 年 6 月，重慶市工商行政管理局相繼出臺了《關于全面貫徹落實市第三次黨代會精神服務重慶城鄉統籌發展的實施意見》(渝工商發［2007］17 號)與《重慶市工商行政管理局辦公室關于農村土地承包經營權入股設立公司注冊登記有關問題的通知》(渝工商辦發［2007］86 號)。17 號文件明確規定“在農村土地承包期限內和不改變土地用途的前提下，允許以農村土地承包經營權出資入股設立農民專業合作社;經區縣人民政府批準，在條件成熟的地區開展農村土地承包經營權出資入股設立有限責任公司和獨資、合伙等企業的試點工作”，86 號文件對此進行了細化規定，將公司形式限定為有限責任公司。一石激起千層浪，文件一出臺，學界和實務界回應激烈。甚有媒體稱之為“第三次土地革命”［1］。原因在于，17 號文件和 86 號文件大膽創新農村土地承包經營權流轉方式，明確其可以作為有限責任公司的出資形式，在我國尚屬首次。但此種流轉模式推行不久卻被中央叫停，只允許“小范圍試點，進行探索”。試點探索已近三年，究竟土地承包經營權入股公司何去何從? 本文對其的現實意義、法律障礙和制度構建三個方面的問題進行分析，以期對以后的實踐和立法提供些許有益的參考。

一、土地承包經營權入股公司是統籌城鄉發展的大膽創新

農村土地承包經營權入股公司是農村土地承包經營權流轉的一種方式，即農民以農村土地承包經營權作為資本，投入到有限責任公司，其實質內容是將“法權形態的權利同生產資料對象———土地做了擬制分離，(農民)股東取得了對虛擬資本(以生產要素為前置形態，以市場價值所表現的價格為后置形態)的股權，(公司)法人取得了土地的占有、使用、收益和一定限度處分的法人財產權”［2］，并由公司法人以獨立財產承擔經營風險的土地權利流轉制度。實為農戶將土地承包經營權轉讓給公司，從而獲取得股權，而公司取得農地的經營權。我國長期推行城鄉不均衡發展戰略，形成了城鄉二元的經濟社會形態以及二元城鄉土地所有制，重慶作為最年輕的直轄市，乃是典型的城鄉二元體制，大城市與大農村并存，根據《重慶市城鄉總體規劃(2007—2020 年)》，到 2020 年重慶市全市人口將達到 3100 萬人，城鎮人口達到 2160 萬人，城鎮化水平將達到 70%。即將近1000 萬的農村人口轉移到城市。要實現這一目標、緩解城鄉二元結構的突出矛盾，必須把城市和農村經濟社會發展中存在的問題及其相互關系，綜合起來通盤考慮并統籌加以解決。而農業現代化與城市發展的矛盾點主要糾結于土地這一現實問題上，農業現代化需要農村資源集約化經營、發展規模經濟，而城市發展也迫切需要土地，但現階段土地供給只能依靠農村，在這樣的情況下，重慶提出的土地承包經營權入股公司的土地流轉的新模式是有極大的現實意義的。

(一)推行土地承包經營權入股公司有利于農業現代化的實現

農村土地家庭聯產責任承包制的推行，農戶獲得了充分的經營自主權，極大地調動了農民的生產積極性，解放和發展了農村生產力。但農村經濟發展到現階段，家庭聯產責任承包制框架下的一家一戶的生產方式制約了農業結構調整和農村經濟的進一步發展。一方面，均田的承包制度導致土地“碎化”，土地難以集約經營，小規模地家庭分散耕作使農民難以實行專業分工，無法發展高效規模農業，土地效益難以發揮。另一方面，一家一戶的生產經營方式下，勢單力薄、分散弱小的農戶，直接參與日趨激烈的市場競爭，小農戶顯然難以抵御大市場的種種風險，使得農民辛勤耕作而難以增收。而推行土地承包經營權入股公司，農民以土地承包經營權出資加入公司，使土地集中利用，從分散耕作到集約化經營、從小生產到大生產，以實現農業生產結構的優化和高效現代農業的發展。而且，有科技實力雄厚的“龍頭企業的參加”和“有能人帶頭領辦”，充分利用大企業在信息、技術、資金、市場運營方面的優勢以及農業經營管理人才的智力資源，極大地增強了農戶的市場競爭力，為農業現代化創造了條件。而且，農業現代化的發展可以降解農地對農村人口承載能力持續下降的壓力，進而提高農業對大工業發展需求的支撐能力，以促進工農的協調發展。

(二)推行土地承包經營權入股公司有利于城市的建設發展

統籌農村與城市發展的矛盾在于，隨著城市化步伐的加快，如何滿足城市建設發展和第二、三產業發展對土地的需求。現行做法一般是通過變更土地所有權的方式實現。即政府統一征地，再將征收的土地使用權出讓給土地開發者和用地企業。但在轉權中，國家向農村集體經濟組織支付極低的農地補償費，而在轉用為非農用途后，產生的巨額土地增值卻歸于政府，但在工業優先和城市優先的國家發展戰略下，政府將大部分土地增值收益投向城市建設，而只有一小部分投向農村農業，這使得農民失去了土地卻沒有得到相應的好處，政府通過農地征用制度演變為城市從農村攝取利益的“抽血機”，農民的利益集體性受到剝奪，由此導致的農民被迫失地、失業，惡化了農民生活現狀并激化了官民矛盾。以這種強權手段來解決土地需求問題，一則違背農民意愿，將農民強制趕出農地，嚴重侵害農村的利益;二則將城市推向孤島式的發展之路，不利于城市長期的健康發展，由此，反而使統籌城鄉陷入新的矛盾。

要緩解這一矛盾可以寄希望于，農民可以自愿以土地承包經營權入股公司，第一，滿足了企業發展對土地的需求，在保證農地用途不變的前提下，將企業對城市土地的需求轉移到農村;第二，保障了農民的自主選擇權，包括農民處置土地承包經營權的利益選擇和是否倚賴于土地的職業選擇，這既可減少國家征地過程中產生的沖突和矛盾，也有利于農民實現職業自由的公民權利。而在未征地的農村地區，輕壯勞動力大多進城打工，導致大量土地撂荒，若允許農民以土地承包經營權入股的形式獲取收益，不僅能夠盤活這些撂荒土地，實現適度規模經營，推進農業發展和糧食安全，而且部分農民進城務工有利于推動城市的建設和發展，實現工業農業的統籌，農村城市的“雙贏”。由此看來，重慶率先出臺土地承包經營權入股公司的規定，給予了農民更多的選擇權，體現了行政民主，而且“有利于城鄉統一勞動力市場的形成，有利于城鄉統一的資金市場的形成，有利于縮小了城郊農村和邊遠農村的差距”［3］。這一兼顧城市發展和農民的權利保障的措施促進了城鄉統籌改革與發展的實現。

二、土地承包經營權入股公司的現實困境

土地承包經營權入股公司利于實現城鄉的統籌發展、工業農業的和諧共贏，但現行制度框架下，回歸于實踐層面，困境叢生。以下主要從制度障礙和實踐風險兩個方面加以分析。

(一)土地承包經營權入股公司的制度障礙

1．土地承包經營權入股公司與現行物權制度的矛盾

在農村土地承包經營權問題上，立法態度經歷了從“禁止流轉到逐步開放”的過程，且自 2002 年《農村土地承包法》頒布以來，以《農村土地承包法》、《土地管理法》、《物權法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等為核心，構建了一個較為統一的農村土地承包經營權流轉的法律體系。這一法律體系明確了農村土地承包經營權用益物權的法律性質，并根據其取得方式的不同，將其具體分為兩種類型: 一是通過家庭承包取得的土地經營權，二是以其他方式取得的承包經營權。后者是指不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地，根據《農村土地承包法》對其轉讓或入股，法律沒有進行嚴格限制，本文不做討論。本文僅以家庭承包取得的土地經營權為分析對象。

第一，根據我國《農村土地承包法》第 32 條的規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。但該法第 41 條又嚴格限制了轉讓土地承包經營權的條件: 一是轉讓人要有穩定的非農職業或者有穩定的收人來源;二是需經發包方同意;三是受讓方是從事農業生產經營的農戶。可見，土地承包經營權的受讓方僅為農戶，不包括公司。

第二，《農村土地承包法》第 42 條規定: “承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業合作生產”。但此處的“入股”不同于《公司法》中的入股。原因有三: 首先，從該法整體來看，《農村土地承包法》第 42 條和第 49 條都涉及到“入股”一詞，同一法律規范中其內涵自然相同。而在第 49 條中將“轉讓”與“入股”作為并列的兩種流轉方式，可見二者具有不同的含義。根據前述可知土地承包經營權入股公司(即公司法中的入股)實為轉讓性質，那么此法中的“入股”顯然不同于公司法中的“入股”，即不是指將土地承包經營權量化為股份后投入公司中，而僅指承包人之間將土地承包經營權入股進行合作農業生產;其次，就法條本身而言，“承包方之間”是指入股農業合作生產的主體僅限于“承包方”即作為土地承包經營權的農戶。“從事農業合作生產”是指農戶以入股形式組織在一起，收益按照股份分配，而不是將土地承包經營權入股作為賺取經營回報的投資［4］。再次，從相關部門規章來看，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》(以下稱《管理辦法》)第 35 條對“入股”做了明確界定，入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營;其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或者合作社等，從事農業生產經營。按此邏輯，土地承包經營權“入股”僅指入股農業合作社，而不包括出資公司。

綜上可知，在以家庭承包土地的情況下，以土地承包經營權入股公司與現行物權制度相違背，這也是重慶土地承包經營權入股公司的試點被中央叫停的法律原因之一。

2．土地承包經營權入股公司與現行商事制度的矛盾(1)經營權機理與公司機制的沖突

土地承包經營權制度追求效率與安全的雙重實現，既要通過土地承包經營權的有效流轉，實現土地的規模化經營，以提高土地效益;又要滿足農民的生存安全，在社保制度尚不完善的情況下，使農民保有賴以生存的“命根子”土地。因而，無法實現土地承包經營權的自由轉讓。而根據公司的基本原理，一旦股東(農民)將財產(土地承包經營權)作為投資投入公司，股東獲得公司股權，便失去對原有財產的控制力，繼而由公司獨立享有對該財產(土地承包經營權)的占有、使用、收益、處分等權能。可見，農民土地承包經營權讓渡于公司與土地承包經營制度的初衷相違背。

(2)企業設立環節與公司制度的沖突

第一，出資形式的問題。根據《公司法》第 27 條規定: 股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資。可見，土地承包經營權作為非貨幣財產必須具備兩個條件: 一是具有貨幣可估價性，二是可以依法轉讓。但就土地承包經營權的定價評估而言，雖然重慶市的86 號文件中規定: “以農村土地承包經營權或者其他非貨幣財產出資的，應由會計師事務所進行資產評估，并根據資產評估結果進行驗資”。但是，該條只規定了評估主體，而且如何進行評估，評估標準是什么，這個標準是如何產生的? 卻缺乏明確細致的規定，這便使會計師事務所無法操作，不能對土地承包經營權評估作價，則無法確定公司的注冊資本，直接影響公司成立。

第二，股東人數問題。有限責任公司由 50 個以下股東出資設立是《公司法》對股東人數的規定。而實踐中入股農戶常常超過 50 人，如重慶涪陵桂樓實業公司與 400 戶農戶合作啟動建立生豬養殖公司。這一現實直接挑戰有限責任公司的股東人數上限。針對此法律障礙，86 號文件引入股東書面委托本村村委會代行股東共益權的方式或者信托持股的方式。即使這一對策使公司得以合法設立，但是其本身也存在很多值得探討的地方: 其一，被委托的村委會是否能真正體現農民的意志? 其二，“采取信托持股方式的，在申請登記時應當提交‘信托持股合同’，登記機關將受托人登記為公司股東”，如此規定的目的在于，確保農村土地承包經營權仍與原農民股東具有直接或間接的利益關系。但是，原農民股東轉讓信托受益權不需要進行工商變更登記。那么，是否與 86 號文件維持農民股東與農村土地承包經營權的利益關系的初衷背離?

(3)企業經營環節與公司制度的沖突

這一沖突主要體現在公司經營期間，土地承包經營權作為公司獨立的財產，公司有對其占有、使用、收益、處分的自主經營權。現有法律對土地承包經營權的規定與公司法所賦予的經營權之間的矛盾，主要涉及到以下幾個方面的問題。

第一，土地承包經營權的流轉限制制約了企業自主經營權的行使。一方面，如果根據經營或發展需要，公司要對土地承包經營權進行調整，卻受到嚴格限制，因為依據《土地管理法》第14 條的規定，在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。另一方面，根據現行的《擔保法》和《農村土地承包法》的相關規定可以得出，通過家庭方式取得的土地承包經營權在原則上禁止設立抵押，這在一定程度上限制了企業的融資。實踐中，融資難問題十分嚴重。例如，全國第一個以土地承包經營權入股的公司———重慶市江津區牌坊村仁偉有限責任公司，由于前期柑橘果樹種植急需融資，但在土地承包經營權無法抵押的情況下，遲遲未能獲得資金，最后在當地政府的支持下，才從國家開發銀行獲得政策性貸款［5］。

第二，土地承包經營權期限限制影響了公司的存續與經營。

我國現行法律將土地承包經營權設置為一種有期限的權利，《農村土地承包經營權流轉管理辦法》又規定，農村土地承包經營權流轉不得改變承包土地的農業用途，流轉期限不得超過承包期的剩余期限。可見，土地經營權入股設立有限責任公司，其公司的存續期限只能是土地承包期的剩余期限。而我國公司法對公司的存續期間是持永續的態度，即除非出現了合法的事由予以解散或被宣告破產，公司將永久存在。土地承包經營權的有限性便限制了公司存續的無限性，并引發一系列問題。如按重慶市 86 號文件的辦法，各農戶股東的土地承包經營權剩余期限長短不一的，公司存續期間是以最短的為準，一則會導致投資人和剩余期限相對較長的農戶都不愿與剩余期限較短的農戶合作。二則，因為農業生產周期較長，如果土地承包經營權的期限屆滿剛好是農業的收益期，期限屆滿導致的企業終止嚴重影響企業的經濟效益。

(4)市場退出環節與清算制度的沖突

土地承包經營權入股的農業公司參與市場競爭，難免會出現破產的情形而且在土地承包經營期限屆滿等公司解散事由發生時，公司也必然存在清算問題。由于涉及到土地承包經營權這種特殊的公司財產，與我國現有清算制度產生了不協調之處。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第 19 條規定，“股份合作解散時入股土地應當退回原承包農戶”，體現了法律對入股農民進行特殊保護。而根據《企業破產法》第 30 條“破產申請受理時屬于債務人的全部財產，以及破產申請受理后至破產程序終結前債務人取得的財產，為債務人財產”，由此推知，在公司出現解散事由后，公司應依法依其財產償還對外債務，農戶的土地承包經營權作為公司財產的組成部分，農業公司一旦進入清算程序，土地承包經營權可能用于償還公司債務，農戶將面臨失地失業失利的風險。這與前述的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》規定矛盾，嚴重影響土地對農民生存保障和社會保障功能的發揮以及整個社會的和諧穩定。

(二)土地承包經營權入股公司的風險分析 1．土地承包經營權入股公司的經濟風險

我國社會保障制度城鄉差距懸殊。不同于城市居民享有的養老、失業、醫療、生育、工傷五大部分齊備的社保制度，農村農民的社保制度剛剛起步，而且覆蓋面窄、承保力度不足，社保的重擔主要仍落在家庭和土地上，而整個家庭的穩定財產唯有土地。可見，在沒有建立完善的農村社會保障體系之前，農村土地不可避免承載著雙重功能，即生存功能和社會保障功能。土地既要滿足農民基本生活需要的財產，更是保障農民生老病死的最后防線，可謂是農民的“命根子”，特別是在中西部經濟欠發達地區，這兩大功能尤為突出，很多農民外出打工，但離家不離田，尤其是 2008 年金融危機導致的企業倒閉而引發的農民工返鄉潮，更是加強了農民對土地的依賴心理。而土地承包經營權入股公司，農民的土地承包經營權便成為公司獨立的財產，隨著市場競爭的瞬息萬變，風險無處不在，一旦農業公司經營不善或遭遇其他風險，很有可能出現破產或以公司財產(包括土地承包經營權)償還債務等情形，這勢必造成農民永久性喪失土地承包經營權而使其失去根本的生活來源，所以，現行有關農地立法不可忽略土地社會保障功能這一出發點［6］，需要妥善處理土地承包經營權入股公司帶來的經濟風險。

2．土地承包經營權入股公司的道德風險

在農業公司當中，小股東(農民)和可能面臨來自大股東等公司管理者的道德風險。人數眾多的股農在公司中的股份比例微小，顯然不敵經濟實力雄厚的龍頭企業，因而很難參與公司的經營、決策和監督，無法建立對大股東的制衡機制，在與龍頭企業合作中處于非平等的弱勢地位［7］。而且能進入公司“三會”的大部分是強勢企業或者大股農，由他們成為代理人，代表所有股東的利益行使管理和監督權。受知識水平和能力所限，農民與其他股東之間的信息嚴重不對稱，作為代理人的公司經營者，其行為完全可能偏離股農的目標，由此產生的道德風險不僅不能使農民增收，而且嚴重損害農民的經濟利益。

3．土地承包經營權入股公司的政策風險

對于土地承包經營權入股公司，在相關法律法規中處于空白，而中央政府出臺的相關政策文件中也很少提及。邁出第一步的是重慶市工商行政管理局出臺的 86 號文件，但該文件只是職能部門推出的一紙紅頭規范性文件，實際上承載的是一項政策。但這一政策一經出臺，實踐中土地承包經營權入股公司層出不窮，在實踐推行正如火如荼之際，2007 年 7 月土地承包經營權入股公司被中央叫停，“國家部委在調研后指出，重慶暫不宜大規模推廣土地承包經營權入股設立公司，但可在小范圍試點，進行探索”［8］。試點成功與否，國家或地方政策變幻不定，農業公司何去何從面臨著極大風險，農戶和公司的利益都處于不確定之中。

三、建立土地承包經營權入股公司制度的基本構想

現階段，考慮到土地肩負著農民的生存和社保功能，特別是世界金融危機下我國經濟增速減緩、農民返鄉等現狀，土地承包經營權有限轉讓應該還是長時間內土地政策的主要基調。理論是灰色的，探索之樹常青。那么，在現行法律框架下，尋求土地承包經營權入股公司的制度規范和漸進發展，需要在《公司法》之外，構建專門的農村土地承包經營權公司法律制度《農業公司法》，對農村土地承包經營權入股公司進行適當干預，對農民股東的利益傾斜保護。以下大致勾勒出需要對農村土地承包經營權公司做出不同于一般公司的特殊規定，歸結為公司設立、公司退出、公司治理、農業保險四個方面。

(一)公司設立方面

1．建立土地承包經營權價格評估制度

為了使土地承包經營權具有出資的適格性而順利折價入股并保證折算價格趨于合理，需要對土地承包經營權進行價格評估。應當確立明確的價格評估機構、價格評估標準和價格評估程序。首先，土地承包經營權價格評估機構屬于依法設立并具有評估土地價值能力的資產評估機構擔任，多為會計師事務所;其次，需建立健全地籍調查、土地信息動態管理制度，建立包括基準地價、標定地價為基礎的土地價格體系，進行規范而科學的土地評估等定價、資產評估。再次，農民股東辦理農村土地承包經營權權屬轉移手續后，應由土地價格評估機構對土地承包經營權進行資產評估，并根據資產評估結果進行驗資，并出具相關證明。

2．公司的經營范圍和股東人數應特殊規定

保障糧食安全，堅守 18 億畝耕地不動搖，要求土地承包經營權入股不得改變土地的農業用途，因此需要確定公司的經營范圍只能是與農業生產經營相關的項目，包括農、林、牧、漁業和農、林、牧、漁服務業，可以兼營與農業產業化相關的農產品加工、銷售，農機具銷售和維修、農業技術開發和技術轉讓、廣告經營等業務，也可以因地制宜地從事農業觀光旅游、果蔬采摘等適宜發展當地農村經濟的其他經營活動。公司分支機構的經營范圍不得超過公司的經營范圍。同時，考慮到農村集體組織人數較多，農民的實際需求，應該突破《公司法》所規定的 50 人的人數上限。

(二)公司退出環節

1．農村土地承包經營權到期不一定導致公司的終止

公司在設立時，根據契約自由原則，設立人之間可以通過自愿協商，選擇設立有期限或者無期限的有限責任公司，若以農村土地承包經營權期限作為公司的經營期限設立有限責任公司，那么農村土地承包經營權到期則公司終止。但如果設立無期限公司，農村土地承包經營權到期也不一定導致公司終止。因為在公司存續期間，股東的初始出資可能會保持原始形態，也可能會經過流轉轉變成另一種形態。農村土地承包經營權在一定年限里，發揮了應有的生產作用，實現了價值屬性，其價值已從實物形態轉變成了其他價值形態。因此，農村土地承包經營權到期，只要公司未解散則依然存續，農民股東依然是公司的股東。即使在新一輪的土地承包經營權發包中，該農民取得承包經營權后繼續入股該公司，這實為新的原始出資，可視為增加注冊資本的情形。

2．公司清算中的財產分配規則

一方面，非破產清算中的財產分配。依據《公司法》的規定，清算財產的分配順序依次為: 清算費用、職工的工資、社會保險費用和法定補償金、繳納所欠稅款、清償公司債務、剩余財產按照股東的出資比例分配。如果剩余財產多于出資時財產，為了傾斜保護農民權益，應規定農民股東可以按照出資比例，優先取回相應價值的具有剩余年限的農村土地承包經營權。另一方面，破產清算中的財產分配。在破產清算中，農民財產，包括農村土地承包經營權應與其他破產財產遵守同等的破產財產的變價與分配程序。但基于農村土地承包經營權自身的特殊性，對變價程序應做出以下特殊規定: 第一，與《農村土地承包法》的規定相協調，規定該農村土地所屬集體經濟組織的成員享有優先購買權;第二，嚴格遵守有資質的評估機構進行的評估作價程序之后，才能進入進行變價;第三，農村土地承包經營權受讓人必須是農業經營者，不得改變土地用途;第四，農村土地承包經營權受讓人必須辦理權證變更登記，且在該土地所屬農村經濟組織備案，以實現公信公示效力，而且有利于對土地使用的監督;第五，農村土地承包經營權受讓人必須向原農民股東支付補償費，以補給農民的社保需求。

(三)治理結構選擇 1．“三會”齊備 根據公司法的第 51 條和第 52 條規定，人數較少或者規模較小的有限責任公司可以不設置董事會或者監事會，僅設立一名執行董事或者一到兩名監事。但是由于農民的土地承包經營權是其生存與發展的根本，為了有效控制農民股東入股的風險，法律在規范農村土地承包經營權入股公司時，必須在機構設置上保障農民的利益，故應當規定無論土地承包經營權入股公司的人數和規模，都必須設立股東會、董事會、監事會，完善公司治理結構，賦予農民股東參與公司治理和通過正當程序維護自身利益的權利。

2．設置信托制度

此制度的設立，發揮多重功效，可謂一舉數得。其一，股權信托制度原初設置初衷是為了協調股東實際人數與公司法關于有限責任公司股東 50 人人數上限的矛盾，如 86 號文件規定，當農民股東人數超過 50 人，根據股東自愿，可選擇股權信托來實現股權的管理;其二，農民股東人數多但股權分散，股權信托制度可以發揮集中股權的功能，以制衡大股東的利益，克服農民小股東利益被大股東損害的現象;其三，股權信托制度可借鑒職工信托持股的架構［9］，設計一種三層的法律架構: 一是出資農民(委托人、受益人)，二是農民持股理事會(委托人、受益人的代理人)，三是名義股東(受托人)。此處的名義股東由農民股東擔任，這不同于一般公司的高管，避免了高管作為代理人可能存在的道德風險，由于名義股東、持股理事會以及全體出資的農民都具有利益一致性，由此產生的道德風險較低。

3．農村集體經濟組織派員參加監事會

由于前述制度設計中，要求農村土地承包經營權公司的經營范圍，限于與農業生產經營項目相關，即堅持我國對土地特別是農地的用途管制。一般而言，土地用途管制包括兩種方式，事前監督與事后保護，前者主要體現為變更土地用途必須報請有權機關審查批準。除此之外，還需要在農村公司制度設計中體現，由于農村土地歸集體所有，土地是否適度利用對于農村集體的長遠利益具有重要意義，因此，農村集體經濟組織應當對公司的經營行為進行監督，派員參加監事會，監督公司對土地的經營管理，以防止過度利用土地，損害農村土地可持續發展的利益。

(四)強制農業保險

農業既面臨市場風險，又受到自然因素的影響，是國民經濟中社會效益高而自身效益低的天生弱質產業，而公司的大多數股東為農民，土地經營權是其根本的生活保障。因此，為減輕自然災害給農業生產者可能造成的風險損失，有必要發揮政府的調控作用，加強農村土地承包經營權公司的風險管理，在《農業公司法》中強制農村土地承包經營權公司進行農業保險。但農業的高賠付導致了農業保險的高保費，而高保費又令更多的農民買不起保險。如此一來，我國的農業保險就在兩難境地中躊躇。要跳出困境，發展農業保險還必須依靠政府的補貼支持。國外的經驗值得重視和借鑒，美國政府對從事農業保險業務的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低的保費率普遍參加農業保險［10］。日本對農業保險的補貼達50 －70%;法國、菲律賓為50%。另處，世界各國多視農業保險為非盈利性的政策性保險［11］。然而我國國家政策對農業保險的支持力度極弱，而且我國農業保險業發展的現狀也處于萎靡狀態。鑒于此，強制農村土地承包經營權公司購買農業保險，以降低農民的投資風險，依靠兩條路徑: 一是在《農業公司法》中規定，強制農村土地承包經營權公司購買農業保險;二是完善農業政策性保險的法律制度，盡快出臺《農業保險條例》，建立完善的農業政策性保險公司，明確政府扶持的方式與力度，從而為農村土地承包經營權公司的發展保駕護航。

結語

三十多年的改革實踐，在二元結構不變的情況下，土地立法和政策從可承包，到可出讓，再到可入股呈現出一種逐漸放松規制和多元化運行的機制。社會的認知和態度，也從反對到贊成，到普遍推行，再到通過制度構建加以保障。土地承包經營權入股公司也處于這一發展軌跡之中，局部的先行先試的探索，如重慶的土地新政，雖然非議不少、困難重重，但在社會轉型、改革深化、發展加速的當下，我們更需要用科學發展的眼光、銳意創新的精神、寬容大度的態度和依法治農的理念，去推動歷史和制度向前邁進，即使是一小步。

參考文獻:

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第二篇：試論城鄉統籌發展中的土地制度改革

試論城鄉統籌發展中的土地制度改革

鄧濤

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年04期

【原文出處】《中國發展》(京)2008年4期第90～94頁

【作者簡介】鄧濤，研究員，博士后，重慶社會科學院財政金融研究所所長、重慶社科院決策咨詢研究中心主任。（重慶 400020）

【內容提要】 該文以科學發展為指導，結合十七屆三中全會精神，分析了統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的矛盾和問題，提出了重慶市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，在土地制度改革中的思路和相應的配套政策支持。

【關 鍵 詞】城鄉統籌/土地制度/改革

為了更好地貫徹落實科學發展觀，加快推進西部大開發的順利實施，切實解決好“三農”問題，縮小城鄉差距，國家批準重慶市設立城鄉統籌綜合配套改革試驗區。重慶市將充分發揮土地在城鄉統籌發展中的作用，加快農村土地制度改革，強化農村土地所有權獲得資產性收入的權利，向實現城鄉土地制度的公平合理改革目標邁進。統籌城鄉發展中土地制度缺陷引發的主要矛盾和問題

隨著城鄉統籌發展的不斷推進，土地制度的缺陷，如農村土地難以合理流轉和有效配置、農村土地難以市場化、農民征地補償嚴重不足等問題日益暴露出來。

1.1 土地所有權主體二元化導致的收益差異化

依照《憲法》和《土地管理法》的規定，我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式，土地所有權也相應有國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。兩種不同的所有權主體，卻導致了收益的巨大差異。如，對于集體建設用地，只能用于本集體組織內的鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，不能私自改變建設用地的用途，不得出租、轉讓，抵押建設用地。在《物權法》中，對城市建設用地和農村建設用地使用權人，也享有不同的權利，即：農民對宅基地只有占有和使用的權利，沒有收益的權利，更不能轉讓、互換、出資、贈與或者抵押。

造成這種收益差別的原因主要是城鄉二元土地制度。城市建設需要使用集體土地，必須先由國家征用轉變為國有土地，城市建設用地的使用權人也依法享有對土地的占有、使用和收益的權利。而城市居民不能購買、租住農村集體經濟組織或農民建設的住宅，使得農民出租、出售住房無法獲得房租等經營性收入和因房屋增值所帶來的投資性收入，限制了農村憑借土地所有權獲得資產性收入的權利。盡管如此，為了獲取土地的財產性收益，農村的“小產權房”問題仍然屢禁不止。

1.2 土地承包權保護不到位導致的社會沖突

盡管我國的《農村土地承包法》早已頒布，但在農村，農民土地承包權被剝奪，地方政府在執行《農村土地承包法》時越界的現象仍較嚴重。如一些地方政府違背農民意愿，擅自將農用地轉為建設用地，“以租代征”將農用地轉為非農業用地，非法批準建設用地行為呈現蔓延上升之勢，違規違法用地并沒有得到有效遏制。

違規違法用地危及社會和諧穩定，首先是危害農民利益。土地是農民重要的生產生活資料，而且具有社會保障功能。農民持有土地，或者土地被依法征用，可以保證農民現有生活

水平不降低、長遠生計有保障。但違規違法用地規避補償安置，農民面臨風險非常大。農民一旦拿不到土地租金，得不到應有補償，被占用農地又無法復耕，就可能陷入“種田無地、就業無崗、社保無份”困境。因此農民目前迫切希望穩定土地承包權。如果農民的承包權得不到保護，農民的經營性收入不能保證，財產收入又為零，必將進一步拉大城鄉差距，給社會帶來不穩定因素。

1.3 城鄉建設用地市場交易缺失導致的配置效率低下

我國規定任何單位和個人使用建設用地必須使用國有土地，而國有土地的一級、二級市場由各級政府壟斷，在地方利益和土地財政的推動下，城市土地資源供應日趨緊張。一是城市用地規模失控，隨著城市化的加速和開發區熱的興起，忽視了城市建設控制規劃，追求過高的人口與用地規模，致使城市用地規模失控；二是城市用地結構及布局不合理，致使城市各類建設用地比例失調及其區位不合理；三是城市用地集約度偏低，造成土地浪費、土地利用產出效益低，對城市生態環境也帶來破壞；四是城市土地管理機制不完善，造成城市土地資源浪費嚴重。

相對于國有建設用地供應的計劃性和競爭的激烈性，農村集體建設用地則顯得無市無價。由于農村建設用地的集體所有產權不明晰，又沒有農村土地交易市場，因此，農村集體建設用地并未得到充分有效的利用。我國規定集體建設用地只能用于鄉鎮企業、宅基地和鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，除宅基地外，其它兩類建設在廣大農村還十分有限。由于城鄉建設用地市場交易缺失，一方面是國有土地的價值不斷上漲，另一方面是集體土地未充分利用，造成建設用地的配置不均，農村建設用地閑置嚴重。

1.4 土地所有權缺失導致土地流轉緩慢

由于農村土地所有權的缺失，導致土地流轉緩慢。農村土地流轉，受到很多限制，如農民的土地不能抵押，耕地不能隨便轉成建設用地，非農建設用地要轉到集體之外的其他人去承包這個地，或者把這個建設用地的使用權轉到農民的集體之外，都要受到法律限制。農民對于土地的使用權和支配權的問題也沒有得到根本解決。

土地流轉在重慶發展較快，出現了轉包、出租、轉讓、互換和入股等5種基本形式，在這5種形式中，轉包形式比例最高，超過土地流轉總量的1/2，其次是出租和轉讓，分別占20.31%和17.18%。盡管如此，重慶在土地流轉方面仍然存在如下問題：一是土地流轉發展不平衡。主城區流轉的比例大大高于渝東南和渝東北地區。二是缺乏對農村土地流轉的有效管理和引導，農戶自發的土地流轉還占相當的比例。三是土地流轉市場機制不完善。目前，全市尚未形成統一規范的土地流轉市場體系。四是土地流轉過程中對失地農民的補償較低，保障制度不完善，農民承包地出租的租金普遍較低，對農民權益的維護有待加強。

1.5 失地農民保障滯后導致的貧民化

隨著我國城市不斷擴張，失地農民規模日益擴大。據國土資源部統計，從1987年到2001年全國非農建設占用3300多萬畝耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全國失地農民總數在4000萬人左右，每年還要遞增200萬人。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，2000年至2030年的30年間我國占用耕地將超過5450萬畝，屆時失地農民將超過1億人，而將近一半以上的農民將既失地又失業。由于集體土地在征地補償制度上的缺陷，造成對農民的安置條件不合理，補償標準偏低。相對而言，國有建設用地征用拆遷補償機制則合理得多。

我國規定，在征地方案被批準之前，征地目的、位置、補償標準、安置措施都應當告知被征地農民，應得到農村集體和農戶的確認，但在實行中大多走樣變味。從土地收益分配看，國家支付給失地的集體和農民的補償標準與土地轉為城市用地后的可獲價值相差過大，確保維持被征地農民的生活水準相對不變的目標難以達到；從補償在集體和農民之間的分配來看，補償資金的相當部分又給了集體，實際的土地補償很難集中于農民手上；同時，征地補

償的水平與土地的最終使用用途相分離，難以體現對土地擁有者的公平對待。因此，失地農民貧民化的現象比較嚴重。

1.6 建設用地規模過大導致耕地紅線難保

從中長期糧食安全角度考慮，我們必須守住18億畝耕地這條紅線，使糧食自給率穩定在95%以上，這不僅關系當前經濟社會發展，而且關系國家長遠利益和民族生存根基。但是，目前保護耕地的形勢嚴峻。數據顯示：第一次全國土地調查顯示，截至1996年10月31日，我國耕地面積為19.5億畝；2006年10月31日，為18.27億畝，10年凈減少1.24億畝，平均每年凈減少1240萬畝。2006年我國凈減少耕地460.2萬畝。如果把18億畝耕地守到2020年，那未來的14年間我國允許的耕地凈減少量最多為2700萬畝，平均每年不超過193萬畝。這個數字不足前10年平均值的16%，僅為2006年的42%。可見，我國保護耕地的任務之艱巨。

相反，在耕地保有量急劇下降的同時，城鄉建設用地大量增加。目前我國城鄉建設用地總量為24萬多平方公里，居世界第一，遠遠高于世界平均水平。我國耕地銳減的原因在于：城鄉建設用地的增加，是在犧牲耕地的基礎上完成的，同時，農村土地產權制度的弊端，使農戶對土地難以形成長期穩定的預期。因此，在城鄉建設用地上，必須轉變靠新增建設用地謀求發展的思路，由增量供應轉變為存量調整。與此同時，還要積極開發非耕地資源。努力實現布局上更趨合理、利用方式更加集約節約，逐漸實現總量不是增加，而是有所減少；不是再多占耕地而是逐漸還耕。統籌城鄉發展中土地制度改革的思路

通過對全國各地土地制度改革的探索試驗的總結，結合重慶市統籌城鄉綜合配套改革中的農村土地制度改革實踐，明確重慶市在統籌城鄉發展中的土地制度改革思路。

2.1 指導思想

全面貫徹落實科學發展觀和“十分珍惜、合理利用土地，切實保護耕地”的基本國策，堅持以人為本，在穩定農村土地家庭經營制度的基礎上，探索土地制度創新的有效方式，合理配置和管理土地資源，建立農村土地流轉交易平臺，以土地流轉為手段，以制度創新為保障，以集約用地為目標，加快土地利用結構和空間布局調整，促進農村土地承包經營權依法、合理、有序流轉，努力構建農村與城市建設用地“同地同價同收益”的框架，提高失地農民的政策補償水平，探索出一條城鄉土地制度創新模式，為全國土地制度改革發揮示范和帶動作用。

2.2 改革目標

2.2.1 總體目標

在國家土地制度總體框架下，以節約集約利用土地為原則，打破所有制管理，實行用途管制，擴大農村憑借土地所有權獲得資產性收入的權利，在全市建立起市域內土地占補平衡、異地流轉，農村經營承包地和宅基地流轉，促進農村土地的規模化、集約化經營，健全農民征地補償機制，確保被征地農民得到公平合理的補償和安置。到2012年，建立起城鄉土地資源合理配置、保障農民土地權益的制度性框架，到2020年，建立起城鄉土地資源統籌配置、城鄉土地資源要素合理流動、符合科學發展、和諧發展、推動城鄉土地制度公平合理的體制新模式。

2.2.2 具體目標

(1)打破非農建設用地必須征為國有的限制，保障農村土地集體所有者的權益，實現農村土地與城市土地的“同地同價同收益”，提高農村土地的資產性收入。

(2)探索農村集體建設用地流轉辦法，對已進城又不愿退出土地承包權和宅基地權的農民，探索在保留其土地權益的基礎上，搞活土地有效使用的流轉方式，避免土地資源的閑置。

(3)在保護和尊重農民土地承包權和宅基地權益的基礎上，探索對農民進城后自愿退出的宅基地和承包地回購、置換等政策，采取土地換社保、提供免費培訓、廉租房或給予住房補貼、子女免費義務教育、享受城鎮最低生活保障等多種政策措施，鼓勵農民自愿退出承包地和宅基地。

(4)建立對進城農民自愿退出的承包地和宅基地統一規范管理的制度及整合和合理利用土地資源的有效機制，最大限度發揮土地效益。

(5)在嚴格控制建設用地總量和農業耕地資源總量平衡的前提下，探索市域內土地耕地占補的指標異地調劑。

(6)按照規劃，對生態環境脆弱地區農民退出的土地，主要實行退耕還林，減輕生態環境壓力。

2.2.3 改革思路

(1)建立市域范圍內的土地資源合理配置機制

在確保全市耕地總量動態平衡和建設占用耕地占補平衡的前提下，按照“推進一圈，強化兩翼，增加儲備，確保重點”的原則，建立起土地資源在全市范圍內合理流動的體制和機制，充分發揮土地的宏觀調控作用，優化資源和要素空間布局，實現節約和集約用地，促進重慶市“一圈兩翼”戰略實施，統籌城鄉經濟社會全面協調和可持續發展。

(2)建立市域范圍內土地占補平衡制度

在國家批準的耕地和建設用地指標總量控制下，實行建設用地指標在區域間統籌使用，“十一五”期間優先保障“一圈”和區域中心城市的用地需求，建設占用耕地在全市范圍內實現占補平衡。

(3)探索城鎮建設用地增加和農村建設用地減少掛鉤的協調機制

對于目前城市建設用地緊張和農村建設用地閑置的現狀，合理確定城鎮建設用地和農村建設用地掛鉤的協調機制，緩和建設用地緊張的矛盾。同時，鼓勵投資環境差、生態壓力重的區縣（特別是三峽庫區和渝東南地區），積極探索建設用地指標流轉，進行異地開發建設。

(4)建立農村土地流轉制度，推進農村土地資本化

建立農村土地流轉制度，一是探索以承包經營權作價入股的方式，建立農村土地合作社；二是探索農村宅基地和土地承包經營權以作價入股的方式，與農業龍頭企業進行產權合作；三是探索建立農民自愿退出的農村承包地和宅基地的政府土地儲備制度，配套建立宅基地和承包地回購制度；四是鼓勵有條件的農民在自愿的前提下，自動放棄農村宅基地和承包，由農民轉為城市居民。

(5)制定農村宅基地使用權及其房屋產權置換城鎮社區廉租住房的辦法

探索合理處置農民空置房的辦法，允許在務工地和城鎮已有居所的農民依法合理處置和利用在原籍的房屋；積極開展“以戶對接”活動，鼓勵利用已轉移農民自愿放棄的宅基地、空置房承接安置高山貧困移民、生態移民等政策性移民；放棄或置換的宅基地通過整理復耕后，其指標應在市、區（縣）兩極合理調配使用，以確保“一圈兩翼”戰略的實施。

(6)改革和完善征地補償制度

針對目前征地補償制度的缺失，一是改革征地補償辦法，大幅度提高補償標準，在對農民個人補償中，把社會保障、就業培訓及土地權益變現納入補償范圍，充分體現土地的保障功能、就業功能和財富功能。二是在征地出讓收益中，切塊建立社會保障基金，全市統籌用于解決征地農民的就業培訓、創業、安居、社會保障等問題。

(7)建立和完善全市統一的土地儲備機制

針對目前土地儲備分散，儲備行為偏重企業微觀目標、偏離政府宏觀目標的實際，要規范全市眾多公司土地儲備行為，建立全市統一的土地儲備機制，切實保障公共事業發展及公益設施建設用地。統籌城鄉發展中土地制度改革的政策支撐

根據重慶市統籌城鄉綜合配套改革在土地制度方面的改革試驗，結合中共十七屆三中全會的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》），在統籌城鄉發展中的土地制度改革，必須有配套的政策支撐。

3.1 打破“所有制管理”，實行“用途管制”

我國目前土地所有權仍然是國有和集體所有兩種形式。以往對農村土地存在“所有制歧視”，相對“所有制管理”，“用途管制”則是相對科學的辦法。“用途管制”是把一定區域內的所有土地進行規劃，然后按照規劃的用途實施管理。中央十七屆三中全會的《決定》提出：“搞好農村土地確權、登記、頒證工作。”在此基礎上，“科學規劃”土地用途，“嚴格執行”，實行“用途管制”。有利于從嚴控制城市建設用地規模，有利于農民分享土地增值收益，保護農民土地權益。從長遠看，消除“土地所有制歧視”，有利于逐步打破城鄉二元體制。

3.2 穩定和完善農村基本經營制度，延長土地承包期

在農地產權改革上，穩定土地承包責任制。從保護農民土地權益出發，中央十七屆三中全會的《決定》賦予農民穩定而“長久不變”的土地承包經營權，激勵農民保護耕地，可以將土地的承包期和宅基地的土地使用權調整為70年，承包期屆滿可以按照國家的規定繼續承包。在不改變土地用途的前提下，承包經營權人或者宅基地使用權人，可依法對于土地承包經營權和房屋所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押，使農村土地能夠成為土地資本。

3.3 實行“同地同價同收益”，確立集體建設用地收益權

在中共十七屆三中全會的《決定》中，把征地限定于公益性項目。而對非公益性項目用地，不再征地，允許農民以集體土地“參與開發經營”，但其使用權可依法進入“城鄉統一的建設用地市場”交易，確保農村集體建設用地與國有土地“同權同價”，賦予農村集體土地與國有土地同等的地位，保障農民以土地參與工業化和城市化的權利。同時，農村建設用地的使用權可以出讓，集體建設用地使用權人可以在合同約定的期限內將建設用地使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押，但農民轉讓、出租和抵押自己的住宅后，不得再申請新的宅基地。

3.4 建立農村土地流轉交易平臺，允許土地的合理流轉

就“農村集體經營性建設用地”而言，《決定》明確，凡是依法取得的“農村集體經營性建設用地”，“必須通過統一有形的土地市場、以公開規范的方式轉讓土地使用權，在符合規劃的前提下與國有土地享有平等權益”，農村土地產權交易必須在規范化的制度框架下進行。如，重慶將建立起我國第一個農村土地交易所，目的就是實現農村集體建設用地等諸項農村用地通過招拍掛方式，向城市建設用地的流轉交易。在土地流轉中，要按照依法、自愿、有償的原則，土地承包經營權人可采取多種方式流轉土地經營權和房屋所有權。流轉期限不得超過承包期的剩余期限，流轉后不得改變土地用途。集體統一經營管理的土地經營權和房屋所有權的流轉，要在本集體經濟組織內提前公示。

3.5 尊重農民的土地權利，提高失地農民的政策補償水平

在中共十七屆三中全會的《決定》提出，“依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民就業、住房、社會保障。”政府依然可行使征地權，但必須“及時足額”給予補償，即按照土地級差原理和市場增值原理，對于失地農民進行“市場化賠償”，而不是現行的按照農地產值一定倍數的“產值補償”。同時，完善征地程序，保障農民的知情權、參與權和異議權，增加聽證會制度。堅持以土地換社保，改革和完善現有的土地征用補償費一次性貨幣發放的辦法，全面構建失地農民的社會保障體系，切實維護農民利益。

第三篇：《物權法》中“土地承包經營權”條文設計研究

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《物權法》中“土地承包經營權”條文設計研究

作者：丁關良

來源：《浙江大學學報(人文社會科學版)》2005年第02期

[摘 要]全國人大常委會法工委《物權法(草案)》已明確界定用益物權性質的農用土地利用權名稱為“土地承包經營權”。但該《物權法(草案)》中“土地承包經營權”條文設計存在著土地承包經營權概念未界定、標的物規定不甚明確、設立方式規定不科學、變更不盡合理和全面、承包地收回和調整不規范、土地承包經營權消滅種類不齊全等問題。應吸收并借鑒國內理論研究之成果和國外永佃權、用益權等用益物權法律規范《土地承包經營權》條文設計并予以修改，內容包括土地承包經營權的概念、標的物、土地承包經營權人、土地承包經營權的期限、土地承包經營權的設立、土地承包經營權的變更、土地承包經營權的流轉和土地承包經營權的消滅。

[關鍵詞]新型用益物權；土地承包經營權；條文設計與研究；建議稿

[中圖分類號]F321．1

[文獻標志碼]A

第四篇：土地承包經營權入股農民專業合作社的三個法律疑難解析

土地承包經營權入股農民專業合作社的三個法律疑難解析

【摘要】對于家庭土地承包經營權入股農民專業合作社,目前還存在著土地承包經營權估價、土地承包經營權設定抵押和轉讓三個疑難問題。解決這三個問題,必須先從總體上考慮到保障農民根本利益及限定土地用途問題,進而認識到應當盡快建立健全農村社會保障制度,建立健全相應評估制度和相應監督機制,從而為土地承包經營權入股農民專業合作社掃除制度障礙。

【關鍵詞】土地承包經營權;折價入股;農民專業合作社

【作者簡介】劉俊,東華理工大學法學系主任,教授,碩士生導師;周春華,東華理工大學法學系講師。

農村土地承包經營權是我國農村廣大農民的最根本性權利之一,黨的十七屆三中全會作出的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中提出:“加強土地承包經營權流轉管理和服務,建立健全土地承包經營權流轉市場,按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權,發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體。”這為進一步加快農村土地承包經營權流轉制度的改革提供了政策依據。但在我國現行法律制度下,不僅農村土地承包經營權的類型不一,而且法律、法規對不同類型的農村土地承包經營權的流轉的規定也不盡一致,特別是對以家庭為單位取得的土地承包經營權入股農民專業合作社尚存在一定難以澄清的疑難。因此,以十七屆三中全會精神為指導,對我國相關立法進行梳理,厘清土地承包經營權入股農民專業合作社的法律疑難顯得十分必要。

一、兩類土地承包經營權的不同權利屬性及入股農民專業合作社的區別性規定

在我國現行法律體系下,根據農村土地承包經營權取得方式的不同將其具體區分為兩類:一類是以農戶(家庭)為單位取得的土地承包經營權;另一類是另外一些個人和組織按照團體的形式采取招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權(以下簡稱以其他方式取得的土地承包經營權)。而依土地承包經營權是否進行登記,又可將其分為物權性質的土地承包經營權和債權性質的土地承包經營權。前者包括以家庭為單位取得的土地承包經營權和經登記而以其他方式取得的土地承包經營權。《農村土地承包法》第49條規定:“通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地,經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證書的,其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、人股、抵押或者其他方式流轉。”結合物權法的規定,我們可以得出結論:以其他方式取得的土地承包經營權,經依法登記的才具有用益物權效力;而未經登記的,則只能作為一般債權。有學者指出,因此種承包關系不涉及成員權的內容,對承包人的主體資格也沒有限制,對承包人的權利也不必要一定成為一種長期穩定的權利,當事人間的權利義務關系應當由合同法來調整。當然,如果當事人愿意使其承包經營權成為長期穩定的物權,也可以依照法律規定經登記而設定物權。其土地承包經營權的入股須按照物權法和土地承包法的規定進行;但如果未經登記,其取得的土地承包經營權是否可以入股、如何入股,則應按照合同法、公司法等法律的規定進行。

土地承包經營權入股,是土地承包經營權流轉的重要方式之一,物權法與土地承包法一脈相承,根據其權利取得方式的不同對其流轉進行了區別性規定。對于以家庭為單位取得的土地承包經營權的流轉,應依照《物權法》第128條的規定“土地承包經營權人依照農村土地承包法的規定,有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉”,原則上不可以入股,而對通過其他方式取得的土地承包經營權,根據《物權法》第133條的規定,其流轉依照農村土地承包法等 1

法律和國務院的有關規定,可以以轉讓、入股、抵押或者其他方式流轉。

具體到以土地承包經營權入股農民專業合作社的問題,2007年開始實施的農民專業合作社法本身并未作出具體規定。但根據《土地承包法》第42條的規定,農戶可以自愿聯合將土地承包經營權入股,從事農業合作生產。同年6月農業部發布了《農民專業合作社示范章程》(以下簡稱《示范章程》),《示范章程》雖然不具有強制效力,但其規定可作為參考。《示范章程》第38條規定,本社成員可以用貨幣出資,也可以用庫房、加工設備、運輸設備、農機具、農產品等實物、技術、知識產權或者其他財產權利作價出資,但不得以勞務、信用、自然人姓名、商譽、特許經營權或者設定擔保的財產等作價出資。成員以非貨幣方式出資的,由全體成員評估作價。土地承包經營權顯然屬于“其他財產性權利”的范疇,農民專業合作社屬于農業合作生產組織的典型代表。因此,兩類土地承包經營權作價入股農民專業合作社都沒有法律上的障礙。但仔細推究土地承包法、農民專業合作社法的有關規定,兩類土地承包經營權在入股農民專業合作社問題上仍存在一定的區別。

第一,兩類土地承包經營權可以入股的范圍不同。以其他方式取得的土地承包經營權可以入股,且對入股的對象在范圍上沒有明顯的限制,只是不得改變土地的農業用途。而對以家庭為單位取得的土地承包經營權,有觀點認為:農戶之間可以聯合以土地承包經營權作價入股農民專業合作社,但不能入股農業龍頭企業或參股聯營從事農產品加工、運銷等。

第二,兩類土地承包經營權入股農民專業合作社的成員資格有所區別。以家庭為單位獲得的土地承包經營權作價入股農民專業合作社,其主體資格上不存在限制。但以其他方式取得的土地承包經營權作價入股農業合作社則要具體分析了。由于農民專業合作社法規定其成員中,農民至少應占成員總額的80%,成員總數二十人以下的,可以有一個企業、事業單位或者社會團體成員,成員總數超過二十人的,企業、事業單位或社會團體成員不得超過成員總數的5%。而土地承包法對以其他方式取得土地承包經營權的主體資格并沒有嚴格規定,其權利主體既可以是發包方內部成員(包括農戶、聯戶、個人),也可以是發包方以外的單位、個人。因此,此類土地承包經營權如果由發包方內部或外部的農民成員獲得,其作價入股農民專業合作社的主體資格沒有限制,但如果此類土地承包經營權的主體是單位,則入股農民專業合作社應受到上述成員資格上的限制。

二、土地承包經營權入股農民專業合作社的三個法律疑難

如前所述,土地承包經營權入股農民專業合作社本身并不具備法律上的障礙,但結合土地承包法、擔保法等法律的規定,與土地承包經營權入股農民專業合作社相關的法律疑難卻依然存在。最突出的有三點:一是如何對土地承包經營權進行入股時的價值評估;二是入股后,農民專業合作社可否以該土地承包經營權設定抵押;三是農民專業合作社可否轉讓成員入股的土地承包經營權。

第一,如何進行土地承包經營權的價值評估。農民專業合作社法首次在立法中肯定了合作社的獨立法人地位,獨立的財產是其對外承擔法律責任的必備條件之一。依《農民專業合作社法》

第4條第2款的規定,農民專業合作社的資本由成員出資,公積金、國家財政直接補貼,他人捐贈以及合法取得的其他財產組成。合作社享有對以上財產的占有、使用和處分的權利,并以上述財產債務承擔責任。但農民專業合作社法對成員的出資方式并未作出具體的規定,而是留待農民專業合作社章程進行規定。究其原因,立法本意在于認為上述問題可以參照公司法的相關規定來執行。《示范章程》第38條規定:本組織成員認購股金可以用貨幣出資,也可以用庫房、加工設備、運輸設備、農機具、農產品等實物、知識產權或其他權利作價出資,但不得以勞務、信用、自然人姓名、商譽、特許經營權或者設定擔保的財產等作價出資;成員以非貨幣方式出資的,由全體

2成員評估作價;以土地承包經營權作為入股的出資,顯然屬于非貨幣形式的出資,應該在入股時進行價值評估。

但這種價值評估應如何具體操作,筆者以為仍然存在一定的疑難。一是因為《示范章程》僅起到指導和參考作用,并不具備強行法的效力;二是由全體成員評估作價是否具有可操作性?參照公司法規定,股東以貨幣以外的其他方式出資,都必須由國家核準登記的資產評估機構進行資產評估,以按照國家有關規定作出的加以量化的評估結論為具體出資額,以更好地保護股東及交易相對人的利益。但農民專業合作社作為以“人合”為主、兼具“資合”特點的獨特法人類型,與以“資合”為特色的公司在資本制度上是否應采取完全一致的做法還有待商榷。從合作社法基本理論出發,我們認為,“社員民主管理”、“社員經濟參與”和“合作社自治和獨立”的現代合作社基本原則決定了在處理合作社內部事務上,合作社應享有充分的自主權利,對于合作社的資本形成,合作社章程完全可以自由約定。合作社章程中既可以規定需要經過評估機構的評估作價,也可以約定經全體成員討論進行評估作價。在合作社創立之初,合作社成員相對較少,對非貨幣形式出資由全體設立人評估作價尚且可行,但合作社發展壯大過程中,新成員加入時,如果以非貨幣形式出資,此時,合作社成員數量龐大,如何做到“由全體成員評估”就值得疑問了。因此,為體現農民專業合作社公平管理的特點,規范其運作,防止合作社整體利益及其他成員利益受到損害,我們認為應提倡以非貨幣形式出資須經合作社成員大會討論決定的評估機構進行評估作價為宜。

另外,對以非貨幣形式出資的總額應作出一定限制,雖然包括土地承包經營權在內的非貨幣財產可以作價入股,但出于合作社運行的需要和維護交易安全的考慮,可以參照公司法,規定貨幣出資的比例不得低于合作社注冊資本的30%。

第二,土地承包經營權能否設定抵押的法律分析。抵押是現代企業融通資金的一種主要方式,土地承包經營權入股農民專業合作社后,在生產經營過程中,作為兼具對外贏利性和對內非贏利性的獨特法人實體,合作社以企業自有財產設定抵押是很有可能的。一旦以參股的土地承包經營權設定抵押,在合作社不能如期清償主債務的情形下,土地承包經營權將面臨主體的變更。有學者認為:目前,我國農村社會保障體系尚未全面建立,土地承包經營權和宅基地使用權是農民基本生產生活保障。如果允許以土地承包經營權設定抵押,農民很有可能喪失土地這一基本生活保障,因此不宜放開以其為標的的抵押行為。而以其他方式取得的土地承包經營權,由于其承包的土地主要是“四荒”土地,這些土地不像耕地、林地和草地具有很強的社會保障功能,且承包人是采用招標和公開協商等生產化方式承包的,其依法取得的土地承包經營權應當允許按照市場原則和物權原理流轉,應當允許設定抵押。

我國現行立法實際上采納了上述觀點,《物權法》第180條沿襲了《擔保法》第34條的規定,明確了“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的土地承包經營權可以設定抵押”。由于我國在農村集體所有的土地上,長期實行的是土地所有權和承包經營權并存的“兩權分離”制度,在土地使用權上同時存在所有權人與承包經營權人兩種權利主體,在學理上由此產生了種種的困惑。對土地承包經營權是否可以設定抵押,擔保法和物權法雖未明確規定,但《物權法》第184條、《擔保法》第37條均明確規定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押”,結合《土地承包法》第128條關于土地承包經營權流轉的規定,可以認為以農民家庭為單位獲得的土地承包經營權不可以設定抵押。最高人民法院2005年發布的《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條規定對此予以了明確:“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的,應當認定無效。對因此造成的損失,當事人有過錯的,應當承擔相應的民事責任。”

對上述立法和司法解釋的規定,學術界早就頗有微辭。筆者以為應當允許合作社以農民作為出資的土地承包經營權設定抵押。其一,既然物權法已經明確了土地承包經營權用益物權的性質。就應更加注重其使用收益的目的,充分發揮其相應的融資功能。按現行法的規定,以家庭為單位取得的土地承包經營權不得設定抵押,對廣大農戶和合作社來講,其擁有的只能是一種不完整的用益物權,嚴重制約了土地融資市場的發展,抑制了農地的價值擔保功能,限制了土地承包權價值最大化目標的實現。當前,農民專業合作社自有資金匱乏、融資渠道不暢已經成為制約合作社發展的主要制約因素,禁止以土地承包經營權設定抵押,不僅是對土地承包經營權流轉的限制,對促進農村經濟發展、推進社會主義新農村建設也是一種制度上的束縛。其二,允許以土地承包經營權設定抵押,雖然可能使用益物權的主體發生變化,但并不會使土地所有權主體發生變化。根據土地承包法的規定,土地承包經營權的受讓人不得改變土地的用途,其權利行使的期限應控制在原承包經營合同履行的剩余時間范圍內。因此,允許以土地承包經營權設定抵押,不會涉及到對土地的處分,這和物權法對土地承包經營權用益物權權利人僅享有占有、使用和收益的權利內容是吻合的。其三,在土地流轉需求旺盛的部分經濟較發達地區,實際上有很多農民已經有了較為穩定的非農收入,可以脫離對土地的依賴。當然,出于對農民根本利益的保護,上述風險應通過完善相關社會保障制度等多種途徑予以化解。

第三,應否對土地承包經營權的轉讓設定限制。依《農村土地承包法》第32、37、41條的規定,以家庭為單位取得的土地承包經營權可以依法轉讓,但對其具體操作卻進行了諸多限制,如規定受讓方必須是“其他從事農業生產經營的農戶”,“轉讓方須有穩定的非農收入或者穩定的收入來源且須經發包方同意”等。而對以其他方式取得的土地承包經營權的轉讓在主體資格上卻未作限制。其 理由為:“如果不對農村土地的承包經營權的轉讓進行一定的限制,遇經濟困難或天災人禍之年,農民轉讓或抵押自己的土地,將使這些農民失去土地,也就意味著失去了生活保障。”我們認為,上述理由不充分,且在新的歷史條件下,放開農村土地承包經營權在轉讓上的限制是利大于弊的。首先,現行法上對土地承包經營權流轉的諸多限制理由不充分。姑且不論在部分經濟較發達地區,很多農民已經有了穩定的非農收入,擺脫了對土地的絕對依賴,放開土地承包經營權轉讓上的限制,可以使他們積極投入二、三產業。按農村土地承包法的規定,土地承包經營權的轉讓方必須具有較為穩定的非農收入,且其轉讓行為須經發包方同意,試問,發包方能夠準確預測和保證在整個土地承包經營合同期內,轉讓方都會具有較為穩定的非農收入嗎?既然無法預測,為何不尊重轉讓方依意思自治原則作出的選擇呢?物權法已經明確了土地承包經營權是一種獨立的用益物權,作為獨立的物權,一經設立,權利主體就應依法享有占有、使用并取得土地收益的權利。其次,“受讓方須為其他從事農業生產的農戶”的限制亦為多余。依《農村土地承包法》

第33條的規定,土地承包經營權的流轉不得改變土地所有權的性質,也不得改變土地的農業用途。從物權法角度出發,土地承包經營權是一項用益物權,即使農業合作經濟組織破產或不能償還主債務導致被抵押的土地承包經營權轉讓,作為土地所有權人的農村集體組織也不會失去其土地所有權,只不過是所涉土地的用益物權人發生了改變。當土地承包經營權期限屆至時,作為土地所有權人的農村集體組織完全可以收回土地的承包經營權。因此,對受讓方主體資格的限制也沒有必要。再次,既然法律規定農戶可以將土地承包經營權入股農民合作社,在農民合作社運營過程中,也有可能因多種原因導致土地承包經營權的轉讓。而農村土地承包法和農民專業合作社法對農戶以土地承包經營權入股農民專業合作社并未作出“須經發包方同意”的限制。從維護法律規范的權威性、一致性出發,也不應厚此薄彼,對土地承包經營權的轉讓作出“須經發包方同意”的限制。最后,按農民專業合作社法的規定,土地承包經營權入股農民專業合作社時,是否需要經過發包方同意,農村土地承包法本身并未作出限制,既然如此,一旦入股,該土地承包經

4營權就屬于合作社可以獨立支配的財產,合作社在法律規定的范圍內對其進行處置,本身就不需要經過發包方同意。

三、解決上述疑難的路徑選擇

必須承認,土地是農民最基本的生產資料。如因入股農民專業合作社而喪失土地承包經營權,不僅意味著失去了賴以生存的根本,也與《農民專業合作社法》保護農民合法權益、促進農業和農村經濟發展的立法初衷相違背。上述障礙的形成,既有我國獨具特色的土地所有權制度的原因,也有相關配套制度缺位的因素。如何解決上述障礙,理論上存在三種不同的主張。其一為“土地私有化”論。即主張實行土地私有化,變土地的雙重主體為單一主體,將土地所有權交給農民。其二為“農地國有化”論。即主張改變農村土地集體所有制,將現在分屬于不同集體組織的土地收歸國有,由國家制定統一的流轉法。其三為“完善論”。即主張在不改變現行的農村土地所有權和使用權“兩權分離”制度現狀的前提下,通過建立健全各種農民利益保障機制,合理分化因土地承包經營權可能帶來的風險。

筆者以為,無論是“土地私有化”理論還是“農地國有化”都會帶來我國土地制度乃至基本經濟制度的轉變,拋開其政治意義和風險不說,單就解決土地承包經營權入股障礙而言,不一定能取得預期效果。土地私有化后,固然可以化解土地所有權與經營權分離的矛盾,但由此給農民帶來的風險可能更大,因為土地私有化后,農民在土地流轉中出讓的不再僅僅是土地使用權,而很有可能因為短期利益行為所致,徹底喪失土地所有權。“農地國有化”理論雖可避開土地私有化的致命風險,但一來與現行土地制度完全背離,其立法成本巨大,二來這種土地所有權制度的根本變革是否能被廣大農民和農村集體組織所接受,在農村城鎮化建設實踐中出現的諸多侵害農民土地利益的事例屢見不鮮,農民的根本利益是否會受到更加嚴重的侵害,理論上值得懷疑。筆者認為,土地所有權和經營權的分離并不是問題的關鍵所在,兩權分離只是在特定條件下才可能出現較為嚴重的矛盾。土地制度改革的目的是為了更好地保障農民的根本利益不受侵害或少受侵害,土地私有化或國有化在當前條件下都不能真正解決問題或不具備實施的成熟條件。

當前農村土地問題的核心不是土地產權制度的變革,而是如何去完善土地流轉機制,更有效地保護農民的土地利益,保證和促進農村經濟穩步發展。因此,我們工作的重點應該是正視土地承包經營權入股農業合作生產的風險,建立健全相關農民利益保障機制。具體可以從以下幾方面入手:

第一,應堅持不得改變土地用途的基本原則,確保農業生產穩定發展。時下,有學者提出“為加快土地承包經營權流轉制度的改革,應適當放松土地的用途管制,只對基本農田實行嚴格的用途轉換約束、大致保證最低標準的國內糧食需求的生產用地;同時,借助外交、軍事等綜合手段來保障國際貿易運輸線路的暢通,以進口來彌補較高標準的國內糧食需求缺口”。筆者以為,此種觀點過于激進和理想化。隨著城市化進程的不斷加快,原有的土地資源不斷遭到消耗,環境惡化也使農村土地大量受到侵蝕,我國人均耕地面積已經減少至不足1.2畝。在土地資源變得日益稀缺的現狀下,還提倡放開對不得改變農村土地用途的限制,無疑會使國民經濟之命脈和國家經濟的基本穩定受到致命影響。我國現行土地法律之所以對土地承包經營權流轉后的用途作出限制正是出于對糧食安全的戰略意義而考慮的。按農村土地承包法的規定,農戶在獲得土地承包經營權的時候,土地承包經營權合同已經對土地的用途作了相應的限制,農戶將土地承包經營權折價入股農民合作社以后,作為土地經營權新的所有者的合作社也不可以擅自改變土地的用途,而是應當受到原有用途的限制,即便合作社因經營不善破產或無法償還抵押權所依附的主債務而導致對相關土地承包經營權的拍賣、折價,新的土地承包經營權人利用所涉土地仍應受到此限制,如此可以保證農業用地面積不被減少,農村土地的所有權性質不會改變,農業根本利益不會受到

5大的影響。《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中也明確提出:“土地承包經營權流轉,不得改變土地集體所有性質,不得改變土地用途,不得損害農民土地承包權益。”

第二,應當盡快建立健全農村社會保障制度,從而弱化農村土地承包經營權負載過重的社會保障功能,增強土地承包經營權的經濟功能。對于大多數農民來說,土地一方面是生產資料,承擔著農民的就業功能;另一方面是一種特殊的財產,承擔著農村的社會保障功能。土地流轉程度與這兩大功能緊密相關。我國社會結構的城鄉二元性特征 決定了土地承載著賦予廣大農民基本社會保障的功能,也是廣大農民為了生存和化解就業與社會風險,所能希冀的最后保障。正因為如此,在很多土地承包經營權流轉不暢的經濟欠發達地區,許多農民懷有“不愿多種田,不愿種好田,寧可種不好,也不肯丟田”的復雜心態,導致一些地方出現了土地拋荒、半拋荒的現象,土地承包經營權處于“流不動,管不好”的狀態。農村土地承包經營權設立的目的本來是為了保障農民的基本生活,特別是相對缺乏活動能力、謀生能力差的農民的基本生活,而不是賦予那些賺錢與謀生能力強的部分農民以更多的財富和資源。在農村改革進一步深入的背景下,即便對那些活動能力、謀生能力差的農民而言。其對改善他們生活質量、促進社會主義新農村建設所能承載的保障作用也是有限的。

整體而言,土地改革是一個系統工程,沒有配套改革,就很難達到原來的預期。新的土地改革的困難并不僅僅在于土地流轉本身,很大程度上還有賴于與之相關的配套制度是否完善。對大多數農民來講,只有當土地承包經營權上所負載的社會保障功能弱化了,土地承包經營權的流轉才可能真正活躍起來。農村土地制度的改革不僅應該有利于那些生產經營能力強、逐步擺脫了對土地絕對依賴的農民能充分實現其對土地承包經營權的使用、流轉和收益,更要通過正在“逐步推廣、全面覆蓋”的農村新型合作醫療、農村最低生活保障及農村義務教育等制度,進一步改善長期以來形成的利用農村土地承包經營權承載一切社會保障功能的單一機制,發揮社會保障制度在農村社會成員中應該發揮的作用,切實推動農業生產經營向規模化、產業化發展,努力實現土地的最大效用。

第三,完善限制土地兼并的相關立法。當前,一些地區存在著夸大土地拋荒面積,強制收回農戶的土地承包經營權,由所謂的“生產能手”、“種植大戶”壟斷農村土地的現象,也有些地區存在農民為了眼前利益,對自己承包經營的土地,不作思考、不加保留地盲目轉讓、入股,從而對廣大農民的根本性利益造成了嚴重損害。再如,2008年開始的金融危機已經對中國的企業產生了很多影響,大量企業的倒閉造成了大量農民工的回流。如果仍然有片土地,農民尚且可以借土地為生;沒有了土地,姑且不論他們是否可能成為無業流民,至少,如何幫助返鄉無地農民就業、創業又成為擺在各級政府面前的棘手問題。從這種意義上說,土地就是穩定器。如果這個穩定器不再存在,那么土地問題很快就會演變成社會政治問題甚至危機。

因此,筆者以為,土地承包經營權流轉制度的改革也要防止走入誤區,必須遵循農民依法自愿有償的原則,嚴格遵循“三個不得”的原則(不得改變土地集體所有性質、不得改變土地用途、不得損害農民土地承包權益),不能不顧條件地強制推行,特別是對土地入股、長期租賃等形式更要慎重。在土地承包經營權入股農民專業合作社問題上,同樣要注意克服“強制入股”或“強制歸大堆”的現象。為此,在今后的土地流轉改革中,應當規定農民專業合作社中以土地承包經營權入股的最高比例限額和面積限額,規定農民對土地的最低擁有量和入股農民專業合作社的土地承包經營權所涉土地面積或比例,這樣既可以滿足社會經濟發展的需要,又可以保證廣大農民的生活。當然,這個比例并不要求是全國統一的。在經濟發達的地區可以規定得高一些,在經濟欠發達的地區可以規定得稍低一些,以防止大范圍農民利益受損的風險,確保農村社會穩定。

第五篇：重慶市統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化研究

重慶市統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化研究

2007年6月7日,經國務院同意,國家發展和改革委員會正式批準重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。統籌城鄉綜合配套改革涉及內容廣泛,而基本公共服務是城鄉經濟、社會、文化發展的基本平臺,基本公共服務的公平享有是社會和諧的基石,基本公共服務的短缺和不均衡將嚴重威脅社會發展的全面協調可持續。因此,統籌城鄉基本公共服務是統籌城鄉發展的基石。尤其在具有大城市、大農村、大庫區、大山區特點的重慶如何統籌城鄉基本公共服務是一個艱巨的課題,這個課題的研究對中國的大部分地區尤其是西部地區具有很強的啟發意義和示范意義。

一、主要問題

課題組根據產業結構、城鎮化率指標,主要選取江北區、沙坪壩區代表城市,選取梁平縣代表農村,同時結合對開縣等其他農村地區的調查數據展開分析。2006年江北區、沙坪壩區、梁平縣三次產業結構分別為1.4∶47.4∶51.2、2.2∶51.4∶46.3、21.3∶48.4∶30.3,城鎮化率分別為83.4%、72.7%、28.6%。[1]

(一)城鄉教育事業發展差距

2006年江北區、沙坪壩區、梁平縣每萬人學校分別為1.71所、1.51所、3.47所,每學校平均覆蓋面積分別為2.57km2、3.50km2、6.10km2,每萬人專任教師分別為69.2名、80.4名、60.4名,每萬人幼兒園分別為1.89所、2.32所、0.72所,這些數據顯示城鄉教育事業發展差距較大。在三峽庫區、山地林農牧區,鄉村學校分布稀疏、不均衡,學生居住分散,上下學極度不便。黔江區鵝池鎮,幅員面積73.2平方公里,只有中心校3所,村小2所。梁平縣2005年有中小學校346所,2006年有中小學校310所,1年減少10.4%。不少鎮鄉在進一步對村小學進行撤并。

(二)城鄉衛生事業發展差距

2006年江北區、沙坪壩區與梁平縣每萬人衛生機構分別為0.717所、1.39所、1.12所,衛生機構平均覆蓋面積分別為6.1km2、3.8km2、18.9km2、每萬人床位分別為70.5張、44.37張、12.66張,每萬人衛生技術人員分別為51.2名、44.0名、13.6名,這些數據顯示城鄉衛生事業發展差距巨大。開縣岳溪鎮僅有衛生院1所,無規范的村衛生室,只有極不規范的小診所。盡管統計數據表明實現了每個鄉鎮有一所政府舉辦的衛生院,村衛生室覆蓋率達90%,但少數較偏遠的村衛生室竟設在了中心場鎮上,導致中心場鎮上醫療服務機構密集,而村民就醫極度不便。

(三)城鄉基礎設施建設差距

2006年鵝池鎮有線電視只覆蓋了集鎮,最偏遠的兩個村無電視收看;梁平縣有線電視入戶率為26.7%,電視收看覆蓋率90.0%;開縣有線電視入戶率僅37.8%;而沙坪壩區有線電視入戶率85%以上。農村自來水除了集鎮及其周邊地區外,幾乎是一片空白,農村飲用水安全性極低,并且以之為基礎的生活設施如洗衣機等根本無法使用。2006年梁平縣有338個村,只有123個村通自來水,只解決了7.65萬人的飲水安全,占總人口的8.56%。

(四)城鄉社會保障差距巨大

十七大報告要求加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。社會保障是社會安定的重要保證,要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革,探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。[4]而重慶市城鄉社會保障無論在覆蓋面還是保障水平上都存在巨大差距。在最低生活保障上,2006年1至9月,重慶市各級民政部門共下發城市低保金6.2億余元,平均每月近7000萬元財政支出,全市城市低保享受人數由1996年的7.2萬人增加到2006年的81.29萬人;而到2006年底,全市只有10個區縣建立了農村居民最低生活保障制度,享受農村低保對象僅4.3萬人,年財政支出也不過1000多萬元。2006年

11月全國城市最低生活保障月人均支出水平為79.5元,而同期農村最低生活保障月人均支出水平為22.3元/月,還不到城市最低生活保障標準的30%。2007年,全市農村低保共保障32.31萬戶、71.85萬人,占農業人口的3%,年支出低保金1.89億元(中央補助6660萬元,市財政安排5340萬元,區縣安排6900萬元),年人平均保障標準791元;而截至2007年12月,全市有40.7萬戶、83.3萬人享受城市低保,占非農業人口9.86%,共發放低保金10.4億元,人月均領取低保金104元。在醫療保障上,2007年底重慶市新型農村合作醫療制度覆蓋所有區縣,參合農民共有1807.17萬人,參合率達77%。截至2007年9月份,重慶市累計為1015.7萬參合農民補償醫藥費4.07億元。在養老保障上,2007年3月,重慶市人大的調查表明,重慶參加職工基本養老保險的農民工僅5萬多人,占在重慶市內就業農民工總數的1.7%左右。根據重慶市人大的調查,地處三峽庫區的云陽縣參加職工養老保險的農民工僅有300人,占農民工總數的0.94%。2008年1月起,南川、巴南、南岸、梁平、墊江等5區縣啟動農村基本養老保險試點。此前,九龍坡和大渡口區已在全市率先啟動農村基本養老保險試點。而被征地農轉非人員基本養老保險也才剛剛起步。可見,當前最急迫的問題是如何盡快實現基本公共服務項目對所有人口的普及。

二、主要原因

城鄉基本公共服務差距巨大有深刻的歷史原因、政策原因和政府管理機制原因,下邊就其主要方面做簡要分析。

(一)農民居住分散化,農村公共產品供給規模效益低下

前述三區縣每萬人學校數、幼兒園數、衛生機構數上的對比表明農村服務機構規模小。農村公共服務本身面臨村民居住分散、最小經濟規模等因素制約,加上農民大規模向城市和經濟發達地區流動,對農村公共產品的供給效率提出了挑戰;同時也必然缺乏對社會資本的吸引力。在三峽庫區、山地林農牧區尤其突出,這類區域占全市總面積的61.32%,占全市總人口的38.1%。

(二)公共財政支出“城鄉倒掛”,農村公共服務資金嚴重匱乏

公共財政支出的“城鄉倒掛”現象一直十分嚴重,而目前這種趨勢也并未減緩。2006年江北區、沙坪壩區與梁平縣人口分別為50.2、74.6、89.4萬人,土地面積分別為221、396、1890km2。與城市相比,農村人口更多、幅員更廣、基礎更薄弱、公共服務需求更大;但農村財政投入更少,形成巨大反差。2006年,沙坪壩區和江北區人均地方財政支出分別是梁平縣的4.4倍、5.6倍。將財政支出與幅員面積對比分析,“倒掛”現象同樣嚴重。從2005年到2006年地方財政支出的增長率,梁平縣為28.46%;沙坪壩區為36.61%;江北區為43.24%。與2005年比較2006年梁平縣全年使用上級資金增長24.5%;沙坪壩區增長37.5%;江北區增長55.0%。從1997年到2005年重慶市一般預算支出增長到487.4億元,年均增長21.7%;財政“三農”支出增長到126.16億元,年均增長19.75%,仍低2個百分點。

(三)專項轉移支付高度分散化,農村專項資金使用效率低下

在當前農村公共品供給普遍不足的狀態下,“撒胡椒面”式的平均分配難以體現公共產品集中供給的效率,最終也難以實現公平。一是各級政府部門林立,資金分配渠道分散。二是中央和市級財政在各部門的預算分配上輕重緩急體現不夠充分,針對性不強。上級民政部門大力支持一些農村地區修建規模較大的養老福利院,而多數閑置或轉作他用。在分散的小規模經營模式下,種糧直補對調動種糧積極性作用有限。梁平縣2006年種糧直補資金共2000萬元,分散到農戶手中每戶也就幾十元。如果將這些資金集中起來投入到農民更急需的道路、衛生、自來水等基礎設施建設上,整體效益將更高。三是各專項經費和轉移支付資金落實到具體的行業上、一定的地區后又進一步在各具體項目上高度分散。每個項目獲得的資金額太小,無法受到基層政府的重視,項目設計難以體現前瞻性,更難以保障工程質量和標準,使用壽命短,造成重復建設和資源浪費,且不利于項目資金使用的監管,資金使用效率極低。國土資源局曾經為加強基層國土所建設,給某縣各國土所撥建設經費3萬元,而目前各國土所仍無自己的辦公用房,都在期待再次投入。究其原因,3萬

元只能買點辦公用品,無法完成更大項目。

(四)社會保障體系城鄉分割,喪失統籌發展基本平臺。

我國在建立社會保障制度時似乎更多地強調了區別對待,沿襲了計劃經濟時代所形成的城鄉迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。在我國城市化進程和社會轉軌期,有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排斥在社會保障體制之外。城市化的迅速崛起,使大批沒有社會保障基金,特別是社會保險基金積累的農村居民在轉變為城鎮居民后給城鎮社會保障體系帶來巨大的沖擊,在城市中又形成新的“二元”結構,帶來新的社會問題。這對農民不僅不公平,并將制約農村勞動力向城市轉移、勞動力在不同地區之間的流動,尤其制約農村留住和引進建設人才,畢竟農村的發展也需要人才支撐。城鄉分割的社會保障體系不但無助于農民工問題、勞動力轉移問題、新城市化居民問題,農村建設人才的吸引問題的解決,反而會加劇這些問題的惡化。

一旦人才流動、勞動力流動受到制約,其他生產要素的流動、城鄉統一的市場體系的建立、城鄉產業的統籌等都將受到嚴重影響。因此,城鄉一體化的社會保障體系是城鄉統籌的基本平臺。我市社會保障信息化程度低,除養老保險、醫療保險外,其他基本尚未實行信息化管理,更談不上基礎信息整合。以低保為例,對低保家庭收入的核實,涉及其它兩條保障線和相關就業、報酬等信息,但低保對象領取失業保險金、養老保險金、工資收入、征地補償等情況不明。大學生畢業后究竟找沒找到工作、在哪里就業、收入多少很難掌握,致使低保政策的執行面臨許多困難。

(五)權力運行缺乏公民參與和監督,農村基層政府提供服務動力不足。

一是農村公共服務供給大都是由縣鄉鎮政府及村組織自上而下地進行決策,農村居民缺乏對公共服務需求的有效表達機制,服務提供缺乏全過程的有效監督手段;服務質量缺乏服務對象的評價,導致服務要求難滿足,服務質量難保證,服務效率難提高。正如蓋伊·彼得斯所指出,參與式民主“強調公民參與政策過程的所有階段,而不僅僅是在政策執行后抱怨或提供有關政策執行方式的反饋信息。這種積極的態度能使錯誤在出現以前就可以得到糾正。”[6]

二是目前基層政府官員的考核激勵主要取決于領導和上級的認可,而不是取決于公眾的滿意度,加上上級政府考核指標不健全,缺乏基本公共服務內容,基層政府注重社會管理,偏愛行政執法,輕視公共服務。對于能增加政績的“硬”服務,呈現出一種較高的供給熱情。比如對需要達標的廣播電視設施建設、農田灌溉設施建設、校舍建設等公共服務供給嚴重過剩。而提升教師素質、醫生素質等沒有進入地方官員政績考核體系或不便于考核的“軟”服務,即便農民有較強需求,也很難提到地方政府的操作層面上來。“除了財政資金投入問題之外,鄉村公共服務面臨的更大尷尬是:基層政府志不在此。”[7]

三是上級政府行政審批項目仍是多不勝數,上下級政府之間尤其上級政府部門與下級政府之間權力配置的統一協調性較差,政府部分相關職能部門之間不規范的權力配置導致權責不清、互相掣肘,機構多、程序多、組織程序不規范、不透明,嚴重損害基層政府的公共服務能力。一些山區衛生服務網點稀少,民間資金渴望進入醫療行業,但是要通過政府相關部門的審批極其艱難。參考文獻:

[1][2][3]根據江北區、沙坪壩區和梁平縣2007年統計年鑒整理。

[4]引自中國共產黨第十七次全國代表大會報告。

[5]根據江北區、沙坪壩區和梁平縣2007年統計年鑒整理。

[6][美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京,中國人民大學出版社,2001.[7]趙樹凱.鄉鎮政府的公共服務———10省(區)20個鄉鎮調查

[J].http://.