對(duì)派駐監(jiān)督存在問題及改革途徑的思考

當(dāng)前，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中提出全面推動(dòng)國家監(jiān)察體制改革。根據(jù)改革的目標(biāo)任務(wù)，涉及對(duì)象主要是檢察院反貪、反瀆、預(yù)防部門人員的整體轉(zhuǎn)隸，并沒有涉及紀(jì)委系統(tǒng)派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的調(diào)整。但筆者認(rèn)為，為了進(jìn)一步加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察工作，保障紀(jì)檢監(jiān)察全覆蓋，提高紀(jì)檢監(jiān)察工作效率，有必要在國家監(jiān)察體制改革中統(tǒng)籌考慮調(diào)整派駐監(jiān)督，改革完善派駐監(jiān)察，構(gòu)建協(xié)調(diào)統(tǒng)一高效的紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)。

一、派駐監(jiān)督的由來和發(fā)展

派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式。派駐監(jiān)督的黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)來源于《黨章》第四十三條：“……黨的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組和紀(jì)律檢查員。……”

我們黨從上世紀(jì)五六十年代就開始了派駐監(jiān)督的探索，“文化大革命”期間，紀(jì)檢機(jī)關(guān)陷于癱瘓，派駐機(jī)構(gòu)也不復(fù)存在，黨的十二大后，派駐機(jī)構(gòu)得到了恢復(fù)和發(fā)展。19**年*月中紀(jì)委監(jiān)察部下發(fā)《關(guān)于中央直屬機(jī)關(guān)和中央國家機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置的意見》，明確了派駐機(jī)構(gòu)“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)為主”的管理模式。20**年*月中紀(jì)委、中組部、中編辦、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委監(jiān)察部派駐紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)管理的意見》，進(jìn)一步明確了“雙重領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)為主”的管理模式。然而在實(shí)踐中，這種管理模式變成了以駐在部門黨組領(lǐng)導(dǎo)為主的局面，造成了派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督乏力，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)進(jìn)入駐在部門黨委（組）班子，在班子里只是一票，根本沒能有效地發(fā)揮監(jiān)督作用。而且，黨委工作部門一直沒有實(shí)現(xiàn)監(jiān)督全覆蓋，一些行使公務(wù)管理的事業(yè)單位也未能落實(shí)派駐監(jiān)督。

按照現(xiàn)在對(duì)派駐監(jiān)督的解讀，派駐監(jiān)督具有“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)。“派”的權(quán)威是派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的組織優(yōu)勢(shì)。派駐機(jī)構(gòu)由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)紀(jì)委負(fù)責(zé)并請(qǐng)示報(bào)告工作。這一組織優(yōu)勢(shì)使派駐機(jī)構(gòu)監(jiān)督具有相應(yīng)的獨(dú)立性和權(quán)威性，有利于解決對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是一把手監(jiān)督難的問題。“駐”的優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在可以就近監(jiān)督、深入監(jiān)督等方面。派駐機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期在駐在部門工作，有熟悉駐在部門或單位人員、工作情況等便利條件，有利于解決監(jiān)督太遠(yuǎn)的難題，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性，在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮不可替代的作用。但是，在派駐監(jiān)督實(shí)踐中，由于受到派駐紀(jì)檢監(jiān)察干部身份、工作職責(zé)職權(quán)等客觀條件的制約，“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)都沒能很好地發(fā)揮作用。

二、當(dāng)前派駐監(jiān)督存在的突出問題

根據(jù)網(wǎng)絡(luò)公開資料和筆者了解的情況，對(duì)當(dāng)前派駐監(jiān)督存在問題的探討基本集中為：一是對(duì)派駐監(jiān)督認(rèn)識(shí)不到位；二是派駐監(jiān)督職責(zé)不清；三是派駐監(jiān)督行使監(jiān)督不力；四是派駐監(jiān)督和駐在部門關(guān)系工作關(guān)系未理順等。結(jié)合工作實(shí)際，在這些已由領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)者探討和發(fā)現(xiàn)問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步闡述當(dāng)前派駐監(jiān)督亟需解決的突出問題。

（一）派駐監(jiān)督未能發(fā)揮有效作用。

一些派駐紀(jì)檢監(jiān)察組在駐在單位直接或過多參與、負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)及其他工作，“派”的權(quán)威和“駐”的優(yōu)勢(shì)都沒有體現(xiàn)在監(jiān)督上，原本有利于發(fā)揮監(jiān)督職能，從而駐在部門可以熟悉單位實(shí)際情況的設(shè)想，卻成為派駐機(jī)構(gòu)礙于情面、影響監(jiān)督的制約因素。

（二）未能理順與駐在部門的工作關(guān)系。

一些派駐機(jī)構(gòu)承擔(dān)了大量駐在部門黨風(fēng)廉政建設(shè)日常工作，一些派駐干部在“受誰領(lǐng)導(dǎo)、對(duì)誰負(fù)責(zé)”的問題上產(chǎn)生糾結(jié)，沒有理清派駐紀(jì)檢組與駐在部門之間的工作關(guān)系，不能清晰地把握派駐紀(jì)檢組與駐在部門之間是

“監(jiān)督”與“被監(jiān)督”的關(guān)系，派駐紀(jì)檢組實(shí)際上只對(duì)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)駐在部門重點(diǎn)應(yīng)該是監(jiān)督，而不是參與。

（三）在駐在部門未能發(fā)揮監(jiān)督的獨(dú)立性。

派駐紀(jì)檢組在駐在部門有可能具有各項(xiàng)工作的參與權(quán)、知情權(quán)，但不能很好地發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性。首先，表現(xiàn)在派駐監(jiān)督?jīng)]有立案權(quán)，發(fā)現(xiàn)問題線索需要向駐在部門黨組（委）請(qǐng)示和協(xié)調(diào)立案，缺乏辦案的獨(dú)立性。其次，派駐紀(jì)檢監(jiān)察組一般是等待信訪舉報(bào)，沒有系統(tǒng)的監(jiān)督審核手段，監(jiān)督作用不明顯，監(jiān)督效果不突出。第三，沒有很好地解決“一把手”監(jiān)督難和派駐紀(jì)檢組被動(dòng)監(jiān)督的突出問題，派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)兼任駐在單位的黨委（組）成員，在參與單位黨委（組）決策時(shí)不能長(zhǎng)期提出否認(rèn)意見，忽視了監(jiān)督的主業(yè)主責(zé)，一些應(yīng)向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告的事項(xiàng)沒有及時(shí)主動(dòng)請(qǐng)示報(bào)告。

（四）派駐部門監(jiān)督的體量不均衡。

比如，筆者所在派駐監(jiān)督單位是統(tǒng)計(jì)部門，長(zhǎng)期沒有舉報(bào)信件和轉(zhuǎn)辦案件，派駐監(jiān)督人員工作輕松，監(jiān)督事項(xiàng)較少和無案可查，純屬浪費(fèi)資源及人力物力。而在監(jiān)督體量較大的部門，比如國資委，監(jiān)督延伸到市屬企業(yè)，黨員干部隊(duì)伍龐大，三五人的派駐監(jiān)督隊(duì)伍根本忙不過來。

（五）單獨(dú)派駐監(jiān)督容易形成部門保護(hù)。

比如公檢法司部門，從公開通報(bào)來看，違紀(jì)違規(guī)案件并不多，但社會(huì)群眾對(duì)這些部門的一些執(zhí)法行為意見長(zhǎng)期居高不下，這里面是否存在違規(guī)違紀(jì)的問題有待查證，這些部門的派駐監(jiān)督工作明顯存在缺位的可能。

（六）派駐監(jiān)督設(shè)置缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

目前，各地派駐監(jiān)督的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有單獨(dú)派駐，有綜合派駐。綜合派駐在分組上也不盡相同，類型較多。在地區(qū)與地區(qū)的派駐監(jiān)督交流和協(xié)同辦案上存在較多麻煩，許多時(shí)候需要做大量的解釋和協(xié)調(diào)工作，影響了派駐監(jiān)督工作的有效開展。

（七）派駐監(jiān)督干部身份和待遇存在矛盾。

目前，派駐監(jiān)督干部編制、人事關(guān)系和組織關(guān)系等都在駐在部門，派駐監(jiān)督干部缺乏監(jiān)督的勇氣和定力。這樣的安排，當(dāng)初是為了讓派駐監(jiān)督干部能沉下心來，和駐在部門融合，攜手共同抓好監(jiān)督工作。但從實(shí)踐來看，成效較差，監(jiān)督效果不突出，監(jiān)督干部在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)反而更加受限。究其原因，是因?yàn)榕神v監(jiān)督干部的待遇、利益和駐在部門趨向一致，這樣就客觀制約了派駐監(jiān)督發(fā)揮作用，出現(xiàn)了不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的狀況。即將開展的國家監(jiān)察體制改革，從試點(diǎn)省市公開報(bào)道來看，和派駐監(jiān)督干部無關(guān)。今后，轉(zhuǎn)隸干部與派駐監(jiān)督干部的待遇差異，又將造成新的矛盾。

三、推動(dòng)派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的改革途徑

通過對(duì)上述存在突出問題的綜合分析，按照全面從嚴(yán)治黨的要求，應(yīng)該從以下幾個(gè)方面來謀劃進(jìn)一步推動(dòng)派駐監(jiān)督發(fā)揮作用的改革途徑。

（一）規(guī)范派駐監(jiān)督職責(zé)職權(quán)。

當(dāng)前派駐監(jiān)督主要是監(jiān)督駐在單位的黨員干部和單位三重一大事項(xiàng)等，監(jiān)督職責(zé)職權(quán)界定不清晰，一些職責(zé)范圍不具體，職權(quán)行使得不到保障。進(jìn)一步規(guī)范派駐監(jiān)督職責(zé)職權(quán)是當(dāng)務(wù)之急，只有職責(zé)職權(quán)明確具體，在實(shí)際工作中才能保證監(jiān)督到位，監(jiān)督有效。要界定清晰派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)和駐在部門黨委（組）的關(guān)系，不應(yīng)該是“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，而應(yīng)該是“被監(jiān)督”和“監(jiān)督”的關(guān)系。派駐紀(jì)檢組長(zhǎng)不進(jìn)入駐在部門黨委（組），作為監(jiān)督員參加部門黨委（組）會(huì)議，并具有獨(dú)立意見權(quán)。駐在部門黨委（組）對(duì)派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作無權(quán)干涉和安排，派駐機(jī)構(gòu)辦理案件可以在初步核實(shí)后再報(bào)駐在部門黨委（組）進(jìn)行研究處理。

（二）科學(xué)整合派駐監(jiān)督力量。

借國家監(jiān)察體制改革的契機(jī)，進(jìn)一步完善和整合派駐監(jiān)督力量。建議運(yùn)用管理科學(xué)原理，科學(xué)有效地搭配組合派駐紀(jì)檢監(jiān)察組，取消單獨(dú)派駐，整合綜合派駐，包括公檢法司系統(tǒng)，不能形成獨(dú)立行業(yè)派駐監(jiān)督，要提高綜合派駐監(jiān)督的廣度和深度，進(jìn)一步規(guī)范綜合派駐監(jiān)督布局，形成科學(xué)合理、分組協(xié)調(diào)、管理有效、監(jiān)督到位的綜合派駐格局。同時(shí)，也要合理安排和保障派駐監(jiān)督的適期流轉(zhuǎn)性和綜合協(xié)調(diào)性，可以根據(jù)工作需要和社會(huì)發(fā)展靈活調(diào)整和安排。

（三）理順派駐監(jiān)督干部身份和待遇。

建議由紀(jì)委監(jiān)察委統(tǒng)一管理派駐監(jiān)督干部，將分散的派駐監(jiān)督干部編制收回紀(jì)委統(tǒng)一管理，派駐監(jiān)督干部人事關(guān)系和組織關(guān)系等均納入紀(jì)委監(jiān)察委系統(tǒng)統(tǒng)一管理，派駐監(jiān)督干部人、財(cái)、物均由紀(jì)委監(jiān)察委統(tǒng)一調(diào)配。國家監(jiān)察委建立后，勢(shì)必要面臨如何協(xié)調(diào)統(tǒng)一轉(zhuǎn)隸干部和紀(jì)委監(jiān)察干部待遇差異的問題，在考慮解決這個(gè)問題的同時(shí)，應(yīng)該考慮到一并解決派駐監(jiān)督干部的待遇，否則會(huì)產(chǎn)生新的不平衡。要積極謀劃建立派駐監(jiān)督干部定期交流制度、待遇保障制度、職級(jí)考核升遷制度等，保障派駐監(jiān)督干部隊(duì)伍穩(wěn)定和有凝聚力、戰(zhàn)斗力。

（四）保障派駐監(jiān)督行使職權(quán)和具備條件。

一要賦予派駐紀(jì)檢監(jiān)察組辦案權(quán)和獨(dú)立調(diào)查權(quán)，以保障案件辦理的權(quán)威性和保密性。修訂案件向黨委（組）報(bào)告程序，確保案件在前期調(diào)查核實(shí)中不跑風(fēng)漏氣。二是理順紀(jì)委監(jiān)察委和派駐紀(jì)檢監(jiān)察組的案件辦理范圍，建立層級(jí)案件處理制度，比如，市級(jí)紀(jì)委監(jiān)察委辦理縣處級(jí)干部違紀(jì)違規(guī)案件，那科級(jí)以下干部違紀(jì)違規(guī)案件可以由派駐紀(jì)檢監(jiān)察組辦理。三是派駐紀(jì)檢監(jiān)察組也需要完善監(jiān)督及辦案條件，比如設(shè)立談話訊問室，配備一定的偵聽檢查技術(shù)手段，在辦案審批手續(xù)上也明確一定的權(quán)限等。

四、國家監(jiān)察體制改革中會(huì)不會(huì)整合派駐監(jiān)督的思考

目前，國家監(jiān)察法還沒有出臺(tái)，派駐監(jiān)督中如何明確派駐監(jiān)察的法律地位和職責(zé)職權(quán)還不得而知。從法治的角度出發(fā)，應(yīng)從新明確和界定派駐監(jiān)察的法律地位和職責(zé)職權(quán)范圍。如果不明確，派駐監(jiān)督就和以前一樣發(fā)揮作用有限，浪費(fèi)人力物力資源，甚至是形同虛設(shè)。

（一）在國家監(jiān)察體制改革中會(huì)不會(huì)整合派駐監(jiān)督？

新形勢(shì)下加強(qiáng)派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)建設(shè)，是全面從嚴(yán)治黨、深化黨的紀(jì)律檢查體制改革的重要舉措，是黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒有空白的重要體現(xiàn)。在國家監(jiān)察體制改革中，會(huì)不會(huì)整合現(xiàn)有的派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)？從具體工作來說，有必要在全國推行監(jiān)察體制改革的同時(shí)，整合推進(jìn)派駐監(jiān)督改革，加強(qiáng)派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理，把現(xiàn)有的派駐監(jiān)督機(jī)構(gòu)收歸紀(jì)委監(jiān)察委管理；按照全面派駐、分類設(shè)置、職能明確、權(quán)責(zé)一致的原則，改革完善派駐機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，增強(qiáng)派駐監(jiān)督的權(quán)威性和有效性，使黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作得到切實(shí)加強(qiáng)。

（二）會(huì)如何明確派駐監(jiān)督的法律地位和職責(zé)職權(quán)？

在新的國家監(jiān)察體系下，派駐監(jiān)察可以監(jiān)督部門的哪些人、那些事，新的監(jiān)察委賦予派駐監(jiān)察哪些職權(quán)？

1、可以監(jiān)察哪些人？

派駐監(jiān)督中的派駐監(jiān)察應(yīng)該具有明確的法律地位和相應(yīng)的職責(zé)職權(quán)，對(duì)駐在部門的干部職工（非中共黨員）行使相應(yīng)的監(jiān)督管理權(quán)。同時(shí)，也應(yīng)該對(duì)駐在部門下屬事業(yè)、企業(yè)單位行使公務(wù)管理權(quán)力、管理國有資產(chǎn)經(jīng)營的管理者行使監(jiān)督管理權(quán)，包括這些企、事業(yè)單位外聘的管理人員。或者只要涉及國有管理及國有資金，相關(guān)責(zé)任人都應(yīng)該納入國家監(jiān)察對(duì)象，不論其是什么身份。因?yàn)椋凑宅F(xiàn)有實(shí)際情況，目前一些國有企業(yè)的副職是社會(huì)聘用高級(jí)管理人員，不是中共黨員，但這些企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)管理著大量的國有資金和國家項(xiàng)目，如果不納入監(jiān)察對(duì)象，存在較大的管理風(fēng)險(xiǎn)。

2、如何監(jiān)督“三重一大”事項(xiàng)？

在監(jiān)察體制改革中，應(yīng)重新明確派駐監(jiān)察的調(diào)查核實(shí)權(quán)，目前，派駐監(jiān)督對(duì)駐在部門的“三重一大”事項(xiàng)實(shí)行備案制，沒有對(duì)這些事項(xiàng)進(jìn)行分析和抽查，在程序上是否合理合規(guī)，派駐監(jiān)督?jīng)]有相應(yīng)的檢查權(quán)和否決權(quán)。下一步，建議派駐監(jiān)察可根據(jù)工作需要，對(duì)派駐部門“三重一大”事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)詢和抽查，對(duì)明顯不符合程序的重大事項(xiàng)可以行使否決權(quán)，打破現(xiàn)在這種等待信訪舉報(bào)再調(diào)查處理的被動(dòng)局面，盡量從源頭上發(fā)現(xiàn)問題和解決問題，抓早抓小，科學(xué)合理地運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，從程序上解決不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督的問題。

3、紀(jì)委監(jiān)察委對(duì)派駐監(jiān)督的授權(quán)如何界定？

在國家監(jiān)察體制改革中，會(huì)如何界定紀(jì)委監(jiān)察委對(duì)派駐監(jiān)督的授權(quán)范圍？應(yīng)作為一個(gè)重大問題進(jìn)行調(diào)研解決。目前，按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，各地派駐監(jiān)督實(shí)際上是在為紀(jì)委做一些外圍工作，比如初核調(diào)查、巡查檢查等，而且審批手續(xù)繁瑣、職權(quán)有限；派駐監(jiān)督目前沒有立案權(quán)，立案得由駐在部門黨委（組）來確定等等，這些職權(quán)規(guī)定限制了派駐監(jiān)督發(fā)揮積極作用。

下一步，國家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)在指定監(jiān)督、授權(quán)監(jiān)督等方面有一個(gè)比較科學(xué)合理的職權(quán)界定，切實(shí)把派駐監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)作用發(fā)揮出來，也有利于增強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察合力，分擔(dān)紀(jì)委監(jiān)察委的工作壓力。

（三）如何構(gòu)建全國統(tǒng)一的監(jiān)察辦案協(xié)查體系？

在目前的紀(jì)檢監(jiān)察案件辦理中，特別是派駐監(jiān)督中的案件查處，各地各自為政，條塊分割，沒有統(tǒng)一的全國協(xié)查體系，浪費(fèi)人力物力。在國家監(jiān)察體制改革中，應(yīng)充分考慮建立全國統(tǒng)一的監(jiān)察辦案協(xié)查體系，可以參考公安的協(xié)查方式，建立部門協(xié)查體系和異地協(xié)查體系，聯(lián)系工商、稅務(wù)、銀行、審計(jì)、住建、交通、旅游等管理部門組成成員單位。比如，現(xiàn)在要核查監(jiān)察對(duì)象在異地的房產(chǎn)，在本地房產(chǎn)產(chǎn)權(quán)處是無法查實(shí)的。所以，加強(qiáng)監(jiān)察核查信息的高效交換是監(jiān)察工作的一項(xiàng)基礎(chǔ)，應(yīng)該建立這方面的一個(gè)聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，這樣可以大大提高監(jiān)察工作效率，保證監(jiān)察案件的順利完成。