第一篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產權 ,加快物權立法 ,健全和創新土地產權法律制度.明確土地產權?，F有的《土地管理法 》 規定:中央人民政府即國務院是國有土地的惟一產權代表 ,包括城市土地在內 ,任何一級地方政府均非國有土地的產權代表。就國有企業而言 ,尤其要明晰土地產權 ,其產權權能主要有出讓土地使用權、土地使用權作價入股權、賃土地使用權、授權經營土地使用權、劃撥土地使用權等。.要加快物權立法 ,以確認和保護各種新的物權。城市土地開發的立體化發展必將涉及土地占有權、土地使用權、土地收益權和土地處分權(細分為出讓權、轉讓權、出租權、轉租權、回收權、擔保權、典權、入股權、贈與權及互換權等)諸權利。面對產權 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應以土地權利為核心、以物權理論為基礎來設計土地產權制度是比較理想的選擇 ,這樣產權界定較為清楚。故亟需加快物權立法步伐 ,保障和創新我國的土地產權法律制度。

(二)規范土地市場管理 ,優化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經旁門左道非法入市 ,采用年租制在內的多種有償使用方式 ,使土地所有權在經濟上得到全面體現 ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴格土地使用權出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴格依法律規定執行 ,盡量減少劃撥供地;經營性用地的土地出讓方式要繼續推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規定標準收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監督。為了地方政府的長遠發展 ,應實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應統一上交國庫 ,再由中央財政按年度均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用于城市建設。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內的年度收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動。.建立科學的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業人員的素質 ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發放土地評估師證書有損評估質量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現實性、連續性;宗地地價要重視土地微觀區位的細微差別。同時 ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產發達地區地價、房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規可以規定:閑置的存量土地、進入司法執行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權出讓、轉讓則應以招標方式為之。.完善劃撥土地使用權入市管理 ,探索集體土地使用權入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批準 ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當地的供地總量 ,有效抑制房地產投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應享受全部地價之利 ,應當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應承認和允許集體土地流轉 ,并采用相應措施對之加以監管。據《南方日報 》 報道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農村集體建設用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調節土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,于計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩定器。從上海等城市數年的運作來看 ,土地儲備機制建立后 ,政府可以更好地

運用經濟的、行政的、法律的運作機制 ,將分散狀態的土地使用權逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據城市總體規劃、經濟發展需要及土地供應計劃 ,對經營性土地的供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時供應土地 ,達到城市土地利用的最優化。其二 ,要切實發揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優化結構 ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權能 ,正確界定租稅費內涵 ,科學設定租稅費種類與體地收益分配關系;三是嚴格租稅征管 ,規范土地市場和調節土地資源配置;四是租稅的設定和征管要同整個國家經濟發展狀況相適應 ,要充分考慮納稅義務人的承受力[ 8 ]。

(三)轉換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經濟體制和落實 科學發展觀的要求 ,中央與地方政府應當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職責 ,后者則主要行使地方性市場監督、社會管理和公共服務職責 ,并貫徹統一的國家宏觀調節政策。其次 ,堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權力制約機制 ,強化國土資源的行政執法及其執法監督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、具有權威的國土 資源執法監察體系。在按法律規定行使權力的同時 ,必須規定相應的責任 ,規范、制約、監督行政權力的行使 ,防止權力濫用。行政審批權應大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規操作。在規定公民、法人和其他組織的義務時 ,應當明確其相應權利 ,并予以切實保障。

第二篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉讓。

行政劃撥是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設用地程度，首先申請建設項目，待有關部門批準后，再持有關批準文件向土地管理部門提出用地申請，經審查批準后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經濟、文化、國防建設或舉辦社會公共事業.如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運用政府行政手段無償調撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當等交易方式將土地轉移給其他單位或個人使用。

經過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經濟發展和城市建設資金的良性循環，三是不利于準確評價企業的實際經營效果，由于無需考慮用地成本，企業和事業單位土地浪費嚴重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應，從20世紀80年代開始逐漸對城市土地使用制度進行改革。大致經過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標準的使用費，全國不少城市從1984年開始也陸續采取這種做法。例如，上海市政府根據1979年全國人大通過的(中外合資經營企業法)及以后全國人大、國務院頒布的中外合作、合資和外資企業法律、法規對三資企業征收場地使用費或土地使用費的規定，組織有關部門對土地有償使用的收費形式、方法和土地用途、等級標準進行了專題調查研究。在此基礎上，依照國家有關法律、法規制定了《上海市中外合資經營企業土地使用管理辦法》，規定凡外商投資企業利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨資企業，均必須繳納土地使用費，并對土地使用費收取標準、適用范圍、操作程序、調整方式等作了一系列規定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費標準的調整間隔期不少于3年，每次調整幅度不超過標準的30%。依據這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業開征土地使用費，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費系指使用土地資源的費用，不包括征地拆遷安置費用和基礎設施建設費用。隨著上海城市經濟結構的調整和大規模的城市基礎設施建設石用地性質的分類設置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數的升幅不相協調，表現在土地使用費偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護土地所有者和土地使用者的合法權益，適時、合理地調整土地使用的征收標準，有利于優化城市土地使用結構，提高土地利用效率，真正體現土地

資產的使用價值，因此，經上海市政府批準先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費標準、用地性質和土地等級進行了調整。調整后的用地性質，分為商業、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛生、體育、文化，種植、養殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費標準調整至人民幣170元，最低收費標準仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例)、規定從1988年11月1日起實施，將土地使用費改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權有償出讓和轉讓

對外商投資企業開征土地使用費以后，不少外商反映，土地使用權不能用來抵押，也不能轉讓，對資金周轉不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進行土地使用權有償出讓和轉讓試點，國家出讓土地使用權并允許進行土地使用權抵押。1987年12月經國務院審定批準，上海市政府頒布了(上海市土地使用權有償轉讓辦法》，其要點是:土地所有權與使用權分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權受讓人開發經營，由土地受讓人支付土地使用權出讓金;土地使用權受讓人可以按規定將土地使用權再行轉讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權有償出讓發布會，將一塊位于虹橋經濟開發區內，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權的方式首次公開向國內外招標。試點工作按照國際慣例進行，通過公告、投標指引、投標、決標和評標委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業參與投標，結果日本孫氏企業有限公司以2 805萬美元的出讓金中標，并于1988年8月8日簽約。土地使用權有償出讓和轉讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現在:一是土地使用權作為特殊商品進人流通領域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經濟發展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產市場中的主導地位。土地使用權出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權、行政管理權以外，更多地從土地所有者的經濟地位出發，用經濟的手段、方法調控房地產經濟活動。四是土地使用權可以按國際慣例流通，如抵押、轉讓等，不但符合商品經濟和房地產市場發展的規律和需要，而且加快了上海房地產市揚的培育和健康發展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業自用或向境外的企業和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發表以后，上海擴大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調動了市、區(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區舊區改造地塊91幅，面積達90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結構有所調整，花園別墅用地明顯下降。工業用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結構趨向合理，工業用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規定新增的商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等內資六類用地、原用地改變為六類用地以及現有建筑物改變為六類用途的，都必須通過土地出讓取得土地使用權。土地出讓金按外資內銷地塊的出讓金標準計算，同時規定花園住宅、高標準內銷商品房(僑匯房)轉讓均須補交土地出讓金。內資六類用地的開發只限于內銷，轉作外銷時應按批租地價補交出讓金。把內資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標志著土地使用權出讓從外資企業擴展到內資企業，擴大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優化國有工商企業生產要素的配置和中心城區的土地利用結構，上海開展盤活工商企業國有房地產試點。其思路是把國有工商企業使用的土地以內部轉賬的方式出讓給工商企業集團，將價值顯化后的土地資產注人企業集團的總資產，納人國有資產考核，降低企業的資產負債率，促進現代企業制度改革，調動企業集團通過聯營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區域內的工業企業按規劃要求向近郊或郊縣工業區轉移。這是上海將內資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權出讓和轉讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規定了土地不得出租或以其他形式非法轉讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權出讓和轉讓的相關內容也出現在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進行了修改，將原來不得出租和轉讓的規定修改為“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

1990年5月19日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土·地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題進行了明確的規定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》，明確規定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權流轉的相關問題進一步加以明確。

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第三篇：讀書筆記：城市土地使用規劃

讀書筆記：城市土地使用規劃

最近才讀了《城市土地使用規劃》這樣一本好書。從事城市規劃工作好幾年，現在才接觸到所謂在西方國家被譽為規劃界的“圣經”的這本書，實在覺得有點慚愧。目前粗略地看了下目錄和前面第一部分前3章，覺得所謂“圣經”的說法確實有道理。書中對規劃本質的深刻理解、全面完整的框架體系以及嚴謹清晰的表述思路，都不是一般書籍可比的。雖然其植根的是美國的社會和文化傳統，但對于中國也有很好的參考借鑒價值。

書中對理性主義、共識建構以及城市形態設計等各種規劃模式進行了綜合。首先，這種對規劃模式的界定本身就是很具有啟發性的，從整體的層面對規劃概念、方法和程序進行了分類。其次，將各種規劃模式整合為一整套清晰完整的方法，并對規劃師、規劃方案等在其中的角色、作用進行深入淺出的表述，也體現了對規劃理論和實踐的深刻認識和理解。

書的第1章是“土地使用規劃程序框架”。在引入章節，作者首先對規劃作為一種博弈過程進行了解讀，對規劃師的主要作用進行了界定。一開始就將各方假設為狹隘的利益群體，反映了美國以個體為先的文化傳統。而將規劃師渲染成公共利益的守護人、改善弱勢群體利益的倡導者，又不失理想主義的高尚情懷。作者對規劃實踐有著深刻的認識，沒有將規劃看成是一個有序的和理性的過程，而是將其描述為一種充滿了誤導、妥協的政治過程。正是在這樣一種“惡劣”的環境中，規劃師的作用得到了體現，就是對整個博弈過程進行有效的管理，包括提供信息、倡導協調、描述愿景、起草方案和條例等；同時，規劃成果（Plan）的價值也自然顯現出來，那就是引導建設、為土地使用提供依據，記錄各方達成的協議、建構共識，以及描繪關于未來的生動圖景，形成共同行動。

在對規劃的環境作了簡潔的描述之后，作者提出了一個概念框架，明確提出規劃的目標是要“尋求一個永續的城鄉土地使用模式”，并在環境、經濟、社會和宜居性等價值取向之間適當平衡。這一節是統領全書的內容，也可以說體現了全書的核心思想。這一框架中既有作為目標的四種價值觀平衡，也有作為一種方法的規劃支持系統，還有作為規劃內容形式的各層次規劃網絡，涵蓋了規劃的主要方面。作者顯然明白，如果一個框架沒有內容和實例支撐，必定只是一個空空如也的擺設，所以接下來緊密結合美國當前規劃實踐的重點，對傳統的低密度開發、永續發展、精明增長、新城市主義等進行了較為細致的解讀，也對土地使用的經濟發展、環境保護、社會公平和宜居性四種價值觀進行了剖析，最后以美國規劃網絡（體系）為重點介紹了規劃程序。對于當前中國以及不同地區來說，規劃實踐面臨的問題、規劃模式、規劃體系都有很大不同，四種維度的價值觀分類也未必恰當，當值得本土規劃師們深入研究。

第2章“用永續棱錐模型編制規劃”首先強調了土地使用變遷管理的復雜性和動態性，然后介紹了Campbell的永續發展沖突三角形，即以經濟、公平、生態三種價值維度為頂點，以經濟增長與機會均等之間的“財產性沖突”、經濟發展與生態永續性之間的“資源性沖突”、社會公平與環境保護之間的“開發性沖突”這三類價值沖突為邊的三角形。接著，作者將宜居性作為第四個維度對三角形模型進行了拓展，提出一個永續棱錐模型。宜居與公平、經濟、生態之間的主要關系或者說矛盾分別是中產階級化沖突、增長管理沖突、綠色城市沖突。這樣，就構成了由四個目標、六大沖突構成的規劃框架，而理想的規劃就在于實現它們的平衡。作者認為，永續發展的3E概念、新城市主義、精明增長都只部分地反映了四個目標，例如：永續發展的三角形模型方法最強調生態，強調解決資源沖突；新城市主義以宜居性為最高價值觀，并通過城市設計的手段整合宜居價值觀和經濟價值觀；精明增長也以宜居性為最高價值觀，但主要是通過土地使用規劃和設計來解決增長管理沖突和綠色城市沖突。

雖然丹佛（Denver）等區域的案例驗證了框架的適用性，我們仍然要注意作者建立的框架只是基于美國規劃實踐的，對于中國的規劃是否適用仍可存疑。特別是所謂的中產階級化沖突在中國應該不是主要的，因為整體而言中國的社會結構并沒有一個顯著的中產階級；增長管理沖突在中國更多的是城市內部的問題，而綠色城市沖突則經常體現為中央與地方的博弈。另外，不同背景也導致了概念在不同語境下的含義有所不同。例如作為第四個維度的宜居性，在中國規劃界經常作為體現了3E原則的單一綜合目標，出現在不少城市規劃建設的愿景中；而在作者的概念中，宜居性除了二維的3E原則之外，也體現在公共空間、交通系統和建筑設計等三維特征方面。

在提出永續棱錐模型之后，作者對理性規劃、共識建構和城市設計三種傳統規劃方法/模型進行了闡述。在美國，理性規劃大行其道是在20世紀50年代到60年代，甚至出現了不少以計算機技術為基礎的數學模型，走入了一個極端和誤區。作者對這一歷史過程沒有進行介紹，而是在總結了幾種較為中肯的批評聲音后，指出理性規劃模型如果融合共識建構和參與性設計的方法，進行適應性的調整，可以解決批評中指出的問題。共識建構在20世紀90年代起在美國規劃中占據了主導地位，這可以看作是對過度關注目標的矯枉過正，但批評的聲音是它過度關注過程，導致對通過編制并實施規劃以改善城市形態這一中心目標的偏離。作者指出，這樣一種開放化、參與式又常常充滿爭論的過程缺乏一種通過規劃對未來城市面貌提出愿景式設計的驅動力。城市設計在規劃發展過程中歷史最為悠久，也是早期城市規劃的核心任務，但這種規劃模型容易陷入物質空間決定論的泥淖，如果沒有與市民需求結合起來，如果沒有對規劃領域復雜性和動態性的認識，其愿景可能會很難實現。

最后，作者認為應借鑒和整合理性主義、共識建構和愿景設計三種模型，并以西雅圖城市規劃和街區規劃為例，提出要建立一個協作規劃的過程，將技術性的信息、價值觀和場所創造結合起來。

第3章題為“如何創造一個優秀的規劃方案”。在回顧了第1章規劃的核心目標之后，對區域土地政策規劃、城鄉土地使用設計規劃、地段或特定意圖區規劃以及開發管理規劃的內容結合案例進行了分析。最后，從內部質量和外部質量的角度提出了規劃質量的評價準則，并簡要說明了潛在的限制因素。

這一章具有較強的地域性，特別是不同類型的規劃是根據美國的實踐提出的。但同時，規劃質量評估準則提供了一個很好的列表，可以對規劃作一個全面的檢查。對于這樣一個列表來說，求分值總和的意義其實并不大，畢竟對于不同規劃來說，其重點是截然不同的；這樣的列表最大的好處是，我們可以較方便地發現遺漏或忽略了什么。而對于規劃支持系統的建立來說，這個列表也反映了對于系統的一大類使用需求。不嫌煩瑣，把這份規劃質量評估草案列于下：

一、內部質量準則（1-4）

1.問題和愿景的陳述

1.1 是否對規劃期內將發生的變化、趨勢及其所產生的影響有基本的評估？

1.2 是否對城鎮預期的發展所面臨的機遇與挑戰有所描述？

1.3 是否審視了地方政府當前或潛在面臨的問題與困難？

1.4 是否能用語言描繪出一個總體圖景，確定城鎮希望成為什么，希望看起來是什么樣子？

2.事實基礎

2.1 描述和分析地方規劃權限的要點：包括現狀和未來的人口和經濟；現狀土地使用，未來土地使用需求和當前為未來儲備的土地數量；現狀（和未來需要的）服務于城鎮人口和經濟的服務設施和基礎設施；自然環境狀況，代表寶貴但脆弱的資源以及土地使用的物質約束。

2.2 鑒別和解釋事實所使用的方法：包括為表達信息而使用的圖紙是否清晰、恰當和全面；集成了數據的圖表是否適合所分析的規劃區域并且有意義；是否使用了事實來支持議題、政策方向的推導與解釋；導出事實的方法和數據是否有出處；基礎的空間數據是否充足；官方的項目是否得到了嚴格核實與驗證；項目是否明確地與規劃政策結合。

3.目標和政策框架

3.1 是否清晰地表明了目標？

3.2 當政策明確地與一個（或者幾個）目標有關時，它們是否保持內在一致性？

3.3 政策是否緊密聯系一個特定行動或者開發管理工具（例如含糊的政策——減少洪水威脅與詳細的政策——降低洪泛區的開發密度）？

3.4 政策是強制性而不是建議性的嗎？

4.規劃提案

4.1 空間設計：規劃是否有未來土地使用總圖？土地使用規劃是否考慮了交通設施、給水排水設施發展？用地范圍是否滿足未來發展需求？設想的用地范圍是否考慮了景觀的適宜性要素？

4.2 實施：是否確定了實施規劃的行動？是否將這些行動劃分了優先度？是否對實施設定了進度表？是否明確了應當對政策的實施承擔責任的組織？是否明確了實施所需的資金來源？是否對規劃更新有一個時間表？

4.3 監測：目標是否得到量化？在每一個目標中是否都包含指標？是否明確了監測和/或提供數據的機構？當監測的環境發生變化時，是否有一個更新規劃的時間表？

二、外部質量準則（5-8）

5.鼓勵對于規劃的使用

5.1 規劃是否生動形象，并有強制性的行動程序來推動人們實現它？

5.2 規劃是否呈現了一個簡明扼要、行動導向的議程？

5.3 規劃是否對多個備選的行動過程做出說明，以加強城鎮應對復雜環境時的靈活性和適應性？

5.4 是否解釋了法律環境對規劃的要求？

5.5 是否有規劃需要的行政管理權限？

6.創造清晰的圖景，加強對規劃的理解

6.1 是否有包含內容的詳細表格？

6.2 是否包含術語表和名詞解釋？

6.3 是否有一個執行摘要？

6.4 在議題、目標和政策之間是否相互參照？

6.5 語言使用是否通俗易懂？

6.6 是否使用了清晰的圖示？

6.7 空間信息是否在圖紙上標注清楚？

6.8 是否包括了規劃的支撐材料？

7.說明規劃中相互支撐的行動

7.1 是否解釋了與橫向的地方規劃和項目之間的關系？

7.2 是否解釋了與縱向的區域和州的政策和項目之間的關系？

7.3 是否解釋了政府間協作的程序，以確保服務和基礎設施的提供、生態系統的保護和減災（洪水）？

8.參與的角色

8.1 是否說明了規劃準備過程中牽涉的組織和個人？

8.2 是否解釋了為什么牽涉這些組織和個人？

8.3 這些牽涉到的利益相關者是否代表了政策和行動將影響到的所有群體？

8.4 是否解釋了所使用的參與方法？

8.5 是否解釋了這些相關者的參與對于我們優先的（懷疑此處翻譯有誤，是否應為：原先的）規劃行為會產生什么影響？

8.6 是否描述了規劃的演進，包括它對市民和私人領域的利益相關群體的影響？（懷疑此處翻譯有誤，是否應為：是否描述了規劃的演變過程，包括所受的市民和私人領域的利益相關群體的影響？）

8.7 是否解釋了規劃能夠得到的公共機構的介入和支持（公共工程、經濟發展、公園）？

8.8 是否與最廣泛的利益相關者構成使用？

第四篇：土地制度改革

土地使用制度改革成就

一、土地使用制度改革（家庭聯產承包責任制），使農民的利益與生產成果緊密聯系，極大地調動了廣大農民的積極性。農業生產迅速發展，農民收人增加較快。從總體來看，中國廣大農村已基本解決了溫飽問題，向小康社會邁進。

二、在發展農業的同時，黨和政府還大力支持農民在集體的土地上興辦鄉鎮企業，發展二、三產業，后來的土地管理法對此加以確認。鄉鎮企業的異軍突起，使農村經濟結構發生了重大變化，使大量農民參與工業化、城市化的進程。

農村土地承包制度改革經驗

一、農村改革中的家庭聯產承包責任制，深受廣大農民的歡迎和擁護，必須長期堅持下去。家庭承包制也需要隨實踐的發展而不斷發展和完善，對按人分包、不斷調整、難于流轉的土地承包辦法，必須進行改革。政策既要保持長期穩定又要根據實際情況的變化及時調整。

二、農村土地承包制度改革，中央有部署，基層和群眾都有要求，勢在必行。要穩定、完善農村基本經營制度為總的指導原則，堅持家庭聯產承包責任制，堅持統分結合的雙層經營體制，妥善解決改革中出現的新問題、新矛盾，保持農村形勢的穩定和農村經濟的持續健康發展。

三、必須以統一組織實施；以強化所有權、明確發包權、穩定承包權、放活使用權為基本內容；具體形式，可因地制宜，不搞一刀切。尊重群眾的意愿、農民實際利益。

四、各地可根據實際情況，采取多種形式，放活農用土地使用權，逐步建立和完善土地流轉機制。

五、農村土地承包制度改革要與村鎮、道路、水利、學校、基本農田保護區等項建設以及計劃生育、陳欠清理、農村產業和經濟結構調整等項工作相結合。

現行農村土地制度存在的主要問題

近年來，我國農村土地制度建設取得了積極進展，促進了經濟社會快速發展。但是，也存在一些值得關注的問題：

1.集體土地產權不完整。我國土地所有權主體還有待明晰，集體土地所有權同幾級集體組織與農民的權利關系，法律規定不夠明確，集體土地權未能受到嚴格限制。農民作為土地使用權人，其對集體土地享有的用益物權及收益權都缺乏法律保障和規范，權利行使渠道不完善。

2.農村土地確權登記工作還需加強。土地確權登記發證是土地管理和利用最核心的環

節、最基礎的支撐。我國農村集體土地確權登記發證工作總體慢于城鎮，且確權登記質量還不夠高，沒有完善而系統的農村土地地籍檔案作支撐，承包地、林地、建設用地還未實現統一登記、一張圖管理。

3.農村土地規劃管理相對薄弱。土地規劃是落實土地用途管制制度的主要措施。目前，農村土地規劃卻只落實到了鄉鎮一級，缺少村社層面的土地規劃指導農村建設布局。

4.農村土地市場不健全。長期以來，農村土地的流轉大多為自發、私下的，沒有統一的交易規則，其流轉更類似于大海撈針式的選擇機制，不僅流轉規模不大、價值實現形式相當有限，更缺少統一規范的農村土地交易市場。

5.農民財產性收入增收渠道狹窄。土地是農民最重要的資產，受市場不健全、流轉范圍有限等制約，農民很難在現行法律框架下變現其土地財產、獲得財產性收入的躍增和財富的積累。

6.征地制度亟待改革。近十幾年，我國農村土地征地的政府強制性、行政定價以及對公共利益的界定等始終存在爭議，導致征地政策制定、實施中仍面臨重重矛盾和壓力，改革征地制度、縮小征地范圍呼聲仍然很高。

7.耕地保護缺乏市場化的獎懲機制。目前，耕地保護手段仍較單一，引導集約節約合理用地的價格杠桿、財稅制度等尚未有效形成，尚未形成市場化的耕地保護利益機制，沒有調動起市場主體參與耕地保護的積極性。因此，必須探索建立市場化的耕地保護制約和激勵機制，讓保護耕地有利可圖。

第五篇：土地使用制度改革空間有多大

土地使用制度改革空間有多大：自貢統籌城鄉發展試驗調研札記 統籌城鄉，實現共同發展的重大意義不言而喻，這也是2010年中央一號文件的主題。目前，在川渝地區共有三個統籌城鄉綜合配套改革試驗區正在運行：重慶和成都是國家級的，都以一個大型城市為中心展開，而自貢只是一個省轄市，所轄農區區域也不大。有人戲言這是三馬拉車：重慶的試驗是“大馬拉大車”，成都是“大馬拉小車”，而自貢是“小馬拉小車”。自然成、渝兩個國家級試驗區更引人注目，筆者卻對自貢的試驗充滿期待。因為廣大農村地區大都遠離大城市，難以直接與某個大城市對接，“拉”他們的只能是為數眾多的“小馬”。也就是說，“小馬拉小車”的自貢試驗的成果，將會有更普遍的適用價值。

筆者應邀來到自貢，就這場試驗進行探訪。所見所聞，大受鼓舞。

自貢統籌城鄉發展的試驗，現在已從“全面展開”的“啟動階段”，發展到“重點突破階段”。這一階段的任務是“推進各項改革，創新統籌城鄉發展的體制機制”。而在各項改革中，首先要進行的是土地使用制度改革。

土地是農業發展的基礎，是農村、農民最重要的財富，也是工業、城鎮發展中的一個不可缺少的要素。土地使用制度改革涉及城鎮發展用地及農村多項改革的深化，也緊緊連著廣大農民及城鄉各方面的利益，是整個試驗中政策性最強的一項改革。

自貢統籌城鄉發展試驗中一個要點就是推進工業化、城鎮化發展，減少農民數量，同時支持有條件的農民通過進城務工經商，最終在城鎮安家落戶。這就迫切要求保證城鎮建設用地的來源，同時處理好農民所承包土地的權益；另一個要點是擴大農業生產規模，提高農業效益，增加農民收入。這也離不開農民之間和農民與涉農企業之間的土地流轉及權益保障。可以說，不能正確推進土地使用制度的改革，多項試驗項目將無法進行。

土地使用制度改革該向哪里突破

要打破這個瓶頸是個很復雜的工程，不僅涉及城鄉工農各個方面的切身利益，還涉及國家的一些重要法規。有人認為，土地使用制度的改革空間很小。自貢的試驗便是在這小小空間里做起了文章。

自貢的黨政領導說，改革當然要對現有制度有所“突破”，但把改革“突破”與黨的方針政策和國家法律對立起來的認識是錯誤的。在涉及大政方針的問題上，不能只顧局部利益，各自為政，隨意“突破”。遵守國家法度，并不會堵塞改革之路。事實也證明，只要正確認識、把握以下兩條，改革就有空間，行動就有自由：一是遵守18億畝耕地紅線。在自貢就是要保護好在冊的耕地不受侵犯。這關系國家糧食安全的大局，絕不可隨意“突破”。第二個要點是在一切形式的流轉中，尊重農民的承包土地占有權，都要切實保護好農民的合法權益。

在自貢統籌城鄉發展試驗開始之前，人們對農民承包土地的權能存在著不少模糊認識，現行國家法規也有不夠明確的地方。2004年通過的土地管理法仍然規定“國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或個人使用”。這一規定肯定了農民承包土地的合法性，但同時也限定了承包者對土地的權利僅僅是“使用”。僅有使用權的承包土地當然不能成為農民的財產，農民的權益無法得到保障，有償流轉便不可能。2007年國家出臺了物權法，明確規定，屬于“用益物權”的農民土地承包權不僅擁有使用、收益權，而且還有排它的“占有權”。

在此之后，2008年10月，中共十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，便明確提出：“完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益權利?！奔热皇寝r民占有的財產，他們當然便有權處置。所以中央《決定》進一步明確規定，“加強土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償的原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包權，發展多種形式的適度規模經營。”

認真學習、全面理解中央方針政策和國家有關法律之后，自貢的同志說：政策與法律并沒有給土地使用制度改革設置不可逾越的障礙，而是打開了改革之門。我們的責任便是遵守政策法規，從自貢實際出發，進行土地使用制度創新。幾年來，我們一方面實行城鄉建設用地掛鉤等辦法來破解城鎮建設用地的難題；同時推動、支持土地承包權的流轉，不斷擴大流轉規模，截至2009年6月，全市4區2縣已經以各種方式流轉承包土地31.01萬畝，占農田總數的13.4%。

土地流轉的直接結果是推動農業生產規模的擴大。土地經營大戶迅速增加，榮縣2009年初已有經營50畝以上土地的大戶100余戶，城鄉一批企業下鄉承接流轉出來的土地，從事種植養殖業生產開發，促進“公司+農民+合作組織”等形式的產業化經營迅速發展。農民把土地流轉出去后，或進城務工經商。留在農村的每年都可從流轉出的土地中拿到租金，并可以進入企業務工，獲取工資性收入，從而增加了收入。

土地流轉還有力地促進了農村勞動力的轉移及城鎮化的發展，也為相關的戶籍制度等方面的改革創造了條件。自貢正在探索在城鎮二三產業就業、擁有住宅、享受城鎮居民社會保障和公共服務等基本條件的農民，自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權，放棄農村集體經濟組織成員的身份，轉化為城鎮居民的政策和辦法。自貢的同志認為，這樣的轉化才能真正促進減少農民，使農村土地等生產要素集中，推進農業產業化經營，同時推進城鎮化建設。這樣的綜合改革要比單純更改戶籍，對統籌城鄉發展更有意義。

自貢的實踐說明，土地使用制度的改革看似很難，但還是有不小的著力空間。

小小宅基地究竟能作出多大文章

自貢的土地使用制度改革還包括另外一項重要內容，就是農村集體建設用地的管理和使用制度改革，其中重點是農民宅基地使用和置換制度改革。這項改革的切入點看似很小，卻是抓住了要害，起到牽一發而動全身的作用。改革的成果將會對城鄉發展全局，對農村經濟社會發展的諸多方面，甚至對農村、農民未來的生產方式、生存狀況都將產生重要影響。

現行土地使用制度方面，存在一個突出問題：城鄉建設用地管理政策法規的脫節。城市建設用地緊張，成了城鎮、工業發展的一大制約因素，而農村建設用地分散，管理零亂，浪費很多。為解決這一問題，2005年，國土資源部為化解這一矛盾，出臺一項規定，允許各地有條件地進行“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”試點。

這一辦法受到普遍關注。在自貢開展的土地使用制度改革，自然也會施用這項規定，解決城鄉用地管理制度、政策脫節問題。這項改革對城市發展的好處不言而喻。他們期望通過改革擴大建設用地的空間。那么，農村建設用地特別是農民的宅基地，有多大潛力？農民愿意進行置換嗎？

回答是肯定的：不僅騰地的潛力巨大，而且散居變為適度聚居也正是目前農村要大力推行的一項工作。城鄉雙方利益一致，改革一拍即合。

農村建設用地過多，是個全國普遍存在的問題。據統計，全國農村建設用地多達2.7億畝，其中83.6%為農民宅基地。自貢地處丘陵區，農民居住分散問題更加突出，帶來的問題也很多。首先是大量占有良田。農家居住點再小，哪怕只有一兩戶農民，除房屋外，總要有打曬莊稼的曬壩，有生產、生活不可少的小竹林和水塘。所以，居住點越小人均占地越多。據榮縣的統計，1～3戶的分散居民點，以全縣共有6萬居民來計算，就比較大的居民點（比如20戶的居住點）多占地846萬平方米，折合１２６９０畝。也就是說，如果把這些散居戶逐步聚集到較大居民點，便可騰出土地１２６９０畝。若逐步全面展開此項工作，全縣可節省、騰出的土地潛力巨大。

居住點過于分散，還大大加劇公共基礎設施建設的難度，投資成本大大增加。如果把道路、電路、通訊、電視、寬帶網路、自來水管網通到每一個散居居民點上，那將花費極大成本，是難以辦到的。居住過度分散也妨礙著農村公共服務的改善和提高，居住區的文化生活、子女就學、衛生醫療服務都會因人口過于分散而難以得到有效保障。另外，單家獨戶或者青壯年進城后老弱幼兒留守的農戶，很難抵御外界侵害。

以上種種問題說明，改變農民居住過于分散狀況的改革，必須列入統籌城鄉發展試驗的改革重點課題，積極推行。自貢各區縣在選擇先試的典型時，首先考慮的是讓那些進城務工經商的散居農戶，從老宅基地轉移出來。同時，把新建的聚居點選在中心城鎮周邊，讓這些離開鄉村的人，能在城鎮里聚集，這樣不僅有利于置換出宅基地進行復耕，擴大耕地，也促進了城鎮化建設。

那么，農民對這項改革將持什么態度呢？市統籌辦通過廣泛走訪了解到，除了那些仍然堅持留鄉務農的農戶外，特別是已經進城務工經商的農民，是愿意在家鄉附近城鎮解決居住、就業問題，實現全家團聚安居的。外出的農民中只有少數人有實力在外地或省內大城市立足，有的則只有能力在縣城里置業安家，而更多的進城農民想離開農村，真正變成城鎮居民，但實力不夠，只能只身在城里打工，而把老人孩子留在鄉下。他們心掛城鄉，兩頭奔忙，心力交瘁。如果通過改革，將他們的老宅基地作為一筆財富，置換出來，在家鄉附近城鎮上以各種方式集資建房，以合理的價格出售給他們，讓他們在故鄉的城鎮上實現全家團聚安居，他們是樂于接受的。在城鎮周邊建立聚集點，既有統籌城鄉發展的需要，也會得到農民的支持。

現在，自貢4區2縣都在開展試點。2009年4月市統籌辦的一份調查材料說，自開展統籌城鄉綜合配套改革試點工作以來，農民集中居住區在全市開工面積共33.45萬平方米。概括起來，有四種類型：一是小城鎮擴展型；二是產業支撐型；三是項目帶動型；四是基礎設施帶動型。

筆者在榮縣雙石鎮參觀了正在建設的一個新居民點。雙石鎮是老一輩無產階級革命家吳玉章的故鄉。2007年鎮黨委、政府通過調查，得知全鎮已有整戶外出打工經商農民3100戶，占全鎮人口的30%。于是，雙石鎮領導提出，在雙石鎮旁邊的長沖村實施農房聚居聯建工程，既滿足那些已經多年從事非農產業的農民到城鎮居住的需要，又促進小城鎮的擴展。

聯建點開建前，鎮里以優惠補償條件吸引長沖村居民騰出本村土地興建聯建房。村民們通過民主討論，表決通過，接受鎮里的補償辦法，同意在本村建房并接受外村居民轉入本村居住。同時，鎮里又對那些外出打工的整戶拆移到長沖村

聯建點居住的農戶，作出三條明確規定：

一、必須是本鎮轄區內的農戶，自愿申請參與；二是必須將整戶戶籍遷入聯建點所在的農村；三是遷入聯建戶者必須退出原宅基地，進行復耕或轉讓給原所在村組符合條件的農戶。

筆者在長沖村參觀了正在建設中的聚居新村，第一期建成的一幢幢多層單元樓房共有住宅129套、店面房76套，有部分農戶已經遷入。筆者參觀了新建成的樓房，這些單元樓窗明幾凈，電、水、電話、電視、寬帶網線都已接通。筆者問已經住進來的幾位老人，他們笑著說，住到這里好??！房子干凈明亮，鎮上生活方便，孩子上學近了，我們看病方便了。鄉親來看了看，都盼著也能住進來呢。

第一批農民轉入新居住點后，雙石鎮以各種方式流轉出宅基地及承包土地1250畝，其中宅基地置換出來的土地，除了用來補償長沖建房用地之外，尚節余出一些土地可供企業或經營大戶承租，擴大農業生產規模，發展產業化經營。雙石鎮上下都說這個辦法好，一舉多得。

陪我來訪問的市、縣統籌辦的同志說，統籌城鄉發展試驗真是促進地方經濟發展的一個難得機會，通過改革可以騰出土地，擴大城鄉發展空間，可以使潛在的財富涌動起來，可以給農民創造出更高的經濟效益，可以給一個地方帶來跨越式發展。

（編輯：許小丹）