第一篇：從單位制到社區制（本站推薦）

從單位制到社區制

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編輯整理: 會計網上學習編輯:aiyimingba 文章來源：新浪

摘要:單位制是計劃經濟體制的一個重要特征,也是具有“中國特色”的城市管理制度,在計劃經濟體制下,曾給廣大城市居民提供了相對豐富的物質和社會資源。然而隨著中國社會由傳統走向現代、計劃經濟向市場經濟逐漸轉型之際,單位制的地位和職能呈現明顯的弱化趨勢。與之相反,作為新興的城市管理模式,社區制逐漸從社會組織與管理的配角變為主角。

第二篇：從街居制到社區制

從街居制到社區制：城市基層治理模式的轉變——以“北京市魯谷

街道社區管理體制改革”為個案

發布時間：2011/07/2

2一、“街居制”的困境

1954年出臺的《城市街道辦事處組織條例》和《城市居民委員會組織條例》基本確立了我國城市基層管理體制——街制”以街道辦事處和居民委員會為組織架構，街道辦事處作為區級政府的派出機關、居民委員會作為居民自治組織進行日常制設置初期，人員編制、機構職能定位明確，街道辦事處是政府的派出機關，代表政府辦理有關居民事宜的組織，并不具有機構性質，專職工作人員人數為3至7人，工作任務主要有三項：辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，員會的工作，反映居民的意見和要求。居民委員會是群眾自治性居民組織，工作人員人數為2至4人，工作內容包括辦理居利事項、向當地人民委員會或者它的派出機關反映居民的意見和要求、動員居民響應政府號召并遵守法律、領導群眾性的治調解居民間的糾紛。在建國之后的近40年期間，“街居制”運轉的一個重要的制度背景是“單位制”——有工作單位的城身份與職業身份相重合，單位同時承擔本管理本單位員工、為其提供社會福利與保障的職能，街道與居委會只是“為了把很廠、企業、機關、學校的無組織的街道居民組織起來，為了減輕區政府和公安派出所的負擔”，工作內容和工作方式相對簡隨著改革開放，社會環境巨變，尤其是80年代中期開始的國有企業改制、政府機構改革的實施，由單位承擔的諸多社來，大量下崗、分離人員離開“單位”，這些原本由單位承擔的功能、負擔的人員進入社會，歸屬于城市基層管理機構。除年代初期開始的人口流動大潮使城市實際居住人口劇增，城市基層管理機構的工作對象、工作內容以及工作強度發生了諸多辦事處和居委會在機構設置、職能定位以及人員編制等方面與上述文本規定出現了較大差距。鑒于此，居委會的相關文本規化，1990年《城市居民委員會組織法》生效，2004年《城市居民委員會組織法》的修訂稿公布并向社會各界征集修改意見“自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”的組織定位、組織結構、人員編制、運作方式從理念上來說基本社會環境。但是，街道辦事處仍然遭遇著“尷尬”的制度定位和現實處境。

1954年制定的《街道辦事處組織條例》是當前街道辦事處開展工作的唯一法律依據。而實際上，當前街道辦事處的工出《條例》規定的三項，至少有八個方面：街道經濟，城市管理，民政、福利，社區服務，人口（包括外來人口）管理，社道黨的建設，指導居委會，社區精神文明建設等。街道內設機構一般在20個左右，人員編制也由最初的3至7人擴大到10北京市海淀區萬壽路街道辦事處1993年統計數字顯示，該街道機關總人數150人左右，日常承擔的黨政工作有103大項、中黨務工作42大項，涵蓋91項具體任務，行政工作61大項，涵蓋183項具體任務。街道辦事處在實際操作層面上已經成為使得中國城市管理組織構架由理論上的“二級政府，三級管理”演變成實際操作中的“三級政府，四級管理”的多行政層級以“準政府”方式進行運作的街道辦事處在日常工作中面臨著社會轉型帶來的諸多現實挑戰：機構龐雜、人員膨脹、職道辦事處首先面臨的問題便是管理成本過高、管理負擔過重，行政效率有限。其次，街道作為區政府的派出機構與區政府及理關系職責不清。街道辦事處設置之初，明文規定“市、市轄區的人民委員會的各工作部門，非經市、市轄區的人民委員會直接向街道辦事處布置任務。” 但在實際操作中，政府職能部門長期形成的工作方式是將基層工作攤派給街道及居委會。職能部門權大責小，街道有責無權，居委會只有干活的份兒”，“條塊關系”不清成為制約城市基層管理工作績效的重要因以街居制和單位制為核心的傳統城市基層二元管理體制內的街道辦事處及居委會的行政功能突出，工作方式以行政命令為主下，一方面，城市居民及居委會的“行政屬性”在逐步減少，另一方面，城市居民的生活需求與生活方式日益多樣化、民主繼續沿用傳統的行政命令式工作方式勢必使得街道管理工作面臨管理缺位、管理失效的風險。此外，“社會管理”并不是現一職責，提供“公共服務”也是現代政府的重要職能。“行政化”的工作思維和運作方式必定導致城市基層管理部門公共服如上所述，以“行政化”為首要特征的街居制在新的環境下面臨著尷尬的制度定位以及管理成本過高、管理錯位缺位、服務不足等現實困境，改革“街居制”勢在必行。現行的居委會改革思路是向“自治組織”的定位歸位，實現社區化，突出和“自我服務”兩大特征。而街道辦事處的改革方向至今仍無定論，關于街道辦事處的定位，目前有四種改革思路：一是接街道辦事處定位成一級政府，實行三級政府、三級管理的城市管理體制；二是“虛區實街”原則，把街道辦事處變成政權實政府變成市級政府的派出機關；三是主張取消街道辦事處，把區的管轄范圍劃小，由區直接指導居民委員會，實行“二級政理”體制；四是堅持街道辦事處派出機構的性質，把重點放在改革和完善現行街道管理體制上，簡政放權、理順條塊關系、管理有序。近年來，全國部分地區涌現出一些實踐上述改革思路的城市基層管理體制改革實驗，諸如“上海模式”、“青島浮“武漢江漢模式”、“貴陽小河模式”及“南京白下區模式”等。這些旨在理順行政層級關系、提高城市基層社會管理和公的改革思路和改革實踐為城市基層管理體制向著現代行政管理機制轉變上做出了諸多有益嘗試，但是，這些地區改革實踐的所不同，并沒有從總體上科學規劃如何合理定位“街道”在城市基層管理體制中的角色、徹底解決以“街居制”為核心的傳管理體制所遭遇的困境。

仔細分析街道一級行政機構遭遇到的困境，不難發現：解決管理成本過高的方法不外兩種，一是降低本組織的管理成本構，二是轉移成本，即尋找管理合作伙伴；解決管理錯位、缺位問題的方式只能是理順“條塊”關系，實現管理歸位、到位共參與不足而導致的管理失效、服務不足等問題的方向應該是鼓勵公共參與、需求公共支持。這種解決問題的思路，正適應由“管理”向“治理”轉變的趨勢。“治理”理念與傳統“行政管理”理念最大的區別是治理主體和治理方式的多元化。公府、私人部門的公司以及第三部門的非政府組織可以以多樣化的方式進行合作，共同參與社會事務的管理、公共服務的提供向“治理”轉變的改革方向已定，那么，如何將“治理”理念落實到具體的城市基層管理體制中？北京市石景山區魯谷街道以“社區制”為制度載體，探索多元合作城市基層治理機制。

二、北京市魯谷街道“社區制”治理模式

（一）改革契機：行政區劃調整

2002年，北京市政府批準石景山區成立魯谷街道辦事處，借此契機，石景山區委、區政府將魯谷街道作為城市街道管點，突破街道原有管理體制，組建全新的魯谷社區管理機構，力圖通過魯谷體制創新，解決“目前行政管理中存在的層次過叉、人員臃腫、權責脫節”等問題，提高行政效能、公共參與熱情，發揮居民自治組織的作用。在國家民政部、市委組織部室、市編辦等部門的支持和參與下，經過充分調研、科學論證，魯谷最終改革方案于2003年3月確定，4月進入試運行，同谷社區”正式掛牌。目前，魯谷社區轄區20個居民委員會，常住人口2.3萬余戶、近6萬人，流動人口2萬余人。按照“的魯谷街道自2003年起至今，已經良性運轉3年。

（二）改革籌備：理念先行，實踐中推進

改革方案出臺前，石景山區委、區政府組織相關人員，組建了“魯谷社區體制創新籌備組”。籌備組的首個任務便是設實施方案，籌備組從四個方面著手進行準備：一是收集相關文獻法規資料，確立改革的制度“合法性”，二是赴上海、青島漢等地考察調研其他地區街道管理體制改革的經驗，三是通過走訪、座談、問卷調查等形式收集居民、居委會、區政府相關意見，四是召開全國性的社區體制創新交流會，邀請國內外理論工作者、實踐工作者共同探討魯谷改革方案。在此基礎上，得魯谷社區改革原則是：定位一個關系，即，定位政府、社會和市場三者間的關系；保證兩個依法，即，政府依法行政，社實現兩個歸位，即，政府行政管理職能歸位，理順條塊關系，社會職能歸位，原來由政府行使的社會化職能歸還給社會，培自治組織；建立三個體系，即，社區黨工委負責黨建工作，社區行政事務管理中心承擔行政管理職能，社區代表會議是社區織。

這一改革原則確立后，籌備組意識到，改革涉及政府各職能部門的責權利的重新分割和利益再分配，新體制的建立需要協助與支持。為減少改革阻力和不確定性，魯谷社區新體制的創立，采用了“先構架，后搭臺”的原則，即，先確立改革的新社區體制的框架，掛牌宣布成立之后，逐步逐條梳理社區部門職能，然后確定新機構的編制、人數、經費、工作形式等具后在實際運作中不斷的修訂、完善運行機制。所以，可以說，魯谷社區體制的創新是本著理念先行原則，在實踐中逐步推進

新。

（三）魯谷模式＝簡政放權＋激活民主

魯谷社區實際運行的組織體系和運行機制，可以總結為“一個核心，兩個工作體系，三駕馬車”，是簡政放權、理順條高行政效能，激活基層民主，最終實現多中心合作治理的“社區制”城市基層管理體制。

1.機構精簡，降低行政成本。魯谷社區的組織架構為“三駕馬車”，即，社區黨工委作為區位的派出機構，在新體制中導地位，對社區性、社會性、群眾性工作負總責；社區行政事務管理中心作為區政府的派出機構，對轄區城市管理、社區建會事務進行管理、協調、指導、監督和服務；選舉產生的魯谷社區代表會議委員會及其常設機構——社區委員會負責民主自導居民委員會和中介組織的工作。“三駕馬車”并進的基礎上，堅持“一個核心，兩個工作體系”原則，確保黨對基層行政自治工作的核心領導權，社區行政管理中心負責人由區政府任命，社區委員會主任及副主任由社區黨工委提名，經社區代表舉產生。

在“三駕馬車”的組織架構下，操作層面上的核心機構（行政編制）有“三部一室”，事業編制機構“一所兩室”。“指社區黨工委下設的黨群工作部和社區行政事務管理中心下設的城市管理部與社區事務部，以及社區黨工委和社區行政事務設的綜合辦公室。黨群工作部下轄20個居委會黨組織，負責社區黨建工作，城市管理部主要承擔城建管理和綜合治理等城社區事務部承擔民政、計生、勞動、文教等社區行政職能，綜合辦公室承擔原街道行政辦和財政科職能。事業編制機構的“指社區行政事務管理中心下設的社會保障事務所、企業服務辦公室、社區代表會議的常設機構——社區委員會辦公室。除此有1個自收自支事業單位——社區服務中心。魯谷社區管理體制的組織結構及運行圖，參見表1.魯谷社區管理體制的組織圖。

魯谷社區的“三部一室”行政機構設置相較于“街居制”下的街道工委、街道辦事處（以八寶山街道為例）的15個內機構減少11個，精簡幅度達73％。魯谷社區的39名公務員編制和北京市同類街道平均公務員人數90人相比，精簡幅度達干部職數6人，比同類街道減少了40%。具體撤銷的部門和科室有：勞動科、文教體衛辦公室、財政科、統計科、企業服務公務員編制改為事業編制）。合并的部門和科室有：工委辦和行政辦、財政科合并為辦公室；組織人事科、宣傳科、工青婦人民武裝部合并為黨群工作部；城市管理科和綜合治理辦公室合并為城市管理部；民政科、計劃生育辦公室和文教體委辦公區事務部。在行政機構精簡、合并的同時，魯谷社區新增了一個社區自治組織——社區委員會辦公室。“三部一室”式“大設置方式，減少了管理層次，實現了“機構瘦身”、“人員消腫”，每年節約行政開支200余萬元。

2.職能轉換，提高管理效能。精簡機構及人員的基礎是合理轉換職能。魯谷社區通過職能轉換實現政府行政管理職能管理職能的歸位。把轄區行政執法和行政管理的各項職能經梳理后歸位于政府，建立“責、權、利”統一的“條塊”關系。調整、交還給區職能部門，如，統計局接收統計科轉出的部分職能，勞動和社會保障局接收勞動科轉出的部分職能，教育委教體衛辦公室轉出的部分職能，民政局接收民政科轉出的部分職能，規劃局接收城市管理科轉出的部分職能。把原來由政府有關社會事務交給社區自治組織和中介組織來承擔，社區代表會議的常設機構——社區委員會下設的辦公室及六個專業工作服務、人民調節、文教體衛、環境衛生、計劃生育、共駐共建等六個方面的社會事務管理職能。社會福利與社會保障工作專由社會保障事務所承擔。除此之外，本著“權隨責走，費隨事轉”的原則，5項專業性較強的工作由區職能部門在魯谷社區構，實行垂直領導，從而理順條塊關系。

魯谷社區新機構現承擔80項職能，與八寶山街道職能相比共減少28項。其中，調整到職能局處行政管理和執法職能區自治組織6項，轉入到社會保障事務所6項，合并職能6項，撤銷1項，社區保潔等社會事務轉為市場化運作。在轉換職培育了政府的公共管理的合作伙伴——社會中介組織、群眾自治組織及市場機制。

3.培育自治組織及社團，激活基層民主。魯谷社區改制的另一亮點是發揮“社區制”的自治本質，通過創立居民自治民社團組織等方式，激活基層民主。為了改變城市基層公共參與不足的局面，也為了整合更多的社會資源共同參與社區治理積極培育和發展義工協會、藝術團、愛新家園等社團組織的同時，魯谷社區創建了北京市首家街道層面的居民自治機制：社

常設機構——社區委員會，辦事機構——社區委員會辦公室，并輔以代表意見建議處理制度。從機構設置和制度建設雙重角區代表會議”民主自治機制流于形式。

2003年年底進行的魯谷社區第一次社區代表大會，233名社區代表，選舉產生37名社區委員會委員。社區代表會議的任期三年，代表成員由三部分成員組成，一是居民代表，由選民或選民代表通過差額無記名投票的方式選舉產生；二是駐社由本單位推舉產生；三是駐社區的各級人大代表、政協委員，不經選舉，直接獲得社區代表資格。社區委員會是社區代表會協調機構，社區委員會委員由社區代表會議在本屆代表中選舉產生，負責社區代表大會閉會期間地區性、社會性、群眾性的作，指導各居民委員會和社會中介組織的工作。社區委員會下設六個專業工作組，負責社區內與居民生活密切相關事務的協社區委員會下設常設辦事機構——辦公室，負責處理代表會議閉會期間轄區內民主自治工作的日常事務。社區代表會議及社了履行政府剝離出的社區教育、體育、群眾文化等社區事務性職能之外，還需要為社區的建設和管理諫言獻策，對政府職能機構及其負責人進行監督、評議，動員轄區居民積極參與社區事務。社區代表反映意見和建議，可在會議期間（每年召開一出，也可以通過填寫《社區代表建議書》或直接向社區委員會辦公室反映。對社區代表提出的意見和建議，社區委員會辦公進行登記、辦理，及時協調解決，或給予明確解釋。社會代表會議及社區委員會這一街道層面上的居民自治機制的設立，為為政府派出機構與作為居民自治組織的居委會之間的關系，建立了良好的溝通渠道。

除了以社區代表會議制度激活社會民主外，魯谷社區還設立了黨代表任期制，選舉產生148名黨代表和13名黨委委員表聯組活動，以黨內民主促進社會民主。至魯谷社區建立以來，共處理了黨代表和社區代表的提案、建議和批評586件，做回復。在實際工作中，將社區代表評議結果列為政府職能部門年終考核的主要依據。

4.魯谷模式的深化與推廣

在魯谷“街區制”模式基本確立之后，魯谷社區下一步的改革計劃是進一步調整街道內設機構、將現有部分社會事務及能逐步實現調離和剝離。具體計劃包括：將現有內設機構調整為“三部、兩室、一廳”，即，黨群工作部、城市管理部、社綜合辦公室、地區成員代表會議辦公室、居民事務服務大廳，突出街道的公共服務職能。調整現由街道承擔的各類協會、市民服務等十項社會事務到社會服務性組織，把涉及行政管理的七項職能剝離給區政府有關專業管理部門負責，實現管理方式重點在管理方式的轉變上，即，考核工作由現在的專項考核向綜合考核轉變,日常管理工作由接受職能部門檢查轉向街道檢部門派出機構轉變，財政管理由現行的財政承包向以工作任務、項目管理為依據的財政預算管理體制轉變。

魯谷社區是北京地區首家實施“大社區”制、在街道一級建立社區制的創新者。魯谷社區的“監督專業管理，組織公共社區建設”的自我定位以及在街道建立“大科制”的內設機構的做法，2006年開始在石景山區全區進行推廣。“跟蹤研究魯谷社區管理模式和推進街道管理體制改革的經驗，探索理順區、街、社區之間的關系，逐步實現政府職能到位、市場職能職能歸位”也被寫入北京市2006年政府重點工作計劃中。

三、以“社區制”為核心的城市基層治理模式

上世紀70年代末期，隨著社會學學科的恢復，“社區”這一概念進入中國，并于80年代中期進入中國城市基層管理體際運用中。與上海將“社區”定位在街道辦事處這一層次不同，北京市一直將社區定位在居委會層次上，魯谷社區的做法是為社區。由于民政部最初是在定位城市基層“行政機構”的意義上使用“社區”概念，“社區”往往被局限在“地理的”、意義上使用。而實際上，無論是將街道還是居委會定義為“社區”，“社區制”的核心意義并不在于名稱的轉變或是地域的的本意是指聚集在一定區域范圍內，有共同利益組成的社會生活共同體。在一定區域內，有一定社會關系的人群間的互動才的核心。公共管理學意義上使用“社區”概念，突出的是“社區”與傳統管理單位的不同點——社區強調“共同管理、共同治”與“服務”是“社區制”的核心內容。

魯谷街道社區管理體制改革是城市基層管理體制改革的一種方向性的探索，城市基層管理體制改革又是我國近20年來改革的一部分。行政管理體制改革的目的是建立現代政府管理制度。自上世紀90年代以來，以“治理”取代“管理”成為種發展方向。關于治理的理論與模型有很多，但至少有兩點已經取得共識：作為國家的治理，應該是以最小的成本取得最大

共管理活動的主體并不限于政府，政府與民間、公共部門與私人部門之間應相互合作、共同參與公共事務的治理。治理理念上的實踐結果應該是：政府減少行政干預、降低管理成本，政府、市場、非政府組織多主體參與社區自治，實現社區公共服魯谷社區的改制基本是沿著這一改革思路進行的，但由于某些制度及現實制約因素，魯谷社區的“社區制”治理模式并不完北京市2002年確定了22個街道作為街道管理體制改革試點，一年之后的“改革經驗總結”中指出：下一步城市管理體點是培育社會服務組織，難點是轉變政府職能，著力點是公共服務體制建設。這些重點、難點、著力點恰恰是現行的城市基改革沒有解決的問題，也是魯谷模式沒有攻克的難點。

魯谷社區精簡機構的幅度高達73％，撤銷轉化的職能也達到了28項。但仔細分析魯谷社區編制表，可以發現，以39取代同類街道90名公務員編制的基礎并不僅僅是職能減少的成果，也是每一位工作人員“身兼數職”、“超額工作”的結現有39名公務員編制的職位說明中，有15個職位是“身兼數職”。這種機構精簡方式可以走多遠？以“小政府、大社會”管理體制改革的目標是合理的，但是，小政府與大社會是并進的，政府轉移或剝離出的職能應該交給社會，社會是否有足夠組織和自我管理能力以承接這些轉移出的職能？魯谷社區將部分職能轉移給新設的事業單位編制機構，減少了行政編制，但構不等于非政府組織、不等于社會力量。魯谷社區在培育居民自治組織上取得很好的經驗，在培育社會服務組織、整合市場轉換后的社會有效接管力量上的培育還有更多工作空間。只有完善的市場機制、成熟的非政府組織真正參與到社區治理、公中來，切實實現多中心、多主體治理，“社區制”才有可能發揮出不同于傳統“街居制”的作用。

“社區制”的另一核心內容是“自治”，自治離不開“民主”，魯谷社區的民主自治機制以“社區代表會議制度”為主表會議制度的民主程度還可以進一步深化。如，社區代表會議的常設機構社區委員會的選舉程序是社區黨工委按百分之十差候選人。在居民自治組織中深化民主層次、培養居民民主能力，是現行制度許可范圍內的民主實驗。

魯谷模式的可復制性、可推廣性在實際操作中受到了置疑。魯谷社區能夠成功精簡機構、轉換職能的一個重要契機是—是新建制街道，改革阻力較少。石景山區認可、推廣魯谷模式的同時，強調在其它街道改革中堅持“四個不變”，即，“街編制不變、經費不變、領導職數不變”。這一規定間接證明了，在街道層面推進降低管理成本的“社區制”治理模式還有很上述魯谷模式的局限性，多數并不是魯谷社區自身的問題，而是源自于制度環境的限制，魯谷改制是在“上不動，下動有變的情況下進行的創新。這種局部創新、區域創新的發展前景如何？北京市民政局對魯谷社區改革試點工作的批示是“在廣這一經驗條件似不成熟，但作為試點，可以開闊思路”。魯谷社區的“社區制”為核心的城市基層治理模式作為城市基層革的方向已經基本得到認可，但這套體制只有從“試點”走向真正的“推廣”時，才可以說是體制創新的成功。

四、討論：城市基層管理體制的未來？

傳統組織力量的消失和現代組織體制的建立是現代化的重要內容，魯谷街道由“街居制”向“社區制”的創新改制過程遇到的發展瓶頸來自整體制度環境的限制，這也是每一個“上不動、下動”式體制創新碰到的核心障礙。探討城市基層管理發展方向，離不開行政管理體制改革這個話語背景。自1982年政府機構改革以來，我國已經進行了五次大規模的行政管理體年、1988年、1993年和1998年進行的四次機構改革基本是以經濟管理部門作為裁撤重點，政府職能轉變以機構改革的方式轉變的重點是量而不是質，職能轉變的方向是“下移”而不是“外移”。2003年開始的行政管理體制改革理應突破前幾次的局限性，由簡單的機構改革深化到運行機制的創新上。十六大也提出了政府“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務能定位，落實到城市基層，街道承擔的職能應以社會管理與公共服務為主，居委會則的職能則是居民自治。但是作為銜接緊市基層組織，職能的劃分與定位不可能如此簡單，必定在互動過程中互相影響與制約。

由魯谷的經驗看來，居委會的“居民自治”定位確定后，街道一級面臨一個問題：如何對接作為“居民自治組織”的居委魯谷的做法是以“自治”對“自治”，成立了街道一級的居民自治組織。街道層面上的居民自治機制還處于探索階段，但是定：民主是不可逆的，從基層開始的民主，只可能逐步推向更高一層，而不可能在某一層次停止。同理，街道的定位發生轉市級政府如何應對？中國行政體制結構的基本特征——“條塊關系”最終如何梳理？無論是70年代以前的“以條為主，塊年代的“條塊結合”，還是90年代的“條專塊統，以塊為主”，這些條塊關系的布局，在城市基層管理體制改革向著“社

展后，都面臨著徹底革新的任務。

魯谷模式給我們勾畫出的“社區制”雛形已定：由“街居制”到“社區制”的轉換不是簡單的掛牌或翻牌，應在“精簡人員”的基礎上，重點進行職能轉變、整合社會資源，建立高效的行政管理機制、社區民主自治機制、市場配置機制，將政第三部門的力量整合起來，共同參與城市基層治理工作。但是，從目前城市基層運轉狀況來看，如何真正消減、轉化行政機職能，強化應有的行政職能及公共服務職能？完善的市場機制、成熟的公民社會力量何時形成，以解決政府職能調整后的社問題？如何培育高質量的居民自治、民主生活？這些問題都是從“行政化”的街居制轉向“治理化”的社區制、“社區制”來必須解決的問題。

第三篇：從街居制到社區制

從街居制到社區制：我國城市社區30年的變遷

經過30年的改革開放，我國城市基層社會管理模式發生了巨大的變化，從適合計劃經濟體制的“單位制”為主、“街居制”為輔的模式轉變為適合市場經濟體制的社區制模式。新的模式標志著與發達國家基層社會管理模式接軌的開始，也必將對我國城市基層社會的管理和發展產生長遠的影響。因此，值得我們對其原因、轉型軌跡、特點以及不足進行認真的總結和研究，以利于社區制未來的健康發展。

一、街居制向社區制轉型的主要社會原因

我國的街居制是輔助“單位制”建立的，其設想是單位制管理有工作單位的職工，街居制管理沒有工作的居民。1954年，全國人大一屆四次會議通過《城市街道辦事處組織條例》和《城市居委會組織條例》，從此形成了由街道辦事處和居委會構成的“行政性”很強的街居體制。

20世紀80年代中期開始，我國經濟體制改革的重點從農村移向城市，雖然街道并未成為改革的目標，但是，社會轉型過程中所引發的經濟和社會變遷以及由此出現的問題，促使街道辦事處和居委會的職能開始產生重要變化。隨著1987年社區服務的提出、2000年社區建設的正式展開和推進，社區制開始全面替代傳統的街居制，社區這一舶來品已經成為婦孺皆知、耳熟能詳的術語，社區制也成為我國城市基層社會的管理體制。那么，社區制是在什么樣的歷史背景下形成的呢？

第一，快速的城市化。改革開放前，我國的城市化一直遠遠落后于世界城市化的發展，1949年，我國的城市化率為7.3%，而當時世界城市化率為22.8%；到1978年，我國的城市化水平也只達到12.1%（據UNDP數據，1980年，世界城市化率為39.1%）。①改革開放后，城市化呈現逐步快速發展的狀態，1990年達到26.4%，2000年則上升到36.2%[1]。與此相對應的，城市數量也不斷增長，1949年，我國的城市數量為132個，1978年為193個，到2001年底，城市數量達到662個[2]。城市化的迅猛發展，自然對城市社會的管理提出了新的課題。

第二，單位制的解體。改革開放后，單位制受到了巨大挑戰。有的是就業者主動離開單位，有的是單位不景氣、破產或者機構改革，就業者被動離開。總而言之，整個單位制度正處于不斷解體和衰落的過程中。單位解體后，原來的就業者脫離單位，變成無單位束縛或者管理的人。這就是目前人們講的較多的“單位人”變成為“社會人”的現象。從國家原本主要依靠“單位制”進行控制社會的角度來看，這顯然出現了社會控制的真空。另外，隨著國有企業深化改革、轉換經營機制和政府機構改革、轉變職能，企業剝離的社會職能和政府轉移出來的服務職能，大部分也要由城市社會的管理機構來承接。建立一個獨立于企業和事業單位之外的社會保障體系和社會服務網絡，也需要城市社區發揮作用。

第三，城市流動人口的急劇膨脹。20世紀80年代中期以來，流動人口規模急劇膨脹，給城市管理、社會治安帶來極大壓力。例如，根據北京市第五次人口普查辦公室2000年9月8日公布的數據，北京居住人口為12845720人，其中，北京市戶籍人口11003357人，居住半年以上的外來人口1842363人，約占總人口的14.3%；再據2001年9月7日有關部門宣布，根據發放暫住證的數字，北京外來人口是237萬，達到17.7%左右。這個比例不算低。大批農民進城務工改變了城市人口的結構，增加了城市管理的任務和難度，造成了困擾政府和市民的諸多城市問題。城市規模的擴張、人口的激增、農民工的流入打破了城市原有的社會系統及其與自然環境之間的既定平衡，也向以行政隸屬關系和行政命令建立起來的傳統城市管理體制提出了嚴峻挑戰，暴露出傳統管理體制在應對新情況、新問題時的捉襟見肘、無能為力，要求對其進行變革和創新。

第四，住房制度的改革。20世紀90年代初，政府開始探索城鎮住房制度的改革，1994年國務院下發《關于深化城鎮住房制度改革的決定》，主要精神就是住房商品化。如據2000年北京市統計局對千戶居民的抽樣調查，北京已有近50%的居民購買了房屋（包括商品房和單位對其職工的內銷房）。這樣，許多已經購買房屋的戶主要求成立業主委員會，維護自己居住小區的環境、服務和管理的權利，這些戶主包括外來人口和外籍人士。業主委員會自認為是小區居民的真正代表，除了與物業服務公司有直接的矛盾外，也給社區管理帶來了新的挑戰。

第五，城市基層社會傳統的管理組織老化。其管理方式、觀念和年齡都不能適應新的社會情況。街道辦事處特別是居委會的成員，普遍年齡大、文化程度低、退休人員或家庭婦女多。如根據1996年對全國12個城市300多個居委會主任的調查結果，50歲以上的占68.5%，其中60歲以上的占37.0%；而35歲以下的僅占3.6%。初中文化程度以下的占66%，大專以上的占8.3%。而同時調查的1500位成年居民中，大專以上文化的占18.4%，初中以下文化的占44.9%。領導者比他們所領導的居民的文化程度還低。

由于以上諸種原因，重建適應新的社會狀況的城市社會管理和控制模式，進行城市基層社會管理制度的創新，已經是刻不容緩的工作。

二、社區制轉型的歷史脈絡

1987年，民政部首先倡導在城市開展以民政對象為服務主體的社區服務，社區概念第一次進入中國政府管理進程。隨著社區服務的普及與深入，社區服務對象也逐漸由民政對象擴展到全體社區居民，社區服務所涉及的項目也越來越廣泛。于是，民政部從我國國情出發，借鑒國外先進經驗，于1991年提出了社區建設的概念。

1991年5月，時任民政部部長的崔乃夫明確指出，城市基層組織建設應該著重抓好社區建設。他提出開展社區建設主要基于如下考慮：社區服務已經不能容納社區出現的新情況、新問題，需要在此基礎上提升出一個包容量更大、更全面的概念來促進社區服務和整個社區全方位的發展；社區的事情不能光靠政府，還要充分發揮社區居民的力量，兩條腿走路；社區建設是健全、完善和發揮城市基層政權組織職能的具體舉措；在企業轉換經營機制和政府轉變職能的前提下建立。“小政府、大社會”的國家模式是我國政治體制改革的方向，社區建設就是建立這一模式的基礎工程。

1996年3月，江澤民總書記在參加八屆人大四次會議上海團的討論時指出，“要大力加強城市社區建設，充分發揮街道辦事處和居委會的作用”。江澤民的發言對社區建設提出了新的更高的要求。在此講話精神的鼓舞下，上海市委、市政府積極探索新形勢下的城市管理體制，摸索出一條“兩級政府、三級管理”的新體制。1999年，民政部制定了《全國社區建設試驗區工作實施方案》，提出要改革城市基層管理體制，培育和建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區建設管理體制和運行機制。

2000年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合下發了《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于轉發〈民政部關于在全國推進社區建設的意見〉的通知》，通知指出：大力推進社區建設，是新形勢下堅持黨的群眾路線、做好群眾工作和加強基層政權建設的重要內容，是面向新世紀我國城市現代化建設的重要途徑。這一文件具有劃時代的重大意義，標志著此前多年的試驗探索階段宣告結束，即將在全國進行正式和全面地推廣。應當講，社區建設是被作為加強基層政權建設、改革城市基層管理體制的重要思路和重大舉措提出來的。社區建設的核心已經不是社區服務，而是管理體制的創新。如果說，社區服務業是在政府倡導下，以“街道為中心，以居委會為依托”，主要由社區福利服務業、便民利民服務業組成，“具有福利性、群眾性、服務性、區域性四大特點”，那么，社區建設要達到的目標，無論是從深度還是廣度上都要遠遠超過單純的社區服務。除了社區服務以外，社區建設的主要目標還包括：“構建新的社區組織體系”、“建立與社會主義市場經濟體制相適應的社區管理體制”和“建設管理有序、服務完善、環境優美、治安良好、生活便利、人際關系和諧的新型現代化社區”。這其中，構建新的社區組織體系、改革城市基層管理體制并建立新的社區管理體制，可能是最重要的核心目標。因此，城市社區建設可以被認為是改革開放后，我國城市基層社會管理組織變革的第二個階段，它必將對我國城市社會特別是基層社會產生深遠的影響。

在中央的指示下，各地迅速掀起了社區建設的熱潮，社區建設在全國蓬勃開展，步入了整體推進、全面拓展的新的發展階段。2002年，在十六大會議上，江澤民在報告中明確提出，健全基層自治組織和民主管理制度，完善公開辦事，保證人民群眾依法直接行使民主權利，管理基層公共事務和公益事業，對干部實行民主監督。完善城市居民自治，建立管理有序、文明祥和的新型社區。

十六屆四中全會上，新一屆黨中央明確提出了“構建和諧社會”的思想。2005年2月19日，胡錦濤總書記在中央舉辦的省部級主要領導干部“提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班”上指出，“我們所要建設的社會主義和諧社會，應該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會”。在全國建設和諧社會的熱潮中，和諧社區建設自然成為題中應有之義，因為，社區是社會的基本單元，社區和諧是社會和諧的基礎。為此，民政部部長李學舉號召要在全國大力推進和諧社區的建設，他特別提到：“我們所要建設的和諧社區，應當是居民自治、管理有序、服務完善、治安良好、環境優美、文明祥和的社區。”以此對和諧社區的概念作出了明確的界定。因此，和諧社區建設已經成為十六屆四中全會至今的社區建設的主線。

三、社區制的特點及其與街居制的比較

（一）社區制的特點

社區建設自2000年開始，首先是在居委會的層次上進行，因為根據23號文件的精神，社區建設中的“城市社區的范圍，一般是指經過社區體制改革后作了規模調整的居委會轄區”。但是，后來實際的發展情況已經超出了居委會的轄區，而擴大到街道辦事處的轄區。也就是說，無論是作為居民自治組織的社區居委會，還是作為一級準政府的街道辦事處都建立了新的社區管理體制。目前，我國的社區治理體制基本上呈如下的結構特征：

1.街道辦事處。街道建立了新的組織“城區管理委員會”。委員會由街道辦事處、政府各職能部門、區域內各單位、居委會代表和居民代表組成，主任是街道黨委書記或街道辦事處主任。主要職能是，根據區政府的要求，研究制定轄區管理工作的目標、任務和發展規劃，協調解決管理中的問題，對管理的重大事項提出建議或意見；管理委員會議定的事項由街道辦事處組織有關單位落實。改革后，街道辦事處在社區的管理體制和組織構架方面呈現以下一些特點：

第一，街道辦事處的組織構架。街道辦事處作為市轄區、不設區的市人民政府的派出機構，其結構設置大致可以分為三個序列：一是黨的系統，即街道黨委（或工委）。一般設書記、副書記，下設組織科、宣傳科（精神文明辦公室）、紀律檢查委員會、黨委辦公室、團委、婦聯、工會、武裝部、老干部辦公室等工作部門。二是政府系統，即街道辦事處及其所屬機構，負責街道的行政工作。設主任、副主任，一般下設行政辦公室、民政科、居民科、城建科、司法科、綜合治理辦公室、社區服務辦公室、文教科、計劃生育科、勞動科（勞動力管理）、統計科、財政科等。有些地方設市場中心（原市場科）和城管大隊（原市容所），有的地方沒有財政和司法科。

第二，黨委是街道一切工作的領導核心。街道黨委或工委是街道的領導機構，街道重大事情的決策權在街道黨委。過去，街道黨委是由各居委會黨支部和直屬黨支部選出代表，在街道黨代會上選舉產生的。街道轄區內的“條”上機構和企事業單位的黨組織與街道黨委沒有關系，而且街道黨委的選舉方式與街道辦事處作為一級派出機構的委任方式也不相稱。1989年以后，各大城市的街道黨委陸續改組成黨的工作委員會，定為區委的派出機構，不再由街道黨員代表大會選舉產生，派出所所長等機構的負責人也被任命為黨工委的成員。相對于街道黨委，街道黨工委的成立強化了整個社區權力結構的行政中樞。作為區委的派出機構，街道黨工委代表區委承擔相應的工作職責，對地區性、社會性、群眾性、公益性的工作負有全面責任，對轄區內區屬企事業單位黨組織實行指導協調；與轄區市屬以上單位黨組織是組織協調關系；與轄區內其他經濟和社會組織的黨組織是組織領導關系。街道黨委（工委）書記是“一把手”，主持召開會議。辦事處的主要領導一般都參加黨委會或黨委擴大會。從參加會議的人員構成情況看，這兩個會議實際上是街道黨政聯席會議，街道的一切重大事項基本上是要提交這兩個會議討論決定。而街道辦事處及其所屬機構，都是在黨委（工委）領導下工作。

第三，街道辦事處是社（轄）區內最高權力機構。如前所述，在街道辦事處轄區內，一般都有政府職能部門的派出機構，如派出所、工商所、稅務所等。人們通常將它們與街道辦事處的關系稱為“條”與“塊”的關系。長期以來，兩者的關系是“以條為主，塊做配合”，即街道辦事處往往是配合或圍繞“條”上的任務進行工作。“兩級政府，三級管理”改革的核心是“強化區、街管理功能”，實際上就是增加街道辦事處的權力，特別是在對轄區內的政府各部門派出機構方面的權力，我們可以看到兩者權力消長的變化以及這種變化所包含的深刻含義，即從“以條為主，塊做配合”到“條塊結合”；最后到目前形成的“條專塊統，以塊為主”的權力格局。街道辦事處成為有實權的一級政府組織或“準政府組織”，它有權“組織、協調轄區內的公安、工商、稅務等機構”，“有權對區人民政府有關部門派出機構主要行政負責人的任免、調動、考核和獎懲，提出意見和建議”。除此之外，為了“商討、協調社區建設和社區服務事項”，也有權召開轄區內其他政府或企業單位“參加的社區聯席會議”。

2.社區居民委員會。承擔的工作主要有八類，即社會治安、人民調解、青少年教育、計劃生育、婦女工作、老齡工作、社會福利和公共衛生。貫徹23號文件的精神，全國各城市都先后進行了大規模的居委會改制工作，對所有的居委會進行了調整。調整后的社區居委會呈現出以下幾方面的新特點：

第一，居民的概念有了新的內涵。過去我們講社區的居民，指的是居住在本社區中的自然居民或者是個體居民。但是，現在講的居民包括兩種居民，既包括自然居民，也包括法人居民或者單位居民，即所有在社區轄區范圍內的單位，都是社區管理的對象，都應當與自然居民一樣，參加社區組織的活動和受社區組織的管理。

第二，社區管理組織的結構方面有了新的變化。這一層次的組織在各地略有所不同，但是，絕大多數的城市社區都包括社區居委會、社區居民代表大會、社區協商議事會議和社區黨委四部分組成。(1)社區居委會。相當于過去的居委會，是社區的常設機構和日常辦事機構。其成員為7～15人不等，大致包括自然居民委員、法人居民委員、在職和離退休居民委員幾個方面的居民。(2)社區居民代表大會。由社區內的居民代表所組成，是社區的最高權力機構。代表人數為100人左右，主要包括自然居民代表、法人居民代表、外來人口居民代表以及在職和離退休居民代表。(3)社區協商議事會議。由社區居民會議推薦產生，成員由社區黨組織或社區居委會負責協調駐區單位、社區民間組織、業主委員會、物業服務企業等各方代表以及居民個人所組成，定期召開會議，對社區內共同關注的大事進行協商、研究，通過議事協商方式，共同解決社區建設中遇到的問題，實現共駐共建、資源共享，共同推動社區建設事業的健康有序發展。根據全國城市社區的規模不一，成員為5～18人。(4)社區黨委。過去居委會的黨組織多是黨支部，改革后，根據中央有關文件的精神，黨員的管理應當由單位和所在社區共同負責，所有離退休黨員和外來人口中的黨員，其組織關系都應當轉入所居住的社區居委會。因此，目前不少社區都建立了黨委或者黨總支，黨委書記一般由街道辦事處黨工委任命。

第三，社區居委會成員的結構發生很大變化。(1)年齡結構：年齡結構大幅降低。根據2002年對北京市某街道的調查，該街道現有社區居委會委員一共47人；其中，年齡最大的66歲，最小的26歲，平均年齡為45.7歲。近幾年來，有進一步降低的趨勢，特別是在沿海經濟發展較好的城市，如根據在寧波鎮海區某社區的調查，社區居委會成員的年齡均在22～30歲之間。(2)文化結構：文化程度得到較大提高，如北京該街道的社區居委會委員中，3人為初中畢業，22人為高中畢業，19人為大專畢業，3人為大學畢業，文化水平有了很大提高。(3)身份結構：原來的居委會委員的身份一般比較單一，絕大多數是離退休人員或家庭婦女；改革后的社區居委會委員的身份有一些成為事業編制的干部。事業編制的干部應當講普遍年輕和學歷高，他們基本上都是通過在社會招聘并進行相應考試錄用的，即“民選街聘”、“公開招聘、擇優錄用”。在不少街道，社區居委會主任都是由事業編制的干部擔任。但是，這些人中，有的并不居住在該社區；也就是說他們并不是社區的一分子。因此，他們似乎更像是純粹行政性的管理干部，而不大具備社區本來應該具有的地緣關系和鄰里關系的特征。

3.社區內其他社會組織。基本上，所有的城市社區除了以上四大組織外，都或多或少存在著其他社會組織，如社區活動中心、老年協會、社區志愿者服務隊、市民學校、青少年培訓中心、社區交友服務中心、社區歌詠隊、中老年舞蹈隊、社區綠化隊、社區清潔服務隊、社區愛心商店、社區中介組織、社區托老所、業主委員會、業主論壇、物業服務公司等。這些組織有的是社區居委會直接建立的，有的是政府職能部門與居委會合作建立的，還有的是居民自己建立的，甚至還有的是社區外專門從事社區工作的非政府組織(NG0)在社區中建立的。這些組織有的已完全屬于居民自治的性質。

（二）社區制與街居制的比較

應當講，20世紀80年代以前的城市社區管理體制，基本上都是計劃經濟體制下對城市基層社會的管理模式。這種管理模式的特點是：(1)指導思想基本上是“以階級斗爭為綱”，街道辦事處和居委會對于轄區內的居民，更多的是從專政的角度思考問題，因此對居民的控制甚至監督多于對居民的服務。(2)在國家政權體制中的地位是“單位制”管理的補充，實際工作中多是配合國家各職能單位設在街道的工商、市容、環衛、房管、糧管、稅務、公安派出所等部門的工作。(3)作為“單位制”管理補充的街居制，其管理對象多為無工作的家庭婦女或者老人和未成年的青少年。(4)由于管理工作的性質相對簡單和管理對象比較單一，所以，管理隊伍的成員多是文化水平較低、年齡較大，但是認真聽話的實際工作人員，其中大部分是退休職工或者家庭婦女中的積極分子。(5)管理隊伍的人員較少，職級地位較低，待遇也很低，不少居委會的工作人員近乎于義務工作。(6)無論是街道辦事處干部還是居委會的工作人員，基本上都是由上級組織任命。即使是被稱為居民自治組織的居委會干部，也不是由居民自己選擇；即使有選舉，也不是召開居民大會并且按照嚴格的選舉程序進行，多是采取個別征求居民意見的方式或者是“走形式”地開個會。(7)總的來講，這種管理體制完全是一種國家對整個社會包括社區進行統管的模式。在這種模式內，“黨政不分”、“政企不分”、黨和政府“包辦一切”，且凌駕于一切社會組織之上，控制了全社會的所有資源，對所有社會事務和社會活動全面插手。非政府的組織、志愿者組織或居民社會組織根本沒有存在的可能。

從轉型后的情況看，目前的社區制存在以下幾方面的特點：(1)在社區管理組織即街道辦事處和社區居委會的結構中，黨委或工委仍然是領導核心。(2)在社區管理組織與政府其他管理組織，即“條”上各政府職能機構派出的組織之間的關系中，以及與社區內其他社會組織包括國家、事業和企業單位以及其他居民組織的關系中，“塊”起著居中協調的作用，轄區或社區內的所有政府職能部門機構、各種所有制的單位、各種社會團體或者居民自治組織都必須接受街道辦事處和社區居委會的領導。這與以前的“以條為主，塊做配合”有了巨大的不同，說明形成了新的條塊權力格局。(3)社區內已經不是黨和政府包辦一切的局面。除了黨組織和政府派出機構外，出現了越來越多的居民自治組織、志愿者組織、社團組織、企業以及個人等。這些組織之間已經開始初步形成了一種社區合作共治的機制。在社區層面上，政府部門、社區組織、各種社會組織、駐區單位、物業服務企業等主體要在社區黨組織的領導下，建立起相互依存、分工合作的伙伴關系，確定共同的目標，實施對社區公共事務的共同治理。其中，社區居委會發揮主導作用，利用社區協商議事會議等形式，組織發動各方力量，搞好社區共治，并積極反映各方利益訴求，廣聚民智民力。對涉及具有社會性、公益性、群眾性的社區事務，定期進行議事、協商、監督、評議，加強溝通，增進理解，協調利益。正在開始形成共同治理的議事規則、工作制度，以及合法、合適的社區民主組織形式。社區發展的各項規劃、社區建設的實施以及社區事務的處理等逐步努力地體現社區居民的廣泛參與，與居民的要求相適應。(4)一些城市開始了對街道辦事處轄區進行社區制改革的嘗試。社區建設在2000年年底正式開始時，主要是在居委會的轄區內進行，因為居委會是居民自治組織，而街道辦事處是政府機構，所以不進行社區建設方面的改革。但是，2003年開始，一些城市已經開始將改革的工作擴大到街道辦事處的轄區（如北京、南京、青島、武漢等城市都有這方面的街道社區）。筆者認為，它代表了基層民主管理擴大的趨勢，體現了社會管理中的治理理念，更加與發達國家城市管理體制接軌，體現了現代社會管理體制的特點。

雖然社區制比較街居制有了極大的變化，但也存在一些不足，主要表現在：

第一，社區治理主體的多元性仍然不夠。主要體現在政府組織及其派出機構作為社區治理唯一主體的現象仍然存在，并且壟斷社區絕大部分資源，而其他組織很難成為社區內的治理主體之一。社區居委會名義上是居民自治組織，實際上由于其身份、任職、薪水以及各種費用均由政府決定，因此，必然是政府行政管理體制在社區延伸出來的“腿”，成為政府及其基層政權組織的“附屬物”，甚至可稱之為“準政府”。

第二，社區管理手段仍主要采取強制性的行政方式。社區居委會被看做是政府機構的延伸，地方政府基本上都是將社區作為一級行政機構，認為兩者之間是行政上的領導與被領導關系。社區自治組織——居委會自身也常常以政府組織的身份自居，自認為是政府職能的執行者。它們的工作重心是完成街道辦事處布置的各種任務，為居民服務已成為較次一級的目標，居民是社區的主體或者主人，常常是一種口號，實際上，居民并未真正被作為“主體”或者“主人”看待。居委會很少與社區的所有居民進行主動的聯系，通常只是與少數居民組長、樓長打交道，不少居委會儼然成為社區的一級“衙門”，行政色彩愈來愈濃。社區是政府管理社會的工具而非社區居民的自治平臺，在決定社區公共事務方面，基本上是居委會決定一切，然后以行政管理的方式進行布置。治理組織體系仍然保持垂直科層結構。

第三，社區NGO缺乏。志愿者組織進入社區存在難度，不少地方的政府對它們的建立和進入社區存在疑慮。社區NGO組織能夠承擔從政府集權式管理向社區治理過渡的職能，它有助于滿足多元需求與利益，促使政府職能轉換，加強社區自治機制的建立。由于歷史的原因，我國社會與社區的NGO組織數量很少，種類不多，僅限于居民自娛自樂的組織和一些環保類志愿者組織。并且它們多是在政府管理和資助下建立的，很難形成有獨立意志的參與主體。

第四，社區成員參與社區活動和行使民主權利的渠道和平臺不多，社區居民的社區意識不強，參與社區治理的熱情不高。舉一個簡單的例子，很多商品房社區中設置的居委會，很少能夠真正站在業主即居民的一邊，而通常都是站在物業公司一邊。作為居民的自治組織，居委會不與居民及其組織——業主委員會站在一起，想居民之所想、急居民之所急，如何能夠贏得居民的好感和尊重，如何能夠吸引居民參與社區活動？再有，社區的社會資本的培育十分有限。社區居委會工作的公開性、透明性仍然十分有限，基本上沒有財務方面的公開制度。自由、競爭性的選舉仍然局限在部分社區組織內。

總的來講，經過30年的發展，我國城市的社區制已經完全取代了街居制，也已經形成了社區內多種組織并存的局面，這些組織開始初步形成了合作共治的機制。但是，由于我國城市的社區建設主要是由政府推動的，又由于絕大部分社會資源是由上而下地分配，所以，社區制既承擔著政府的管理任務，也承擔著居民和社會的自治訴求。今后的發展應當更多地體現其居民自治組織的特點，真正服務于社區廣大居民，進一步淡化其政府的行政色彩，避免成為少數人開展活動的封閉圈子或者在社區內發號施令的基層“衙門”。

第四篇：光大花園：從“健康”到“社區”

光大花園：從“健康”到“社區”

□ 作者：葛樸日期：2003-2-2

5廣州的大盤很多，像祈福新村、碧桂園鳳凰城、廣州雅居樂等等，這些郊區大盤的占地面積往往是以千畝為單位，他們的營銷手法大多是在開盤前將建筑園林做得漂漂亮亮，然后集中在一、兩個月內投幾千萬的廣告費，讓消費者在各種媒體、各個角落都能見到它的身影，樓還沒賣就已炒得熱火朝天。到了開盤那天，再用百八十輛看樓車把你全家老小從市區拉過來，吃的、喝的、玩的、看的一擁而上，再用上百來個銷售人員盛情款待，煽得您難以按耐下定的欲望。難怪會有碧桂園鳳凰城在7天內成交8個億的樓市神話。就當這些郊區大盤風卷云涌，賣完一期又一期時，在廣州的老城區有一個占地43萬平方米的城區大盤已經平平淡淡地賣了5年，她就是----光大花園。

1999年底，光大花園開盤。雖然周邊的環境形象不佳，有一些舊廠房和凋零的商業，但僅憑著原來的地形地貌和1000棵大榕樹，以及每平方米4000多元的實惠價格，再加上“大榕樹下，健康人家”這句至今還廣為流傳的廣告語，還是打動了不少買家的心。開盤一個星期內，成交了近400套。

從開盤到2001年底,光大一直利用1000棵大榕樹作為賣點，將“健康”的概念發揮到了極致。但是到了2001年年底，當光大推出它的超高層單位---榕上居時，根據前期的客戶訪談、市場調查和認籌的情況反應，客戶對健康的概念已不再追捧，1000棵大榕樹也不是那么吸引人了。光大的決策者們開始意識到，在光大發展的幾年時間里，光大所處的市場發生了變化，環境在變，人們的選擇也在變，健康不再新鮮，健康的內涵因為演繹得過于寬泛而難以承載了,光大只有重新尋找出路。

2002年3月，榕上居開盤，光大的口號是“打造新海珠”、“健康生活更高點”，目標消費群定位為追求品質生活的人，價格也達至項目所在區域的最高位。但這一策劃并沒有如預期得那么好。原因是普遍反映：項目的賣點不足，產品不值高價。光大的策劃師們又不得不重新回到老廣州文化上尋找新的訴求點。但銷售仍沒有起色，消費者仍然抱怨價格太高，光大就此形象忽高忽低，主打概念模糊，走得很尷尬。

2002年7月，世聯進駐光大。世聯對光大花園的評價是：“她就像一個秀外慧中的大姑娘一樣，只可惜躲在了山溝溝里”，“廣州的消費者真是幸福，在市區還有這么大的社區，有原生的地形，有千棵榕樹，有森林廣場，有珠江江景，有體育公園，有北大附中實驗學校，有省一級幼兒園……換在深圳，不賣1萬也差不了哪里。”

回顧光大的歷程，世聯總結為：留在消費者記憶中的是榕樹，是健康的環境，在宣傳定位上，光大過早地導入了小品牌的戰略。光大的整合傳播沒有做好，消費者不知道光大在訴求什么，項目的品質感很模糊……有一段時間，榕上居的名氣甚至蓋過了光大花園。經過多次策劃方案的評審，最后通過的策略是：以“光大花園”的品牌，以社區文化的概念為核心，使消費者在對光大花園認可的前提下再來選擇光大內部的不同產品。2002年下半年，榕上居重新推廣，以大社區的概念為統領，引導消費者從大社區的高度來感受光大的一切，經過一段時間的推廣銷售，光大漸漸重新得到了消費者的認可和接受。

在此基礎上，2002年底，世聯又對光大社區的概念進行了延展，刪去了那些對冷冰冰的建筑物和園林的展示，而是通過一系列的實景和人物結合的圖片來描述光大社區的氛圍，使消費者真正感受到社區的親情，感受到社區的和睦鄰里，感受到生活的方便，再配合到一些重要的工程進度,外界感覺光大好象真的在“變”了。

展望新的一年，光大的故事仍在繼續，在目前市場上流行的是價格致勝，市場份額已被幾大發展商所占據的新的環境中,光大還會不會延續她昨日的風采，會不會出現新的問題，世聯將如何解決這些問題，以體現我們的策劃力，將是我們思考的重中之重。

第五篇：從單位制黨建向區域化黨建的轉變

從單位制黨建向區域化黨建的轉變

【內容提要】 隨著政治社會化、社會多元化及黨員結構的變遷，以“單位制黨建”為依托的垂直型、封閉式黨建模式，逐漸凸現出時代局限性。“區域化黨建”作為“單位制黨建”模式的延伸與拓展，日漸成為基層黨建謀求轉型發展的重要趨勢。本文擬從“區域化黨建”的特征功效分析入手，梳理其與“單位制黨建”的相互關聯及特征，探究其內在邏輯，分析其功效與運行路徑，以期為促進基層黨建科學轉型提供某種借鑒。

【關 鍵 詞】區域化黨建

模式

轉型

運行路徑

在中國社會轉型過程中，依托行政建制設置黨組織、以縱向控制為主要特征的“單位制黨建”模式，由于傳統單位轉制、新經濟組織和新社會組織的大量涌現及黨員結構的變遷，致使其原有對黨員的教育和管理功能削弱，團結、動員群眾的整合力逐漸下降，由條與塊的基層黨組織各成系統、單一封閉和垂直的組織體系與運作機制，已難以適應基層黨建組織化的要求。如何通過基層黨建框架體系的重構及黨領導和組織社會的功能結構的轉型，實現從固化封閉、單向推進為主的傳統黨建模式向條塊結合、優勢互補、共駐共建的區域化黨建模式調整和轉移，在促進基層黨組織與基層社會協調發展的同時，有效增強黨領導和組織社會的工作覆蓋和資源優勢，已日漸成為新形勢下基層黨建面臨的前沿性課題。

一、背景與問題：來自多元社會的整合挑戰

（一）社會治理空間變化使黨建框架體系呈現社會化特征

改革開放以來，隨著社會轉型帶來的經濟社會的深刻變革，社會空間形態發生了結構性變遷，由形態固化、主體單

一、相對封閉的傳統社會結構逐漸向形態開放、主體多元、協作互動的現代性社會結構轉變，這使城鄉基層組織治理運行的地理空間不再局限于原有的行政轄區邊界內，而是隨著社會經濟發展需要不斷地進行調整與擴展。現代社會空間治理的基本特征和首要事務之一是突破行政區域的狹隘界限，以形成跨區域的互動與協調。

就農村而言，2000年以來，在蘇浙、山東等沿海經濟比較發達的地區，開始進行了大規模的村莊撤并，促進小型村、自然村合并和空心村撤除，推進“大村莊制”模式，這使村級組織管理幅度得到擴張，黨組織普遍呈升格趨勢。這種擴張性對村級黨組織設置、黨的領導方式、運行機制和黨員管理、黨員活動等方面提出了新的要求。與此同時，鄉村邊界的擴張造成的鄉村之間的對接，推動了這些相鄰村莊謀求跨邊界的治理合作；農村新社區建設（包括多村聯建、中心村、連線成片式的新農村建設、集中遷建等形式）則適應了農村人口結構失衡、精英大量外出、公共服務匱乏的現實，試圖通過治理合作打破行政邊界的阻礙，為農村發展吸收更多的資源，并實現資源的共享。這種跨邊界的治理合作，既對區域內黨的組織設置、領導方式和公共服務平臺搭建等方面提出了新的要求，也對區域內各自治組織間的合作運行、自治決策及群眾民主參與等方面提出了諸多挑戰。

就城市而言，城市社區治理也日趨多元化。突出表現為：（1）治理空間由原來單位化的居委會向區域化的社區居委會轉變；（2）治理關系由原來緊密型的行政從屬關系向區域內松散型的平等合作關系轉變；（3）空間形態由原來以單一的行政單位為主向城市社區、商業圈塊、功能區塊、集中安置區塊等多形態并重轉變。顯然，城市社會管理雖然仍舊是以地理轄區為空間基礎，然而越來越多的地方治理已經超越了行政單位邊界，逐漸形成了區域化的治理空間。在這種治理空間中，形成了比以往更為多元的治理主體和更為復雜的治理關系，此種社會關系重構與區域共治對仍按行政單位管理體制實施治理的模式帶來了很大沖擊。如何根據治理空間和治理關系的變化重構組織體系、領導體制與運行機制，有效發揮黨組織在區域內的領導核心作用；如何在現有體制框架內找到區域內各類社會組織間更加有效的共建、共創、共享、共贏機制，實現多元主體的合作共治，在推進基層黨組織與基層社會協調發展的同時增強黨的社會基礎和基層社會的發展活力，成為基層黨建需要探索的新課題。

（二）社會流動性增強使黨建對象管理呈現開放式特征

與改革前相比，由于社會日益開放多元和城鎮化的蓬勃推進，整個社會流動性顯著增強。在數量龐大的流動群體中，流動黨員的數量和比例急劇增加，并呈現在地區間、產業間、企業間不斷遷移多變的特點。截至2008年3月底，31個省（區、市）和中央有關部門為205.6萬名流動黨員發放了《活動證》，占流動黨員總數的93.7％。此外，市場經濟之競爭性、復雜性對社會生活和企業生產帶來了諸多波動和沖擊，這種沖擊和波動促使社會組織形態的變動的頻率不斷加快，使各類經濟和社會組織出現“朝增夕減”態勢。這種黨員的頻繁流動性和組織的快速變動性，使大量黨員的生活圈、居住區與工作地相分離，形成戶籍在農村、工作在企業、居住在城市的狀態，導致黨員組織關系空掛，或將組織關系遷出卻不及時接轉的現象大量發生，黨員管理盲區呈擴大趨勢。這使傳統上依靠垂直型行政從屬關系發揮領導核心作用的治理結構產生了較大變化，以往主要依托系統和單位的黨員管理渠道和組織活動方式，在不少場合下難以為繼。一些農村、社區黨組織在普遍升格以后，黨員人數劇增，且分布范圍更廣，類型、要求也不一，在活動地點、時間、內容和方式上難以求得一致，如按照傳統模式編制在一個支部內活動，不利于黨組織作用的發揮。這些變化，必然要求突破原有地域、產業和行業的狹隘局限，在基層黨組織設置模式和活動方式作出相應的轉變，形成基層黨建跨區域的協調與互動，推動各類基層黨組織轉型升級，這不僅成為擴大黨的組織覆蓋和工作覆蓋的迫切需要，也成為新形勢下夯實黨在基層執政基礎的現實要求。

（三）單位制式微及功能分化使黨建資源依托呈現彌散性特征

在學術上，“單位制”是指“由單位這一實體所構成的社會調控體系”。① 在城市具體表現為與社會資源提取和再分配結構相契合的“單位－街居”組織，在鄉村則具體表現為農村的村社組織。長期以來，中國共產黨的領導核心作用的發揮是以具有嚴密組織的行政一體化的單位為載體，憑借國家權力直接擁有并分配社會各類資源，由此取得對社會的控制力與動員力。隨著市場經濟的逐步建立和計劃經濟體制的終結，由于國家行政力量不再直接承擔資源配置的功能，原來建立于單位體制之上的國家對城鄉基層社會縱向控制模式的基礎出現松動。一方面，許多原來由政府和企業承擔的職能逐步分離、轉移到社會，行政管理體制由政府領導的單一管理模式向黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的新型管理體制轉變，各種社會治理資源包括社會政治和組織資源迅速發展和壯大，并呈現為彌散型的分布格局。另一方面，私營、個體、外資企業等不同于傳統單位的新經濟組織迅速崛起，愈來愈多的經濟組織突破了“單一化”的組織形態，跨部門、跨地區、跨所有制的經濟主體不斷涌現。由于利益、職權和資源的相互交叉，垂直配制的執政資源難以形成橫向的流動，橫向的融合能力也不能撼動行政體制，社會資源的擁有方式逐漸向個人與社會組織傾斜，這導致了基層黨建尤其是兩新組織黨建的資源依托出現困難。一是資源多元化配置方式直接削弱了黨對各種單位和組織的行政約束力，許多單位和組織從“計劃全控型”結構中分離出來，黨的力量因脫離了行政體系而逐漸失去資源依托與支撐，工作難以有效展開；另一方面，在“計劃全控型”結構外生成的兩新組織，因為黨建資源和基礎先天不足，形成了黨在基層工作中的大量“空白點”現象。如何形成多元化的資源整合形式，從基層社會的利益需求中為各類基層組織互助合作乃至黨的建設尋找新的動力，倡導條塊結合、優勢互補、共駐共建的領導方式，最大限度地實現組織資源與社會資源的整體互動，日益成為基層黨建亟待破解的重大問題。

上述跡象，既充分表證了城鄉社會和經濟結構體系的深刻變革，也使傳統“單位制黨建”模式面臨嚴重挑戰。如何突破“單位制黨建”模式下條線框架的束縛和行業、區域限制，從戰略上構建具有較強社會整合力的縱橫相連的區域化黨建模式，形成條塊結合、兼容開放、優勢互補的組織構架，日漸成為基層黨建謀求轉型發展的重要趨勢。

二、內涵與功效：由內循環到內外一體化循環

“區域化黨建”是基于經濟社會結構轉型背景下產生和形成的一個獨具內涵的黨建新理念。從空間上看，“區域化黨建”破除原有地域、產業和行業的局限，以“兩新”組織和流動人口較為集中的區域或行業，作為構筑黨組織的基本單元，對區域內基層黨組織設置、黨的活動和黨員教育管理進行統籌謀劃，變點狀推進為塊狀規劃，促進區域內黨建目標、機制和行動的深度融合；從層級上看，“區域化黨建”以區域化視野對基層黨建工作實行“中觀管理”，以恰當的層級抓黨的組織與工作的雙向覆蓋，克服了宏觀管理的不便與微觀管理的缺位，有利于實現與一線工作和上級黨組織的銜接；從功能上看，“區域化黨建”與社會形態相互契合，致力于整合區域內各類黨建資源與社會資源，變內循環為內外一體化循環，強化互動共商，倡導自主管理，從而能夠為基層黨建工作拓展新的平臺與空間。

區域化黨建和以往傳統單位黨建模式相比，具有開放性、地域性、整合性、多元性、網絡性的特點，其主要功效表現為：

（一）優化結構功效

傳統“單位制黨建”具有明顯的全控性和計劃性特征，即依托于行政體系來構筑黨的組織體系，通過在每個行政單位設置黨的組織，實現組織的全面覆蓋，并依托行政權力對社會成員施加有效影響。隨著改革開放的深化，經濟社會迅猛發展，非公有制經濟日益壯大，“兩新”組織不斷涌現，人員流動性不斷增強，日益眾多的“單位人”轉變成“社會人”，單純按照傳統的單位建黨模式，在很大程度上已難以實現組織和工作的全覆蓋。而引入區域化黨建的理念，在“兩新”組織和外來流動人口相對集中的區域和行業中，按“組織共建、黨員共管、設施共享、活動共辦”的原則，對黨的基層組織設置進行動態調整，統一考慮基層組織設置，對黨建陣地建設、黨員發展和教育管理工作進行統籌規劃，以“區域不變”應“單位萬變”，通過建立點面結合、縱橫融合、互補互促的網絡化組織體系，使組織結構更趨完善，和社會形態更相契合，有利于形成全覆蓋、廣吸納、強有力的基層黨建新格局。

（二）整合社會功效

傳統“單位制黨建”主要是政黨內部自我建設，在實現黨對社會各個領域的有效領導上，發揮作用不夠。區域化黨建順應了城鄉社會結構轉型性變遷的趨勢，通過重構開放性的組織結構與合作型的黨組織外聯渠道，搭建符合不同利益需求，滿足不同社會群體訴求的服務平臺，黏合協調溝通區域內的各類社會基礎單元，成立一定區域內各種社會組織和社會成員共創、共建、共享、共贏的運行機制，從而贏取更多的區域發展的動力要素。同時，通過充當基層社會的組織主體和領導力量，提高社會組織化程度和有序運作水平，有利于基層黨組織占領工作制高點，更好地發揮總攬協調的職能，及時協調各階層利益，提高政黨對社會的縱深影響力和擴大支持面，從而使政黨、國家與社會的互動實現良性的運轉。

（三）統籌資源功效

以往“單位制建黨”模式，各個單位黨組織建設各自為政，導致黨建設施建設重復投入，黨建工作力量分散弱化。尤其在新經濟組織中，由于產權結構、組織結構和運行機制的特殊性，黨建工作所依托的環境、條件發生了深刻的變化，在活動經費來源、陣地設施建設等方面很大程度上受制于業主，經常處于“人在屋檐下，不得不低頭”的兩難困境。區域性黨建模式，以區域作為一個整體，在黨建工作資源和力量配置上，秉承“區域統籌、集中配備、集約共享”的理念，依靠區域統籌，充分調配與挖掘社會性、區域性公共資源，提升黨的組織資源對配置、激活和優化各類社會資源的作用，促進組織資源和社會資源之間的良性互動，有利于在區域內實現各類資源的共建共享，避免基層黨建設施重復建設的浪費，因而有利于基層黨建工作的全面推進、整體提升。

三、“區域化黨建”的運行路徑探析

（一）在組織體系構架上，突破傳統的“單位建黨”限制，向“區域統籌、動態靈活”方向轉變。應對經濟區域化、人才集聚化、人員社會化趨勢，必須突破傳統組織體系與治理結構，以“區域不變”應“單位萬變”，在“兩新組織”和流動黨員較集中的農村、社區、商務樓宇、工業園區、專業市場地域，構筑“縱橫結合、機制開放、覆蓋廣泛”為特征的區域化組織網絡。在城市，應選擇增強街道對“兩新組織”領域黨組織的整合程度作為突破口，優先加強對居民區黨支部、“兩新組織”黨支部的整合，確立社區黨組織網絡化框架，然后去包容、滲透轉制后的原公有制企事業單位黨組織，逐步形成以街道黨工委為核心、社區黨組織為基礎、其他基層黨組織為結點的網絡化體系。在農村，應逐步從過去以單一村為空間單位向以中心村為節點單位、行政村為基礎單位加強農村基層組織建設轉變，通過村村聯建、村企聯建等形式，形成以中心村黨組織為龍頭的網絡化組織體系。這種以區域性黨組織為紐帶的黨建模式突破了傳統縱向控制為特征的“單位建黨”限制，有利于把隸屬不同系統、掌握不同資源、聯系松散的黨組織聯結為緊密型的黨建共同體，形成全覆蓋、廣吸納、動態開放的城鄉基層黨組織體系，有利于實現區域內黨建工作目標、機制和行動的一致性，也有利于黨在新時期獲得更為廣泛的社會資源、政治資源。

（二）在黨建平臺建設上，突破傳統的“小而散”組和陣地配置方式，向“區域統籌、集約共享”方向轉變。為解決基層黨建陣地分散建設、功能不全的問題，應以推進黨員服務中心建設為依托，打造區域共享的黨建綜合平臺。一是調整設置優化布局。在建好市、縣、鄉三級服務中心的同時，集中財力，整合資源，在區域化黨建推進較快的城市商貿區、中心村、產業園區、專業市場等重點區塊建成一批區域性黨員服務中心，將服務半徑擴大到整個區域。二是強化服務功能。堅持黨員服務中心與黨員干部現代遠程教育站點、黨員咨詢服務熱線同步建設，通過“有形”設施與“無形”網絡互補聯動，無償為區域內基層黨組織和黨員群眾提供黨員教育培訓、組織關系接轉以及黨代表接訪、議事協商、法律咨詢、糾紛調解、困難幫扶等“一站式”貼心服務。三是廣泛服務群眾。以黨員服務中心為主陣地，建立黨員志愿者隊伍，統一開展服務活動，實現黨員聯系服務群眾的常態化。

（三）在黨員教育管理機制上，突破單位分割、封閉單一的傳統模式，向“區域一體、動態開放”方向轉變。應充分發揮區域性黨組織和黨員服務中心的組織優勢，探索建立黨員動態教育管理機制。一是實施黨員IC卡管理。依托黨內信息管理系統，將黨員基本情況、參加活動、日常表現等項目錄入IC卡，黨員持卡簽到，參加黨的活動，黨組織即時記錄、實時統計、定期分析，對黨員參加活動等情況監督預警。二是深化黨員分類量化管理。出臺黨員考核積分管理細則，推行“黨員教育學分制”和“黨員奉獻積分制”，對黨員參加組織生活、教育培訓和志愿服務等情況，以積分的形式進行量化考核，并根據農村、社區、“兩新”組織黨員以及離退休黨員、流動黨員的不同特點，分類設置考核項目和分值，提出考核管理的最低積分要求，提高黨員教育管理的針對性。三是開展開放式組織生活。以區域為單位組織開展組織生活，區域內的黨員根據活動主題和時間安排自主選擇，獲得相應學分，實現黨員教育管理從單位封閉向區域開放轉變，黨員發揮作用的空間也從單位拓展到了區域。

（四）在黨建工作運作方式上，突破單純依靠行政指令的傳統做法，向“區域共建、互動推進”方向轉變。適應基層黨組織功能轉型的需要，應加強區域協商議事組織建設，以區域黨組織為核心，建立區域共建聯系協調會、片區和諧促進會等組織，定期聽取轄區單位和各層面代表的意見建議，協商解決區域重大事項，以群策群力的方式，共抓黨建、共謀發展、共促和諧，實現互利共贏。

【注釋】

① 劉建軍著：《單位中國——社會調控體系重構中的個人、組織與國家》，天津人民出版社2000年版，第48頁。

（作者系寧波市委黨校副教授）