第一篇：中國土地制度改革何處去

中國土地制度改革何處去？ 十八屆三中全會關于全面深化改革的決定中，有諸多涉及城市化和土地的內容，相關條文爭議頗大，不同的角度有著甚至截然相反的理解；土地問題的復雜性、敏感性及難度凸顯。近日，就土地政策的相關問題，包括土地制度改革中的難點問題及未來走向，記者采訪了著名經濟學家華生教授,其著有《城市化轉型與土地陷阱》。

新老三農問題的區別

記者：土地問題受到越來越多的關注，這是不是一個如何強調其重要性都不為過的問題？

華生：土地問題太重要了。在上屆總理召開的一個座談會上，我講土地問題，最后的一句話就是，“中國共產黨是靠土地革命上臺的，土地問題搞壞了，就會動搖國本。”所以，土地問題，不僅是一個單純的土地問題，對于我們今天城市化的建設，包括整個經濟發展、國家穩定、共產黨執政，我看都是基礎。記者：您認為，“農業社會農民的最高理想，這在中國已經完全實現了”，這也就是您所談到的“老三農問題”的解決吧？從本質上講，“老三農問題”究竟是個什么樣的問題？

華生：中國幾千年農業社會，從來都有土地問題。在皇權社會的時候，一代王朝倒臺除了外敵入侵，基本上是因為土地問題。土地兼并，流民遍野，農民起義，帝國王朝就垮了。

我們講到農村的問題有三農，農村、農業、農民，傳統的土地問題，我給它稱為“老三農問題”，其核心是土地所有權問題，是土地怎么分配，是平均分配，小農自己都耕者有其田，還是這個土地是少數大地主的，為別人干活打工。所以傳統社會的土地問題，主要是土地的分配。分配的均不均，這是傳統土地問題的核心，“老三農問題”的本質所在。老三農還有一個問題就是土地所有權與王權的關系，即稅賦的問題，中國幾千年來，一個新王朝上臺了就要輕徭薄賦，最后垮臺了，就是因為賦稅太重，民不聊生。

中國共產黨執政以后，在相當長的時間當中面臨的還是“老三農問題”。改革開放開始就是把這個地分給每個農戶，而且是按照非常平均的，應該說是中國歷史上最平均的方法把土地分給農民。包括1980年代初的改革從農民家庭土地承包開始，說實話，它做得還是和50年代的土地改革一樣，解決的還是平均地權的問題。

我們在80年代解決了土地平均分配的問題，帶來了當時農產品的極大豐富。然后，我們在90年代遇到了什么問題呢，是賦稅問題。有一個鄉黨委書記當時給

朱镕基寫了一封信，說農民真苦，農業真危險。就是賦稅太重了。地方上各種各樣的攤派，都跟這個國家農業稅捆在一起。江澤民、朱镕基時期，采取了很多措施來解決賦稅問題。這個問題是在胡溫時代最后解決的，就是把農業稅干脆取消了。

之所以能夠徹底把農業稅免掉，是因為到了工業化、城市化的時代，我們不依賴農業的稅賦了。相對幾萬億的財稅收入，農業稅加起來幾百億是一個零頭，我們可以根本不要。我們今天的政府開支用不上農業稅，而且現在這些年來是回過來了，拿錢來回哺農業。

所以“老三農問題”，第一解決了土地的均分問題，第二是解決了農業的稅賦問題。這兩個問題解決了以后，對于傳統的農業社會來說，這就是最理想的境界。最高就到這一步，不可能再高了。中國農民能想象的就是自己有田，這個田別人又是拿不走的，然后還不用交稅賦，種出來的東西都是自己的。這是農業社會農民的最高理想，這在中國已經完全實現了。

記者：我們現在所講的“新三農問題”與傳統的“老三農問題”的根本區別在哪里？

華生：新三農和老三農的根本區別，就是說，這個問題不是從農業來的，已經完全跟農業沒關系了，而是跟我們今天的工業化、城市化有關系。由于到了城市化、工業化的社會，我們出現了新的土地問題。老的土地問題，已經解決完了，但是新問題卻是越來越大。

記者：“新三農問題”具體來自哪里？

華生：新三農是三個問題。第一是農民外出打工，這個問題跟土地承包有關系。土地承包以后，我自己的莊稼怎么種我自己來管，農業大部分時間是不用干活的，所以他才外出打工。我們這幾億農民工住不下來的關鍵問題還是“地”，因為他在原來的地方有地，但是現在到新地方他沒地，所以他沒地方住，這個問題我們還沒給他解決。第二個問題是土地流轉問題，就是報上天天講的。土地為什么流轉，因為外出打工，家里面地不種了，所以就產生流轉的問題。第三個問題是土地的非農使用。農業社會的土地一定是種糧食、搞農業的。現在因為工業化、城市化，我們就把原來農業用地大量改成非農業用地。這個問題是吸足了眼球，報紙上討論，大家一講到這個問題，那眼睛都是放光的。為什么，那是有錢。土地只要非農使用，所有的錢就從里面來了。地方政府賣地，房地產商賺錢也要靠它，誰能有本事圈到便宜的地，那誰就發財了。

記者：您上述談到了農民外出打工、土地流轉及土地的非農使用三個“新三農問題”，在目前的中國社會，這三大問題都很難解決嗎？

華生：新三農的問題相對更復雜，這里面每一個問題都很難。相對來說，第二個農地流轉要好一點，但也不容易。第一個問題和第三個問題都不好解決，最復雜的利益所在是第三個。第一個問題要解決農民打工后的安居問題、市民化問題，要花錢，所以大家繞著走。第三個農地非農用，是來錢的地方，大家搶著上。不

同的人從不同的角度說不同的話，這也就是我們三中全會關于土地問題的決定。為什么寫出那么一個稿子來，就是各種不同意見的碰撞，到最后變成這樣一個人們解讀不同的大方案。

土地非農使用的難題

記者：土地財政是受到詬病最多的話題，這條路走到今天正面臨非常大的問題，僅就經濟上也存在著一個持續性的問題。您是如何評價這一問題的？

華生：農民進城，沒地方住是因為他沒地，這涉及我們土地的分配制度。現行土地分配制度的主要模式，就是政府征地，征地以后政府賣地，形成土地收入，政府用這個收入來建設城市，搞基礎設施建設。這是我們的土地財政這一塊。十八屆三中全會做了一些改變，一面縮小了征地范圍，一面增加了農民補償。這兩個措施一個是減少了地方征地賣地的范圍，收入會減少；一個是提高地方政府補償的成本，成本要增加。因此，三中全會這兩個決定，如果得到貫徹，地方政府的日子會更不好過。

這是我們現在土地財政制度的問題，一方面自己難以為繼，另外一方面吃力不討好，受到大家的批評。翻開報紙、媒體，上面基本上都是罵我們自己的政策的，說這個多不像話，政府都把好處拿走了。所謂“牽走一頭牛，補償一只雞”，盡管實際上不是這么回事，政府債務累累。但是大家都這么說，那也沒有辦法。因為錢確實首先是進了政府的腰包，而政府確實也做了一些不是老百姓真正需要的東西。搞了一些形象工程，搞了自己的大樓，那確實是。但是大部分應當說還是用在基建上，但大家不領情。而且補償費用越來越高，在我們的沿海地方、重點城市，那補償已經成天價了。

到目前為止，我們對這個問題是沒有回答，繞著走的。文件里既沒有說土地財政政策很好我們要堅持，也沒有說土地財政大家批評都有道理，我們要改掉。這其中至少有兩個問題。一個是我們的經濟增長整個這階段的模式是不是跟這種特殊的土地財政有關系，是不是靠其實現的？這是第一點。第二是說，你說這個土地財政不行，大家都說不行，怎么辦？你們誰能說出個行的辦法來，我想這第二條更重要。因為你不說行的辦法來，那這個事情沒法聽你的，你再有多少意見，我們只能糊涂往前走。

所以，用什么來替代我們現在的土地財政，這個問題不回答，我們確實沒辦法往下走。我理解，這個恐怕是一個主要的困難。這個問題太敏感，涉及我們整個的制度，現行的整個中央地方的財政制度。所以，這個問題到現在為止，應該說，還沒有非常認真的研究，包括在內部公開來討論這個問題，說土地財政不行用什么來替代，這個基本上還沒有。這是我們土地問題的難點，這難點是涉及我們自己的。凡是涉及自己的事情都是最難的。

記者：我們都知道，宅基地是土地問題中的又一個難點，宅基地被叫停的主要原因是什么？

華生：土地問題的難點，也是最復雜擾人的地方，就是這個宅基地。三中全會專

門有一段話講宅基地的問題。仔細再看，這段話是從宅基地的改革談起，結尾說的卻是，要進行試點推動農民住房的抵押、轉讓。從地開始，講到后面地沒了，就剩地上的房子了。如果這個地不考慮的話，房子抵押了地沒變，或者地怎么辦，沒回答，這個體現了問題的敏感性。

宅基地上面蓋的是農民住房，我們規定的是一戶一宅，從農地上劃出來免費取得。現在壓倒性的觀點，主張宅基地跟城市的商業用地應該是同地、同權、同價。那么究竟能不能同呢，恐怕還不那么簡單。最初三中全會有很多人要把這個寫進去，我們看到最后還是沒寫，最后是從地開始講到房子的。這個問題的難點在什么地方，我理解宅基地問題最大的難點，就是我們在農村的規劃治理的能力是非常差的。我們連城市的違建還沒管好呢，如果宅基地放開的話，城里富人都下鄉圈地搞莊園，這個建筑的混亂局面恐怕難以遏制，這是最后宅基地被叫停的一個重要原因。

記者：宅基地的改革大勢所趨，其未來改革的方向是什么？

華生：從方向上來說，宅基地將來是一定會自由買賣的，這是市場經濟和改革的方向。違建不能合法化，這也是法治社會的底線，它永遠合法化不了。什么是我們改革的方向，什么是這里面的誤區，我們在分析土地制度難點的時候一定要非常清楚。

宅基地將來從方向上來看，就是要逐步改的，就是城里人也是可以下鄉，去買地去置業，但是這需要條件。三中全會的決定最后把這一塊給卡住了，我認為非常正確，要不然不說天下大亂，至少天下中亂。為什么呢？在今天這個情況下，如果允許城里人下鄉買地，那我們有太多的富人，想到農村去圈一大塊土地，去搞個莊園，周末去度個假。他能遵守規劃嗎？我們城里面還在樓上面蓋房子呢，農村里嚴格實施規劃管治，我們現在還沒有這個能力。將來從方向上講，是應該允許居民下鄉購買土地，不過要有稅收調節，有土地用途和規劃管治。這一點看看發達國家就知道了，我們沿著市場經濟方向走，將來會是什么樣的。土地制度改革中的困局

記者：目前，土地集體所有制的討論非常激烈，您認為這一制度在過去的三十多年中所發揮的最大的優勢是什么？

華生：我們現在的集體所有的家庭土地承包制度，這個制度無論怎么批評它，要看到它也有一個巨大的好處，因為土地家庭均分了以后不是私有制，不準自由買賣，所以最大的好處就是說你不能兩極分化，你沒法分化；我們不是搞土地私有，不允許兼并。所以，改革開放搞2了30多年，現在的土地還是這么平均，是跟我們土地承包制度聯在一起的。既解決了土地的均分問題，解決了大家的積極性，又解決了稅賦的問題，解決收入歸他自己，從而解決了傳統社會的土地問題。但是集體所有的家庭均分承包制跟我們上面講的新三農正在產生越來越大的沖突，因為很多農民外出打工了，均分的土地要流轉要集中，農地許多不做農業變為建設用地，這就產生了巨大的沖擊和挑戰。

記者：您認為集體所有制土地改革的大方向是什么？

華生：我們現在的改革，在土地問題上，近幾年的叫做“增人不增地，減人不減地”。什么是“增人不增地、減人不減地”？就是土地一次分到位，后面出生的人、遷進來的人都沒有土地了。按照現有的人一次量化到戶，本質上就這個意思。我們現在叫確權辦證，把土地證都發給人家了，你以后不能再說不算了，這不就是某種意義的私有化嗎？“增人不增地、減人不減地”實質上相當于取消了集體所有制。

實際上，我們說農村的土地就是確權到農戶，變成私有化，也沒關系。在現代社會，持有農地不會造成巨大的任何差距。你有50畝地、你有100畝地，你就富到天上去了，不可能的。只要前提是農地，只要把那個農字帶上，你把這個規劃用圖給它卡死，它該是不值三文還是不值三文。所以農地就是私有化，我們在這兒討論，實際上也沒有什么意義。但是最不好的是什么呢？我們又要強制取消集體成員的權利，同時我們又要說集體所有制堅決不能動搖，你到底是啥意思？你到底是說，集體所有制堅決不能動搖，因而集體成員的權利一定要保障，還是說后來的集體成員已經沒權利？你想“增人不增地”以后，在農村土地都沒有了還有什么權利？概念不清的集體所有制，在一定意義上還不如私有制，因為我們把自己思想都搞亂了。這使得我們的政策不好也沒法執行，因為它自相矛盾。這是我們在改革中要解決的問題。在所有制問題上，我們走的彎路不少。

我的觀點，這個問題將來是要思想解放的，從一定意義上說，中國哪里有什么集體所有制，哪一天集體決定過自己的事情？制訂1982年憲法的時候，有個意見說，都轉國有土地就完了。因為我們從來沒有讓集體自己決定集體所有制的事，從來是我們國家幫它決定的。我覺得我們要明白經濟社會發展的規律，明白哪些東西是你必須要守住的，哪些東西實際上是水到渠成要放棄和改革的，隨著市場經濟的發展，有些東西死守也守不住，就像我們現在在計劃經濟中搞出來的集體所有制一樣。（國家行政學院學報）

第二篇：中國土地征用制度改革

中國土地征用制度改革

土地問題不僅是中國歷史上朝代更替過程中的一個主要問題，也是30年前中國經濟

改革得以起步的一個關鍵所在。1970年代末和1980年代初開始的中國改革開放進程就是從農村土地制度改革開始的。這項制度改革通過賦予農民生產決策權和收益權極大調動了農民生產的積極性，促進了農業增長和農村經濟發展。隨著本世紀以來中國經濟發展水平的快速提高，中國的城市化進程開始加速度推進。城鎮化加速在帶來農村人口大規模向城市遷移的同時，也帶來了城市空間維度的大幅度擴展。但是，在現有的征地制度、政府財政體制和行政管理體制安排下，地方政府利用土地生財的行為不僅使得失地農民基本財產權益難以得到有效的保障，而且也帶來地方政府土地預算外財政缺乏透明度、各類工業開發區過度擴張、商住用地價格飆升、投資過熱乃至農村非農建設用地大幅度增加、以租代征、小產權房大量涌現等一系列問題。在既有征地制度下，失地農民往往無法得到合理補償，很容易引起失業和社會不穩定現象。這就使得工業化和城市發展過程中地方政府與失地農民之間在土地增值利益分配上的矛盾日益突出，出現了很多與征地有關的各種群體性事件和集體上訪現象，嚴重地威脅了社會和諧和政治穩定。

一、中國現行的土地征用制度

中國現行的土地征用制度的具體內容是由《中華人民共和國土地管理法》及土地管理法實施條例所規定的。除了農村集體和個人為了興建鄉鎮企業或者村民住宅外，土地管理法禁止任何單位和個人使用農民集體所有的土地進行建設。當建設單位確實需要使用農村集體所有的土地時，必須經過土地管理主管部門批準，通過國家征用將農村集體所有的土地轉化為國家

所有的土地，然后通過出讓或者行政劃撥方式取得國有土地使用權。

現有土地征用制度下，征用土地的補償不是以土地的市場價值為標準的，而是以被征用土地的原用途的產出水平為基礎來進行核定。征地補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地管理法規定了征用耕地的土地補償費和安置補助費的上限，而被征用土地上的附著物和青苗的補償標準以及征用非耕地的土地補償費和安置補助費由

各省級地方政府制定。由于各地經濟發展水平的差異，各地補償費用的標準也存在著差異。

二、現行土地征用制度的弊端及其產生的問題

現有征地制度還存在著以下嚴重弊端

1現有的農村土地制度事實上是在法律上規定了農村土地的集體所有權與城市土地的國家所有權處于不平等的地位，從而導致農村土地所有權的內在的不完整性。這正是導致征地過程中一系列嚴重問題的根本原因。完整的土地所有權包括占有、使用、收益和處分四項權能。農村集體所享有的只是對土地的占有、使用、部分收益和受到嚴格限制的處分權。正是這種所有權的不完整性，使得農村集體在土地征用及其補償費的確定過程中只能處于被動的地位。

2“公共利益”和“國家建設用地”定義模糊。何謂“國家建設用地”，何謂“公共利益”，缺乏明確的法律界定，從而導致地方政府濫用公共權力，以公共利益和國家建設的名義盲目征用土地，導致土地閑置和資源浪費。開發區泛濫和耕地銳減的重要原因之一就是一些地方

政府借國家建設用地的名義濫用土地征用權。

3征用土地的程序不完善。近年來發布的關于征地公告和征地聽證的規定，對原有的征地程序有一定的彌補，但整個征地程序仍不完善。這往往造成因涉及征地而利益受損的農民，其在征地過程中的權利沒有法律上的保證。比如說，現有法律中沒有明確規定征地者實際取得土地的占有和使用權的程序和前提；法律也沒有規定用地者在沒有提前支付征地費用之前不得進入擬征用的土地。后一缺失使得征地者可以在不全部支付甚至完全不支付征地補償費

之前，可以占用農村土地。征地補償機制存在根本缺陷。對土地本身的補償不是基于市場價格而是根據土地生產物的價值進行補償。征地費用因而嚴重偏離市場價格水平，先天不具備調節市場供求關系的功能。相反，過低的征地補償費用不僅遠不足以構成對地方政府的資金約束，反而成為地方政府大量征地高價出讓土地以聚集財政資金的強烈誘因，進而引致一波又一波的征地擴張。5對于征地補償費的處置缺乏明確合理的規定。法律規定，征地單位將土地補償費支付給被征地農村集體。但是，對于誰是擁有被征土地所有權的集體，是村民小組、村集體還是鄉政府，在法律上的規定并不明確。顯而易見，這種由地位不明的集體取得土地補償費的安排是不合理的，容易導致土地補償費用被挪用和侵占。同時，對于集體土地所有權的土地補償費的管理和使用也沒有明確的規定。此外，關于農民土地承包經營權的補償及其與集體土

地所有權的補償的關系也沒有法律規定

6缺乏獨立的征地補償費評定機構。在現有的法規中，沒有規定設立獨立的征地補償費評定機構。這使得在征地雙方在確定補償費意見不一致時，沒有獨立的權威機構作出裁定。7缺乏明確、獨立和有效的征地糾紛調解仲裁機制。行政手段是現行規定中的糾紛調解手段，司法審查權被排除在外。由于現行土地管理法中關于土地征用的部分沒有將司法審查納入到糾紛處理機制之內，所以，即使在土地糾紛通過行政訴訟程序訴諸法院的情況下，法院往往也以各種理由不受理土地糾紛的訴訟。這樣，就形成一種政府既是土地征用者同時又是糾紛的調解者的局面，從而使得糾紛的調解或仲裁缺乏公正性。也正是由于缺乏明確的糾紛解決

機制，常常導致民眾在有異議時求告無門的困境。

土地征用制度的缺陷，導致了土地征用過程中一系列的嚴重問題。主要包括：

（1）地方政府濫用征地權利，導致耕地急劇減少和土地資源的嚴重浪費。由于農村集體土地所有權的不平等地位，地方政府總是以服從國家建設的名義，動輒使用本該慎用的征地權大量征用土地，造成征而不用或征多少用的現象。從經濟上的動因來看，地方政府出于聚集地方建設資金的目的，以低價征用農村土地，然后通過有償出讓土地使用權獲取巨

額土地出讓金。

（2）失地農民的經濟利益嚴重受損。這表現在三個方面：一是由于不以土地的市場價值為基礎確定補償費用，造成征地補償費用過低，使得失地農民在失去基本的生產資料之后沒有足夠的資本得以發展新的產業來維持生計。二是征地補償費用被嚴重拖欠。；三是征地補償費處置體制不健全，容易導致鄉、村級組織和少數當權者以集體名義非法侵占農民

應得的合理補償。

（3）失地農村人口的安置問題面臨新的挑戰。既往主要依賴用地單位安置農村人口的做法，與勞動就業市場化改革的方向不相符合。尤其是當失地人口的勞動技能與用地單位對勞動力素質的需求存在很大差距的時候，法律上強制用地單位接收失地的農村人口是違

反勞動力資源市場配置的效率原則的，是一種不合理的行為。

四、中國土地征用制度改革的途徑

鑒于中國土地征用制度的缺陷與征地過程中存在的問題，并參考市場經濟國家土地征用的經驗，中國土地征用制度改革應當體現以下原則：

第一，農村集體土地所有權應當與其他財產權利一樣享有憲法的同等保護，農村集體和農民個人應當擁有對于政府征用其所有的土地和征地補償的合理性提出異議的權利，而且在土地被征用時應當以市場價格為基礎得到公平的補償。現有的土地征用制度完全排除了被征地者對征地提出異議的權利，加上不按市場價格進行補償，這樣實際上使得地方政府在征用土地時幾乎不受約束。土地管理法中所規定的征地審批權限，在實際執行過程中也往往會被地方政府以化整為零的方式來予以規避。

第二，應當制定專門的土地征用法，對于土地征用的程序和土地征用補償的原則作出公正明確的規定。這項法律既要保證國家征用土地的公權力的有效行使，也要充分保障土地被征用者的合法權益。在這項法律中，應當對于征地過程中的所有環節作出明確細致的規定。這包括征地申請、征地前公告、征地聽證、征地批準后公告、征地公告登記、進入和實際占有土地、征地補償的原則和標準、征地糾紛的處理等各個方面。

第三，要明確規定土地征用的目的以及土地產權人和公眾對于征地具有提出異議的權利。應當以法律的形式對于土地征用的公共利益的含義予以明確的規定。這不僅是指應明確列出具有公共使用性質的狹義的公共利益用地，而且也應當明確規定政府在必要的情況下為了改善社會，經濟和環境福利有權征用土地及其相關的條件。除了征地目的的正當性之外，政府征用土地必須滿足城市規劃的要求、具有支付征地補償費的能力并經過上級政府的審批等。而且，在法律上應當規定被征地者（農民集體和農民個人）或者公眾有權利對于征地目的（地段及數量等）提出異議，政府征地部門有法律義務作出合理的解釋，而且司法機關有權就征地與否作出最后裁決。

第四，確立以市場價格為基礎進行征地補償的原則。土地是重要的生產要素和稀缺的資源，市場機制是實現其有效配置的基本途徑。按照市場價格進行征地補償，可以對于地方政府構成財政資源上的有效約束，從根本上杜絕地方政府強制低價征地、高價售地和亂征濫用

土地的不合理行為。只有按照市場價格進行征地補償，才能有效保障農村集體和農民的合法權益。征地補償費的構成，應以確定需補償的項目來確定。

第五，建立合理的征地糾紛調解機制。現行的法律中對于征地糾紛的調解機制缺乏明確的規定，以至于出現問題時行政部門和法院互相推諉的現象。在制定征地法時，應當對于征地程序和征地補償糾紛的處理機制分別予以規定，要明確行政部門、獨立機構和司法機關在解決各類征地糾紛中的地位和作用。這主要包括它們對于征地行為合法性和征地補償合理性的判定。

第六，改革土地補償費管理和分配體制，建立適應市場經濟體制要求的新的失地農民安置機制，確實保障失地農民的切身利益。由于中國土地制度的公有性質，土地征用是農村土地轉化為城市土地過程中一個必不可少的環節。這就意味著土地征用在中國的土地利用中成為普遍的土地供給手段，從而也使得因征地而失去土地的農民的安置成為一個十分敏感的社會經濟問題。從理論上講，在征地部門對于被征土地按照市場價格補償后，就不對被征地集體的農民有任何其他的義務了。可是，由于農村土地的集體所有和農村集體土地的所有權主體的不明確，國家需要在制定《土地征用法》時對于農村集體土地的征用補償費的支付與處置有相應的規定，以充分保障失地農民的合法權益。

第三篇：中國土地制度改革會議記錄

讀書會第九次討論會會議記錄

時間：2008年4月7日晚上7點

地點：北青辦公室

主持人：季晨雪

參加人員：郭俊林毛星芝王成陳家歡賀治方

劉琦倪凌聶淑亮侯英睿梁瑞銀

討論主題：中國土地制度

一、政策解讀：

2003年實施的《農村土地承包法》卻從法律層面體現了對于合法土地承包經營權的保護。該法中規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權，可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。而這部法律的頒布，被人稱作中國土地制度的第三次創新。按照土地所有權與使用權分離的原則，國家在保留土地所有權的前提下，通過拍賣、招標、協議等方式將土地使用權以一定的價格、年期及用途出讓給使用者，出讓后的土地可以轉讓、出租、抵押。這是中國土地使用制度帶有根本性的改革，打破了土地長期無償、無限期、無流動、單一行政手段的劃撥制度，創立了以市場手段配置土地的新制度。2005年7月，廣東省政府發出《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法（草案）》明確農村集體建設用地使用權可于2005年10月1日起上市流轉。這意味著廣東全省包括農村的經營性用地全部走向市場，并可以通過招標、拍賣、掛牌和上網競價四種方式進行“陽光交易”，此《管理辦法》意味著農村土地使用權流轉進入了市場化的階段。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新突破，同時更是中國農村土地流轉制度的創新突破。

二、討論要點如下：

1、季晨雪：從廣義上來說，包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱。包括土地所有制度、利用制度、規劃制度、保護制度、征用制度、稅收制度、管理制度等。從狹義上來說：僅指土地的所有制度、使用制度、國家管理制度。

2、賀治方：目前的土地產權不健全；土地收益權得不到保證；土地處置權不明確

3、陳家歡：拿印度、日本為例，印度實行土地私有制，造成大片土地被兼并；日本實行三

位以體的模式，即：小農地權——農民組織——政府保護

4、毛星芝：目前存在的幾種土地流轉形式：

●以租代征：企業集團與地方政府合作，通過“以租代征”的方式獲得建設用地，并與農民簽訂合同，規定租用的期限，租期結束后，土地上的附屬物老百姓須按當時價格贖買，方能收回土地使用權。

●國家征用：國家作為征地主體，具有征地行為的強制性、征地條件的補償性和土地所有權的轉移性的制度。

●股田制：重慶農民以承包土地入股，建立農村經濟合作組織和鄉鎮集體企業。

●以土地換身份：成都實行“雙放棄”政策，農民自愿放棄土地承包經營權和宅基地使用權，在城區集中安排居住，并享受與城鎮職工同等的社保和醫保等待遇，而騰出的土地大部分被開發商建成各種樓盤和別墅出售。

●蓋集體房：置換出土地，實現土地資源紛擾節約利用。山東一些經濟實力比較強的村統一在一定區域建設農民住宅，八周圍的村民搬遷過來，空出的舊村用地作經濟開發使用。●土地市場化：

5、王成：案例：農村林權制度改革

6、郭俊林：中國土地制度的缺陷（目前中國土地制度存在的問題），引導大家積極討論，從現實中存在的問題入手

7、毛星芝提出問題供大家討論交流：地方政府問繞土地要如何使農民實現增收？

（1）政府間接配置，讓開發商與農民直接接觸

（2）招商引資，扶持集體企業，發展農村經濟合作組織

（3）鄉鎮改革：小村合并、建集體房、兼業創收

（4）征地補償要到位、公開、透明（省直管縣、鄉財縣管）

（5）城鎮化

三、目前中國土地制度存在的問題及對策研究：

1、土地產權要清晰明確

中國土地管理中的一個基礎性缺失就是長期以來沒有建立有效的現代土地產權制度：一是缺乏對土地產權的明晰界定和解說；二是國有土地所有權主體抽象、虛置，所有人與代理

人之間沒有厘清界限和責任；三是集體土地所有權有多個主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權處于弱勢地位，將集體土地以“所有權”稱謂之，實乃名不副實。

2、防止權力尋租、濫用土地征用制度

現行征地制度的實質是從農村和農民身上“抽血”來積累工業資金，忽視了農民的土地權利。這是社會矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結所在。我國土地征用的有關法律規定缺乏對公益性要件的實質限制，任由各級行政機關自行解釋，代理人自由裁量權太大，不僅導致政府濫用征地權，而且容易出現權力腐敗。完善征地制度，維護農民利益作為一種制度安排，征地制度應當考慮國家、各級政府與農民之間在利益分配上的均衡，切實維護國家的利益，維護農民的利益。

3、土地管理制度滯后

首先，法律框架不確定，《土地管理法》對土地市場問題基本沒有涉及。其次，沒有建立明晰的土地產權制度和完善的契約制度。第三，土地一級市場完全由政府壟斷，缺乏自由競爭氛圍。中國大量的土地如行政劃撥地、協議出讓地、農村集體建設用地、宅基地、違法用地等等均游離于土地交易市場之外，導致土地資產的價格與價值嚴重背離，大量的土地資產價值被人間蒸發。

4、土地流轉不規范

在農村既定的土地制度安排下，傳統的計劃手段在集體土地的流轉過程中仍起主導作用。農村土地流轉要順暢就必須有科學、完善的流轉機制，包括：依法確立土地流轉的程序和方式。建立科學合理的土地估價體系。成立土地交易的中介組織和場所以及監督機構。保證土地交易的公正、合理，確保農民利益不受損。

5、政府績效考核標準不完善，導致政府在一定程度上過度追求GDP，大搞“形象工程”。

第四篇：中國土地改革何處去

中國土地改革何處去

我國農村在20多年前實行的家庭承包經營制大大解放了農民的生產力，對扭轉我國糧食供應嚴重緊張的局面做出了關鍵性的貢獻。但是，隨著中國社會的繼續前進，這個體制的弊端也開始逐漸表露出來。

其一，家庭承包制的實行導致農田耕地急劇減少，國家和農民都經受著失地之痛。由于公權力機關往往不珍惜土地，在公共事務中

過度使用土地；而資本更是大力圈占土地；同時，農民用蓋房子、擴大宅基地等意圖保住對土地的占有權。這樣一來，中國本來就不多的土地在各種形式的占用中日益減少。

其二，家庭承包制也不能激勵農民對農業生產實行長期投入。盡管中央政府三令五申不準隨意改變土地承包合同，但“三年一小調、五年一大調”的現象仍很普遍。

其三，家庭承包制不僅制約著中國的城市化進程，也制約著農業經濟效率的提高。一方面，農民不能用自己的土地財產權換取進入城市的生存手段。另一方面，由于土地的規模經營往往要靠強制，導致依靠農民間的土地財產權轉讓來形成土地規模經營的交易成本很高。

夠了！單這幾條理由，也足以讓我們必須考慮改革農村土地制。

面對這樣的困境，“讓農民退回到人民公社時代”的主張也就堂而皇之地擺到了桌面上。筆者絲毫不擔心決策者會采納這種主張，這種主張只不過是某些人制造噱頭、玩弄標新立異的學術游戲而已。

也有人似乎理由很充分地來維護家庭承包制，因為“土地是農民的生活保障手段，是萬萬動不得”。

筆者不敢贊成這種貌似同情農民，實則束縛農民的主張。如果一個國家要靠平均主義分配土地的方法來保障農民利益的話，那意味著這個國家將永無現代化到來之日：人均兩畝地的保障，我們不用細算賬也該知道它的意義有多大。

土地改革的積極想法是給予農民有保障的土地財產權，使農民的土地承包權含有使用權、收益權、處置權、出售權和抵押權等一系列權利。

然而，“兩畝地保障”的堅持者總在說，這樣的積極改革會導致一些農民喪失土地、流離失所、生活悲慘。筆者以為這種擔憂其實是一葉障目、不見泰山。

首先，現行的制度并不能保障農民的土地使用權，如果給予農民充分的土地財產權，反倒可以使農民不容易喪失土地。第二，新的積極的改革辦法固然會使一批又一批農民離開土地，但這種淘汰是“正淘汰”，留下的是能干的農民。而現行制度的淘汰是“逆淘汰”，留下的農民往往是不能干的農民。第三，中國目前正在進行最快的資本積累，如果政策得當，還會發生最快的城市化。那些在“正淘汰”中出局的農民會被吸納在城市化進程中，即使沒有能力就業的也會被納入城市社會保障系統。第四，國際經驗告訴我們，沒有哪個國家是靠“兩畝地保障”來支撐現代化的。日本曾經在類似的擔憂下設計過類似的“兩畝地保障”政策，但很快發現工業擴張使得這種擔憂大可不必。于是，日本在20世紀60年代初就調整了政策，鼓勵土地的集約化經營。第五，現代國家也能夠控制土地的集約化過程和規模，使其適應城市化對農村勞動力的吸收速度。

我國土地制度的改革需要大智慧，而不是墨守成規。如果我們真正同情農民，就不要去束縛他們，而應該把他們推入到現代化主流當中去。

第五篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉讓。

行政劃撥是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設用地程度，首先申請建設項目，待有關部門批準后，再持有關批準文件向土地管理部門提出用地申請，經審查批準后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經濟、文化、國防建設或舉辦社會公共事業.如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運用政府行政手段無償調撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當等交易方式將土地轉移給其他單位或個人使用。

經過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經濟發展和城市建設資金的良性循環，三是不利于準確評價企業的實際經營效果，由于無需考慮用地成本，企業和事業單位土地浪費嚴重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應，從20世紀80年代開始逐漸對城市土地使用制度進行改革。大致經過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標準的使用費，全國不少城市從1984年開始也陸續采取這種做法。例如，上海市政府根據1979年全國人大通過的(中外合資經營企業法)及以后全國人大、國務院頒布的中外合作、合資和外資企業法律、法規對三資企業征收場地使用費或土地使用費的規定，組織有關部門對土地有償使用的收費形式、方法和土地用途、等級標準進行了專題調查研究。在此基礎上，依照國家有關法律、法規制定了《上海市中外合資經營企業土地使用管理辦法》，規定凡外商投資企業利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨資企業，均必須繳納土地使用費，并對土地使用費收取標準、適用范圍、操作程序、調整方式等作了一系列規定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費標準的調整間隔期不少于3年，每次調整幅度不超過標準的30%。依據這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業開征土地使用費，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費系指使用土地資源的費用，不包括征地拆遷安置費用和基礎設施建設費用。隨著上海城市經濟結構的調整和大規模的城市基礎設施建設石用地性質的分類設置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數的升幅不相協調，表現在土地使用費偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護土地所有者和土地使用者的合法權益，適時、合理地調整土地使用的征收標準，有利于優化城市土地使用結構，提高土地利用效率，真正體現土地

資產的使用價值，因此，經上海市政府批準先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費標準、用地性質和土地等級進行了調整。調整后的用地性質，分為商業、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛生、體育、文化，種植、養殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費標準調整至人民幣170元，最低收費標準仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例)、規定從1988年11月1日起實施，將土地使用費改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權有償出讓和轉讓

對外商投資企業開征土地使用費以后，不少外商反映，土地使用權不能用來抵押，也不能轉讓，對資金周轉不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進行土地使用權有償出讓和轉讓試點，國家出讓土地使用權并允許進行土地使用權抵押。1987年12月經國務院審定批準，上海市政府頒布了(上海市土地使用權有償轉讓辦法》，其要點是:土地所有權與使用權分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權受讓人開發經營，由土地受讓人支付土地使用權出讓金;土地使用權受讓人可以按規定將土地使用權再行轉讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權有償出讓發布會，將一塊位于虹橋經濟開發區內，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權的方式首次公開向國內外招標。試點工作按照國際慣例進行，通過公告、投標指引、投標、決標和評標委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業參與投標，結果日本孫氏企業有限公司以2 805萬美元的出讓金中標，并于1988年8月8日簽約。土地使用權有償出讓和轉讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現在:一是土地使用權作為特殊商品進人流通領域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經濟發展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產市場中的主導地位。土地使用權出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權、行政管理權以外，更多地從土地所有者的經濟地位出發，用經濟的手段、方法調控房地產經濟活動。四是土地使用權可以按國際慣例流通，如抵押、轉讓等，不但符合商品經濟和房地產市場發展的規律和需要，而且加快了上海房地產市揚的培育和健康發展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業自用或向境外的企業和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發表以后，上海擴大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調動了市、區(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區舊區改造地塊91幅，面積達90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結構有所調整，花園別墅用地明顯下降。工業用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結構趨向合理，工業用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規定新增的商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等內資六類用地、原用地改變為六類用地以及現有建筑物改變為六類用途的，都必須通過土地出讓取得土地使用權。土地出讓金按外資內銷地塊的出讓金標準計算，同時規定花園住宅、高標準內銷商品房(僑匯房)轉讓均須補交土地出讓金。內資六類用地的開發只限于內銷，轉作外銷時應按批租地價補交出讓金。把內資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標志著土地使用權出讓從外資企業擴展到內資企業，擴大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優化國有工商企業生產要素的配置和中心城區的土地利用結構，上海開展盤活工商企業國有房地產試點。其思路是把國有工商企業使用的土地以內部轉賬的方式出讓給工商企業集團，將價值顯化后的土地資產注人企業集團的總資產，納人國有資產考核，降低企業的資產負債率，促進現代企業制度改革，調動企業集團通過聯營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區域內的工業企業按規劃要求向近郊或郊縣工業區轉移。這是上海將內資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權出讓和轉讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規定了土地不得出租或以其他形式非法轉讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權出讓和轉讓的相關內容也出現在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進行了修改，將原來不得出租和轉讓的規定修改為“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

1990年5月19日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土·地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題進行了明確的規定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》，明確規定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權流轉的相關問題進一步加以明確。

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