行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的問(wèn)題

及對(duì)策建議思考

行政非訴執(zhí)行是法院執(zhí)行的一項(xiàng)重要職能，在行使過(guò)程中，存在諸多問(wèn)題，這就很有必要對(duì)這項(xiàng)職能的運(yùn)行進(jìn)行檢察監(jiān)督，確保行政非訴執(zhí)行制度的落實(shí)。本文針對(duì)當(dāng)前行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督存在的難點(diǎn)，提出對(duì)策建議，以期對(duì)開(kāi)展此項(xiàng)工作有所裨益。

一、行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的難點(diǎn)

（一）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理依據(jù)缺失

法律對(duì)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的規(guī)定較少，而且模糊不明確，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督法院開(kāi)展行政非訴執(zhí)行工作所依據(jù)的相關(guān)法律法規(guī)缺失，相關(guān)規(guī)定均是指導(dǎo)性法律條文，沒(méi)有規(guī)定相關(guān)程序流程、具體適用范圍，致使檢察機(jī)關(guān)在監(jiān)督過(guò)程中缺乏依據(jù)。

二是人民法院行政非訴執(zhí)行案件存在一些問(wèn)題，嚴(yán)重影響了司法公正，而這些問(wèn)題，恰恰是檢察機(jī)關(guān)難于監(jiān)督的具體行為，對(duì)這些行為何時(shí)介入、如何審查、如何評(píng)判等，均沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。

三是救濟(jì)途徑不明。

對(duì)于法院行政非訴執(zhí)行案件中存在的問(wèn)題，如何實(shí)施補(bǔ)救，沒(méi)有相關(guān)規(guī)定。目前，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題普遍適用的是發(fā)出檢察建議，但是收效甚微。

（二）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的作用弱小

自檢察機(jī)關(guān)重建以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的案件少之又少，行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的職能作用弱小。究其原因，除了缺少必要的法律依據(jù)外，主要還存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

一是檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督案件途徑少，無(wú)法保證線索來(lái)源的數(shù)量，導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行有力度的監(jiān)督，監(jiān)督效果十分有限。

二是檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門人員力量不足，缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，且沒(méi)有相應(yīng)的工作業(yè)務(wù)，造成經(jīng)驗(yàn)不足。

同時(shí)，相關(guān)知識(shí)及指導(dǎo)性案例缺失，沒(méi)有制定統(tǒng)一明晰的辦案流程，沒(méi)有開(kāi)展該項(xiàng)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)。

三是檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有緊密內(nèi)外部力量，合力不足。

在開(kāi)展該項(xiàng)工作過(guò)程中，對(duì)內(nèi)是單打獨(dú)斗，沒(méi)有充分調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)其他部門的力量，未發(fā)揮集體的力量。對(duì)外，與法院及相關(guān)行政部門缺少聯(lián)系和溝通，缺少相關(guān)知識(shí)的宣傳，嚴(yán)重影響行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督案件線索來(lái)源。

（三）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的范圍模糊

一是監(jiān)督范圍時(shí)間長(zhǎng)度不明確。

有的認(rèn)為應(yīng)該從行政非訴執(zhí)行案件受理之后到執(zhí)行結(jié)束，有的認(rèn)為應(yīng)該從法院接到受理申請(qǐng)之日起到執(zhí)行結(jié)束。

二是監(jiān)督范圍的空間廣度不明確。

有的認(rèn)為行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督只能控制在法院受理、執(zhí)行的工作環(huán)節(jié)，有的認(rèn)為一旦受理了行政非訴執(zhí)行案件的檢察監(jiān)督，也要對(duì)具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督。

三是監(jiān)督的具體內(nèi)容、監(jiān)督流程、程序設(shè)計(jì)等方面沒(méi)有明確的規(guī)定，容易造成監(jiān)督內(nèi)容混亂，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的效果。

（四）行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的途徑單一

行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)面臨的新課題，各種制度均不完善，帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的種種困難。其中，由于調(diào)查方式方法程序缺乏依據(jù)，僅僅依靠發(fā)出檢察建議糾正，導(dǎo)致行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督途徑單一，難以操作。與傳統(tǒng)的審查逮捕、審查起訴案件不同，行政非訴執(zhí)行案件沒(méi)有經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)這一程序就辦理完結(jié)，整個(gè)過(guò)程均沒(méi)有檢察機(jī)關(guān)參與，十分不利于檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)。除了極少數(shù)控告申訴案件涉及非訴執(zhí)行以外，要進(jìn)行非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)就只能主動(dòng)去發(fā)現(xiàn)非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督事項(xiàng)，對(duì)于目前檢察機(jī)關(guān)人力資源配置及人民法院、檢察院的關(guān)系而言，檢察機(jī)關(guān)主動(dòng)去翻閱非訴執(zhí)行案件的渠道還未暢通。

二、加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的策略

（一）夯實(shí)行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

首先，制定、完善行政非訴執(zhí)行的相關(guān)立法，細(xì)化相關(guān)法律法規(guī)，使行政非訴執(zhí)行具有比較明確法律依據(jù)、規(guī)范的操作流程，從根本上解決法院開(kāi)展行政非訴執(zhí)行案件受理和審查工作中的不規(guī)范問(wèn)題。要使檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作中取得預(yù)期的效果，對(duì)相關(guān)的問(wèn)題需要進(jìn)一步作出明確規(guī)定。其次，完善檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的相關(guān)立法，使行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督具有比較明確的法律依據(jù)、規(guī)范的操作流程，從根本上解決檢察監(jiān)督無(wú)法可依、監(jiān)督不規(guī)范、監(jiān)督流程缺失的尷尬局面。

（二）加大行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督力度

一是強(qiáng)化行政檢察監(jiān)督職能，重視開(kāi)展行政非訴檢察監(jiān)督工作，制定監(jiān)督流程，配備具有相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)的人員。

二是加強(qiáng)行政檢察部門與檢察機(jī)關(guān)各部門的溝通協(xié)調(diào)，最大限度整合力量，尋求行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的最好方法。三是大力宣傳檢察機(jī)關(guān)行政非訴執(zhí)行監(jiān)督職能。

（三）明確行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督范圍

一是加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行案件受理環(huán)節(jié)的監(jiān)督。

在司法實(shí)踐中，法院收到行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行案件材料后進(jìn)行必要審查，確定是否予以立案，在這一過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)有案不立、拖延立案、逾期不受理等問(wèn)題進(jìn)行必要監(jiān)督。受理環(huán)節(jié)監(jiān)督的具體內(nèi)容包括兩個(gè)方面：首先是監(jiān)督主體是否適格，對(duì)申請(qǐng)人的法定職權(quán)、事實(shí)依據(jù)、具體行政行為適用的法律法規(guī)、行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、法定程序等方面進(jìn)行監(jiān)督；其次是對(duì)主要行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為，程序的合法性、適用法律的準(zhǔn)確性、處罰的公平性等方面進(jìn)行監(jiān)督。二是加強(qiáng)行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)不僅要從程序方面進(jìn)行監(jiān)督，而且要從實(shí)體方面進(jìn)行監(jiān)督，要加強(qiáng)審查把關(guān)，有效開(kāi)展監(jiān)督。

（四）拓寬行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督途徑

檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政非訴執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督的途徑，主要是通過(guò)案件當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)的方式進(jìn)行。在司法實(shí)踐中，與行政機(jī)關(guān)相比，行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位，缺乏法律維權(quán)意識(shí)，對(duì)具體的行政行為是否正確、程序是否合法沒(méi)有辨別能力，也不知道可以運(yùn)用哪些救濟(jì)途徑維護(hù)自己的合法權(quán)益，因此出現(xiàn)不懂得去哪里申訴，或者因?yàn)槊鎸?duì)困難而不想申訴、不敢申訴的情況，從而導(dǎo)致當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)的案件數(shù)量極少的后果。因此，除了當(dāng)事人主動(dòng)申請(qǐng)外，檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，必須在拓寬行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督途徑上下功夫。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)發(fā)揮其主動(dòng)監(jiān)督的職責(zé)，通過(guò)新聞媒體、社會(huì)輿論以及履行其他檢察職能時(shí)積極發(fā)現(xiàn)線索，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，依職權(quán)啟動(dòng)監(jiān)督程序。

（五）注重行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的監(jiān)督效果

要想行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督取得令人滿意的監(jiān)督效果，必須明確監(jiān)督的原則。一是正確處理好監(jiān)督合法性與合理性的關(guān)系，形成合法性與合理性平衡的監(jiān)督原則。在處理合法性與合理性關(guān)系時(shí)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮合法性原則，在合法性原則的基礎(chǔ)上，充分評(píng)估監(jiān)督的合理性原則。而合法性原則以查閱案件材料進(jìn)行監(jiān)督為主，合理性原則則要求充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，最終在合法性的基礎(chǔ)上達(dá)成比較平衡統(tǒng)一的評(píng)估結(jié)論。二是處理好級(jí)別管轄的問(wèn)題，形成以同級(jí)管轄為主，以上級(jí)管轄為例外原則。在開(kāi)展行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督過(guò)程中，同級(jí)監(jiān)督有利于節(jié)約司法成本，也有利于方便當(dāng)事人維護(hù)自身合法權(quán)益。但是，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為同級(jí)法院辦理的行政非訴執(zhí)行案件超出自身監(jiān)督職權(quán)能力范圍，可以請(qǐng)示上級(jí)檢察機(jī)關(guān)介入或者直接監(jiān)督，有利于排除監(jiān)督阻力，及時(shí)糾正錯(cuò)誤，達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。三是發(fā)揮事前、事中、事后監(jiān)督有機(jī)統(tǒng)一的作用。要準(zhǔn)確把握行政非訴執(zhí)行案件監(jiān)督的切入點(diǎn)，探索新的監(jiān)督方式，提高監(jiān)督效果。檢察機(jī)關(guān)還要重點(diǎn)監(jiān)督行政非訴執(zhí)行案件的辦理情況，在案件辦理過(guò)程中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，及時(shí)糾正，防止造成更大損害。當(dāng)發(fā)現(xiàn)行政非訴執(zhí)行案件辦理結(jié)果違法違規(guī)時(shí)，要及時(shí)糾正。四是檢察機(jī)關(guān)在行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督過(guò)程中，要充分評(píng)估監(jiān)督的效果，正確處理好司法公正和效率優(yōu)先的關(guān)系。