第一篇：由我國城市土地使用中存在問題所引發土地制度改革的設想

由我國城市土地使用中存在問題所引發土地制度改

革的設想

土木本 0802 王瑞峰 20083415088

近年來,隨著我國工業化、城市化進程加快,大量農民集體用地經由征用轉為國家建設用地,由于現行土地征用制度基本形成于計劃經濟時代,其不適應性和滯后性日益彰顯,存在極不適應社會經濟發展的嚴重弊端。在農村用地轉變為城市用地過程中,產生了大量土地征用和農民安置問題,主要是征地范圍過寬,未對公共利益作出明確界定;土地征用補償的原則滯后,補償標準過低，農民損失慘重;土地征用安置不妥善以致失地農民生活無著;土地征用程序不合理以致腐敗滋生;征地程序及征地主體缺乏有效的監督制約機制,征地隨意性大,致使農村土地流失嚴重;村集體對土地補償款使用分配混亂致使農民利益受損;集體產權主體模糊,農民參與性差,農民權益易受侵害;缺乏合理的救濟途徑,土地糾紛得不到比較好的解決和處理,農民土地權益得不到有效保護。隨著城市化進程的加速,現有的征地制度與市場經濟現實之間的矛盾日顯突出,土地征用和安置補償成為“三農”問題中的一個焦點。當前,我國正處在工業化、城鎮化加快發展的階段,國外經驗教訓表明,這個時期也是大量土地被占用的時期。我國的基本國情是人多地少,人均土地資源相當稀缺。處理好工業化、城市化進程中的土地問題,處理好當前發展和可持續發展的關系,十分珍惜和合理利用每一寸土地,避免在土地問題上犯不可挽回的歷史性錯誤,是關系到我國現代化建設能否順利進行的一個重大問題。當前農村土地征用中存在許多矛盾和問題,直接影響著農民生活、農村發展和農業穩定。究其原因,無不與我國土地征用法律、法規不完善,土地征用相關政策不配套,土地征用監督管理不當,土地執法不力等有關。因此,建立和完善相關的土地征用法律制度和機制勢在必行。我們應借鑒發達國家和地區在土地征用方面的有益經驗,有效地改革和完善我國土地征用的相關制度,保障我國社會經濟持續發展和社會穩定繁榮,這對實現全面小康社會的宏偉目標,構建社會主義和諧社會,加快社會主義新農村建設意義重大而深遠。

我國土地的所有形式包括兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。

一、我國土地征用中存在的若干問題

我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，看似簡單，實踐中卻存在著大量的問題。

1、土地征用過多、過濫，失地問題嚴峻由于相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。

2、對非法占地行為的處罰力度過輕查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。案件受處罰率僅為極低，既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

3、征地補償過低導致失地農民生活毫無保障調查表明：如果征地成本為100，被征土地收益分配中農民僅占5%至10%。另外，有的政府故意混淆土地補償費和安置補助費的區別，拖欠農民土地征用補償費，導致農民陷入失地又失業的境地，生活極度困難。

4、補償方式單一，難以解決農民的長遠生計現有的補償方式多是“買斷式”一次性給付，由于農民本身的理財能力和投資能力偏弱，即使給得多一些也難免坐吃山空。而且，由于對農村土地補償款分配和使用的監管不到位，導致補償金的發放過程渠道不暢，分配混亂，克扣、貪污以及亂投資等現象不斷發生。

5、腐敗現象嚴重由于征地的決定權高度集中在政府手中，加之土地審批權重利大，極易滋生腐敗，在一些地方，沒關系沒錢不批地，有錢有關系亂批地現象相當普遍，導致巨額的土地增值大量流入了不法商人和貪官之手。

另外，土地征用程序不到位、土地征用協議內容不規范、土地征用款分配不合理，也是比較突出的問題。、我國現行土地使用權出讓制度存在的問題

1.缺乏統一、系統的土地使用權出讓制度,其“內容散見于憲法,法

律和行政法規之中”。而且各法律法規的“內容重復之處,不協調之處

甚多”。我國有關土地使用權出讓的制度都規定在《憲法》、《土地管理

法》、《城市房地產管理法》和《暫行條例》中,但是土地使用權出讓制度

并沒有因為這種“多頭”調整而變得十分完善,相反,這些法律法規對土

地使用權出讓的規定內容重復頗多,甚至相互矛盾,徒增立法和司法成本。

2.以土地所有制性質來界定,劃分土地使用權,已經與市場經濟體

制不相符合,并且導致土地所有者之間在法律上的不平等,現行法不允

許集體所有的土地使用權出讓,即把集體排除在土地使用權出讓者之

外,欠缺法理根據和經濟根據。

3.土地使用權出讓制度的相關立法,行政管理思想嚴重,公法色彩

濃厚。

4.土地管理部門的管理與經營雙重角色,使得其權力行使的監督

機制更趨軟弱,同時也大大降低了土地資源的利用效率并極易損害土

地使用人的利益。

5.在國家土地供應的方式中,劃撥方式仍然占主導地位。由全國

人大常委會法工委經濟法室和國務院法制局農村城建司聯合編寫的《城市房地產管理法講話》指出:雖然隨著國有土地使用制度改革的不

斷深化,出讓國有土地使用權在整個建設用地供應總量中所占的比重

在不斷的增加,但一直到現在,劃撥國有土地使用權在建設用地的供應

中仍然占著主要地位。據1996 年底統計,城市中95 %的存量土地仍未

形成劃撥用地。

6.在國有土地出讓流轉中,協議出讓的比重過大,缺乏應有的市場

競爭。目前,我國協議出讓價格一般為每畝4 萬元左右,與招標、拍賣相

比是偏低的。多數地方的實例表明,目前招標地價一般高于協議地價3

～5 倍,而拍賣地價一般高于協議地價4～10 倍。

征地問題的根源通過以上分析，可以得出造成目前

我國農民處境困難的原因有以下4 個。第1，我國農村集體土地所有權制度的不完整將農民排除在權益之外；第2，征地補償計劃性較強，缺乏制度保障，征用過程政府壟斷現象

嚴重，相關法制不健全，缺乏正確的市場機制的調控和影響，導致農民得到的補償偏低，難以維繼原有的生活水平；

第3，缺少能夠在進行農用地交易時充分保護農民階層的權力和利益的合法組織或代理機構，知識的饋乏使得農民無法正當維護自己的權益；第4，農民就業技能培訓和知識教育制度的缺乏，使農民在失去土地之后成為只會種地卻沒有土地的中間人群。

2.2 土地制度改革設想

2.2.1 鞏固土地國有制和農村集體所有制，完善農村集體所有制。首先要明確行使農村集體所有權的主體是農民個體，每個農民都能按一定科學合理的方法分得土地，并擁有所有權，能夠在法律規定范圍內自由地繼承、轉讓、抵押等；其次要明確農民擁有對土地占有、使用、收益和處分等完整的物權，當然這些權利的行使是建立在不損害國家利益和受制于完善法律制度基礎之上的。依據我國農村現階段的發展水平，土地仍然是大部分農民的生存基礎和唯一生活依靠，農民掌握土地所有權之后，會更加珍惜合理地利用土地，發揮土地的最大效能，再加上相應法律的制約，農用地歸農民個體所有不會使耕地流失更快。隨著經濟的發展和 小城鎮建設的加快，部分農民會離開其耕種的土地，成為城鎮居民，針對這部分農用地，政府有優先購買權，其他農民也可以承包，以擴大自己的耕種面積，達到土地規模利用，實現規模經濟。

2.2.2 根據市場機制和農民個體的土地所有制建立健全土

地法律法規。首先，要在法律條款中明確規定“公益性項目”

具體指的是哪些用地類型，對用地單位有何限制和要求。在征地過程中，農民可以嚴格依照法律規定的內容，區別對

待。公益性項目可以采用現行的征地補償措施，并相應有所

提高；對于法律規定的公益性項目以外的其他用地類型則

一律采取征購的方式進行土地交易，征購完全由市場機制

調節，受市場規律制約。其次，由于目前我國農民的素質普

遍偏低，在改革初期可以由合法的評估機構為農民作征地

代理，直接與征地方進行交涉。同時，國家和政府應對農民

進行免費的土地知識教育和普及，提高農民階層的整體素

質，避免由于農民知識欠缺所造成的惡劣后果，有利于從第一層面保護耕地。

2.2.3 建立和完善農村社會保障機制。農民在社會主義現

代化建設初期為整個國家作出了不可磨滅的貢獻，在經濟

發展舉世矚目的今日，每一個國民都應該是國家成就的受

益者，農民當然不能例外。建立農村社會保障機制是目前我國解決失地農民生存問題的有效途徑。1993 年農村社會養

老保險在全國推廣，到了1998 年，參保人數只占應參人數的12 %[2]，并且保障水平過低，不能體現社會保障的福利

性；另外，缺乏必要的法律保障也是目前農村社會保障制度

難以實現的原因之一。在法律保障的基礎之上，建立農民的醫療保險、養老保險、就業保險、工傷保險等。除此以外，還

應該根據農民的特點，由政府或高校組織不同專業人員針

對農民進行科學知識普及教育，如耕種知識，法律知識，國

家政策制度的宣傳和普及等。社會保障固然重要，但是知識的保障作用更不容忽視。

2.2.4 科學提高征地補償，完善征地補償內涵。有了政策和

法律的支撐，具體的征地補償還需要科學的方法測算研究。

一是明確征地補償不僅包括土地現在使用價值的體現，土

地未來的、潛在的使用價值也要在征地補償中得到體現；二

是不應再采用計劃經濟時代的按年產值倍數測算方法，征

購土地的補償價格應參照城市土地的出讓價格計算，引入

市場機制，充分發揮市場在農用地征用中的調節作用；三是

不要只考慮對被征地塊的補償，還要考慮到由于征地所造

成的地塊細碎化和規模不經濟等損失，還有給環境和生態

等帶來的問題都要考慮到，當然這些補償的具體算法還有

待于進一步研究，但是這些因素不能不考慮。結語

要真正解決中國的農民問題，關鍵在于土地問題的解

決，而解決土地問題的本質是土地制度的改革。進行土地制

度改革是一件利國利民的大事，雖然在改革初期會有很多

不盡人意的地方，但是只要不斷認真研究、嘗試，多借鑒國

外的一些先進經驗，一定會走出一條適合中國國情，具有中

國特色的土地管理制度道路來。

參考文獻

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第二篇：城市土地使用制度改革

(一)明晰土地產權 ,加快物權立法 ,健全和創新土地產權法律制度.明確土地產權?，F有的《土地管理法 》 規定:中央人民政府即國務院是國有土地的惟一產權代表 ,包括城市土地在內 ,任何一級地方政府均非國有土地的產權代表。就國有企業而言 ,尤其要明晰土地產權 ,其產權權能主要有出讓土地使用權、土地使用權作價入股權、賃土地使用權、授權經營土地使用權、劃撥土地使用權等。.要加快物權立法 ,以確認和保護各種新的物權。城市土地開發的立體化發展必將涉及土地占有權、土地使用權、土地收益權和土地處分權(細分為出讓權、轉讓權、出租權、轉租權、回收權、擔保權、典權、入股權、贈與權及互換權等)諸權利。面對產權 界定不清帶來的種種問題 ,筆者認為應以土地權利為核心、以物權理論為基礎來設計土地產權制度是比較理想的選擇 ,這樣產權界定較為清楚。故亟需加快物權立法步伐 ,保障和創新我國的土地產權法律制度。

(二)規范土地市場管理 ,優化土地資源配置.要打破政府對土地一級市場的壟斷 ,切實推行土地有償使用制度。要改革土地供給的行政性審批制度 ,擴大土地的市場化配置范圍。地方政府及土地行政部門應該加大土地有償使用力度 ,杜絕劃撥用地經旁門左道非法入市 ,采用年租制在內的多種有償使用方式 ,使土地所有權在經濟上得到全面體現 ,把隱形土地市場造成的國有土地收益流失降低到最小范圍。2.嚴格土地使用權出讓制度 ,實行土地出讓金分期收取制度。土地出讓范圍要嚴格依法律規定執行 ,盡量減少劃撥供地;經營性用地的土地出讓方式要繼續推行“ 招拍掛 ” ,促使地價的市場形成機制和市場環境不斷完善;土地出讓金要按國家政策和規定標準收取 ,不能隨意減免 ,并向社會公開土地出讓的真實情況 ,接受社會監督。為了地方政府的長遠發展 ,應實行土地出讓金分期收取制度。例如 ,某市批租土地收入了 3 000萬元 ,土地使用年限是 50 年。那么 ,這筆錢不能全由當期政府支配使用 ,而應統一上交國庫 ,再由中央財政按均分 ,每年撥付的資金是可以 60萬元 ,專項用于城市建設。這樣 ,不論由誰批租土地得的錢 ,土地出讓期限內的收益都相同。如此可遏制地方政府急功近利的短期沖動。.建立科學的地價評估制度 ,限定拍賣出讓的使用范圍。要提高評估從業人員的素質 ,打破土地部門壟斷狀況 ,吸收各界精英參與評估 ,過多、過濫地發放土地評估師證書有損評估質量。要完善地價評估體系 ,城市基準地價必須定期修編,保持價格的現實性、連續性;宗地地價要重視土地微觀區位的細微差別。同時 ,針對深圳、上海、江蘇、浙江等房地產發達地區地價、房價總體偏高的實情 ,筆者以為 ,應進一步用地方立法形式具體細化土地以招標或拍賣方式出讓的不同適用范圍 ,目的在于防止拍賣所致的高地價秧及房價。法規可以規定:閑置的存量土地、進入司法執行程序用以抵債的土地,宜采用拍賣方式為之;而一般熟地的土地使用權出讓、轉讓則應以招標方式為之。.完善劃撥土地使用權入市管理 ,探索集體土地使用權入市問題。首先 ,要建立劃撥土地使用權入市許可制度 ,劃撥土地進入流通時 ,必須得到所在地人民政府批準 ,取得許可后才有資格交易 ,這樣能使地方政府控制當地的供地總量 ,有效抑制房地產投機。劃撥土地成交時 ,原土地使用者不應享受全部地價之利 ,應當從中分離出一部分作為出讓金向政府繳納。其次 ,在一定范圍和特定條件下 ,政府應承認和允許集體土地流轉 ,并采用相應措施對之加以監管。據《南方日報 》 報道 ,廣東省將于 2005年10月 1日起允許農村集體建設用地入市[ 7 ]。.健全土地收購儲備制度 ,改革城市土地租稅費體系。其一 ,建立土地收購、儲備制度的主要作用是調節土地供需總量 ,即在市場低迷時,吃進部分土地 ,增加土地的需求總量;在市場上揚時 ,于計劃之外釋放部分土地 ,擴大土地供給。因此 ,土地收購、儲備制度是土地市場的穩定器。從上海等城市數年的運作來看 ,土地儲備機制建立后 ,政府可以更好地

運用經濟的、行政的、法律的運作機制 ,將分散狀態的土地使用權逐步歸集于“ 土地儲

備庫 ” ,根據城市總體規劃、經濟發展需要及土地供應計劃 ,對經營性土地的供應數量、結構、布局、價格、時間等進行有效控制 ,做到定性、定量、定位、定時供應土地 ,達到城市土地利用的最優化。其二 ,要切實發揮租稅對國有土地資源配置的杠桿作用。我國目前城市土地租稅費體系混亂龐雜 ,致使大量土地收益流失。對其改革的總體思路是“明租正稅、優化結構 ” :一是明確國家作為國有土地惟一主體的管理職能與所有權能 ,正確界定租稅費內涵 ,科學設定租稅費種類與體地收益分配關系;三是嚴格租稅征管 ,規范土地市場和調節土地資源配置;四是租稅的設定和征管要同整個國家經濟發展狀況相適應 ,要充分考慮納稅義務人的承受力[ 8 ]。

(三)轉換政府職能 ,健全土地法律責任制度首先 ,按照完善社會主義市場經濟體制和落實 科學發展觀的要求 ,中央與地方政府應當分別正確履行政府職能。中央政府主要履行全局性的宏觀經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務職責 ,后者則主要行使地方性市場監督、社會管理和公共服務職責 ,并貫徹統一的國家宏觀調節政策。其次 ,堅持依法治國、依法行政的土地管理原則。加快國土資源立法 ,推進國土資源行政工作法制化與程序化 ,建立權力制約機制 ,強化國土資源的行政執法及其執法監督職能。對國土資源特別是土地等重要的資源必須實行最嚴格的保護措施 ,必須有廉潔的工作人員 ,建立相對獨立、具有權威的國土 資源執法監察體系。在按法律規定行使權力的同時 ,必須規定相應的責任 ,規范、制約、監督行政權力的行使 ,防止權力濫用。行政審批權應大幅度減少 ,行政過錯責任者要受到追究。增強服務意識 ,提高工作效率。辦事要有時限 ,受理申請要實行窗口辦文 ,防止人為延宕和違規操作。在規定公民、法人和其他組織的義務時 ,應當明確其相應權利 ,并予以切實保障。

第三篇：我國城市土地使用制度存在問題分析

我國城市土地使用制度存在問題分析

[摘要] 政府既是規則的制訂者、執行者，又是市場的管理者和交易者，對政府行為缺乏有效監督和制約，乃是我國土地資源流失與失控的深層次原因。應以土地權利為核心，以物權理論為基礎來構建、創新土地產權制度，健全土地法律責任制度。

[關鍵詞] 土地使用制度；土地使用權；土地市場；城市土地

隨著改革開放的持續深入，我國目前土地使用制度中的深層次問題不斷顯露，在一定程度上阻礙了改革的深化。因此在堅持基本國策和深化土地使用制度改革的基礎上制定一整套符合經濟可持續發展之需的政策尤其重要，此乃發展我國社會主義市場經濟、構建和諧社會的客觀要求。

一、我國城市土地市場運行中的主要問題以及原因

(一)土地產權制度結構單一。

長期以來，城市土地到底屬于哪級政府所有或由多級政府分享，現有法律未作明確界定；土地使用權的有償出讓和劃撥之間界線模糊。大量應以出讓方式取得的土地轉而通過劃撥方式流入市場，使得國家土地收益大量流失；國有土地和農村集體土地兩種土地所有權不對等，法律規定只有國有土地才能直接入市，集體土地惟有通過國家征用變成國有后方可入市。國家在法律上和名義上壟斷了土地供應。

(二)土地市場機制欠成熟。

劃撥土地入市地價偏低。按照我國現行土地使用制度，劃撥土地使用權入市必須向市縣政府繳納不低于標定地價30％的出讓金，從

各地實際運作來看，達到40％的地方甚少，一般都低于40％。因而為了少繳或不繳出讓金難免形成“隱形土地市場”，造成大量國有資產流失，加劇了社會分配不公的矛盾。其次，協議出止土地比重過高；租稅費體系龐雜、杠桿功能失調；城市土地市場供需矛盾突出等問題相當突出。城市化進程的加快使各項設施用地、交通用地和旅游用地等需要量迅速增加，造成耕地銳減

第四篇：中國城市土地使用制度改革

中國城市土地使用制度改革

我國傳統城市土地使用制度是一種對土地實行行政劃撥，無償無期限使用，禁止土地使用者轉讓土地的制度。其基本特征就在于:一是行政劃撥，二是無償無限便用，三是禁止轉讓。

行政劃撥是指土地由政府有關主管部門調撥使用，具體包括兩個方面:一是土地使用者如果需要土地，不是通過市場購買或租賃獲得，而是按照一定的建設用地程度，首先申請建設項目，待有關部門批準后，再持有關批準文件向土地管理部門提出用地申請，經審查批準后.，由土地管理部門無償撥給。二是國家因經濟、文化、國防建設或舉辦社會公共事業.如果齋要土地使用者其時正在使用的土地，不是通過購買或租賃方式取得，而是運用政府行政手段無償調撥。無償無期限使用是指土地使用者從政府得到用地時不支付地價，在使用土地過程中也不繳納地租或土地使用費。同時國家在將土地劃撥給土地使用者時，也沒有具體規定明確的土地使用期限。除非基于國家利益需要由新的使用者使用該土地，否則原來的使用者可以無限期地占用。禁止轉讓是指原有土地使用制度下禁止土地使用者以買賣、出租、抵押、贈與、交換、典當等交易方式將土地轉移給其他單位或個人使用。

經過建國以后長期的實踐，上述城市土地使用制度的弊端日益明顯，主要表現在，一是不利于土地資源的合理配里和高效率使用，二是不利于城市經濟發展和城市建設資金的良性循環，三是不利于準確評價企業的實際經營效果，由于無需考慮用地成本，企業和事業單位土地浪費嚴重。改革開放以后，這種土地使用制度更加顯得不適應，從20世紀80年代開始逐漸對城市土地使用制度進行改革。大致經過如下幾個階段:

(一)征收土地使用費

1982年，深圳開始按城市土地的不同等級向其使用者征收不同標準的使用費，全國不少城市從1984年開始也陸續采取這種做法。例如，上海市政府根據1979年全國人大通過的(中外合資經營企業法)及以后全國人大、國務院頒布的中外合作、合資和外資企業法律、法規對三資企業征收場地使用費或土地使用費的規定，組織有關部門對土地有償使用的收費形式、方法和土地用途、等級標準進行了專題調查研究。在此基礎上，依照國家有關法律、法規制定了《上海市中外合資經營企業土地使用管理辦法》，規定凡外商投資企業利用中方原有的房屋土地，新征用(使用)、劃撥的土地，租贊的房屋場地舉辦合資、獨資企業，均必須繳納土地使用費，并對土地使用費收取標準、適用范圍、操作程序、調整方式等作了一系列規定。該辦法將全市土地按用途和位置分為6類10級，土地使用費按不同的土地用途和等級收取，每年每平方米最高為人民幣100元，最低為人民 幣0.5元;土地使用費標準的調整間隔期不少于3年，每次調整幅度不超過標準的30%。依據這一辦法，上海從1986年11月起對外商投資企業開征土地使用費，在土地有償使用方面跨出了歷史性的第一步。

土地使用費系指使用土地資源的費用，不包括征地拆遷安置費用和基礎設施建設費用。隨著上海城市經濟結構的調整和大規模的城市基礎設施建設石用地性質的分類設置和地段等級的定位與實際情況不盡一致的矛盾日益突出，并且與物價指數的升幅不相協調，表現在土地使用費偏低，同土地出讓價格的差距拉大。為了保護土地所有者和土地使用者的合法權益，適時、合理地調整土地使用的征收標準，有利于優化城市土地使用結構，提高土地利用效率，真正體現土地

資產的使用價值，因此，經上海市政府批準先后于1991年7月和1995年7月

兩次對土地使用費標準、用地性質和土地等級進行了調整。調整后的用地性質，分為商業、金融、旅館、綜合、辦公、娛樂，工業、倉儲、交通、居住(商品房)、教育、科技、衛生、體育、文化，種植、養殖等幾類，土地等級分為10級。每年每平方米最高收費標準調整至人民幣170元，最低收費標準仍保持人民幣0.5元不變。

1988年9月27日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例)、規定從1988年11月1日起實施，將土地使用費改為征收土地使用稅。

(二)實行土地使用權有償出讓和轉讓

對外商投資企業開征土地使用費以后，不少外商反映，土地使用權不能用來抵押，也不能轉讓，對資金周轉不利，希望政府能將土地賣給他們。這是一個涉及我國土地制度和如何更有利于吸收外資的重要問題。1987年下半年深圳率先進行土地使用權有償出讓和轉讓試點，國家出讓土地使用權并允許進行土地使用權抵押。1987年12月經國務院審定批準，上海市政府頒布了(上海市土地使用權有償轉讓辦法》，其要點是:土地所有權與使用權分離，由市政府將國有土地以指定的地塊、年限、用途和其他條件，供土地使用權受讓人開發經營，由土地受讓人支付土地使用權出讓金;土地使用權受讓人可以按規定將土地使用權再行轉讓。

1988年3月22日，上海召開土地使用權有償出讓發布會，將一塊位于虹橋經濟開發區內，面積為12 900平方米，可用于酒店、辦公樓、住宅用途的土地，以出讓50年使用權的方式首次公開向國內外招標。試點工作按照國際慣例進行，通過公告、投標指引、投標、決標和評標委員會審定。來自日本、美國、中國香港的6家企業參與投標，結果日本孫氏企業有限公司以2 805萬美元的出讓金中標，并于1988年8月8日簽約。土地使用權有償出讓和轉讓極大地推動了土地使用制度改革，主要表現在:一是土地使用權作為特殊商品進人流通領域，探索了一條“以地生財”的新途徑。二是按市場機制配置土地，沖破了舊的用地模式，使社會經濟發展凝聚在城市土地上的巨大能量得以釋放。三是完善了各級政府在房地產市場中的主導地位。土地使用權出讓由政府壟斷，政府除了有法律授予的司法管轄權、行政管理權以外，更多地從土地所有者的經濟地位出發，用經濟的手段、方法調控房地產經濟活動。四是土地使用權可以按國際慣例流通，如抵押、轉讓等，不但符合商品經濟和房地產市場發展的規律和需要，而且加快了上海房地產市揚的培育和健康發展。1988年至1991年底，上海共批租土地12幅，面積980方平方米，批租土地上建造的各類商品房只限于外商投資企業自用或向境外的企業和個人銷售，初步形成了外銷的土地一級市場。

1992年初，鄧小平南方重要談話發表以后，上海擴大開放‘加大對外招商力度，并在城市建設、管理體制上實行“兩級政府、兩級管理”，調動了市、區(縣)兩級政府的積極性。外商看好上海市場并紛至沓來，土地批租出現了前所未有的好勢頭。1992年上海批租地塊幅數猛增，全年批租土地205幅，面積2071.5萬平方米，分別是前4年的17倍和2.1倍。其中市區舊區改造地塊91幅，面積達90萬平方米。1993年是上海土地批租面積最多的一年。全年批租土地244幅，面積4 914.93萬平方米。批租用地結構有所調整，花園別墅用地明顯下降。工業用地上升較快。1994年是上海批租地塊幅數最多的一年。全年批租土地455幅，面積1 568萬平方米。其中郊區縣批租土地261幅，面積795.03萬平方米，分別占57.4%與50.7%，呈上升趨勢。1995年土地批租勢頭有所回落，全年批租土地

258幅，面積640.3萬平方米，但用地結構趨向合理，工業用地比重明顯上升，占到62.4%。自1988年第一幅土地批租至200(，年底，上海市出讓外銷地塊2 282幅，土地面積12366.74公頃。

1995年I月I日起，上海加大土地使用制度改革的力度，規定新增的商業、旅游、娛樂、金融、服務業、商品房等內資六類用地、原用地改變為六類用地以及現有建筑物改變為六類用途的，都必須通過土地出讓取得土地使用權。土地出讓金按外資內銷地塊的出讓金標準計算，同時規定花園住宅、高標準內銷商品房(僑匯房)轉讓均須補交土地出讓金。內資六類用地的開發只限于內銷，轉作外銷時應按批租地價補交出讓金。把內資六類項目用地納人土地有償使用的軌道，標志著土地使用權出讓從外資企業擴展到內資企業，擴大了土地有償使用的頂蓋面。同年，為優化國有工商企業生產要素的配置和中心城區的土地利用結構，上海開展盤活工商企業國有房地產試點。其思路是把國有工商企業使用的土地以內部轉賬的方式出讓給工商企業集團，將價值顯化后的土地資產注人企業集團的總資產，納人國有資產考核，降低企業的資產負債率，促進現代企業制度改革，調動企業集團通過聯營、人股、置換、重組等多種形式盤活土地存量的積極性，鼓勵市中心區域內的工業企業按規劃要求向近郊或郊縣工業區轉移。這是上海將內資存量土地納人土地有償使用軌道所采取的特殊政策，進一步深化了土地使用制度改革。

(三)修改憲法和土地管理法，制定全國性土地使用權出讓和轉讓條件

1986年6月公布的(中華人民共和國土地管理法)規定了土地不得出租或以其他形式非法轉讓。1987年以后，土地使用制度改革逐漸深人人心，土地使用權出讓和轉讓的相關內容也出現在各類重要文件中。1988年4月和12月，憲法和土地管理法分別進行了修改，將原來不得出租和轉讓的規定修改為“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。

1990年5月19日，國務院發布了(中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，對土·地使用權出讓、轉讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權等問題進行了明確的規定。1994年7月5日全國人大常委會通過了《中華人民共和國城市房地產管理法》，明確規定了“國家依法實行國有土地有償、有限期使用制度”，對土地使用權流轉的相關問題進一步加以明確。

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第五篇：我國土地流轉中存在的問題及對策思考

我國土地流轉中存在的問題及對策思考

內容摘要：農村土地流轉是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的有效途徑。然而在實踐中，現階段農村土地流轉還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農民的利益保障問題及社會化服務體系不健全問題等等，本文對現階段農村土地流轉改革中存在的問題進行總結并深入分析原因，在此基礎上為進一步完善土地流轉機制提供政策建議。

關鍵詞：農村 土地改革 土地流轉

農村土地規模經營是農業現代化的必由之路。積極推進農村土地流轉改革，對落實農村土地政策、實現土地規模經營、推進現代農業發展、拓寬農民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉是農村經濟體制改革深入發展的新事物，近幾年各地在土地流轉實踐過程中也出現了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉的順利進行，因此，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當前農村土地流轉存在的突出問題

（一）土地流轉行為不規范

目前很多地方土地流轉大多是農戶間自發進行的，部分農民法律意識淡薄，采取口頭協議進行土地流轉的仍然占很大比例，如在濟源市被調查的117個農戶中，沒有簽訂土地流轉書面協議的占78.4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的占10.8%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協議，但也存在手續不規范條款不完備等問題，“對雙方的權利義務及違約責任沒有明確的規定，一旦出現糾紛無法追究責任，而且缺少土地承包經營權流轉價格評估機構，對于農村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，導致農地轉讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉中農民的利益缺乏保障

一是強制流轉違背了農民意愿。個別地區沒有認識到土地流轉的主體是農民，在工作中還存在“錯位、越位”現象，在土地流轉問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴重損害了農民的利益。二是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調研的市縣中，無論是政府推動還是自發進行的土地流轉，對承租方農業經營能力的資格都沒有進行嚴格審查，更沒有讓承租方交納經營風險保證金。在土地流轉后，流轉業主一旦經營上出現失誤，無法履約，常常給參與流轉的農戶造成巨大的經濟損失，而且沒有有效的補償辦法，風險由農民和政 1劉啟營.新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析[J].農業經濟，2009（4）府承擔。三是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是一定不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。

（三）土地流轉市場機制及社會化服務體系不完善

一方面，當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產要素的合理流動和優化配置，限制了土地流轉區域范圍，制約了農村土地流轉的有序進行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉尚未建立完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地保險機構等，制約了土地交易市場的發育及土地承包經營權流轉的健康、有序進行。

（四）土地流轉管理不健全

目前對土地流轉的管理，從上到下的農業行政部門沒有具體的實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，有些地方土地流轉主管部門雖然制定有規范的操作規程和土地流轉合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現代化的工作手段，在個別地方土地流轉仍然處于自發無序的狀態，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統一規范的土地承包和流轉管理機構，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。管理的無序或缺位導致有些地區在土地流轉過程中，存在著隨意改變土地的農業用途的現象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農村土地流轉的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導是幫助集體土地健康、有序流轉的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準，認識錯位，普遍把經營權流轉當成流轉主體的經濟行為，沒有認識到其在農業現代化進程中的重大意義，對有利的流轉模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態度。同時沒有科學制定流轉后農民出路的規劃，對可能出現的問題沒有做好應急處理預案，提供服務，化解矛盾。集體土地流轉是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農民的意愿而強行流轉，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩定。所以政府應在尊重農民意愿的基礎上積極引導，搞好規劃、提高服務，在集體土地流轉中做好服務員、裁判員的角色2。

（二）農民流轉意愿不強烈

分析當前的土地流轉現狀，存在農民流轉意愿不強烈的現象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 首先，農村社會保障體系不健全，失地農民缺乏生存保障。對于絕大多數農民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農民即使轉移到了二、三產業，由于失業的風險和收入的不確定性，他們仍把土地作為最后的退路，寧肯粗放經營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉移出讓”3。其次，農民轉移就業空間小。“土地流轉的速度應該與工業、第三產業就業崗位增加的速度與城市基礎設施容納的程度相適應”4，當前，城鎮化速度慢與城鎮吸納農村剩余勞動力能力不足導致農民轉移就業不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農政策的出臺和新農村建設的實施提高了農民對土地價值的預期，致使流轉意愿不強烈。

（三）土地流轉后資金與技術支持不足

土地流轉后，要實現規模化生產、集約化經營，必須進行資金投入和技術支持。經營者開發資金匱乏，是制約土地流轉的重要原因。一些經營者大面積承包土地后從事高效農業開發，后續發展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經營者在土地開發上存在嚴重的資金困難，規模難以擴大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉的意義在于土地流轉以后，發展高效農業，精耕細作，達到高產高效。而一些承包大戶由于缺乏相關技術支持，只能搞粗放的規模化，不僅無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現代農業的發展，也使一部分有承包能力和意向的經營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉的本來意義。

（四）土地分戶經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾

土地流轉的目的是優化資源配置，實現土地規模化、集約化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經營，而且農戶在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規模的土地經營方式，難以實現土地成片集中流轉。而且業主在實施土地規模流轉時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規?；鬓D難產，制約了規模經濟的發展。同時，一些地方農田水利基礎設施較差，尤其是丘陵山區，地塊小且不平整，水、電、路建設滯后，集中連片流轉難度大，不利于規模經營和大型機械作業，阻礙了土地的規?；洜I。

三、推進農村土地流轉健康進行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉制度

土地承包經營權流轉，要因地制宜，切實把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農村土地市場發育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）夏先鵬.農村土地流轉中的發展機遇與風險[J].中國新農村法制建設研究，2009，9 始終堅持依法自愿有償的流轉原則，不能盲目跟風推進，以行政手段推行農村土地流轉。對于政府和村級組織來說，只能是進行政策導向，創造發展環境，加強服務管理。其次，要把握規模的“適度”。適度規模經營就是生產規模要與生產單位的生產能力相適應，不能一味追求流轉規模，生產能力卻達不到，反而導致粗放經營，甚至拋荒，浪費了土地資源，違背了中央進一步完善農村土地管理制度的初衷。第三，要根據各地具體的自然條件、經濟基礎和農業發展水平制定不同的土地流轉制度。經濟發展較為薄弱或非農產業不發達地區，農民對土地的依賴性仍然很強，而在非農產業發達、經濟實力雄厚的地區，農民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農民對土地流轉方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據各地實際情況，切實制定有效的措施，積極引導村、社及農民群眾在自愿、有償的前提下開展農村土地承包經營權的流轉工作，認真解決農村土地承包經營權流轉工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規范化的土地流轉市場

推進土地流轉，就要積極培育土地流轉市場，建立嚴格而規范的配套制度和措施。一是健全農地流轉服務平臺，要建立和完善縣一級農地流轉服務中心、鄉鎮一級農地流轉服務站、村級農地流轉服務組的三級中介服務網絡，建立農地流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協辦手續等服務。二是建立農地流轉信息網絡，使廣大農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯系，切實解決農地流轉信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制?！案鶕袌龉┣?、宏觀經濟運行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉價格的調整，以便更好地反映土地的動態價值變化”，5從而建立健全農民流轉收益增長機制，保障農民收益能隨經濟的不斷發展得到相應增長。

（三）深入強化土地流轉的規范化管理

各級基層黨委、政府要加強土地流轉管理，特別要處理好土地流轉促進農業綜合開發與保護基本農田的關系，處理好土地開發與保護群眾權益的關系。把各種流轉方式納入規范化管理，確保交易雙方權利和義務明晰。要切實做好農地確權、登記、頒證工作，明確農戶在農地轉讓中的主體地位，禁止村級組織代替農戶或超越農戶對外簽訂流轉合同，依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。同時，要制定規范的土地流轉程序，提供規范格式的土地流轉合同文本，實行流轉合同登記備案制度，確保土地流轉規范有序。另外，還要加強宣傳和監督，杜絕土地流轉過程中隨意改變土地農業用途的現象。

（四）加快發展多種形式的土地流轉規模經營主體

5王春超,李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).要有效地加快土地流轉，關鍵是要多元化和多形式地創新能促進農村生產力解放和提高的規模經營主體。首先，設立土地流轉專項扶持資金和現代農業經營主體培育專項資金。獎勵、補貼、扶持土地流轉和農業規模經營，大力培育以家庭農場和新型農民專業合作社為主的規模經營主體，努力形成“規?；彝ソ洜I+農民專業合作社”的新型農業生產經營體制。其次，加快構建服務“三農”的金融平臺，積極探索信貸支農的重點，適度降低支農信貸利率。加快農業信用擔保體系建設，鼓勵行業協會、龍頭企業、合作社組建農業信用擔保公司，并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。第三，加大技術支持，幫助規模經營主體真正實現規模經營與集約經營，提高經營效益，發展現代農業，達到高產高效。

（五）建立健全土地流轉的配套保障機制

土地流轉的健康進行有賴于農村配套保障機制的完善。農業是高風險低收益的產業，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經濟因素的影響。因此，推動土地流轉，就必須建立健全農業風險保障機制和多層次的農村社會保障制度，增強農業對自然災害等風險的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，同時使廣大農民醫療有保障，失業有保險，以解除農民對土地轉讓后的后顧之憂，為土地流轉創造良好的外部環境。對于外出打工的農民，應制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工逐步納入城鎮社會保障體系。加大對失地農民的就業技術培訓，加快農村城鎮化進程，加速農村剩余勞動力有序轉移，降低農民對土地的依賴程度，最大限度地發揮土地的市場要素功能，確保土地流轉能健康、有序、順利進行。

參考文獻：

1.劉啟營.新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析[J].農業經濟，2009（4）2.葉桂英.淺談集體土地流轉中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 3.郭江平.農村土地市場發育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）

4.夏先鵬.農村土地流轉中的發展機遇與風險[J].中國新農村法制建設研究，2009，9 5.王春超,李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).6.麻昌華，汪安亞.當前農村土地流轉制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版).2008.26(4)