第一篇：深化體制改革 統籌城鄉發展

深化體制改革 統籌城鄉發展

轉載日期：2012-7-18 22:49:00 來源：學習時報

重慶市是國家批準的統籌城鄉綜合配套改革的實驗區。為深入了解重慶市統籌城鄉綜合配套改革的有關情況，5月19日―26日，中青一班四支部一行7人，到重慶市進行了為期1周的調研，實地了解了重慶市在體制改革和統籌城鄉方面取得的進展。

市情特殊，統籌城鄉發展是必然選擇

統籌城鄉發展是黨中央根據新時期我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，加快推進工業化、城鎮化，縮小工農差距、城鄉差距、地區差距，實現國民經濟持續快速健康發展和經濟社會協調發展，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。重慶是我國中西部地區唯一的直轄市，具有典型的城鄉二元結構特征，是我國城鄉二元結構的一個縮影。

重慶作為西部唯一的直轄市，肩負著建設長江上游經濟中心和西部地區經濟增長極，帶動新一輪西部大開發的重任。重慶集大城市、大農村、大庫區、大山區和民族地區于一體的特殊市情，決定了必須同時解決好發展和公平的問題，統籌城鄉改革試驗具有典型意義。基于重慶在西部地區的重要戰略定位和特殊市情，2007年5月，國家批準重慶為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，并于2009年1月出臺了《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》，賦予了重慶統籌城鄉改革發展探索示范的重大戰略使命，希望重慶為全國特別是西部地區走出一條在發展中解決好統籌城鄉的道路。

創新思路，統籌城鄉發展破冰前行

按照國務院出臺的《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發[2009]3號）精神，重慶市委、市政府提出了兩步走的發展目標：第一步，到2012年，重要領域和關鍵環節改革取得重大進展，基本解決統籌城鄉發展的體制障礙和制度空白問題，統籌城鄉發展的制度框架基本形成；第二步，到2020年，各項改革全面深化，推進城鄉制度的對接轉換，形成統籌城鄉發展的制度體系，在西部地區率先實現全面建設小康社會的目標。在發展路徑上，重慶市確定了工業化、城鎮化、城鄉統籌一體化“三管齊下”的發展策略，城鄉統籌發展改革取得了階段性成果。

加快推進工業化。一方面，調整產業結構，增強改革實力。重點發展電子信息、機械裝備制造、重化工3大板塊，爭取到2015年實現工業投資1萬億元、產值2.5萬億元的目標。另一方面，打造開放載體，統籌圈翼發展。一是打造開放平臺。將開放作為引領統籌城鄉綜合配套改革的重要手段，積極打造保稅港區、兩江新區、西永綜合保稅區、國家級開發區、區縣產業園區等對外開放平臺，集聚要素能力顯著增強。二是建立圈翼幫扶機制。“一圈”區縣按不低于本級預算收入的1%，對口幫扶“兩翼”區縣發展；市級國有投資集團對口支持“兩翼”區縣3億元，用于工業園區基礎設施建設。實施“兩翼”農戶萬元增收計劃，用3年時間實現300萬農戶戶均增收1萬元的目標。三是加快金融及要素市場建設。按照“366”思路（3類主流金融機構、6個特色金融市場、6類新型金融機構），加快金融體系建設，已成為西部地區法人金融機構數量最多、門類最齊的地區。建立了農村土地交易市場、藥品交易所、非上市公司股權交易所、鮮活農產品遠期交易等要素市場，獲得了發展先機。

加快推進城鎮化。城鎮化是統籌城鄉發展，縮小城鄉差別，促進城鄉一體化，實現全面建設小康社會目標的重要途徑。大城市、大農村、大庫區的特殊市情，決定了重慶必須“加速度”推進城鎮化進程。在規劃設計上，重慶市將城市規劃與農村規劃放在同等重要地位，經國務院批準在全國率先編制并實施了城鄉總體規劃，并在九龍坡、江北等 6個區開展了國民經濟和社會發展、城鄉建設、土地利用和環境保護規劃“四規疊合”試點，著力在空間布局上以“一張圖”涵蓋城鄉，從而改變城鄉規劃分治的狀況。

在空間布局上，重慶市構建了“一圈兩翼”區域發展新格局。“一圈”著眼于“領頭領跑”，加快新型工業化、城鎮化進程，著力打造西部地區重要增長極的核心區域、長江上游地區經濟中心的主要載體、城鄉統籌發展的戰略平臺。“兩翼”著眼于做強做優，突出勞務經濟和生態環境保護，提升人均資源和財富占有水平。

在發展策略上，以“五個重慶”建設為抓手，著力推動主城、區縣城、小城鎮和新農村建設。一是積極拓展主城，主城向“外環”拓展，10年內將面積擴展到1000平方公里，在內外環高速公路之間形成約20個20萬人口的聚集區，使主城常住人口增加到1000萬，成為帶動區域性中心城市、區縣城、小城鎮發展的發動機。二是加強區縣城建設，市級財政堅持向區縣下沉，75%以上的財力用于區縣和農村發展，并對主城9區以外的31個區縣每年補助專項資金3000萬，幫助完善城市功能。三是大力推進小城鎮和新農村建設，啟動105個中心鎮和1000個新農村推進村規劃編制，支持小城鎮和新農村基礎設施建設，改善農村交通、居住、環境條件，吸引更多農民集中居住。

加快推進城鄉統籌一體化。統籌城鄉改革發展最大的制約是戶籍制度，最突出的難題是土地制度，最現實的差別是社會保障，最明顯的差距是公共服務。為此，重慶市開展了4方面的探索：一是戶籍制度改革。把戶籍制度改革作為推進城鄉統籌發展的重要突破口，解決農民變市民的身份問題，并提供均等的就業、住房、養老、醫療、教育等社會保障。在九龍坡區實施的宅基地換住房、承包地換社保的改革試點成效明顯，下一步將按照“分類別、分區域、分階段”的原則，兩年內將以農民工為代表的5大類人群、約300萬人轉為市民。二是農村土地制度改革。在全國率先創新設立農村土地交易所開展地票交易，把農村建設用地與城市建設用地聯系起來，累計交易地票1.8萬畝，成交金額18.65億元，實現了耕地保護、農民增收、城鎮化發展的有機統一。同時，大力推進農村土地流轉，促進農村土地規模化、集約化經營，基本完成全市區縣、鄉鎮、村土地流轉服務機構建設，土地規模集中度達23%。三是社會保障制度改革。建設農村就業服務體系，依托“全國勞務電子商務平臺”，幫助近萬家企業、上百萬農民工實現信息互通；啟動首批20個市級農民工返鄉創業園建設，吸納17萬農民工就業。加強農民工維權和服務，為農民工量身定做了“低費率、廣覆蓋”的養老保險和大病醫療保險制度，大規模建設農民工公寓、廉租房、經濟適用房，啟動1100萬平方米公共租賃房建設。基本消除城鄉社會保障制度空白，啟動城鄉社會養老保險試點，將 2124萬農村居民、407萬城鎮居民全部納入城鄉居民合作醫療保險，60多萬人獲得農村居民最低生活保障。四是公共服務制度改革。加大對農村基礎設施和社會事業的投入，實現城鄉基本公共服務均等化。全面啟動學校標準化建設工程和農村寄宿制學校建設，構建城鄉統籌的基本醫療衛生服務體系，建成“萬村千鄉市場工程”，建成152個城市社區服務中心、1705個社區服務站和5818個村級公共服務中心，完成55個“城中村”的規劃改造方案。

對統籌城鄉改革發展的幾點思考

通過對重慶統籌城鄉改革發展的實地調研，我們親身感受到我國已進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。像重慶這樣已進入快速發展階段的城市，在新一輪的發展中，如何既完成中央交辦的4件大事，又實現城鄉一體化，是一次重大發展機遇，同時也面臨許多需要解決的新矛盾。我認為在統籌城鄉改革發展過程中，要妥善解決好3個問題：一是解決好改革需要與改革可能統一的問題。推進城鄉統籌，既要積極，努力推進經濟社會發展一體化、城鄉基本公共服務均等化，又要穩妥，充分計算改革成本，考慮政府財政承受能力、群眾意愿，實事求是、因地制宜、循序漸進地推進解決城鄉統籌中的具體問題。二是解決好城市與農村協調發展的問題。一方面，城市和城鎮是轉移農村人口、吸納社會就業的重要載體，要按照“統籌城鄉、合理布局、節約土地、功能完善、以大帶小”的原則，推進城鎮化進程。在產業發展中要充分注

意吸納就業。就業是民生之本，是穩定之基。農民進城必須要有充分的就業才能解決長遠的生計和向城市的轉化。同時，也要高度重視新農村建設，改善農民生產生活條件，讓農村也享有基本的公共服務。要推動農村發展，大力發展現代農業，讓小城鎮和新農村也成為穩定人口的一大基地。城鄉間還應建立暢通的人口流動機制，使城鄉資源互補，實現城鄉之間協調發展。三是解決好農民變市民的社會保障問題。隨著戶籍制度改革的推進，農民從身份上變為市民將不是一個難題，重要的是要給這一身份提供與市民均等的穩定就業、醫療養老、權益維護、子女教育和居住等社會保障。只有解決了農民的社會保障問題，農民才能真正享有與市民同等的權利，進城的農民變市民才有可能的基礎和條件。

（作者系重慶市萬盛區區長）

第二篇：深化城鄉統籌發展的思考

關于加快我市城鄉統籌發展的幾點思考

近年來，我市縣域經濟發展態勢趨好，同時在協調城鄉發展方面做了大量的工作，尤其在城市建設、項目建設、道路建設、新居民點建設等方面，取得了十分顯著的效果。為我市的“兩個率先”奠定了堅實的基礎。但是我們不得不承認，目前的城鄉經濟發展還很不平衡，仍處于“農業不強、工業不壯、第三產業未真正形成特色與支柱、農產品商品化程度低”的狀況，農民增收、失地農民保障、環境衛生、文化教育等公共服務設施落后等問題依然存在。現就加快我市城鄉統籌發展提幾點建議：

一、進一步完善城鄉發展規劃，優化統籌城鄉布局

根據各鄉鎮不同的區位和資源狀況，制定完善城鄉產業統籌發展規劃，優化生產力布局，明確城鄉產業發展方向。堅持突出重點、整體推進，加快推進沿江經濟帶建設，充分發揮沿江地區資源優勢，結合現有產業基礎，引進培育低碳環保的好項目，改善城鄉居民生活質量。

在總體規劃和城鎮體系規劃指導下，注重城鄉規劃的可操作性，規劃、國土、環保等部門要按照各自職能，嚴格審批程序，避免顧此失彼。高效整合土地資源，促進城市和農村在產業布局、規劃統籌、資源配置等方面有機融合，加快城市化、工業化進程，大量地把農民轉移到二、三產業上來，轉移到城鎮來。

目前，我市城市發展總體規劃、土地利用規劃已批復，國民經濟和社會發展“十二五”規劃即將啟動。要抓住有利時機，著力創新空間開發形式，促進城鄉互動發展共同繁榮。城鄉統籌規劃要與城市總體規劃、土地利用規劃和經濟社會發展規劃實現“四規疊合”，確保一張藍圖繪到底。

二、推進城鄉統籌建設必須由政府主導，實行市場化運作 促進社會事業發展要強化政府的社會管理和公共服務職能。要大力實施“城鄉清潔工程”。鑒于目前我市尤其是鄉、鎮、村環境衛生不佳的實際情況，要建設最宜人居的城市，就急需實施一項“城鄉清

1潔工程”。要加強宣傳，廣泛動員城鄉群眾從自己做起，共同營造清潔美好城鄉環境。要從治理臟、亂、差入手，建立完善城鄉日常保潔體系，垃圾收運、處理體系，加大排水系統和污水處理設施建設力度，加大農村改水、改廁工作力度，以不斷改善城鄉環境。清潔工程的重點是加強農村環境衛生和垃圾整治工作。可嘗試在有條件的村建立清潔衛生專項經費，資金由全體村民分攤，將村里的衛生清潔工作以招投標的方式承包給專人負責。年終由市里進行考核驗收，對搞得好的，政府可以以獎代補的方式參照城市路面保潔5000㎡/人、月工資500元的標準給予補貼。

三、探索建立城鄉統一的社會保障制度

在穩定傳統家庭養老保障基礎上，建立城鄉銜接公平統一的農民社會保障體系，使農民在失業、醫療、生活等方面享有與城鎮居民平等到的權利，逐步縮小城鄉社會保障差距，提高農村社會化養老水平。建立健全農村社會救助工作機制，完善以城鄉低保為基礎，以幫困助學、幫困助醫、幫困建房三大救助工程為支撐，其他專項救助、臨時性救助和社會幫扶的社會救助體系，切實保障農村困難群眾的基本生活。

四、農業適度規模化經營，提升輻射帶動能力

在積極扶持“鋪天蓋地”的中小企業的發展的同時，要進一步做大做強我市的支柱產業和新興產業，培植“頂天立地”的龍頭企業，走可持續發展道路。農業適度規模化經營，在高效、外向、生態、品牌上下功夫，按照集中、集聚、集約發展的要求，切實轉變農業發展方式。推進特色農業建設。加快發展生豬、家禽標準化規模養殖場、水產健康養殖示范區，抓好設施農業和規模種養關鍵環節。建成一批以農產品加工為主導、工農一體化的高效農業規模生產和加工基地。發展農副產品精深加工業，從而調整優化農村經濟結構，延長產業鏈，提高農產品附加值，轉移富余勞動力、增加農民收入，加快農業產業化。

支持企業下鄉入村進行農業規模化、產業化生產經營和聯建新農村；要加大扶持力度，培育農業龍頭企業新亮點；要緊緊圍繞龍頭企業，采取公司加基地、基地連農戶形式，或依托農村合作經濟組織，立足“一鄉一業，一村一品”，加速形成鄉鎮特色產業片區，實現小生產與大市場的對接；要增強品牌意識，積極整合品牌，進一步做優、做大、做強既有農產品的生態品牌。

五、增強經濟市場化意識，縮小我市城鄉差距

探索建立更加靈活的土地制度，鼓勵和引導農民按照“依法、自愿、有償”原則，對農民的承包經營權實行量化入股，以股權形式實行有償流轉，搞活土地存量資產，提高土地產出率，實現農業產業化、規模化和集約化經營，為農民離土離鄉創造條件。允許農村集體經濟組織采用以土地入股方式參與項目的開發建設，探索將農村集體土地收益用于農村基礎設施建設。改革征地制度，完善征地程序，積極探索建立土地收益分配新機制，嘗試建立明確土地權屬的體制機制，切實解決好土地被征占農民的社會保障和就業問題，使農民“失地不失業，失地不失利”。

根據我市工業發展水平較快的特點，必須將以工補農，發揮政府的主導和引導作用，促使農民增收，加大農村勞動力培訓轉移力度，培養他們的一技之長，以適應工業化、城市化給他們帶來的就業沖擊，解決他們的民生問題。實現城鄉經濟社會的協調發展，必須努力促使廣大農村剩余勞動力向城市轉移。要轉得出、留得住，使農民真正變成“居民”。

二○一○年五月二十六日

第三篇：城鄉統籌發展

關于社會管理的思維創新與路徑

社會管理與群眾利益有著內在的相關性，要從根本上解決公權力與群眾的關系。“黨建統領、社會協同”其內在的機理是處理好預算跟服務的關系，社會管理格局中的四大要素問題在于其結構關系，新時期的黨群關系要處理好黨委與公眾的關系、黨委與政府的關系，在加強社會管理中，黨的各級組織要貫徹群眾路線，客服官僚主義，發揮統領和協調各方利益的作用。要矯正各級權力的濫用，防止社會過渡分化，新時期的社會管理要重視公眾參與的新特點，正視社會組織在社會管理中的地位與作用包括參與政府動員與維護群眾利益方面的功能，通過培育自主性的社會組織，整合人民群眾的根本利益，對于加強社會自治和進一步密切黨群關系具有推動作用。

改革開放30多年來，中國社會的發展取得巨大成就，但急劇的社會轉型也給社會管理帶來了諸多的社會矛盾和社會問題。為此，在多元的社會治理格局中，需要培育社會力量，以鞏固黨的執政地位，構建和諧社會。在社會管理創新的具體路徑上，一方面需要在觀念上進行創新，在機構設置等方面進行頂層設計，另一方面需要了解社會需求，加強社會管理的主題能力建設。同時，需要在組織、體制、機制上為社會管理創新提供保障。

改善黨群關系與社會管理創新密切關聯，當前社會結構變化與社會規范、價值變遷在進一步催促社會管理加速，時空壓縮使得中國用30年的時間走過西方國家300年的發展，在正面發展效應的同時也不可避免的帶來諸多社會矛盾等負面效應。當單個或是局部是正確的要素合成后可能是錯誤的結果，合成腐敗即是一類，當前各地貧乏的群體性事件即是集體無意識的多重疊加，因此需要加以重視研究，通過改善新時期黨群關系加強社會管理創新。

第四篇：統籌城鄉發展

申論熱點：統籌城鄉發展

【背景鏈接】

2010年中央一號文件指出，當前，農業農村進入歷史上最好的發展時期之一，但是城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出問題。衡量城鄉統籌發展的成效，關鍵要看農業基礎是否不斷加強，國民收入分配是否真正向農村傾斜，公共事業發展的重點是否切實向農村傾斜，改善民生的舉措是否更多惠及農民。歸根結底，要看立足點是否真正放在加強“三農”上。決不能以犧牲農業農村為代價推進工業化城鎮化，決不能借統籌城鄉之名削弱農業農村、損害農民利益。

【標準表述】

統籌城鄉發展，夯實農業基礎，要立足當前，著眼長遠，明確方向，突出重點，在關鍵環節上花氣力、下功夫。

繼續加大對農業農村的投入力度。總量持續增加，比例穩步提高。穩定發展糧食生產的政策信號不能變、支持不能減。完善農業補貼制度，調動農民務農種糧和地方重農抓糧的積極性。加強和改進農產品市場調控，保持價格合理水平。

不斷增強農業發展支撐能力。抓好農田水利基礎設施和高標準農田建設，提高農業科技創新和推廣能力，健全農業社會化服務體系，提升農業機械裝備水平，健全農產品市場體系，促進農業綜合生產能力再上新臺階。

加快改善農村民生。將政府的公共資源更多地投向農村，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集，千方百計促進農民多渠道就業，加快解決農村發展最急需、農民要求最迫切的飲水、用電、教育、醫療等問題，提高農村社會保障水平，加大扶貧開發力度。促進城鄉基本公共服務均等化。

堅定不移深化農村改革。更加注重城鄉聯動、協調推進，更加注重制度建設。穩定和完善農村基本經營制度，有序推進農村土地管理制度改革，加快農村金融改革步伐，繼續深化農村綜合改革。當前和今后一個時期，要把積極穩妥推進城鎮化，促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口。

第五篇：關于統籌城鄉發展

統籌城鄉發展是科學發展觀中五個統籌（統籌區域發展;要統籌城鄉發展;要統籌經濟社會發展;要統籌人和自然和諧發展;要統籌國內發展與對外開放。）其中的一項內容。就是要更加注重農村的發展，解決好“三農”問題，堅決貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元經濟結構，逐步縮小城鄉發展差距，實現農村經濟社會全面發展，實行以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展，實現農業和農村經濟的可持續發展。

黨的十六大提出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。這是黨中央根據新世紀我國經濟社會發展的時代特征和主要矛盾，致力于突破城鄉二元結構，破解“三農”難題，全面建設小康社會所作出的重大戰略決策。要落實這一戰略決策，必須從戰略高度考察其時代背景和重大意義，明確其戰略思路和主要內容，給出其戰略重點與對策建議。

一、統籌城鄉發展的時代背景與戰略意義

1、從目前我國經濟發展的階段看，已具備統籌城鄉發展的現實條件

城鄉關系一般是與工業化進程密切相關的。工業化通常經過三個階段，即依靠農業積累建立工業化基礎的初期階段，工農業協調發展的中期階段，以及工業支持農業發展的實現階段.工業化進入中期階段后，國民經濟的主導產業由農業轉變為非農產業，經濟增長的動力機制主要來自非農產業，不再需要從農業吸納資本等要素。農業應獲得與工業平等發展的機會與權利，并逐步成為接受“補助”、“補償”的部門。這個階段就是二元經濟結構向一元經濟結構轉換過渡，工農、城鄉關系開始改善由城鄉分割走向城鄉協調發展的關鍵階段。有關統計指標顯示，目前我國已進入工業化中期階段。未來二十年，如果發展戰略和政策選擇得當，工業化和城鎮化的快速發展將為解決中國“三農”問題提供難得的機遇；如果繼續將農民排斥在工業化和城鎮化進程之外，中國經濟的結構性矛盾將更加突出化和尖銳化，也會使解決“三農”問題的難度陡然增大。因此，在這一關鍵時期，黨中央、國務院提出統籌城鄉發展，既與這一階段我國城鄉關系的基本特征相適應，又具有重要的戰略意義。

2、從我國解決“三農”問題的思路看，必須統籌城鄉經濟社會發展

長期以來，我國政府一直重視“三農”問題，黨的十一屆三中全會就提出了我們黨對待農民的基本準則：要在經濟上保障農民的物質利益，要在政治上尊重農民的民主權利。改革以來各級政府致力于農村改革和社會發展，但目前中國城鄉差距仍過分懸殊和不斷擴大，“三農”問題依然是制約中國全面建設小康、實現現代化的難題。主要原因是，過去解決“三農”問題的思路更多地注重于在農村內部考慮農業、農村和農民問題。這種思路的根本缺陷是割裂了農業、農村、農民問題與社會其他單元的有機關聯，把“三農”問題作為一個孤立的系統單獨加以研究，因而實現不了農業與工業、農村與城市、農民與市民之間的良性轉換與互動。“三農”問題表面上看是農村問題，實際上這一問題的解決，不能單靠農村自身，必須在城市與農村的互動中逐步解決，可以說沒有城市的積極參與和支持，農民的小康難以順利實現。只有按照黨的十六大提出的統籌城鄉發展的戰略思路，創新城鄉發展戰略，才能有效解決“三農問題”，加速全面小康社會的建設步伐。因此，黨中央國務院提出要用統籌城鄉發展的思路和戰略解決中國的農業、農村和農民問題，就是要在發展戰略、經濟體制、政策措施和工作機制上有一個大的轉變：跳出“就三農論三農，就三農抓三農”、“以農言農”的傳統思路，統籌考慮工業和農業、城市和農村，通過城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補，通過城市帶動農村、工業帶動農業，建立城鄉互動、良性循環、共同發展的一體化體制。統籌城鄉發展是解決我國“三農”問題的總體思路和戰略選擇，是加快我國農村全面建設小康社會步伐的重大戰略舉措。

二、統籌城鄉發展的戰略思路與主要內容

統籌城鄉經濟社會發展，是相對于城鄉分割的“二元經濟社會結構”而言的，它要求把農村經濟與社會發展納入整個國民經濟與社會發展全局之中進行通盤籌劃，綜合考慮，以城鄉經濟社會一體化發展為最終目標，統籌城鄉物質文明、政治文明、精神文明和生態環境建設，統籌解決城市和農村經濟社會發展中出現的各種問題，打破城鄉界線，優化資源配置，把解決好“三農”問題放在優先位置，更多地關注農村，關心農民，支持農業，實現城鄉共同繁榮。統籌城鄉經濟社會發展的實質是給城鄉居民平等的發展機會，通過城鄉布局規劃、政策調整、國民收入分配等手段，促進城鄉各種資源要素的合理流動和優化配置，不斷增強城市對農村的帶動作用和農村對城市的促進作用，縮小城鄉差距、工農差距和地區差距，使城鄉經濟社會實現均衡、持續、協調發展，促進城鄉分割的傳統“二元經濟社會結構”向城鄉一體化的現代“一元經濟社會結構”轉變。統籌城鄉發展，需要觀念、機制和體制的諸多變革，是一個長期、艱巨而又復雜的系統工程。

1、統籌城鄉發展的戰略思路

統籌城鄉發展的基本思路和戰略目標，就是要通過積極促進城鄉產業結構調整、人力資源配置和金融資源配置的優化、經濟社會協調發展等，既充分發揮城市對農村的帶動作用，又充分發揮農村對城市的促進作用，逐步形成以市場機制為基礎、城鄉之間全方位自主自由交流與平等互利合作、有利于改變城鄉二元經濟結構的體制和機制，實現工業與農業、城市與農村發展良性互動，通過文化、人員、信息交流，經濟、教育與科技合作，把城市現代文明輸入農村，從而加快城鄉一體化發展，加快“三農”問題的解決，推動我國全面建設小康社會的歷史進程。

在如何通過統籌城鄉發展，解決好“三農”問題上，目前從上到下已形成共識，達成了明確的戰略思路：那就是必須跳出“三農”抓“三農”，把“三農”問題放在全面建設小康社會和實現工業化與城市化的戰略布局中統籌考慮，通過工業化、城市化與“三農”的充分互動加以解決。“城里人”要關心“鄉下人”，城市要幫扶農村，工業要反哺農業，應當是統籌城鄉經濟社會發展的題中應有之義。無論從我國的產業結構、城鄉結構、就業結構來分析，我們都不難得出結論，新階段農業的問題需要工業參與解決，農村的問題需要城市參與解決，農民問題很大程度上要靠勞動力轉移來解決。

2、統籌城鄉發展的主要內容

統籌城鄉發展的內涵不僅僅指經濟范疇，它包括城鄉經濟與社會發展中的物質文明、政治文明和精神文明建設三個方面都要實現城鄉統籌。在經濟上應把農民致富與轉移農民、減少農民結合起來，長富于民，藏富于民，實現農民“有其利”；在政治上應把善待農民與尊重農民、組織農民結合起來，給農民國民待遇，讓農民當家作主，實現農民“有其權”；在思想文化上應把教育農民與轉變農民

觀念、提高農民素質結合起來，弘揚勤勞、善良、講修養的傳統美德，增強民主、科學、講公德的現代文明意識，實現農民“有其教”。具體說來，統籌城鄉發展的內容主要包括以下幾個方面：

一是統籌城鄉規劃建設。即改變目前城鄉規劃分割、建設分治的狀況，把城鄉經濟社會發展統一納入政府宏觀規劃，協調城鄉發展，促進城鄉聯動，實現共同繁榮。根據經濟社會發展趨勢，統一編制城鄉規劃，促進城鎮有序發展，農民梯度轉移。主要包括：統籌城鄉產業發展規劃，科學確定產業發展布局；統籌城鄉用地規劃，合理布局建設、住宅、農業與生態用地；統籌城鄉基礎設施建設規劃，構建完善的基礎設施網絡體系。尤其要在農村地區缺乏基礎設施建設資金的情況下，政府要調動和引導各方面的力量著力加強對農村道路、交通運輸、電力、電信、商業網點設施等基礎設施的投入，使鄉村聯系城市的硬件設施得到盡快改善。優先發展社會共享型基礎設施，擴大基礎設施的服務范圍、服務領域和受益對象，讓農民也能分享城市基礎設施。

二是統籌城鄉產業發展。以工業化支撐城市化，以城市化提升工業化，加快工業化和城市化進程，促進農村勞動力向二三產業轉移，農村人口向城鎮集聚。建立以城帶鄉、以工促農的發展機制，加快現代農業和現代農村建設，促進農村工業向城鎮工業園區集中，促進農村人口向城鎮集中，促進土地向規模農戶集中，促進城市基礎設施向農村延伸，促進城市社會服務事業向農村覆蓋，促進城市文明向農村輻射，提升農村經濟社會發展的水平。

三是統籌城鄉管理制度。突破城鄉二元經濟社會結構，糾正體制上和政策上的城市偏向，消除計劃經濟體制的殘留影響，保護農民利益，建立城鄉一體的勞動力就業制度、戶籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社會保障制度等，給農村居民平等的發展機會、完整的財產權利和自由的發展空間，遵循市場經濟規律和社會發展規律，促進城鄉要素自由流動和資源優化配置。

四是統籌城鄉收入分配。根據經濟社會發展階段的變化，調整國民收入分配結構，改變國民收入分配中的城市偏向，進一步完善農村稅費改革，降低農業稅負，創造條件盡快取消農業稅，加大對“三農”的財政支持力度，加快農村公益事業建設，建立城鄉一體的財政支出體制，將農村交通、環保、生態等公益性基礎設施建設都列入政府財政支出范圍。

三、統籌城鄉發展的戰略重點與對策建議

1、統籌城鄉發展首先要轉變觀念，抓好落實

農民處于末等公民地位是農業和農村不景氣的深層根源。還農民一個平等的社會地位、解決農民“國民待遇”問題，是解決“三農”問題的關鍵所在。長期形成的城鄉二元經濟結構背景，對很多人的思維方式產生了重要影響，有些人自覺不自覺地認為，中國這么大的地域中，到處都搞得比較漂亮，所有人都過上富裕生活在短時間內是做不到的。所以自覺不自覺地考慮到，首先要滿足城市，然后滿足農村。不改變這樣的觀念，就無法真正實現統籌城鄉發展。只有各級政府和城市市民徹底轉變長期以來形成的不正確的觀念，真情關愛農民，真誠對待農民，真心幫助農民，建立城市反哺農村、工業反哺農業的投入機制，才能真正實現統籌城鄉經濟社會的發展。尤其是作為城鄉統籌的主體的各級黨委和政府要率先帶頭轉變觀念，樹立以民生為本的新的發展觀和政績觀，把改善民生作為發展的第一要義，把增加城鄉居民收入、提高生活質量和健康水平、改善生態環境作

為最重要的政績，把增進最廣大群眾的物質利益、政治利益和文化利益作為經濟發展的根本出發點和落腳點。

統籌城鄉發展是科學發展觀的核心和重點，因為沒有統籌城鄉發展，也就談不上“統籌區域發展”，“統籌人與自然和諧發展”、“統籌國內發展和對外開放”也就失去了應有的基礎。目前在樹立科學發展觀上，思想已基本統一，關鍵是抓好落實。科學發展觀能否有效落實，在很大程度上取決于科學政績觀能否確立。樹立正確政績觀的關鍵是建立科學合理的政績考核機制。其考核內容應當遵循科學發展觀的要求，作新的調整和補充。其重要內容要把各級政府統籌城鄉發展的做法和解決“三農”問題的業績作為重要指標，加大這方面的權重，考核中要多傾聽農民和民工的建議和心聲。

2、統籌城鄉發展要注意以“三化”帶“三農”

總結我國改革開放和現代化建設的實踐經驗，城鄉統籌解決“三農”問題應“三化”并舉，以“三化”帶“三農”：即以工業化帶動農民收入提高，以城鎮化帶動農村勞動力轉移，以農業產業化帶動農業經濟效益增長。這是近幾年我國解決“三農”實踐經驗的集中概括，也是我們調整發展戰略的重要實踐依據。農村工業化、城鎮化和農業產業化是辯證的統一體。工業化居于主導地位，是城鎮化和產業化的核心，只有通過工業化才能逐步“化”傳統農業為現代農業、“化”農業社會為工業社會、“化”農民為市民；城鎮化是工業化和產業化進一步擴張的載體，可以通過城鎮的要素聚集促進工業化和產業化的發展；農業產業化有利于農村土地集中和農村勞動力轉移，是城鎮化和工業化的前提和基礎。其中，最為關鍵的是農業經營企業化。企業化寓于產業化之中，貫穿于農業產業化的全過程。為推進農業企業化，要下大力氣培育農業龍頭企業，用市場牽龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶，形成“企業＋基地＋農戶”、“專業協會＋農戶”等多種運行模式。今后不管是哪種所有制和經營形式的龍頭企業，只要能帶動農戶，與農民建立起合理的利益聯結機制，給農民帶來實惠，政府都要在財政、稅收、金融等方面一視同仁地給予支持。

3、統籌城鄉發展要把統籌城鄉教育作為首要工程

城鄉差別大、農民增收難的根子，集中體現在教育、醫療、養老上。農村教育在全面建設小康社會中具有基礎性、先導性、全局性作用，農村教育質量的高低，關系到農村各類人才培養和整個教育事業的發展，關系到農村經濟社會的進步。因此，抓好農村教育工作是解決“三農”問題的基礎工程和希望工程。當前農村教育中存在的問題主要表現在：農村教育發展相對薄弱，難以實現均衡發展和高水平、高質量提高；農村初中生輟學現象仍然存在，受校舍、師資及學生就學愿望的制約，高中段教育實現全面普及面臨困難，城鄉之間、校際之間不平衡現象有繼續拉大的趨勢；稅費改革之后，義務教育經費投入保障機制尚未建立，與發展現代化教育的需求不相適應，學校正常運轉受到影響，農村教師工資發放標準不統一，來源不穩定；農村教育辦學思想和方法落后等。因此，要統籌城鄉教育發展，就必須從實踐“三個代表”和全面建設小康社會的戰略高度出發，將農村教育工作作為整個農村工作的重中之重，努力打破與城鄉經濟二元結構相伴隨的城鄉教育差距，優先發展農村教育。

一是努力完善農村義務教育發展保障機制，增加農村教育投入。為確保稅費改革后農村義務教育的投入，青島市的做法是與縣區政府簽訂《保障農村義務教育經費投入責任書》，將高標準、高質量實施九年義務教育納入區縣領導任期責任目標和責任目標，對工資發放、公用經費增長、學校布局調整、危房改造

等提出具體的目標要求。針對農村學校規模小、布局不合理、校際差距較大等問題，以鄉鎮為單位，重新規劃農村鄉鎮中小學布局，實施農村小學、初中標準化、規范化建設工程，促進縣域內義務教育的均衡發展。全面推行農村義務教育“以縣為主”的管理體制改革，鎮初中、小學校長的選拔、任命以及教師的聘任、調配交流等實行區市教體局統一管理，建立教師工資按照區市統一標準發放制度。二是加強對農村教育的支持力度，打造城鄉教育發展共同體。首先是建立城鄉學校幫扶制度。城市政府教育主管部門可以組織市區的學校與農村學校簽訂結對幫扶協議，通過教師定期交流培訓、聯合舉辦教研活動、經濟支持等形式，實現理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流動人口子女和殘疾兒童少年就學保障辦法，使農民工子女享受義務教育的權利。在城市的中小學取消外來務工人員子女借讀費等額外收費項目，使其享受與城市孩子相同的錄取條件、收費項目；對義務教育階段學校殘疾兒童少年全部實施免費教育，免費項目包括雜費、住宿費和教科書費。流動人口子女、殘疾兒童少年教育所需經費按管理權限分別由市、區級財政負擔；第三是對農村家庭經濟困難學生實行就讀資助。縣區政府要按有關規定設立專項資金，確保農村學生不因家庭經濟困難而失學。

三是加強對農村勞動力的職業技能培訓，提高農民就業能力。要根據市場和企業的需求，按照不同行業、不同工種對從業人員基本技能的要求，安排培訓內容，實行定向培訓，提高培訓的針對性和適用性。要調動社會各方面參與農民職業技能培訓的積極性，鼓勵各類教育培訓機構、用人單位開展對農民的職業技能培訓。各級財政都要安排專門用于農民職業技能培訓的資金。為提高培訓資金的使用效率和培訓效果，應由農民自主選擇培訓機構、培訓內容和培訓時間，政府對接受培訓的農民給予一定的補貼和資助。

4、統籌城鄉發展要把統籌城鄉社會保障作為突破口

小康不小康，關鍵看保障。目前農村公共衛生和預防保健工作薄弱，廣大農民缺乏基本醫療保障，農民看不起病、因病致殘、因病返貧的問題在貧困地區十分突出。中國城鄉社會保障制度處于分割狀態。在國家財政的支出中，只有少數用于農村社會救濟；在農民養老保險和醫療保險上，國家基本沒有承擔責任。農村目前除養老保險和醫療保險在小范圍進行改革試點以外，其他社會保障項目基本上沒有建立起來。政府只有幫助農村地區建立起與城市統一的社會保障制度，從而把農民從土地上解放出來，把土地從對農民的社會保障功能中解放出來，城鄉統籌發展才有基本的制度基礎。因此，完善農村社會保障，促進農民土地保障轉向社會保障，是統籌城鄉社會保障的重中之重，是保持農村社會穩定的“穩壓器”。

完善農村社會保障制度的總體思路是：堅持城鄉一體化的政策導向，堅持分階段、逐步完善、地區差異的原則，加大政府對農村社會保障的投入力度，優先解決農民的基本生活保障問題，建立多層次的農村社會保障體系，逐步縮小城鄉社會保障水平的差距，最終建立城鄉一體化的社會保障體系。農村的社會保障制度應從條件已基本成熟的經濟發達地區，逐步推廣到全國；先在農村建立最低生活保障和農村合作醫療制度，再逐步建立養老保險。其主要內容有：健全被征地農民社會養老制度，減少和消除“種田無地，就業無崗，低保無份”的“三無”階層的產生，政府應從財政和土地出讓金中安排一定比例，通過“以土地換保障”的形式建立農村養老保險基金；逐步提高養老保障水平，穩步推進城鎮社保向農民覆蓋，最終實現與城鎮社保接軌；健全農村最低生活保障制度，逐步形成與城鎮低保水平的合理比例關系；穩步建立以大病醫療統籌為主的農村新型合作醫療制度。

5、統籌城鄉發展要把農村剩余勞動力的轉移作為解決“三農”問題的切入點

只有減少農民，才能富裕農民，“減少農民” 是解決三農問題的根本出路。世界各國經濟發展的一個最基本特征是：隨著經濟的發展，農業在GDP中比重越來越低。只有農村人口也同步降低，整個國民經濟的發展才能進入良性的循環狀態。否則，農業人口不減少，大多數的人口只能創造和占有越來越少的財富，是難以富起來的。因此，農村剩余勞動力的適時轉移與充分就業，是實現農業現代化、促進經濟長期繁榮的必要前提。

首先，農村勞動力轉移可以為農業生產帶來巨大效益。農村勞動力轉移到非農產業，一方面可以增加從事農業勞動力的資源占有，為農業走規模經營之路奠定基礎；另一方面可以使農副產品生產者與消費者的比例發生逆轉，在農業生產效益、市場需求不變的情況下，能使農副產品生產者獲得成倍的效益。其次，農村勞動力轉移可以促進農村經濟與社會發展。其更大的作用在于潛移默化地改變著農村勞動力的觀念和意識，使城市中的先進思想和文明生活方式在農村廣泛傳播；同時市場信息、先進的生產技術和管理經驗能夠迅速在農村擴散，從而促進農村經濟與社會的發展。第三，勞動力轉移是農民增收的主要動力。地區之間、城鄉之間、產業之間的收入差別是造成勞動力轉移的主要原因。從近幾年山東省農村勞動力轉移與農民收入的關系看，農村勞動力轉移已成為農民增收的主要途徑。據統計，勞動者報酬增加額占農民人均純收入增加額的比重，2000～2002年依次為54.2%、79.2%和60.9%。可見，勞動者報酬收入已成為農民增收的主要來源。由此看出，農村勞動力轉移對于“三農”問題，能夠取得多重效果，可以加速農業發展、繁榮農村經濟、增加農民收入，對全面建設農村小康社會將起到非常關鍵的作用。

如何采取有效措施，加速農村勞動力轉移，是值得研究和關注的問題。當前，各級政府應當注意加強對農村富余勞動力轉移的協調和指導，維護農民進城務工就業的合法權益。2004年中央1號文件確立了公正對待農民工，讓進城農民融入城市的完整政策框架。當前，必須解決的政策問題有：取消針對農民工進城就業的各種準入限制，實行一視同仁、平等競爭；取消專門面向外出就業民工的就業證卡，簡化農民外出就業手續，實行暫住申報制度；清理整頓對外出或外來務工人員的亂收費，輸入地政府必須將對外來人口的管理費用納入財政預算中，不能變相向企業或個人轉嫁負擔；建立并完善保障進城務工就業農民子女義務教育的工作制度和經費籌措保障機制，保障農民工子女享受義務教育的權利；在公共衛生領域給民工市民待遇；把農民進城務工納入《勞動法》實施范圍，規范企業用工制度，做好將農民工納入工傷保險范圍的工作，保障勞動者合法權益；將農民工的培訓納入各級公共財政的支持范圍，按照中央１號文件的要求，做好農民職業技能培訓工作；讓農民能充分享受自由進城和自由遷移的權利并妥善解決城市農民工的社會保障問題。