第一篇：邊遠山區法院訴訟調解對策研究下發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

邊遠山區法院訴訟調解對策研究下

⑥、創新思維，提高民事調解技能

在充分調動社會力量，盡力將矛盾糾紛隱患消除在萌芽狀態的同時，從自身挖潛上做文章，采取多種形式，對民事案件分門別類進行調處，盡力追求辦案的法律效果、社會效果和政治效果的有機統一。一是特邀調解。對雙方當事人系親友、鄉鄰等特殊關系，人民調解組織又對糾紛基本情況和雙方的“淵源”知根知底的案件，在征得雙方當事人的同意后，邀請人民調解組織協助調解。對于訴訟調解過程中遭遇阻力、但縱觀全案仍然存在調和可能的案件，不搞簡單的一判了之，而是邀請當地人大代表、政協委員或者與當事人相關的親朋好友一起做勸導工作，力促雙方當事人握手言和。二是巡回調解。在全縣未設立中心法庭的鄉鎮設立巡回辦案點，每個巡回點相對固定1至2名包片法官，負責所轄區域民事糾紛的及時調處、定期接受當事人的法律咨詢以及該轄區專、兼職人民調解員的業務指導和培訓等工作。三是“七法并用”。在實踐中，全院積極摸索出了“資源法院調解七法”即搶抓關鍵法、利益平衡法、辨法析理法、案例誘導法、借力使力法、冷卻處理法、溫情處理法，這些民事調解工作方法在審判工作中正發揮著巨大的作用。

4、訴訟調解工作的效果體現

①、社會效果良好。案件調解成功，可以化解當事人的對立情緒，防止矛盾激化，有利于減少糾紛的對抗性，有助于維護當事人的長遠利益和友好關系，降低上訴率和申訴率，做到案結事了。如車田法庭2009年審結的近98 件案件，調撤結案率達90.3%，調解案件服判息訴率達100%。梅溪法庭2009年以來受理案件77件，調撤結案率占70%，無一例因處理不當導致矛盾激化和上訪事件案件的發生，法庭因此被當地黨委評為綜合治理先進單位。

②、提高了訴訟效益。案件調解優化糾紛解決程序的效益，快速、簡便、經濟地解決糾紛，緩解當事人的訟累，縮短了辦案周期。如2009年車田法庭運用不同調解方法，有28 起案件分別在三天之內進行了調解，大大降低法院和當事人的訴訟成本，減輕了法院壓力。

③、當事人訴權得到較好維護。調解有利于當事人充分行使處分權，發揮民事訴訟中當事人的程序主體性作用，實現當事人主義的私法功能;在實體法律規范不健全的情況下，當事人可以通過調解中的協商和妥協，達到雙贏結果。例如2009年5月22日上午,一支腰鼓隊從資源縣城風雨橋出發,沿著縣城干道一直表演到縣法院門口,吸引了不少群眾觀看。在腰鼓隊前開道的是幾名中年男子,他們打著一條橫幅和一面錦旗,上面分別寫有“資源縣人民法院執法公正為民做主辦實事”、“感謝資源縣法院執法為民、廉明公正”,落款為資源縣金山村全體村民贈。這起案件起因是原村干違法將800余畝山地低價發包，使近2000村民與承包者產生積怨，矛盾一觸即發。現任村干積極引導村民依法維權，資源法院法官走村串戶，認真調解化糾紛——精誠所至金石開 千人積怨一朝解。資源法院成功調解這一起棘手案件的事跡先后被《廣西法院網》、《桂林晚報》、《南國早報》、《平安廣西網》、《法治快報》、《2009年5月22日的廣西綜藝頻道今晚最前線》等多家媒體報道，達到社會效果和法律效果雙贏。

④、緩解了執行難。訴訟調解以雙方自愿為基礎，也容易為當事人實際履行，避免了執行的困難和壓力。從全院調解結案的情況看，因直接調解結案無需進入執行程序的占70%，而判決結案需進入執行程序的占案件總數 90%以上;調解當庭兌現的占30%，如期履行的占70%，當事人申請、法院依法采取教育、敦促等措施，促使債務人履行協議的只占30%，效果明顯。

三、主要問題與困難

該院在訴訟調解中雖然取得了較大的進步，但因主客觀因素的影響，也存在一些問題和不足，主要體現在：

1、客觀因素方面。

①、審限對調解的制約和影響。民訴法規定適用簡易程序審理案件的審限為3個月，但是否可以延長未明確。特別是作為基層法院案多人少，絕大多數案件均采用簡易程序審理，但不可能在調解上站用所有審理時間，而為加強審判流程管理，我院又在法定審限內進行了提速，導致審判人員缺乏足夠時間進行充分的調解工作，少數審判人員擔心超審限而選擇開庭判決結案。

②、案件調解難度有所增大。近年來，民事案件的類型呈現出多樣化、新型化等特點，涉及的案件當事人之間的利益糾紛也呈現日趨激烈之勢，而且，當事人對訴訟的認識存有一定的盲目性，非要和對方拼個魚死網破的思想并不少見，因此，案件調解的難度顯著增大，審判人員花費在調解上的時間也需大大增加。

③、案多人少矛盾突出，影響了調解工作的開展。近年來，民事案件數量增長較快，民商案件占全院訴訟案件的60%以上，而我院從事民事審判工作的人員僅占干警總數的36.37%，案多人少矛盾比較突出，法官壓力日益增大，而調解有時比較耗時費力。在審限和結案率的壓力下，法官一般會采取判決方式結案，以此加快辦案節奏、提高辦案效率。

④、被告到庭率直接影響調撤率。由于部分被告長期在外打工且有的住址不明，導致部分案件只得采用公告方式送達、缺席審理;部分案件雖已送達，但當事人消極應對、拒不到庭，造成無法正常開展調解工作。以2009年為例，被告未到庭應訴的案件就有25 件。

⑤、一些訴訟當事人及代理人不愿接受調解，造成調解不能進行。一些當事人認為調解是“和稀泥”，自己的權益會受到影響，而要求判決。個別抱著“不蒸饅頭爭口氣”打“氣官司”的當事人，為了一些微小的利益，非要判決爭輸贏。個別訴訟代理人出于自身利益考慮，怕調解結案影響代理費的收取，不愿勸說當事人讓步調解。特別是一些風險代理或訴訟標的低于代理費的案件，代理人為爭取利益的最大化，而拒絕接受調解，有的甚至阻撓當事人接受調解，以致出現一些有訴訟代理人的案件調解更難的現象?？陀^存在的執行難也使當事人對調解持保留態度。調解意味著一方當事人利益的讓步，而現實中一些調解案件

仍存在執行難問題，當事人選擇調解既放棄了自身的部分利益，又無法使調解協議順利、如期達成，因此許多當事人對調解仍寧愿持保留態度。

⑥、以調解結案率作為評定法院工作和法官能力的主要標準，導致少數法官片面追求調撤率，出現變相調解的情況，造成了不好的社會影響。“以勸壓調”、“以判壓調”、“以誘壓調”。這樣的調解不僅違反了法律的規定，扭曲了調解的公正性，而且使當事人對法院調解產生懷疑，調解工作走向被動。

⑦、法律和司法解釋的規定過于簡單，實踐中不好操作。在最高人民法院頒布《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》以前，民事訴訟法以及《關于適用民事訴訟法若干問題的意見》雖然對調解作了規定，但內容簡單，過于原則，實踐中難以操作，造成審判人員在辦案中不敢大膽適用調解。調解中的職權主義色彩過重，如有些審判人員對運用調解方式還是判決方式結案選擇性較大，有些能夠調解的案件審判人員只是在庭審辯論后詢問一下是否愿意調解，走一下過場，不再做進一步的調解工作。

2、主觀方面

①、有的法官在思想認識上還存在偏差。有些法官僅把調解當作回避辦案風險的手段，對案件處理把握得準的案件，不愿花時間去做調解工作，遇到把握不準的案件時才想方設法進行調解，對調解工作有功利性傾向。有的法官認為判決更能體現法律的嚴肅性，而調解弱化了法律的權威性和公信力。

②、有的法官不能正確處理判決和調解的關系，認為法院工作是鋼性的，應以判決為主，以體現法律的權威，錯誤地認為判決結案是法院提高審判效率的主要途徑。要么一味強調判決，能調解的案件不調解，要么一味強調調解，當判的案子不判決，進而影響了辦案的質量與效率。

③、有的法官的調解能力和技巧與新時期調解工作的要求還不相適應;有的法官對做好調解工作存在畏難情緒，不愿做、不想做艱苦細致的調解工作。一些年輕法官學歷高，但社會經驗不足，尤其不懂當地鄉風民俗，調解技巧缺乏，調解能力相對較低，再加之一些當事人基于傳統觀念對他們缺乏信任感，影響了調解工作的開展。

④、有的法官對司法政策理解不深，對法律規定“調解必須在查明案件事實，分清責任的基礎上進行”理解上存在著片面性，不了解民事訴訟根本目的是平息爭端，解決糾紛，存在著孤立辦案、就案辦案的思想，有的則認為所有的案件都要在查明事實、分清責任的前提下才能調解，沒有明白調解的含義本身就包含對一些界限不清的事實、責任含糊不清的案件，通過協調促使當事人互諒互讓，以達到既解決糾紛又不傷和氣的目的。而在調解中，對案件事實并不完全清楚，當事人協商一致，不侵害國家集體和他人合法權益，不違背國家法律法規，不違背公序良俗的調解協議的效力也不予以確認。

四、對加強邊遠山區法院訴訟調解工作的幾點對策

調解可以減少訴訟程序的對抗性，有利于在解決民事糾紛時維護雙方當事人長遠利益和友好關系;可以最大限度地優化糾紛解決程序的效益，快速、簡便、經濟地解決糾紛，緩解當事人的訴累，降低訴訟成本，達到辦案法律效果與社會效果、效果政治的有機統一。為充分發揮訴訟調解的上述功能，針對具存在的問題，筆者認為應做好以下幾方面的工作：

1、加強宣傳教育，充分認識新形勢下做好調解工作的重要性和緊迫性，增強自覺性。黨的十七大報告指出：“社會和諧是社會主義社會本質屬性”、“構建社會主義和諧社會是貫穿中國特色社會主義全過程的長期歷史任務”。我們要按十七大的要求，充分發揮法院職能作用，更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增強和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。要增強審判人員的大局意識，引導他們從維護社會穩定的角度正確看待訴訟調解，糾正調解“否定與替代論”觀點，克服畏難情緒，提高運用調解解決訴訟糾紛的自覺性。

訴訟調解是人民法院依法行使審判權的重要方式。通過把講理與講法結合起來，讓當事人能夠接受調解結果，提高自動履行率。它有利于及時調處矛盾，維護社會穩定;有利于促進人民內部的團結，維護家庭、社區和鄰里關系的安定，有效地防止“民轉刑”案件的發生;有利于體現當事人平等主體的地位，發揮平等協商、平等對話的功能，創造和諧的氣氛;有利于體現法官居中的作用，體現公平、公正的職能作用，體現司法公開、透明的特點;有利于提高司法效率、節約司法資源;有利于實現案結事了、勝敗皆服、定分止爭的目標。加強調解工作，可以使當事人之間的糾紛“大事化小”、“小事化了”，使處于不穩定、不和諧狀態的社會關系及時恢復穩定，最終實現和諧。因此，要大力加強做好調解工作的宣傳教育，把調解工作提到踐行司法為民、維護社會穩定、構建社會主義和諧社會的高度來認識，作為貫徹科學發展觀的重要實踐來抓，強化全社會運用和諧方式解決糾紛的理念。法官要將每一件糾紛的調處都視為促進社會和諧的一次具體實踐，按照“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”的要求，堅持“自愿、依法、民主”原則，做好調解工作;法律工作者要樹立大局意識，講求職業道德，主動做好當事人的工作，力爭調解結案;訴訟當事人要增強和諧意識，盡量用調解的方式解決糾紛。努力營造法官積極調解、當事人樂于接受調解、訴訟代理人促進調解的良好氛圍。

2、要認真學習和貫徹最高人民法院有關調解工作的若干司法解釋。2002年1月，最高人民法院與司法部聯合制定了《關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》;同年9月，最高人民法院又制定了《關于涉及人民調解協議民事案件的若干規定》。2004年8月，最高人民法院根據《民事訴訟法》的規定和審判實踐經驗，對民事調解工作又作出了《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》。最高人民法院制定的這些司法解釋特別是《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，是新時期人民法院加強訴訟調解的指導性、規范性文件。法院應結合《民事訴訟法》及其司法解釋以及審判實踐，認真學習把握、準確領會幾個《規定》的精神實質，正確適用。

3、正確處理調解與判決的關系。當前，我們強調要強化訴訟調解，除了法律規定不能調解的案件外，其他民事案件都應當做好調解工作;除了一、二審民事案件可以調解外，再審民事案件也可以進行調解。同時《規定》也明確了“對于有可能通過調解解決的民事案件，人民法院應當調解。但適用特別程序，督促程序，公示催告程序，破產還債程序的案件，婚姻關系、身份關系確認案件以及其他依案件性質不能進行調解的民事案件，人民法院不予調解。”可以說《規定》進一步強調了人民法院審理民事案件必須全面貫徹調解工作的基本原則。尤其是對那些矛盾易激化的群體性案件;法律規定不明確的新類型案件;案件事實難以查清，是非曲直難辨，真偽對錯難斷的案件;容易引發連環訴訟，不利于經濟發展的案件;涉及婚姻

家庭繼承，親屬之間財產糾紛，鄰里關系，合伙，合作等糾紛的案件等，更應該盡可能以調解方式結案，了斷糾紛。

基層人民法院要堅持“調解優先，調判結合”原則，既要切實解決重判決，輕調解導致的不愿調、不會調的問題，又要防止因片面追求調解率帶來的違反原則調解的問題，絕不能因注重調解而違背公開審判的原則，違背依法調解的原則，要堅決防止防止當事人達成調解協議損害其他債權人的合法權益，堅決防止在必要的共同訴訟中因雙方達成協議而遺漏其他當事人，堅決防止調解協議內容不清晰而導致履行或執行時出現對協議內容理解上分歧，堅決防止向當事人做調解工作時對法律規定曲解或斷章取義而使當事人再發生纏訴，堅決防止因急于求成而進行不良調解，如違法調解、強行調解等，堅決防止忽視調解參與人的訴訟資格而出現的問題，堅決防止調解協議遺漏訴求，堅決防止久調不決，堅決防止強調調解而忽略應有程序性

4、努力提高調解水平和審判人員訴訟調解的能力。加強調解的調研工作，通過對各類型案件進行跟蹤統計，掌握各類案件調解工作的難易程度與特點，使調解工作的開展更具針對性，調解方法更行之有效。加強對調解經驗的總結與交流，通過組織審判人員學習、交流各種調解經驗，提高審判人員的調解技巧。強化審判人員的綜合素質，提高審判人員的知識技能和知識領域，包括法官職業道德、現代司法理念、司法心理學、社會學、經濟學、房地產知識等，以適應社會、經濟的不斷發展，提高調解的效率和成功率。

一是繼續探索進行調解的有利舉措，最大限度的提高審判效率。使調解能夠達到及時解決民事糾紛，化解審判法官的工作壓力，有效地防止法官以拖壓調、以判壓調的最佳效果。

二是強化監督機制建設。建立健全調解案件質量考評體系，加強調解的獎懲考核，完善錯案責任追究制度，以保證當事人在自愿、合法的前提下處分實體權利和訴訟權利，避免強迫調解和違法調解等現象的發生。

三是充分發揮相關社會組織力量和作用。在訴訟調解中全院各業務庭要加強與其他鄉鎮、村委會、婦聯、共青團、學校等組織單位的聯絡、溝通與交流，完善訴前和訴后的調解機制建設，以充分利用社會資源，積極化解民事糾紛。同時強化對人民調解的業務指導，加強聯系，密切合作，努力把糾紛化解在萌芽狀態。

5、大力提高調解的技巧和能力。調解是一種技巧，是一門又藝術，從司法實踐來看，除了必須具備司法為民的思想和認識，在調解工作中，一是要找準個案特點，弄清爭議背后的核心原因;二是找準調解方式，學會利用熱心、耐心、細心、公心、關心，內求配合和外求關心支持相結合，思想教育和批評疏導相結合，依法依理和講究策略相結合，掌握主動，把握時機。三是用準調解語言，善于打好語言攻心戰;四是因人而宜，因案制宜，將原則性和靈活性相結合。要通過組織庭審觀摩，座談研討，充分發揮調解經驗豐富的法官的作用，抓好調解方法的傳、幫、帶，及時把握新時期訴訟調解的規律，不斷創新調解方式方法，提高法官的協調能力和溝通能力，進一步結合判決的剛性與調解的柔性，努力實現法律效果和社會效果的有機統一

6、開展“審務進社區、調解入萬家”活動?！皩弰者M社區、調解入萬家”活動以設立巡回法庭、實行巡回辦案，指導人民調解工作，積極參與社區(鄉鎮)矯正和大力開展法制宣傳、法律咨詢服務為主要內容。法院要根據實際情況設立巡回法庭，深入到各社區、各鄉鎮，緩和鈍化區內民事矛盾，快速便捷地解決鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、小額債務糾紛等，減少不必要的應訴環節，方便群眾訴訟。

7、完善和修改法院內部制約訴訟調解的規定和做法。一是取消內部制約調解的審限規定，要針對邊遠山區交通不便導致當事人訴訟不便，所耗時間較長的特點，對凡調解結案的案件，只要未超過民訴法規定的審限，應不受本院審限提速規定的限制。二是警力財力物力向民事審判工作傾斜，增加民事審判人員的比例，提高到與案件所占比例的幅度，同時加大財力、物力的投入，確保訴訟調解開展的順利進行。

第二篇：邊遠山區法院訴訟調解對策研究上發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

邊遠山區法院訴訟調解對策研究上

楊盛承 伍秀春

訴訟調解作為一種制度，是中國司法制度中最具特色的組成部分之一，經歷了較長的歷史時期，它為人民法院正確處理民事、商事等案件，協調各種利益主體的矛盾提供了行之有效的手段，素有“東方經驗”之美稱。在當前各類矛盾糾紛案件逐年上升，維護社會穩定的任務日益繁重的形勢下，訴訟調解在解決社會矛盾、調整利益沖突、保護社會主體的合法權益、維護社會穩定方面正發揮著越來越重要的作用，同時訴訟調解能夠最大限度地促進“案結事了”，拉近法院同人民群眾的距離，能有效地將國家司法權威和當事人自治原則有機結合，發揮著化解矛盾糾紛、維護社會穩定的橋頭堡作用。當前邊遠山區法院在訴訟調解方面雖取得長效進步，但也存在或多或少的問題，嚴重影響了訴訟調解功能的有效發揮，阻礙了法院健康和諧的長遠發展。為此，本文試從訴訟調解的現實意義、功能體現、我院作為邊山區法院在訴訟調解中的實踐及在實踐中遇到的困難進行調研，并提出進一步加強邊遠山區訴訟調解的建議。

調解一直是我國的優良歷史傳統，在我國幾千年的歷史文明長河中，調解作為一種糾紛解決方式，已經被實踐了數千年。我國傳統文化中的“息訟”、“和為貴”、“訟則兇”等觀念，至今在人民群眾中仍深入人心，通過調解方式解決民間矛盾糾紛，更容易為廣大人民群眾所接受。改革開放以來，訴訟調解工作雖然一度有所弱化，但依然為解決大量新出現的各種民事糾紛發揮了重要作用。

經過研究和實踐，大家越來越認識到：訴訟調解工作既繼承了中華民族的優秀文化傳統，又與社會主義法律規范相協調，符合當前多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。歷史的經驗告訴我們：訴訟調解工作符合中國國情，應當繼續加強。由于我國仍處在社會轉

型和矛盾糾紛多發時期,許多新的矛盾糾紛呈現整體性、復雜性、對抗性的特點。越來越多的社會矛盾需要通過法院解決，尤其在基層法院各類民事糾紛案件顯著增加, 民事案件呈現出主體多元化、內容復雜化、沖突尖銳化、糾紛群體化、審理難度大等新特點。面對當前嚴峻復雜的社會形勢和審判任務, 訴訟調解較判決具有明顯優越性，調解體現了當事人之間解決糾紛的合意性、契約性,有利于及時化解矛盾, 減少訴訟環節, 降低訴訟成本, 使破損的民事關系得到修補, 促進社會整體的和睦、協調與發展。因此調解理應成為邊遠山區法院解決糾紛的首選方式。近年來，地處邊遠山區的資源縣人民法院在訴訟調解方面進行了有益探索，較為成功地鋪墊了和諧司法的基石。

一、邊遠山區強化訴訟調解的現實意義

所謂訴訟調解是指人民法院在審理民事案件中，在審判人員主持下，對爭議各方進行疏導規勸，使其就民事爭議通過自愿協商達成和解協議的一種結案方式和訴訟活動。訴訟調解是我國重要的訴訟制度，是人民法院行使審判權的重要方式，具有解決糾紛的獨特優勢，被國外譽為“東方經驗”。“調解優先，調判結合，案結事了”“自愿、平等”是審判原則也是法律依據。加強訴訟調解，可以讓人民群眾用最簡單、最經濟的辦法快捷地求得司法公正，降低訴訟成本，可以使雙方矛盾得以緩和，能減少雙方當事人的對抗情緒，可以提高自動履行率，緩解法院“執行難”。在新的歷史時期，在邊遠山區進一步強化訴訟調解工作，具有重大的現實意義。

第一，全面加強和規范訴訟調解工作，是化解矛盾糾紛，維護社會穩定的迫切需要。維護社會穩定是全黨的工作大局，是壓倒一切的政治任務。當前，隨著社會主義市場經濟體制的建立和發展，以及各類利益關系的調整，新的社會矛盾糾紛出現不可避免，這些矛盾糾紛的主體、內容日益多樣化、復雜化。許多糾紛如果不能及時疏導化解，有可能發展成為群體性事件，甚至激化為刑事犯罪案件，影響干擾黨和國家的中心工作。作為法院應當充分發揮審判職能，積極參與社會利益關系的協調整合，既要堅持依法公正高效地審理好各類糾紛案件，也要充分挖掘和運用傳統文化中“和為貴”的訴訟理念，積極貫徹調解方針，把

調解工作貫穿于訴訟的始終，盡力做好當事人的疏導、教育工作，促使雙方當事人互諒互讓，把矛盾處理在基層，解決在內部，化解在萌芽狀態，從源頭上減少纏訴、上訪，為社會穩定提供更為堅實可靠的保障。

第二，全面加強和規范訴訟調解工作，是實現法律效果和社會效果、政治效果有機統一，提高審判質量的迫切需要。堅持辦案的法律效果和社會效果、政治效果的有機統一，是有中國特色的社會主義審判工作的基本要求，是人民法院講政治的集中體現，是衡量審判質量好壞的重要標準。審判的法律效果和社會效果、政治效果的有機統一，就是通過客觀公正的審判活動，使案件處理結果的公正性被社會所認同，并對社會的發展與穩定產生積極的影響。而訴訟調解工作正是實現“三個效果”有機統一的有效途徑。

第三，全面加強和規范訴訟調解工作，是樹立人民法院和法官良好形象的迫切需要。訴訟調解工作所具有的自愿協商、開放靈活的優勢，能夠使當事人在程序上享有選擇權，在實體處分上擁有比較大的空間。調解工作就是法官同群眾直接接觸、直接對話的過程，法官站在人民群眾根本利益的立場上，合理引導，促使當事人走出法律誤區，澄清對事實的認識，從而最終解決紛爭、消除矛盾。因此，加強訴訟調解工作是保持人民法院與人民群眾的密切聯系、樹立人民法院和法官良好形象的重要途徑，有利于人民群眾對司法活動實施監督，有利于督促法官自覺改進審判作風，有利于提高人民群眾的滿意度。

第四，全面加強和規范訴訟調解工作，是構建社會矛盾糾紛大調解機制，深化社會治安綜合治理舉措的迫切需要。全區社會矛盾糾紛大調解工作會議明確提出，人民法院要在全面加強和規范訴訟調解工作的基礎上，將訴訟調解與人民調解、行政調解有機銜接起來，這對人民法院認清形勢，明確任務，切實發揮訴訟調解職能作用，積極參與、依法支持大調解機制的建立和完善，具有重要的指導意義。法院應當把全面加強和規范訴訟調解工作作為加強社會治安綜合治理的一項重要戰略舉措，作為社會矛盾糾紛大調解機制的重要組成部分，作為“把廣西建成社會和諧穩定模范區”活動的一項重要基礎工程，努力實現訴訟調解與大調解機制的有機銜接，積極推進調解工作法治化，切實完善多元化的糾紛解決機制。

第五、全面加強和規范訴訟調解工作，是實現司法的目的和增強司法能力、提高司法水平的需要。法律起訴源于糾紛，司法的目的在于解決糾紛。依法處理矛盾糾紛案件，做到定紛止爭，案結事了，這即是

對司法能力的考驗，也是檢驗民事司法活動的重要標準。近年來，一些案件簡單下判帶來的上訴多、申訴多、執行難乃至無休無止的上訪等問題，給人民法院工作帶來了很多壓力，直接影響了人民法院定紛止爭功能的發揮。有鑒于此，最高法院在新的形勢下，強調各級人民法院尤其是基層人民法院要堅持“調解優先，判調結合、案結事了”的原則，盡量通過訴訟調解達到平息糾紛的目的。同時要求廣大法官要著重增強運用法律的能力、駕馭庭審的能力、司法調解的能力和判決說理的能力。這里，把增強司法調解的能力作為增強司法能力的一個重要方面提出來，足見認真做好訴訟調解的現實重要性和緊迫性。

第六、全面加強和規范訴訟調解工作，是法院特別是邊遠山區法院服務新農村建設的需要。中共中央關于建設社會主義新農村的戰略決策要求法院特別是邊遠山區法院審判工作重心要面向農村，要圍繞“以調解促和諧”的工作思路，充分發揮訴訟調解在維護農村穩定，促進農業發展，化解農民矛盾，構建和諧社會等方面的職能作用，對一些與農村群眾生產生活息息相關的婚姻家庭案件、借貸案件、人身損害賠償案件等，改“坐堂”調解為巡回調解，定期入村就地調解，通過把法律服務送到田間地頭，拉近當事人與法官的距離，緩和當事人之間的對抗情緒，用和諧的理念為社會主義新農村建設提供和諧的環境。

二、我院訴訟調解的基本情況和存在的主要問題

1、縣情及訴訟調解基本數據。

資源縣位于廣西壯族自治區東北部越城嶺山脈腹地，界于東經110°16.6′——110°55.2′、北緯25°46′—26°20.4′之間，東面、南面、西南面分別與全州縣、興安縣、龍勝縣毗鄰，西面、北面分別與湖南城步苗族自治縣、新寧縣交界，在行政上隸屬廣西壯族自治區桂林市。資源縣境內東西橫距65.5公里，南北縱距63.4公里，總面積1961.14平方公里，是一個少數民族聚居縣，全縣現轄資源鎮、中峰鄉、梅溪鄉、瓜里鄉、車田苗族鄉、兩水苗族鄉、河口瑤族鄉等六鄉一鎮。共74個村(街)委，總人口16.7萬人，其中苗、瑤等少數民族人口約3.5萬人，全縣素有“一水四田九十五分山”之稱，山地面積達18.4萬公頃，占全縣面積的93.8%，是典型的“山、邊、窮”農業縣，財力相當拮據，是典型的“吃飯”財政，對屬于資源縣的訴訟調解工作進行調研，在邊遠山區有一定的代表性。

地處邊遠山區的資源縣人民法院現有中央政法編制數59人，在職干警55人，其中審判員 45人、助理審判員2人、書記員4人、司法警察5人、行政人員1人。從事民事審判工作的 20人，開展民事審判的業務庭有民事審判第一庭、民事審判第二庭、車田人民法庭、梅溪人民法庭。兩個人民法庭共轄五個鄉鎮的案件。

近年來，全院堅持立足調解，促進和諧，從規范調解程序、拓展調解途徑和提高調解技能等環節入手，全面推進訴訟調解工作跨臺階、上水平，收到了較好的效果。2007年，全院共受理一審民事案件598件、審結595件，其中判決208 件，占34.96%，調解撤訴387件，占65.04%，2008年，全院共受理一審民事案件472件、審結469件，其中判決158件，占33.69%;調解撤訴307件，占66.31%;2009年，全院共受理一審民事案件462件、審結457 件，其中判決136件，占29.76%;調解撤訴321件，占70.24%。車田、梅溪兩個人民法庭每年民事案件調撤率均在75%以上;特別是地處邊遠少數民族山區的車田人民法庭每年的調撤率都超過80%，2009年更是達到了90.3%。我院的民事調解工作受到了上級法院的充分肯定：區高級人民法院將我院車田人民的調解經驗向全區法院轉發推廣;在桂林市法院系統召開的全市民事審判工作會議上，我院做了兩次典型發言;我院車田法庭、民事審判二庭分別被區高院授予“調解工作先進單位”稱號;我院車田法庭庭長鄒聯維、梅溪法庭副庭長孟昭暉先后被區高院授予“全區法院系統調解能手”稱號，車田法庭庭長鄒聯維還走上區法官學院為全區民事審判法官上如何調解民事案件課;《人民法院報》、《南國早報》、《法治快報》、中國法院網、廣西法院網、廣西電視臺等新聞媒體先后對我院調解工作所收到的成效予以了報道。

2、近年來訴訟調解呈現的特點

通過對2007年至2009年的訴訟調解案件進行調研，全院訴訟調解工作呈現如下特點：

①、調撤率穩中有升。據統計，近三年來，我院案件調撤率始終保持在70%以上，特別是兩個法庭的案件調撤率一直保持在75%以上，呈逐年上升趨勢，說明調解這一極具傳統人文特色的訴訟制度，不僅被大多數當事人所接受，也為辦案法官所推崇

②、婚姻家庭案件、債權債務關系案件調撤率比其他類型案件高，特別是婚姻家庭案件成為是調解率最高的案件類型，每年的調解率一般比同期判決率高35至45個百分點，反映出調解的成功率與案件類型有很大關系。

③、訴訟調解的工作開展不平衡。在全院調撤率的每年上升的趨勢下，調解工作的發展還不均衡。主要表現在基層法庭善于運用調解解決紛爭，基層人民法庭的調解率普遍高于其他業務庭。如車田法庭、梅溪法庭每年調解結案率平均保持在75 %以上，尤其車田法庭的調解率達到 80 %，而院機關業務庭與兩個法庭相比，每年要低15-25個百分點，說明機關業務庭對訴訟認識還有待提高。

④、調撤率與審判效率呈正比，調撤案件比判決案件所花時間普遍要少。反映出只要在調解過程中做到方法得當，不僅不會沒有降低辦案效率，相反還在一定程度上提高了效率。

⑤、采取巡回就地審理的案件調撤率高于雙方當事人到庭參加訴訟的案件。三年來，我院巡回就地審理的案件456件，調撤437件，比通知雙方當事人到庭參加訴訟的案件調撤率高了近30個百分點，說明人民群眾對送法上門審判方式和法官的親民作風認同感很高。

3、該院在訴訟調解中的經驗

訴訟調解是息紛止爭之道，是一門高深的辦案藝術，更是一項高水平的審判。法官沒有判不了的案件，卻有調不成的案件。調解成功與否、成功率的高低，與法官的調解方法與技巧密切相關。通過對近年來我院民事訴訟案件調解工作的調查，有以下經驗體會值得總結：

①、認識統一，強化民事調解理念

班子和干警的思想意識高度統一，是搞好訴訟調解工作的關鍵，幾年來，我院多次召開黨組會議，專題研討民事調解工作思路，多次召開中層干部會議和全院干警大會，層層傳達上級法院有關調解工作會議精神和院黨組的工作部署，牢固樹立民事調解司法理念，在堅持“不違背法律的強制性規定、不脫離審判工作實際、不糾纏于理論上”的爭論的“三不”原則的前提下，抓住每一個可能成功調解的時機，向當

事人做耐心細致的法制宣傳和思想疏導工作，盡力促使民事糾紛當事人化干戈為玉帛。與此同時，嚴明調解紀律，要求辦案人員在組織雙方當事人調解的過程中，嚴格遵守公平、公正和合法、自愿的原則。對于當事人不愿接受調解或者案件已無調和可能的，要及時裁判，并盡力做好息訴、息訪工作。

②、明確職責，細化民事調解范圍

為了規范調解工作，做到有章可循，我院專門出臺了《關于加強民事訴訟調解工作的實施意見》，對民事案件調解原則、調解范圍、調解的告知事項、調解庭的組成、調解方案的審查標準、調解協議的效力等內容作了明確規定。要求審判人員在辦案過程中應克服就案辦案的思想，充分發揮調解工作的傳統優勢，將訴前、訴中、訴后各個階段的調解有機結合，努力做到“多調少判，案結事了”。為了增強調解工作的針對性，從不同角度找準切入口，篩選出四類必須經過調解和適合調解的案件，引導當事人及時進入調解通道：一是當事人之間具有血緣或地緣關系的案件。如婚姻家庭、繼承、宅基地、相鄰關系、物業、合伙糾紛等案件;二是時間緊迫，需要快調快結的案件，如追索“三費”(贍養費、撫養費、撫育費)、勞動報酬糾紛以及損害賠償糾紛等案件。三是訴訟標的額較小、法律關系明確、適宜調解的案件。四是涉及群體利益、需要政府和相關部門配合的案件，人數眾多的共同訴訟、集團訴訟案件，或者案情復雜，當事人情緒對立嚴重、雙方難以形成證據優勢的案件以及法律規定不明確、在適用法律方面有一定困難的案件。這些規定，既規范了調解流程，又明確了調解范圍，為審判人員高效、優質地化解矛盾提供了強力支撐。

③、完善機制，激發民事調解熱情

建立了民事訴訟調解獎勵機制，制定《訴訟調解和執行和解工作獎勵辦法》。規定凡符合下述條件者，每辦結一起案件，即可獲得50元的現金獎勵：一是刑事附帶民事訴訟案件中，促成附帶民事訴訟原告人與被告人就民事部分達成調解協議、且自覺履行的。二是刑事自訴案件中，促成雙方當事人就民事部分達成調解協議、且自覺履行的或雙方當事人和解，自訴人申請撤訴的。三是民商事訴訟中，促成雙方當事人達成調解協議的。四是行政訴訟中，雙方當事人和解，原告申請撤訴的。五是執行過程中，促成雙方當事人達成和解協議、且按協議內容履行完畢而結案的。

④、權衡輕重，正確處理幾種關系

在強調重視訴訟調解和執行和解的同時，該院較好地處理了以下幾種關系：一是要正確處理調解與判決的辯證關系。既不能片面地強調訴訟調解，一味地追求調解結案率，也不能輕調解而重判決。要根據個案的特點，在重視訴訟調解的原則下，充分運用法官的智慧和責任心靈活地處理案件。二是要正確處理尊重當事人意愿與積極引導的關系。既要積極引導當事人進行調解與和解，又必須充分尊重當事人的意愿。當事人堅持不愿調解與和解的，不得以任何形式強迫當事人進行調解與和解。三是要正確處理法官中立與促成調解的關系。審判實踐中，為了促成當事人達成調解，往往需要法官對一方當事人積極進行調解說服工作。在這種情況下，處理不當或注意不夠，都可能使另一方當事人對法官的中立產生合理懷疑。因此，要求法官在主持當事人調解的過程中要始終保持中立。

⑤、延伸環節，建立“大調解”格局

把訴訟環節向前延伸，將訴訟調解與人民調解和行政調解有機對接，努力為當事人尋求最快捷、最經濟的糾紛解決方式，最大限度地將矛盾和糾紛化解在第一現場，從源頭上緩解民事審判疲于應付的被動局面。一是主動加入人民調解工作網絡。法庭工作人員以分片包干的形式主動參與到本轄區各綜治辦、信訪辦、派出所、司法所以及各居民委員會和村民委員會組成的基層調解工作網絡之中，全面掌握各地的矛盾糾紛排查信息，及時協助基層調解組織做好防患矛盾激化工作，努力將民事糾紛化解在萌芽狀態。二是切實加強對人民調解工作的指導。通過向基層民調組織贈送法律書籍、選擇合適案例邀請人民調解員旁聽庭審、適時進行現場個案指導等多種形式，不斷提高人民調解員的業務素質和實戰技能。三是制發《便民聯系卡》，并將《訴訟風險告知》、《訴前糾紛解決方式溫馨提示》等糾紛解決指南印發到基層群眾手中，引導糾紛雙方理性選擇糾紛解決途徑，最大限度地減輕其經濟負擔，盡最大可能讓其不走或少走彎路。四是定期邀請轄區人民調解員列席法庭工作例會。通過相互交流信息，及時總結經驗教訓，制定預防對策。訴訟環節及時、有效地向前延伸，把大量的民間矛盾消滅在萌芽狀態，不僅有效地減輕了當事人的訴累，而且在很大程度上緩解了長期困擾法院的生效裁判執行壓力。

第三篇：邊遠山區薄弱學校成因及對策研究(研究報告)

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寫在前面：

五年前，這個報告作為成都市規劃課題成果得到了評委的高度評價，甚至有評委在意見中寫到“建議向全川推廣”。在評獎活動中，該報告獲得了市第二屆教學成果二等獎，市政府第六次哲學社會科學成果三等獎（初評是二等獎，因未公開發表，又未能取得省部級政府采納的證據，被降級），縣政府科技進步三等獎。獲獎事小，關鍵是其中的觀點和建議，在目前全面推進教育均衡發展中事實上仍有啟迪意義。仔細考查，五年來，我們的教育進步了多少？五年之后，我們又能進步多少？這樣的研究不一定能解決多少問題，但這樣的研究卻幫助我們發現不少問題。教育是需要研究，無論過去、現在，還是將來。

邊遠山區薄弱學校成因及對策研究

——金堂縣教育局 羅軍 研

究

報

告

一、問題的提出

《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中指出：“各地要從實際出發，改造薄弱學校，提高義務教育階段的整體辦學水平。”，“各地要制定政策，鼓勵大中城市骨干教師到基礎薄弱學校任教或兼職，中小城市（鎮）學校教師以各種方式到農村缺編學校任教，加強農村與薄弱學校教師隊伍建設。城鎮中小學教師原則上要有一年以上在薄弱學?；蜣r村學校任教經歷，才可聘為高級教師職務。”

前國家教委在《關于當前積極 推進中小學實施素質教育的若干意見》（1997年10月29日頒發）中把“加強薄弱學校的建設”作為“采取有力措施促進素質教育”的“十大措施”之首?！兑庖姟分赋觯骸案鶕督逃ā诽岢龅囊?，辦好義務教育階段的每一所學校，逐步達到規范化，是政府依據法律規定應承擔的責任。各地要從實際出發，制定改造薄弱學校的整體規劃。按中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發三部委《關于從黨政機關和事業單位選派人員支持基層教育工作的指示》通知精神，切實采取充實、培訓、交流和調整等措施，加強薄弱學校領導理論班子和教師隊伍的建設。??”在1997年9月召開的“全國中小學素質教育經驗交流會”上，以“薄弱學?！苯ㄔO為突破口推進素質教育被作為一條

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重要經驗來交流(《加強薄弱學校建設，辦好每所學校，為全面推行素質教育奠定堅實基礎》湖南衡陽市教育委員會）。

成都市在承擔全國教育學科學“九五”規劃課題——《中小學素質教育工程（個案）研究與實驗》中，也把“薄弱學校建設研究”作為十個分課題之一。

我縣是地處成都東北部的一個農業大縣。全縣輻員面積1154平方公里，兼有山區、丘陵、平壩，人員83萬，轄24個鄉鎮，461個行政村。現在校初中、小學學生共96342人（1998年春統計數）。其中59%的小學生在村小就讀，70%的初中生在條件較差的深丘或山區鄉鎮初中就讀。我縣1996年完成“兩基”任務之后，影響“兩基”鞏固的一個重要因素就是山區邊遠薄弱學校的辦學問題。金堂縣教育局在1998年春以“辦學條件差，辦學經費不足，生源得不到保證，教師生活待遇低”為標準，共確認鄉鎮薄弱初中5所，小學12所。同時，本屆教育局黨組經過充分的調研認為，我縣中小學教育整體上的薄弱環節在初中和村小。以國家的教育規范化為標準，可以認為我縣的薄弱學校面近50%。其中問題最嚴重的自然是占我縣學校總數19%的邊遠山區薄弱學校。

薄弱學校建設的研究與實施，根本目的是解決基礎教育必須面向每一個受教育者的問題。是力圖實現教育公平，貫徹政府辦好義務教育的宗旨的具體行動。扶持和加強薄弱學校的建設和發展，提高辦學水平和質量，是區域性推進素質教育，實現區域內各校均衡、協調發展，保證群眾子女受教育質量的必需措施。但從已有文獻看來，薄弱學校建設基本上只關注城市薄弱學校問題，熱點也在解決于取消義務教育階段學生“擇校”后出現的教育平等問題。我們認為，農村義務教育比城市面臨更多的問題。農村山區薄弱學校的存在，不僅涉及學生受教育質量的問題，更重要的是，相當部分山區邊遠地區兒童接受義務教育的權利受到侵害，影響政府普及義務教育任務的完成。為此，充分認識邊遠山區薄弱學校存在的問題，形成對加強邊遠山區薄弱學校建設的理性的、富有針對性的認識和措施，是地方政府及教育行政部門、各學校認真完成和鞏固“普九”成果的重要職責。

基于以上認識，我室提出“邊遠山區薄弱學校成因及對策研究”這一課題，力圖通過豐富的調查和文獻查閱認識當前邊遠山區薄弱的問題，并為我縣和其他地區邊遠山區薄弱學校建設提供決策依據。

二、研究的范圍和對象

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1、總體對象

我縣現有邊遠山區薄弱學校（含部分丘陵鄉鎮學校的所屬村?。?。

2、樣本

在我縣教育局確認的薄弱學校確確定一所高完中、一所初級中學、三所小學（含所屬村?。闃颖?。

三、研究的目標、內容與方法

（一）研究目標與內容

1、邊遠山區薄弱學?，F狀調查及薄弱形成原因分析。

2、面向二十一世紀金堂縣邊遠地區學校建設目標、條件和可能遇到的困難。

3、先進地區薄弱學校建設的啟示——比較研究與政策性建議。

4、結合我縣實際與研究，提供邊遠山區薄弱學校建設的決策性建議。

（二）研究方法

本研究屬調查研究，主要運用調查研究法、文獻法和比較研究法。

1、調查研究。主要通過問卷調查、訪問調查、個案調查，充分認識邊遠山區薄弱學校的現狀和建設的成功經驗。

2、文獻法。主要通過查閱《教育研究》、《中小學管理》、《中國教育報》、《教育導報》、《江蘇教育》等報刊，充分了解國內關于“薄弱學校”分析與建設的成功經驗，為本課題研究提供參考。

3、比較研究法。主要通過對文獻查閱的成功經驗，以及對本縣若干邊遠山區薄弱學校相互對比進行分析，充分認識邊遠山區薄弱學校形成的較本質原因和可行的成功建設經驗。

四、研究的主要過程

第一階段：基本情況調查階段（1997年9月——1998年7月）。完成課題研究的準備工作，擬定方案，申請立項。采用訪問法、觀察法等搜集典型邊遠山區薄弱學校辦學情況等原始材料。形成階段性工作總結——《關于邊遠山區薄弱學校的初步調查與思考》。

第二階段：深入調查和專項研究階段（1998年9月——2000年12月）。以個案研究和教學問題研究作為重點，并將純調查研究與教學“扶薄”相結合，重視走行動研究的路線，獲得諸多有參考價值的認識成果和實踐效果。

第三階段：文獻集中查閱及歸納概括階段（2001年1月——2001年2月）。

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五、研究結果

（一）對“邊遠山區薄弱學?！眱群睦斫?/p>

“薄弱學校”作為對某些學校辦學水平的概括，是一個相對的和歷史的概念，對其的理解和衡量的標準因地、因時、因人、因學校不同類型有著不同的理解。前國家教委1995年6月22日頒發的《關于印發<加強薄弱普通高級中學建設的十項措施(試行)>的通知》將“薄弱高中”描述為“由于多種原因，各地不同程度地存在著一些基礎相對薄弱的普通高級中學”，其特征為“有的辦學條件困難，生源素質不高；有的領導班子和教師力量薄弱，教育質量較低；有的規模過小，辦學水平和效益較差。”有的地方通過調查分析，將“薄弱學校”特征概括為“三差兩低”，即“校舍設備差、領導班子和師資水平差、學生生源和社會聲譽差、學校管理水平低、教育質量低。”成都市教委副主任雷解民認為：“薄弱學校有存在，是一種客觀的教育現象。但由于其模糊性和動態性，我們無法也沒有必要給其規定一個精確的定義，只能揭示其本質特征。即至少其辦學的物化條件、學校的內部管理、辦學的綜合效益被學校所在地域的教育行政部門、社會和多數學生及家長評價為‘不能接受’的學校。辦學的物質化條件、學校的內部管理、辦學的綜合效益三者中，最重要的是力學綜合效益?！?/p>

從上述描述可以看出，“薄弱學?！币蚱湎鄬π裕浯嬖谑且环N必然現象。“薄弱”作為一種特征，也是一種某類學校作為系統的內外因素的綜合的、整體的反映。本課題所指的“邊遠山區薄弱學?！奔染邆渖鲜觥氨∪鯇W?！钡幕咎卣?，也作為一個特定的概念存在。其特征還應包括：①地處山區。經濟條件差，當地群眾人均年收入低于全縣平均水平（如1997年為2110元）。離縣城或鄉鎮政府所在地遠，一般超過10公里。生活條件艱苦，如缺水、缺電、缺通訊條件，信息閉塞。②辦學規模小。初中不超過200人，班額不足40人，小學不超過250人，班額通常在30人以下。③教學質量低。在全縣正式考試中，各項指標綜合得分通常在全縣名列后10名內。④學校領導班子和教師隊伍素質差，辦學信譽差。表現為領導、教師隊伍不穩定，結構不合理，學生流失率高。這些學?？梢哉J為隨著“普九”的實施，已成為政府、教育行政部門、群眾“不能接受”的學校，因而稱其為“邊遠山區薄弱學?！?。

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在實際研究中，我們感到，我縣還有相當部分丘陵鄉鎮村小，其外部條件與上述山區學校并無質的區別，因此認為“山區邊遠薄弱學校”也可包含這部分學校。

（二）邊遠山區薄弱學校成因的調查與分析

1、對“邊遠山區薄弱學?！钡恼w現象的調查與分析

因為“邊遠山區薄弱學校”是一個綜合性、模糊性概念，對形成和分析也須從學校內外因素作系統調查與分析。根據《研究方案》和對學校辦學系統的粗略構成因素分析，我們在研究初始階段，對“邊遠山區薄弱學?！钡恼{查從以下方面展開：⑴學校所處的外部環境。包括地理位置，當地的經濟狀況，村鎮居民對教育的認識與態度等。⑵學校規模。包括所轄村小數、學生數、教師數、班級數等。⑶領導班子和教師隊伍狀況。包括年齡、性別結構，學歷結構，職稱結構，教育教學態度與能力，學科分布，待遇與穩定情況等。⑷學校教育經費的來源與使用情況。⑸學校辦學面貌與教育教學效果、社會聲譽。⑹學校辦學的優勢與不足，辦學的困難與今后的打算。⑺其他。

對村小教師，主要從基本情況、教學負擔、教學成績、教學常規、教研與繼續教育、教學工作體會等方面展開問卷調查。

上述調查因為涉及范圍廣，操作較煩瑣，難以得出一個精確結論。但獲得諸多整體性認識：

（1）我縣邊遠山區薄弱學校辦學條件已基本合格，但有效利用率不高。隨著“普九”的完成，我縣各類學校的辦學硬件得到根本改觀，教學用房和輔助用房已基本達到“夠用、實用、耐用”的標準，教學器材也“普九”標準基本配齊（但近年來，隨著“普高”熱的升溫，農村高完中的教學設施日漸緊張）。大多數被調查學校都配置了音樂室、實驗室、教學器材、圖書等設備，但得到有效使用的并不多。

（2）受經濟發展制約是學校辦學困難的重要原因。

許多邊遠山區學校所在地都還是農村自然經濟，易受干旱等自然災害的影響。導致幾乎所有被調查學校都不能足額收齊學生的書雜費。有的教師每期需為學生墊支書雜費上千元，導致教師自身生活也非常困難。于是有了山區教師“教

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書易、收費難”的口頭禪。另外，山區學校生源有限，可供支配的辦公經費嚴重不足，學校工作舉步維艱。

（3）村小問題是學?！氨∪酢钡闹饕獑栴}（后面將詳細論述）。（4）學校干部、教師隊伍建設任重而道遠。

我們所走訪的學校，學校干部、教師隊伍素質的確不盡人意。邊遠山區學校的干部隊伍90%以上是當地人，基本都是從長期在所在學校工作中逐漸提拔上來的。其中相當部分并未接受正規的師范教育，文化程度大多在后繼教育中達標。因為對外辦界信息并不了解（也不敏感），再加上對升遷不抱太高的期望值，工作中習慣于按部就班地依靠經驗操作，缺乏開拓性、創造性。干部隊伍配備不完整，缺乏進取心是邊遠學校干部存在的重要問題。教師問題主要表現為骨干教師缺乏、學科不配套、隊伍不穩定等幾個問題。師范院校的學生較難分至這些學校。既使已分配至這些學校的青年教師，大多想調離。因為正式教師嚴重缺編，許多學校還聘有大量臨時代課教師（個別學校達50%），有的村小還完全是臨時代課教師擔負教學任務。因為這些臨時代課教師學歷低（80%以上為初中生）、待遇低（月收入不足100元）、生活負擔重（大多要種責任田）、教學任務重（周課時超過一般超過20節），因而教學質量低下。另外，邊遠學校的教學骨干——大量80年代末90年代初“民轉公”的教師已日益老化，并進入退休高峰，造成這些學校的教師隊伍狀況進一步嚴重化。在職的中青年教師因為參加教研教改、外出學習的機會不多，其文化水平和業務水平也亟待提高。

（5）山區教師的待遇、生活條件急需提高和改善。

山區的公辦教師除國家財政撥付的基本工資外（近年來還常常出現拖欠現象），沒有任何補貼。代課教師的待遇基本只能解決“糊口”問題（近年來也出現嚴重拖欠現象。某鄉鎮一村小代課教師，因其一年的工資被拖欠，年終時連家中的電費也無法繳納）。山區學校的住校教師生活條件非常艱苦，常常出現生活用水缺乏的現象。1998年春旱期間，我縣龍泉山脈有兩所學校的村小老師，“靠學生用瓶子從家里帶水湊給教師作生活用水”（教師自述）。有山區教師這樣總結其生活：“總之一個‘苦’字：工作擔子重累得苦；離校很遠走得苦；用水艱難生活苦；文化枯燥精神苦?！保▎柧碚{查教師自述）

（6）教育教學管理與指導亟需加強和改進,學校自身辦學努力不夠。

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囿于信息閉塞和管理水平的問題，日前幾乎所有山區邊遠學校仍沿襲以學生考試成績作為評定學校、教師工作唯一標準的做法，挫傷了山區教師全面育人、教好每一個學生的積極性。同時因為山區學校布局分散（許多村小距中心校超過10公里），增加了學校教學監控的難度，也使教師難以及時吸收教學信息，使這些學校的教學單純依靠教師的職業覺悟和膚淺的經驗開展，教學質量很難得以保證。問卷調查也表明，大多數山區教師認為，制約他們提高教學質量的關鍵是“信息閉塞，缺乏指導，沒有了解學習先進的教育教學理論與經驗?！?/p>

在學校辦學面臨諸多困難的情況下，許多山區學校并沒有開展有針對性的補救措施。一表現為缺乏改善學校辦學處境的信心和決心。總是以學校外部條件差作為問題難以解決的借口，出現“悲觀論”、“難辦論”、“條件論”、“依靠論”。二是表現為學校沒有根據其內外部的諸多特點采取相應的靈活的措施，習慣于依賴常規辦學經驗開展工作。

另外，教育行政部門統一規格的辦學要求不利于山區學校。如對辦學規模的要求、辦學條件改善的要求和教育教學評估標準劃一。等等。

綜上所述，邊遠山區薄弱學校的存在是一個社會發展中出現的綜合性問題。社會經濟發展的不平衡和教育自身改革發展的不平衡造成一部分學校與教育行政部門、社會、群眾對教育的期望差距越來越大，形成“薄弱學?！薄?/p>

在對“薄弱學?！背梢虻恼{查分析中，我們感到對學校方方面面進行調查分析是不能有效進行的，也無法得出較精確的結論。在“薄弱學?！备鞣矫鎲栴}中，從目前最有可能解決、能對“薄弱學校建設”產生持續而深遠影響的因素來分析，才能提高本研究的價值。就我們對所調查學校的基本情況來看，村小管理問題、教學問題是這些學校內部的根本性問題。以下詳述對這兩個問題的調查與分析。

2、對“薄弱村小”的調查與分析

我縣現有村小298所，在校約42000人。其中70%以上在深丘或山區，教學質量長期較低下，成為制約我縣小學教學質量的關鍵因素。1998年3月，我們根據前期調查基礎編制了《金堂縣村小教師教學情況問卷調查表》，對12所山區或深丘學校的539名村小教師開展了問卷調查；1999年4月，教研室抽調近10名學校管理骨干對三所村小的教學情況進行了“解剖式”深入調查；1999年底，教研室在教育局領導下，對全縣小學三年級語文、五年級數學、六年級語文

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數學開展了統一調研考試，對村小特別編號，之后對村小教學質量進行了系統深入分析；近年來，教研室把教研中心落實在村小，先后對數十所村小開展調研；1999年3月，金堂縣教育局經過充分調查研究，頒發了《金堂縣教育局關于進一步加強村小建設，全面提高教育質量的意見》；1999年—2001年教研室組織系列“村小教師獻課活動”，力圖推進村小教學質量；通過上述努力，結合我縣級教研規劃課題——《村小教師教學工作“量”與“質”的調查研究》的開展，我們獲得了諸多對村小問題的了解與認識。

（1）1998年春開展的《金堂縣村小教師教學情況問卷調查》，從教師基本情況、教學負擔情況、教學成績、教學常規、教研與繼續教育、對自身教學問題的認識、對素質教育的理解、工作生活體會等方面展開。結果顯示：我縣70%以上村小教師趨于老化，教師學歷以中師（一般為后繼教育）、初中居多，臨時代課約占教師總數的3/1，教師周課時總量約在20—25節之間，平均班額淺丘41人，深丘或山區20人左右（大山地區均在20人以內，有的僅為8人）；班平均教師(含教學輔助人員)1.2人,師生比淺丘地區為1:29人,深丘、山區為1：21人（大山地區為1：13）。村小自認為大都能按教學常規要求（如認真備課、認真上課、認真批改作業等）開展教學工作，但囿于水平和精力所限質量得不到保證；每個教師每期能參加3—4次常規教研，但很少或根本沒有學習過教學理論，所接受以培訓、教學基本功訓練等繼續教育實效性不大；100%的村小教師感到教學負擔重，對教學常規（如備課）的執行消極應付上級檢查的成分較重，針對性、實效性差；影響村小教學質量的根本因素是教師素質整體水平不高（特別是文化程度偏低），對教材的理解和把握達不到教學要求，不了解教學改革信息和教學設備缺乏；對“素質教育”的理解非常膚淺和片面，90%以上認為“素質教育=學科教學+課外活動”；工作中最苦惱的是生活艱苦和“收費難”。

（2）1999年春教研室組織了對三所村小的“解剖式”教學診斷。調查組通過采取聽、看、查、訪、議等形式，對三所村小的制度建設、教學計劃的制定與落實、教學“六認真”等六項指標進行了全面調查分析。結果顯示：各村小的教學設備基本合格。只有一所村小制定較完善的制度（共18項），三所村小執行國家課程計劃都不徹底，隨意增減課程課時現象普遍；教學計劃有，但指導性不強；教師備課照抄《教案集》是普遍現象，10%的備課過于簡略，對教學沒有指

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導價值；調查組所聽的30節隨堂課中，被認為“不合格”課25節，多達83.4%，主要問題為“教學方法陳舊”、“教學目標不明”、“教學隨意性大”、“課堂結構無序”等；教師課后主要是為“差生”“補知識”，且效率不高；學生作業布置不合理，表現為單

一、量多、重復、批改及評講質量差；對學生學業情況的階段診斷不落實，不能及時發現教學中存在的問題和改進教學；上級管理部門對村小教學“管而不理”，習慣于較多地用考試去 “管”，較少去分析教師教學中存在的具體問題；教師外出教研學習少，甚至沒有，沒有被調查村小教師撰寫過教學經驗論文?？梢杂谩肮芏粚?、管而不細、管而無序”來概括村小教學管理現狀。

（3）1999年底對村小教學質量的調研考試結果顯示：我縣村小教學發展很不平衡，校際差距越來越大。在六年級某科測試中，縣平均分為76.3，及格率為94.4%，優生率為40.%，而某山區學校所屬村小上述三項分別為57.78,39.5%，0。在1999年全縣小學畢業統一考試中，某科校平均分全縣最高的為86.88分,最高及格率為95.87%,而某邊遠山區學校平均分為48.55分,及格率僅為27.67%。通過仔細分析還發現，除山區學校整體水平較低外，更嚴重的問題是，個別村小、個別班級的教學成績令人難以置信地差。這些學校、班級的學生的受教育質量遠遠低于國家要求，是“薄弱學?！敝械摹白畋∪酢杯h節。這也提示我們，對“薄弱學?！眴栴}必須加強從“薄弱村小”和“薄弱班級”入手。

概而言之，我縣村小布點多又不夠合理，在校學生多，規模因地域不同而參差不齊。其問題主要有教學管理不善、教師隊伍老化且結構不合理、教師教學負擔重但質量差、個別村小教學質量十分低下等問題是當前乃至將長期存在的主要問題。

3、對“邊遠山區薄弱學校”教學情況的調查與分析

我縣教研室一直把“教學扶薄”作為教研室的重要工作。近來先后深入20余所鄉鎮薄弱中學、30余所薄弱村小進行教學視導與指導。概括地說，農村薄弱初中、小學的常見問題有：課堂教學效益不高，學生在學習中的主體地位得不到落實；教學過程管理不夠落實，效果不好；教師對學生的輔導缺乏針對性；教學手段落后、教學設備的合理利用率不高。通過我們對邊遠山區學校師資與教學管理專題調研發現：教師都具有搞好工作的愿望，也能努力工作，但都不善于鉆

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研業務，長期依靠經驗的慣性開展工作，效率較低；教師的教學工作重心僅僅圍繞“傳授知識”，不能有效地調動學生學習的主動性，教學思想、方法落后；學校教研教改意識淡泊，教師教學得不到有效地指導和改進。

在實際調研中，我們發現，山區小學高年級和初中學生學習動機非常低、厭學情緒嚴重。通過一項專門調查，我們發現：初二是學生產生厭學情緒的關鍵時期。主要原因一是學習困難。初二課程設置驟增、學習任務突然加重、難度加大，學生學業成績分化加快加大。二是家長期望發生變化。在經濟并不寬裕的情況下，家長看到已基本成人的初二學生成績太差，逐漸萌發讓輟學的愿望，以減輕其經濟壓力。三是學生學習習慣和學習品質不好。多數厭學學生也承認知識很重要，但學習自覺性差、學習方法不當、毅力不強，體驗不到學習樂趣。四是教師教學處理不當。教師的教學方式方法單

一、教學要求過高、搞題海戰術、不研究和認真培養學生在學習中的非智力因素，使學生喪失學習信心、感到學習又苦又枯燥。

對山區教師教學問題的研究，我們雖然沒有系統進行，但根據我們對山區學校的整體把握，下述一項對農村鄉鎮初中的調查結論也是符合我縣邊遠山區學校實情的。

⑴教師教學能力不理想。約30%的教師只能基本勝任本職工作，個別教師不能勝任工作。

⑵教師心理健康問題較突出。約1/3的教師（尤其是青年教師）長期存在不健康心理，常常表現在教育教學中缺乏耐心、亂發脾氣，以及不能有效地與同事、學生進行溝通。這實際上在無形中嚴重違背教育教學規律、損害學生受教育質量。

⑶邊遠山區學校教師能獲得縣以上榮譽符號的教師很少或基本沒有，職稱評定也處于不利地位。這對邊遠山區學校教師是一種很重要的挫傷，它不僅影響了教師個人價值的體現，也影響教師對教學活動的參與積極性和參與的程度。

⑷教師基本不讀教育教學理論書籍，不關心教改。不懂教育教學規律或不能按照學生身心發展規律開展工作的教師達到近80%。教師基本不寫教育教學經驗論文，即使寫也只能重復一點他人經驗，沒有創新性和指導性。教師基本上不閱讀專業教育教學報刊（大多數學校也不訂）。90%以上的教師把教學中的問題歸罪于學生，而且是表面的“懶、不想學、基礎差、紀律差”等。

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⑸難以遵循教育教學規律開展工作。不了解中外教育家。絕大部分教師連杜威、皮亞杰、布魯姆等中外教育名家的姓名都不知道，更不用說其教育思想?；静荒苷J識清楚教學中各種基本因素及相互關系，不能正確認識和處理學生知識、能力、素質之間的關系。

簡單地說，邊遠山區薄弱學校教學管理薄弱，教師綜合素質整體水平不高，教學能力不理想，教研教改意識差，導致教學效果不理想、學生厭學情緒重，流失率高，辦學效益低且每況愈下。

綜上所述，邊遠山區薄弱學校形成，是隨著社會政治經濟的發展與改革，教育自身的發展與改革，人民群眾對教育的期望的發展變化，政府辦學行為調整，學生入學動機發展變化等諸多因素的影響，在學校內外部因素的交互作用下，一些處境不利的邊遠山區學校呈現出師資力量弱、校舍設備跟不上教育發展趨勢、內部管理水平相對低下、教學質量與其他學校及上級要求差距拉大、社會聲譽降低、學生流失增多的現象，成為政府、教育行政部門、社會群眾“難以接受”的學校，將其稱為“邊遠山區薄弱學?！薄Ｆ湫纬墒且粋€動態的、歷史的、相對的和諸因素綜合作用的過程。

（三）邊遠山區薄弱學校建設的對策思考

有人認為，“薄弱學校改造工程”涉及三個層次的問題：一是操作層次，即直接作用于改造薄弱學校的具體措施；二是教育行政管理和政策調控層次。即從宏觀上制定和落實扶持“薄弱學校”的政策；三是理論層次。即樹立改變“薄弱學?！泵婷驳慕逃枷耄逃^念，科學的原理、理論、相關的方法論等。

我們認為，不管是哪一層次的措施，它所指的對象都應包括被扶助“薄弱學?！钡耐獠苛α浚ㄈ绺骷壵⒔逃姓块T、教育研究部門、教育培訓部門、社區和家長等）和內部力量（如教學管理、教師培訓、教研教改、自身“造血”功能、學生管理等）。

基于以上認識，邊遠山區薄弱學校建設的對策，結合對其形成的調查分析，大體可以從認識層次、政策調控層次、具體操作層次展開論述。以學校為主體出發，可以從其外部措施和內部措施兩個方面開展論述。根據我們的調查研究范圍和深度，再加上本研究僅為提供決策參考，難以也沒有必要對邊遠山區薄弱學校

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建設提供系統的理論和方法體系。借鑒多數相關文獻的表述方式，僅在此提供若干“條款式”對策建議。

1、加強對認識的引導，充分重視邊遠山區薄弱學校建設的重要性 《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中指出：“基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲（簡稱‘兩基’），是全面推進素質教育的基礎。地方各級政府要繼續將“兩基”作為教育工作的“重中之重”，確?！皟苫蹦繕说膶崿F和達標后的鞏固和提高。各地要從實際出發，改造薄弱學校，提高義務教育階段的整體辦學水平?！奔訌娺呥h山區薄弱學校建設，是鞏固“普九”成果的重要的具體行動。辦好每一學校（重點是扶持薄弱學校），為學生提供平等的接受教育的機會和條件，使每一個學生接受良好的教育，是各級政府和政府教育行政部門的法律責任。邊遠山區薄弱學校建設是維持一個地區區域內教育均衡發展的重要舉措，是樹立義務教育良好形象，貫徹《義務教育法》，實現政府辦學、人民受益的政府行為。隨著社會政治經濟的發展，新的相對邊遠山區薄弱學校會不斷涌現，政府及教育行政部門要樹立“薄弱學?！笔且豁楅L期工作的觀念，應該認識到“薄弱學?！苯ㄔO是一個艱苦的、漸進的、持續的、螺旋式上升的過程。

邊遠山區薄弱學校要充分認識到自身努力在自身建設與發展中的決定性作用。要認真調查和分析所面臨的現實問題，克服“悲觀論、條件論、依靠論”，積極探索，勇于創新，努力加強自身“造血”功能，主動地、能動地、創造性地適應社會和教育的發展。積極引導教師克服消極情緒，增強事業進取心，加強師德修養，用發展的眼光看待事物，在學校建設的參與中去實現其自身價值。引導學生克服“妄自菲薄”的心態，樹立正確的求學觀和學習觀，做到熱愛學習、善于學習、樂于學習，力爭成為改變當地經濟文化落后的有用之才。

在邊遠山區薄弱學校建設指導思想上，我縣教育局黨組提出的“說實話、辦實事、鼓實勁、求實效”的“四實”精神、“低重心、重基礎、重過程、重銜接”的“四重”教學管理思路鼓舞、引導了絕大多數學校和師生，也成為我縣邊遠山區薄弱學校建設的重要指導思想。

2、加強學校內部建設與管理，努力提高學校的“自適應”能力

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我們認為，“薄弱學?！钡漠a生外因是客觀存在的，內因是外因作用于事物的根本因素。改變外因的可能性和現實性遠遠低于對因內的控制。所以邊遠山區薄弱學校建設首先、也是最重要的應該從學校自身入手。根據對成因的分析，下面幾個問題應該引起重視。

（1）教學管理問題。首先要注重管理者素質的提高。學校領導一定要加強學習，要深入教學第一線，充分認識教學中存在的問題。加強學校行政領導對所屬學校分片包干聯系負責制。第二是加強符合學校實際的教學管理制度建設，克服管理的隨意性和盲目性。牢固樹立“常規立校”意識，尤其加強對教學各環節的管理。特別加強對“薄弱村小”和“薄弱班級”的教學監控力度。第三是高度重視教師對課程標準、教材的理解和把握，要想方設法要求掌握好課程標準、吃透教材，善于選用教學輔助材料。我縣在1998——1999年開展了系列村小教師教材教法培訓過關考試，對提高村小教學質量起到了重要的促進作用。第四是加強學風、考風建設。學習風氣是教師教風、校風的重要反映，對學生學習的重要性有著深遠影響。因為邊遠山區學校管理不便的因素，一些學校錯誤理解考試的功能，在學生學習學業測查中慫恿甚至組織學生作弊，對學校教學正?；a生嚴重影響。第五是重視對教研教改的組織和引導。要認真要求教師在吃準教材的基礎上，認真了解研究學生的學情，提高教學的有效性、針對性和實效性。班額較少學校，應該認真學習借鑒“復式教學”和“小班化”教學經驗，引導學生在自主學習、學會學習上努力，以此減輕教師負擔、提高教學質量。第六是重視教學評價問題的改進。加強教師教學過程的評價，改革不必要的、形式的教學管理（如規定教師備課科目完整、備課量等），重視對教師輔導“差生”、總結教學經驗、開展班隊活動、進修與教研的管理、引導，努力實現對教師教學工作全程、全面、全員的評價。第七是重視對教學信息的管理。邊遠山區薄弱學校尤其要注意給教師及時提供教學信息。要引導教師關心教學發展形勢、教學改革方向，積極創造條件為接觸吸收這些信息提供機會。

（2）課堂教學質量提高問題。因為教師素質問題和教學管理薄弱，邊遠山區薄弱學校的課堂教學質量很不理想，主要表現為隨意性大、效率低下。根據我們的調研，當前應在這方面特別注重：一是強化課前研究。要求教師在上課前認真學習《教學參考書》和教材，注重分析學生學情，在對學生知識能力缺陷有比

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較清楚的把握下，設計好教學思路，增強教學的針對性。二是處理課堂中“教”與“學”的關系。要充分引導學生積極參與、主動思考，樹立教師的“教”是為學生的“學”服務的觀念。三是加強課堂中對學生“個體差異”的教學針對性、強化個別輔導?！皬褪浇虒W”不僅是一種教學形式，更蘊含著深刻的教學思想。在邊遠村小和小班額學校，提倡“同班復教”無疑也是提高教學效率的一條有效途徑。四是積極關注學生在課堂中的非智力因素。要努力使學生在課堂中體驗到成功感、愉悅感，重視學生學習興趣、動機、意志、情感等的培養，促進學生在“會學”中“學會”、在“學會”中“會學”。我縣在《關于進一步加強村小建設全面提高教育質量的意見》中對課堂教學作了以下簡單明了的要求：

①目標明確

包括知識、能力、思想教育，各個環節的教學活動都要圍繞教學目標開展。

②內容正確

傳授知識正確無誤，注意寓能力培養、思想教育于知識教學之中，注意突出教學重點，突破教學難點。

③方法恰當 根據課程性質、教學內容、學生特點采用相應的教學方法。教師教學語言無語病，基本做到板書工整、簡明；盡可能地讓學生動眼、動腦、動手、動口。注意教學反饋，根據學生學習效果及時進行教學評價，改進教學方法。

④氣氛良好

教師注意衣著、儀表，做到精神飽滿，教態自然。師生互相尊重，學習學習積極性得以調動，學得比較生動。

（3）學校思想道德教育問題。邊遠山區學校的學生有兩個常見問題，一是學習習慣差，二是學習動力不足。加強對學生的思想教育，不僅是一個德育問題，更重要的是教學問題，是對學生負責的重要體現。通過調查，我們認為，邊遠學校的德育應加強自身特色上努力。首先是對學生加強生存教育。引導學生牢固樹立依靠自己的知識和能力去改善自己的生存處境的觀念，以此強化學生學習動力。其次是重視法制教育。既要使學生學會遵紀守法，也要引導學生學會用法律的手段爭取和保護自我權益。第三是重視學生學習責任感、自覺性和自主學習能力的培養，引導樹立認真學習是對自己負責的觀念。第四是堅持不懈地重視學生艱苦奮斗精神和中華民族傳統道德教育，使學生樹立正確的人生價值觀。這對學生來說是一生最寶貴的財富。

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（4）學校課程改革問題?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中指出：“調整和改革課程體系、結構、內容，建立新的基礎教育課程體系，試行國家課程、地方課程和學校課程。改變課程過分強調學科體系、脫離時代和社會發展以及學生實際的狀況?！?，“要增強農村特別是貧困地區義務教育的課程、教材與當地經濟社會發展的適應性?！边呥h山區學生對學習缺乏興趣的重要原因之一是認為所學內容“沒有用處”。結合當地實際，適應設置對學生有用的“校本課程”，應該是學校的努力方向之一。在學科教學中，教師聯系當地的生產生活實際，引導學生把學習同對當地生產生活實際中的具體問題結合起來，不僅能解決學生學科的看法，而且能有力地促進學科學習。宣漢縣西北初中在嘗試辦“綜合初中”的探索中積累非常好的經驗。

綜合初中是由鄉鎮人民政府主辦的面向全體公民的多功能、多層次、多形式的綜合性學校。它是以一種辦學模式統籌農村的基礎教育、職業教育和成人教育，使這三種教育校舍共用、師資互用、經費合用，從而形成辦學活力，提高辦學效益。學校的課程設置是改革的基本保證。在反復探索、實踐的基礎上，擬定了《農村綜合初中課程設計（試行）》，初步建立了一個比較合理的文化基礎（補習）課、職業（勞動）技術課、活動課（課外活動與生產實踐活動課）并舉并重、相互溝通、有機結合的課程體系。初中生的文化基礎課按國家課程計劃執行，地方課根據本地經濟發展和學生實際強化職業（勞動）技術課。在辦初三職業班的同時，加強普通班文化課對職業技術教育內容的補充和滲透（如政治補充《職業指導》，語文課補充《農村應用文寫作》等），增設職業（勞動）技術必修課（如《農村種養殖》）和選修課（如《食品加工》、《電工基礎》等）。上述改革提高了農村學生成才水平，也促進了當地經濟的發展。（據《教育科學論壇》2000年第4期）

（5）加強對村小的教學管理與輔導。因為村小并不是獨立的法人單位，而是鄉鎮學校的構成部分。對其的教學管理責任基本上由所屬鄉鎮學校負責。因布點分散、交通不便等原因，常出現管理失范。目前大多數學校對村小管理主要從以下方面展開：一是重視對村小負責人的選用，重視對村小一年級、六年級教師的任用；二是加強學校領導對村小的分片包干聯系負責制（一般落實并不理想）；三是重視對村小教學常規的監控，如定期檢查教師備課本、作業批改情況、教學

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計劃與總結情況。但對村小教學實際促進作用不大。四是特別關注對村小學生考試成績情況，一般以此對村小進行考核評比。本辦法失之片面，且導致村小考風混亂。在這個問題上，仁壽縣教育局、教研室在開展《加強中心校對村小的教學輔導與管理，全面提高農村小學生素質研究》中積累許多好經驗。

該研究重點探索在教學領域內通過中心校對村小的教學輔導與管理，提高農村小學教師教學業務素質，從而更好地在農村小學全面實施素質教育，全面提高農村小學生素質。所謂課題中的“加強”，指中心校對村小的教學輔導與管理做到目的明確、計劃落實、任務具體、措施得力。所謂“教學輔導”，指在縣教研室、區鎮教辦的指導和各校具體組織下，以鄉中心校為基地，以教學、教研、教改三結合為主要形式，通過各教學業務組織和各輔導教師對所屬村小教師的教學理論、教學思想、教學方法、教學技能、教學手段、教研教改和學科專業基礎知識等方面所進行的有目的。有計劃的不脫產培訓。所謂“教學管理”，指縣教研室、區鎮教辦和各校對村小的村小教師的辦學思想、教學規章制度、教學計劃、教研教改、教學過程、教學效果、教學評價、育人環境等方面進行有目的、有計劃的管理。通過一系列相關內容、措施的制定與落實，村小教師素質和教學質量都取得了顯著的成績。

3、改革政策調控措施，提倡“以校為本”

“薄弱學?！钡男纬稍诤艽蟪潭壬吓c政府、教育行政部門的行政調整有關，反之，通過政策的重新調整，又成為扶助“薄弱學?！钡淖钪匾侄?。就我們對邊遠山區薄弱學校的調查了解，當前須重視對下述政策的調控。

（1）學校辦學類型的確定。在服務半徑較大（超過40平方公里），服務地區人口以較少（15000人以內），最好辦成“九年一貫制”學校。適當撤消部分村小，而將其降格為“教學點”，一般只辦幼兒班和小學中低年級。對少數山區學校，可嘗試辦成“三教統籌”的綜合初中。

（2）加強對山區邊遠學校的教師配備。根據中央精神，可規定教師在邊遠學校任教的資歷要求，建立邊遠學校與條件較好學校的教師合理流動機制。鼓勵教師首先到邊遠學校任教，也允許和幫助邊遠學校教師在適當服務年限后調到條件較好學校。注意對邊遠學校教師施以富有人道的關心。

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（3）認真研究解決好邊遠學校的招生政策。盡量保證邊遠學校有穩定的生源，加大政府對不送子女入學的教育監管力度。應當恢復重點中學對邊遠學校招收保送生的政策。

（4）加大評優、評職、工資優升等的傾斜力度。以此激發教師在邊遠學校任職的事業心、責任感和榮譽感。

（5）加大物質、經費撥付等傾斜力度。為山區學校配備教學器材、增大基建補貼比例、減免學生雜費。尤其要注重減輕對學校的各種攤派。

（6）改革對學校的評價方式，激發學校辦學積極性?？朔媒y一標準去評價學校的辦法，避免用學生考試成績簡單衡量學校的做法。盡量推進和完善督導評估制。在“督導評估”中盡量從學校自身的努力中評價學校，激發學校從實際出發主動地、創造性地開展工作。

（7）努力擴大邊遠學校的辦學自主權。在招生、考試、教學管理、課程設置、教師的校本培訓上、學生管理等諸多方面盡量給學校留下適當的空間。

（8）學校自身教育教學管理制度的建立和完善是關鍵環節。各校應就學校辦學處境和學校發展方向認真研究，做到學校辦學方向明確、思路清楚、運行有序、激勵有方。

4、加大扶持力度，強化“外部輸血”

（1）確保山區邊遠學校必要的教育經費到位。近年來邊遠學校教師工資拖欠情況日益嚴重，傷害教師的合法權宜和感情，影響了教育教學效果。一個重要問題是，當前必須根據中央精神加快對基層教育投入的縣級統籌步伐，強化“依法治教”，確保九年義務教育質量不受影響。

（2）為山區薄弱學校輸入管理骨干和教學骨干。建議采用雙流縣的辦法，新提拔的青年干部首先應到邊遠學校掛職鍛煉。落實特級教師、學科帶頭人、市縣優秀青年教師的評選具備邊遠學校任教或到薄弱學校支教經歷的措施。

（3）重視教研教改“扶薄”?！胺e極開展重點校、示范校對薄弱學校教研工作的“一對一”支援，通過重點校、示范校名師上公開課、示范課和實施“師徒式”結對子，提高薄弱學校教師教學水平。各級教研部門高度重視向邊遠山區學校傳遞教學信息，指導這些學校認真研究工作中存在的問題，積極探索符合當

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地實情的教學模式，努力提高課堂教學效益，在促進學生全面發展和可持續發展上認真思考、積極改革。尤其要在構建辦學和教學特色上下大力氣。

（4）想方設法減輕邊遠學校的經濟負擔，并積極引進社會各界熱心人士捐資助學。

我縣一山區學校長期受到一合法慈善機構的援助，避免了當地許多兒童失學；我縣原四方小學（現松枝小學）受到日本女士松枝的長期援助，改善了學校辦學環境；我縣福興鎮、金龍鎮的兩所村小長期成都市臺盟和一臺灣人士資助，現兩校辦學條件均較理想；我縣教育局將地處山區的九龍鎮第二小學學生的學雜費減免比例由15%提高到30%，同時實施“希望工程”重點資助，資助貧困學生81人，使該地兒童入學“進得來、留得住、學得好”。

（5）加大教學物質援助力度。努力為邊遠山區學校配備圖書、學生課桌椅、教師辦公桌、學生床、生活取水器材、教學儀器掛圖、信息技術軟硬件等急需物資。

5、積極而穩妥地進行布局調整，優化教育資源配置

對不同類型學校研究制定不同的布局調整策略。對高完中要著重增強其辦學規模上入手，發揮規模辦學的效益。對農村初級中學應兼顧考慮服務半徑和規模辦學問題。對小學著重從地域特點、服務范圍和規模辦學三方面考慮。布局調整要充分考慮當地經濟發展因素和群眾教育觀念問題。我縣近來在學校布局調整上動作較大，取得了勞動顯著效益。

2000年秋，金堂縣教育局將三所農村初級中學與當地三所農村普通高中或職業高中全并，重新任命學校領導班子，改原鄉鎮屬學校為縣直屬，使在校學生數達到規模辦學（1000人以上）標準，也使原利用率太低的教育資源和教師充分利用，大大提高了辦學效益。金堂縣廣興鎮在1998—2000年間，將所屬18所小學（含村小16所）調減為中心校2所，基點校5所，教學點3個，節約了人力資源，校均學生數由原155人上升為近300人，提高了教學管理水平和教學效益，并且每年節省經費約9萬元。雙流縣自1998年起，在兩所深丘地區學校實施寄宿制，將所有邊遠村小的學生全部轉入中心?；蛲晷∽∽x，并大力撤并村小，到1998年底，將382所小學（含村小）減至204所（含村小）。一些暫時難以撤消的村小，先將中高年級學生相對集中，提高教學效益。此舉改善了村小

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辦學條件和辦學規模，使農村學生受到更高質量的教育，減少了代課教師，優化了教師隊伍（據《教育導報》2001/3/23）。

學校布局調整影響面大，應認真調研，結合實情進行。特別是山區村小調整，走讀要考慮學生上學路程（原則上在3公里以內，最遠不超過5公里），住校要考慮政府投入問題（宿舍、食堂、飲水和學生生活管理人員配備等）和家長經濟負擔能力（生活費、住校費、衣被、水電費等）。另外還要考慮社會經濟發展、小城鎮建設、學生生源的發展變化、新布點學校建設投入、教師生活用房建設投入、閑置校產的合理處置等諸多問題。還應關注布局調整后學生失學率在一段時間內提高的問題、群眾的認識問題、分流教師安置問題。

六、幾個問題及討論

（一）“邊遠山區薄弱學校建設”的主體問題?！氨∪鯇W?！钡男纬墒且粋€綜合性問題，對其的建設也需要多方面共同努力。但既然辦學的主體是各級人民政府，關注和改造“薄弱學?！币矐摮蔀檎闹匾氊?。教育行政部門作為政府的教育主管部門，應該成為“薄弱學?！苯ㄔO的主要承擔者。那種認為“薄弱學?！钡男纬墒悄硞€人、某個學校自已的事情的認識是錯誤的。我們強調“邊遠山區薄弱學?！弊陨砼Φ闹匾饬x，但“邊遠山區薄弱學?！弊鳛橐粋€問題存在，畢竟是政府辦學的問題。從法制上，從貫徹中央要求把“普九”作為地方政府的主要責任、加大對義務教育的縣級統籌，從辦好義務教育是政府搞好公益事業的最重要任務來看，關心和加強邊遠山區薄弱學校應該成為各級政府及教育行政部門的長期的工作。

（二）“邊遠山區薄弱學?！苯ㄔO“扶硬”與“扶軟”的問題。從一般的經驗出發，認為“扶薄”就是“人、財、物”的援助。事實上，這只能解決暫時的問題。有的地方提出，“扶薄”首先也是最重要的是“扶志”、“扶人”，即引導當地學校領導、教師、學生克服消極情緒，勇于創新，積極進取，發揚“艱苦奮斗、尋求自我生存與發展”，“腳踏實地、求真務實的作風”。再者，邊遠學校教學管理水平的提高、教師教學觀念的更新、教學能力的提高、學生學習水平的提高、積極進取精神的樹立、綜合素質的提高又何嘗不是應“扶”的范圍？

（三）“邊遠山區薄弱學?！苯ㄔO的現狀與發展問題。“薄弱學校”原本就是“相對薄弱”。如果對“薄弱學校”采取“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的做法，要

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想徹底改變其處境恐怕難能為之。注意把“薄弱學校”問題放到一個地區、一段歷史時期、一定社會綜合環境中去考慮，不光關心“薄弱學?！钡慕裉欤P心“薄弱學校”的明天，通過科學規劃、合理預測，找到“扶薄”最佳突破口，從而產生長期的、持續的效應。另外，一部分未被關注的學校，由于社會政治經濟的變化和學校自身問題，很容易成為新的“不能接受”的“薄弱學?！保Ｍ逃鞴懿块T牢固“薄弱學校”意識，在這個問題上也注重“預防為主”。

（四）“輸血”與“造血”的關系?！胺霰　敝v的外部力量對“薄弱學校”的影響。事實上，外部力量不可能持續地、長期地作用下去。比如承擔教學任務重擔的是“薄弱學校”自身的教師，支教、援教不可能長期支撐。最重要的還需靠“自己”。所以，“薄弱學校”造血應該比“輸血”重要。具體說來，建立一種穩定的有助于山區邊遠學校和所有處境不利學校的教育政策應該是“扶薄”的核心。比如加強義務教育的縣級統籌和建立骨干教師愿意去、也能夠走的教師流動制度。

七、結語

邊遠山區薄弱學校的形成是隨著社會政治經濟、教育自身的發展與改革，人民群眾對教育的期望、學生入學動機發展變化，政府辦學行為調整等諸多因素的影響，在學校內外部因素的交互作用下，一些處境不利的邊遠山區學校呈現出師資力量弱、校舍設備差、內部管理水平低、教學質量低、社會聲譽差、學生流失增多的現象，成為政府、教育行政部門、社會群眾“難以接受”的學校。其形成過程是一個動態的、歷史的、相對的和諸因素綜合作用的過程。其建設要注意從理論上、政策上、操作上和學校內外部多角度思考。要以提高學校在社會及教育發展變化中的“自適應能力”為核心，強化學校內部制度管理，重視對師生的“人本”管理，結合政府、教育行政部門的政策調控、布局調整和社會各界的援助，著力提高教師教學能力和促進學生健康發展，力爭優化學校內外環境，使學校能夠適應地方政治經濟的發展，成為社會、家長、教育管理部門認為生機盎然、適于培養高素質學生的學校。

附：本研究所參考的主要資料來源

1.《普及九年義務教育匯報材料》 金堂縣人民政府（1996年）2.《金堂縣教育志》 金堂縣教育局 編

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⒊《金堂縣高中、初中、小學成績統計表》（1997——2000）金堂縣教育局

⒋《金堂縣1999——2000學年上期末小學調研考試成績統計冊》 金堂縣教育局

⒌《金堂縣鞏固“兩基”成果匯報冊》 金堂縣人民政府 ⒍《金堂縣鞏固“兩基”成果文件匯編》 金堂縣教育局 ⒎《教育科學論壇》——《四川省村小教育改革和發展研究專輯》 ⒏《加強中心校對村小的教學輔導與管理，全面提高農村小學生素質研究》（四川省仁壽縣教育局、教研室）

⒐《全面推進素質教育的一個重大課題——加強城市中小學薄弱學校建設的調查與思考》 馮象欽 等/文

⒑《關于加強薄弱學校建設的思考》程斯輝 等/文《中國教育學刊》1997/6 ⒒《農村薄弱學校的成因及對策》李學維/文 《教育導報》1998/3/27 ⒓《扶助薄弱學校對策初探》雷解民/文 《成都教育》1998/2 ⒔我縣縣級課題《村小教師教學工作“量”與“質”的調查研究》總結材料，土橋中學、永樂中學、廣興鎮小學、青松小學等“脫薄”總結材料，教研室“扶薄”工作總結等。

14.《論薄弱學校的更新和提升》雷解民/文，《探索教育扶薄新途徑，為全面推進素質教育奠定堅實基礎——對教育扶薄工作的幾點思考》雙流縣教育委員會，全國教育科學“九五”規劃課題《中小學素質教育工程（個案）研究與實驗研究論文選編》成都市教育委員會 2000/11 15.《100所鄉鎮初中辦學情況的調查與研究》山西省教育學會課題組，《教育理論與實踐》2001/3

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第四篇：法院調解與訴訟和解的整合

法院調解與訴訟和解的整合

[內容摘要]：法院調解是我國的一項重要制度。從我國民事審判工作從無到有而一步步健全的歷程來看，調解始終是和審判制度相伴而生的。在一定歷史時期內，以法院調解為主的審判方式在國內深得人心，在國際上被譽為“東方經驗”。在司法實踐中，法院審理的民事案件有半數以上是以調解方式結案的，是法院運用的最多的一種處理民事訴訟的手段，其對及時化解矛盾，維護社會穩定，促進經濟發展曾經發揮了巨大作用。但是，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，一些舊有的社會價值觀發生了變化，利益主體越來越多元，權利觀念越來越鮮明，國家權力在市民生活中的許多領域逐漸淡出，人們對訴訟目的的追求已越來越多地轉向正義的實現而不再滿足于僅僅是糾紛的解決，傳統的法院調解制度已不能適應經濟和社會生活的需要，日益暴露出它的局限性和諸多弊端，有必要對其加以完善和發展。

根據國外的經驗，筆者主張，在民事訴訟體制轉換的過程中，應當以訴訟和解制度配合訴訟調解制度。訴訟和解制度并不排斥法院在促進當事人之間和解所發揮的積極作用，但法院的角色應該有所不同，法院不再是和解行為的主體而是促成當事人和解的輔助人。和解也是法院審理案件的方式和終結案件的方式之一。和解與調解的整合，不僅是觀念上的轉變，也是一種制度調整，可以避免調解制度中許多無法解決的問題。本文將分別論述調解與和解，并尋找兩者之間的關系，思考在我國的國情下如何改進法院調解制度并將法院調解制度與訴訟和解制度整合加以利用。

[關鍵詞]：法院調解 訴訟和解 調解程序 法院調解與訴訟和解的整合

[正文]：

一、法院調解

法院調解，又稱訴訟中的調解，是指在民事訴訟中，雙方當事人就爭議的實體權利、義務，在人民法院審判人員主持下，進行協商，達成協議，解決糾紛。

法院調解制度是我國民事訴訟法中的一項重要制度。在新中國幾十年的民事審判實踐中，法院調解一直占據著重要的地位，甚至一度成為解決民事糾紛的主要方式，受到立法、司法界和廣大人民群眾的偏愛和重視。

但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，一些舊有的社會價值觀發生了變化，利益主體越來越多元，權利觀念越來越鮮明，國家權力在市民生活中的許多領域逐漸淡出，人們對訴訟目的的追求已越來越多地轉向正義的實現而不再滿足于僅僅是糾紛的解決，傳統的法院調解制度已不能適應經濟和社會生活的需要，日益暴露出它的局限性和諸多弊端，有必要對其加以完善和發展。隨著時代的發展，從80年代初開始，立法機關對法院調解制度一再做出修改：從民事審判“十六字方針”的“調解為主”原則到1982年《民事訴訟法（試行）》規定的“著重調解”原則，再到1991年修訂后的《民事訴訟法》的“自愿合法調解”原則。與此同時，法學家和法官們也開始了對當前法院調解制度的弊端及其改革途徑的探討也研究。

民事訴訟制度的變革直接體現著國家法治化的進程和水平，關系到“公正與效率”這一世紀主題的實現，而對于在我國民事訴訟中一直占有重要地位的法院調解制度的改革來講，顯得尤為重要。

法學界對法院調節制度存在正負兩種評價

（一）、法院調解制度的正面評價

第一，法院調解結案對法官而言風險很小。因為判決不公，法官將可能承擔錯案追究的風險，判決也可能會導致當事人的上訴，而上訴后又有可能使案件被發回重審或判決被改判。生效的判決也可能會引發檢察機關的抗訴或其他審判監督程序的發動。而判決一方當事人敗訴也有可能因該當事人的不服而無止無休地告狀。這些都會影響到對法官業績的評價，然而，調解結案則避免了這些風險。因為調解結案以后不發生上訴問題，而且調解結案后很難適用審判監督程序，當事人也很難針對調解的結果提出申訴，因此調解對法官而言是風險很小的結案方式。

第二，法院調解結案有利于案件的執行。調解是通過當事人自愿達成的協議來解決糾紛的，調解的后果既然是當事人所自愿接受的，因此當事人應當自覺地執行調解協議，而不必過多依靠法院采取強制執行的方法。從實踐來看，調解結案較之于判決結案，確實更能減少法院的強制執行，對調解書申請強制執行的的確少于判決。尤其是通過調解解決糾紛，可以避免當事人之間因訴訟而大傷和氣，增加當事人之間的和睦團結。

第三，法院調解結案較之于判決結案更為省時、省力。調解書的制作也較為簡單，不必象判決書那樣對所認定的證據、事實作出分析及需要談出判決理由。尤其是法官不必對案件的定性、證據的判斷、法律的適用、規則的解釋等復雜的專業問題作出回答，這在當前法官的業務素質普遍偏低、某些法官習慣于依經驗辦案的情況下，無疑是十分有利的，尤其是對較為復雜的案件，調解結案方式十分簡便和方便。

第四、法院調解結案有利于安定團結和生產建設。

第五、法院調解結案有利于預防糾紛，減少訴訟。法院調解的過程，也是向當事人和人民群眾進行法制宣傳教育的過程。通過人民法院的調解工作，使當事人和周圍群眾受到很好的法律政策教育，可以提高他們的法制觀念，使他們了解什么是法律所允許的，什么是法律所禁止的，從而預防糾紛，減少訴訟。

正是由于法院調解具有上述優點，因此調解結案成了法院重要的結案方式，其對于迅速及時地解決爭議、化解矛盾、維護社會的安定團結等發揮了十分重要的作用。

二、法院調解制度的負面評價

（一）法院調解弱化了實體法對法官的約束

毫無疑問，司法權的本質決定了我們對法官的判決有著嚴格的合法性要求。這種嚴格要求體現在法官對每一權利主張的肯定或否定都應具有實體法規范的支撐。判決對實體法規范的遵循是無條件的，非此不可的。這也是判決產生強制力和得以有效實現的前提和依據。而在民事訴訟中，調解協議的達成以訴訟當事人的自愿為基礎，這其中包含了訴訟當事人對其訴訟權利和實體權利的處分。故調解的合法性要求僅體現在“調解協議的內容必須不違反法律”。也就是說，只要調解協議的內容不違反實體法的禁止性規定就是允許的，即使其并未嚴格遵循實體法的規范。因而,在實體法的適用上，調解具有相當大的靈活性。調解對實體合法性的要求比判決顯然要寬泛得多。概而言之，調解協議的合法需要滿足的只是以下兩個條件：1.內容不違反法律的禁止性規定；2.調解協議的達成系出于當事人自愿。如果對之進行更深入的分析，我們就可以發現這樣一種情況：從表面上看，當事人在調解中作出的讓步是對其民事權利自愿作出的處分，因而無懈可擊。實際上，這一處分行為往往并非出于當事人自愿，而是在法官的暗示、誘導甚或是別有用心的壓制下作出的。由此可見，正是“自愿處分”中不可避免地摻入了權力意志和地方不法干預的因素，使得這種“自愿”顯得格外曖昧。這樣，就使得訴訟的結果可能被實體法規范之外的其它因素所左右。所以說，調解弱化了實體法對訴訟活動應有的約束。

（二）法院調解弱化了程序法對法官的約束

審判權基于其“居中裁判”的特質又使得司法獨立成為法制基本原則，乃至于權力機關的監督也被限制在事后監督的范圍內，而無法對司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他組織對法院、法官的監督更受到了種種限制（盡管這些限制是正當的而且絕對必要）。因而，強調程序正義，以細致、嚴整的強行性程序規范來約束法官，防止審判權的濫用也就成了最有效、最主要的辦法。而當法官采用調解方式解決糾紛時，由于糾紛的解決是以當事人合意為基礎的，所以調解在程序上不必像判決那樣嚴格按照訴訟法的規定進行，而更具某些非程序化的特點。例如，法官可以主動地決定訴訟進入調解程序，可以隨意選擇“背靠背式”調解或“面對面式”調解，這種權力的隨意性實質上是以對當事人的部分訴訟權利進行限制為代價的，也使得法官對其司法權的行使悖離了其應當具有的被動性的特點。通常觀念甚至認為，調解制度在民事訴訟中的運用，其目的之一就是為了簡化訴訟程序，便利群眾。顯然，這就使得法官可因調解而脫離程序法的規范和約束，造成其行為失范和訴訟活動的無序，并進而導致實體上的不公。

（三）法院調解弱化了審判監督機制對司法不公的防范作用

對于一個案件而言，判決可能會導致一方當事人因不服而上訴。一審法院處于地方權力和地方意識的包圍中，相對而言，二審法院就顯得超脫許多，因而上訴審作為對一審裁判的一種重要的監督方式，對防范司法不公尤其是防范地方保護主義具有極其重要的作用。但是，由于調解是以雙方當事人合意為基礎的，因而具有不可上訴的特點。這一對當事人上訴權的限制導致了上訴這一重要監督機制對調解不復存在。法官所須承擔的訴訟風險也因此大大下降。顯然這不利于督促一審法院嚴肅執法。同時，雖然民訴法允許當事人對已經發生法律效力的調解書申請再審，但對申請再審的理由作了嚴格限制：即民訴法第一百八十條所規定的“調解違反自愿原則或者調解協議的內容違反法律”。并且，要求當事人就此負舉證責任。實際上，由于調解過程的非程式化和隨意性特點，當事人很難在事后將調解的具體過程予以再現，因而也就無法舉證證明法官在調解中違反了自愿原則。所以申請再審成功的可能性相當小。這就使審判監督機制難以啟動。在監督機制被極大弱化的情況下，很難想像司法公正能僅依靠執法者的內在約束而得以實現。

（四）法院調解對當事人在調解中的權利配置不合理 我國民訴法對當事人權利有較為詳細的規定，但對當事人應承擔的法律義務卻未作規定。民訴法還規定達成調解協議后調解書送達前一方有權反悔。這對反悔的一方權利保護得充分，但對另一方的權利卻沒有保護到。這使當事人之間權利的配置不合理，積極參加調解的一方的權利得不到保護和相應的司法救助，隨意反悔的一方卻得不到任何相應的法律制裁，使法律無法做到公平。同樣在法院與當事人之間的權利的配置上，民訴法規定了當事人在調解中的權利，卻沒有規定當事人如何才可以主動有效地實現這些權利。當事人實際上無法得到足夠的訴訟信息，也就無法真正處分自己的權利。而法院則掌握著全部的訴訟信息，隨時可以進行審判或調解。這實際上放大了法官的權力。

綜上所述，由于民事訴訟中調解制度的負面因素存在，實際上使得法院和法官對個案的處理有可能游離于程序法和實體法規范之外，極可能導致司法不公。因此法院調解制度亟待完善。

因為現在沒有現成的制度可以仿效，所以筆者認為把法院調解制度與當事人和解制度進行整合，各取所長不失為一個好辦法。

二、訴訟和解

訴訟和解是指在申請仲裁后，雙方當事人平等協商，達成和解協議，解決糾紛，終結仲裁程序的活動。和解分為訴訟和解（有的又稱為訴訟上的和解）和訴訟外的和解，無論是訴訟和解，還是訴訟外的和解，其共同點是：均以解決當事人之間的民事訴訟爭議為目的。訴訟和解或和解協議、和解契約，一般指在訴訟進行中，當事人之間就解決該訴訟實體爭議所達成的合意。在大陸法系國家，這種合意通常在法院面前達成，并得到法院形式上的認可。訴訟和解作為以合意解決糾紛的制度，它在性質上接近于民事契約，完全是當事人行使自己權利的表現。和解協議一經形成，雙方的權利及責任關系便重新劃定，任何一方均不得事后翻悔和再行訴訟。訴訟中的和解，又叫庭內和解，是指民事訴訟當事人在訴訟過程中自主協商達成協議，并經法官確認后記入筆錄或依協議作出裁判以解決糾紛、終結訴訟的行為。由于本文主要是以訴訟制度為基點來探討訴訟和解，因此本文中訴訟和解僅指訴訟中的和解。與此相對，沒有在訴訟中，且在法院面前達成的，就是訴訟外的和解。無論是大陸法系國家，還是英美法系國家，訴訟和解都是化解民事糾紛所經常使用的一種非強制手段，由于和解具有直接裁決解決所不具有諸多長處，因此歷來受到各國的重視，尤其是在美國，甚至有這樣的說法：“有訴訟就有和解”。在美國的民事訴訟中，通過訴訟和解解決糾紛的比例高達70%，案件能夠達至事實審的不過6%（其他的案件在事實審之前已經被法院駁回訴訟請求、缺席判決或當事人撤訴等而終了）。

關于訴訟和解的性質，國內外學者們的認識并不一致，主要有以下三種觀點：第一，私法行為說。該說認為訴訟和解是當事人在法院面前締結的民法上和解，為了公證起見才記載在筆錄上的。第二，訴訟行為說。該說認為訴訟和解是完全不同于民法上和解的訴訟行為，是法律承認的替代判決的訴訟法上的協議。第三，兩種性質說。該說認為訴訟和解兼有民法上和解和訴訟行為的兩種性質和要素。其中又包括兩者混合并存說和單一行為兩種性質說。后者最為有力，該說認為，訴訟和解在形式上是訴訟行為而內容上是民法上的和解，二者具有依存關系：如果和解契約無效撤銷，則訴訟和解也無效或失去效力。筆者認為，把訴訟和解的性質理解為“訴訟行為”更具有合理性。“私法行為說”忽視了訴訟和解和訴訟外和解的差別，并與訴訟和解的實際過程不相符?！皟煞N性質說”承認訴訟和解是訴訟行為，但同時卻認為關于和解協議的效力應適用民法上契約有效的要件，這本身是自相矛盾的。因此，作為一種糾紛解決方式，訴訟和解只能被看作“訴訟行為”。

關于訴訟和解的特征，學者們有不少論述。筆者認為，訴訟和解的特征主要表現在如下四個方面：第一，與訴訟程序相關聯，即訴訟和解所要解決的糾紛屬于司法解決范疇，且實際上已經進入訴訟程序和法院的管轄范圍。這是訴訟和解與訴訟外和解的區別所在，也是訴訟和解的時間性界限。第二，當事人之間的合意性，即屬于當事人行使處分權的行為，是通過雙方或一方的讓步、妥協所達成的意思表示一致的結果。訴訟和解的過程就是當事人合意解決糾紛的過程，即當事人在沒有第三人直接介入的情況下自主協商，就解決糾紛的方式和內容達成意思表示一致的過程。第三，和解協議須經過法院審查。雙方達成和解協議后，需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對和解協議的合法性進行審查。這是訴訟和解區別于訴訟外和解的主要特征，也是其成立所必不可少的法律要件。這一點也是訴訟和解與原告撤訴的區別所在。第四，合法和解協議效力的法定性。經法院確認的合法的和解協議，一般而言，其效力主要有兩部分：一是終結訴訟的效力；二是與確定判決有同等的效力。

三、法院調解與訴訟和解的比較

訴訟和解與法院調解是兩種具有較多共同點的糾紛解決機制，兩者的共同點主要表現在如下方面：第一，兩者的制度基礎相同；第二，兩者制度運作的外觀相似；第三，兩者的處理結果相似。但訴訟和解與法院調解畢竟是兩種不同的糾紛解決機制，而且從立法者的立法本意來看，也是將兩者區別開來進行制度設計的。因此，兩者的區別也是顯而易見的，主要表現在如下方面：第一，兩者的立法理念不同；第二，法官在兩者中所起的作用有差別；第三，兩者的適用時間有所不同。其次，筆者還對訴訟和解與訴訟外和解進行了區分。訴訟和解與訴訟外和解的區別主要表現如下三個方面：第一，是否有主審法官的參與；第二，是否有審判權對其加以認可；第三，兩者的法律后果不同。

四、如何改革將法院調解制度（既法院調節制度與訴訟和解的整合）

現在對法院調解的改革主要有以下三個主要觀點：

一、完善調解論。該觀點認為，從立法角度看，法院調解制度已基本完善，審判實務中仍然存在的種種問題并非法院調解制度本身所致，而是由于部分法官未能領會民訴法的精神，未能按照民訴法的規定進行調解。所以，改革應在現行民事訴訟法調審結合的框架內進行。

二、調解前置、另設和解論。這種觀點通過分析法官的調解偏好與調審并重的矛盾、強制與自愿的矛盾、讓步息訴與權利保護的矛盾。建議將調解從訴訟程序中分離出去，在訴訟程序中設置和解制度。

三、廢除調解，設立和解論。認為與其對現行的法院調解制度修修補補，不如廢除調解制度，建立和解制度。主張應當完全取消現行的法院調解，加強對訴訟和解制度的立法。從以上觀點不難看出，淡化甚至廢除法院調解、另設和解的和解替代論隨著民事、經濟審判方式改革的推進，正在演化成為一種頗具影響力的主流意見。

我對訴訟和解替代論的質疑

訴訟和解制度市場鑒于大陸法系和英美法系國家的一種與法院審判程序相區別的訴訟上解分模式。它與我國法院調解制度具有同質性，從根本上說，外國的訴訟和解與我國的法院調解一樣，都是根據當事人的合意來解決爭訟的。但兩者又有極大的不同。我國的法院調解制度主要是法官職權活動下的產物。法官在整個訴訟程序中處于積極的引導狀態，雖然法律明確規定調解的原則是當事人自愿，但由于作為當事人產生自愿合意基礎的證據展開狀況實際上是由法官決定的，法官對于調解的成功與否起著至關重要的作用，因而體現了較強的職權主義特點。而在后者，法官只是做程序上的指導與安排，和解成功與否關鍵在于當事人之間的抗辯與談判進展情況，事實上，訴訟和解制度與當事人主義訴訟體制具有天生的契合。這里必須澄清當事人主義訴訟體制的確切含義，受大陸法系影響，我國法學界形成了一種頗為普遍的觀點，認為大陸法系國家的訴訟體制是職權主義的，而英美法系的俄訴訟體制是當事人主義的。這種從比較兩大法系的角度對訴訟體制的分類，一旦被斷章取義的使用就會產生重大誤解。將訴訟體制分為當事人主義和職權主義是從訴訟模式角度進行分析的，即根據法院和當事人在證據制度中的作用是積極還是消極來劃分的。

訴訟體制的問題是民事訴訟制度改革的基本問題。具體訴訟制度的改革必須在此訴訟體制的框架下進行，否則就會發生排異反映。歐美國家不但在當事人主義的訴訟體制下產生了和解制度，而且還有與訴訟和解制度相配套的完善的準備程序。由上文的分析不難看出訴訟體制的形成有著深厚的歷史和文化淵源，因而有著巨大的慣性，至少不是幾年、十幾年能改變的。訴訟和解制度是歐美文化的自然產物，無論是在大陸法系還是在英美法系國家，這種制度得以生存并大放異彩的前提條件便是兩者高度發達的當事人主義的訴訟體制。為問題重重的中國調解制度改革尋求出路的學者們提出的在中國建立訴訟和解代替法院調解的設想，實際上是在建立在對當事人主義訴訟體制的誤會的基礎之上的，因、而并沒有現實可行性。中國在經濟體制改革的牽動下的法律制度的現代化過程實際上是個西化的過程，但是法律移植與技術引進不同，所謂桔生淮南則為桔，生于淮北則為枳，除非對整個訴訟體制和訴訟文化進行徹底的改革，否則在我國目前的訴訟模式下難以建立訴訟和解制度。其實，學習或移植西方先進制度，必須考慮其與本土資源的兼容性。這一點已經引起了我國學者的注意。不可否認，在絕對職權主義體制下產生的法院調解制度，盡管存在著很多問題，但它在民事訴訟實踐中仍然發揮著重要的解決糾紛的作用。并且，法院在此過程中也積累了大量的調解技巧與經驗。因此，筆者認為，與其不切實際地去構建訴訟和解制度，不如對現行的法院調節制度進行改革和完善。

構想法院調節與訴訟和解整合的新模式

我國法院調解制度的種種弊端主要源于兩點：首先，自愿原則缺乏保障機制。當事人自愿是法院調解制度的邏輯起點和正當性所在。雖然現行的民事訴訟法明確規定，當事人自愿是法院調解制度的原則。但是由于審判程序與調解程序均由同一法官進行，法官在同一個案件中既是調解者又是調解不成之后續程序的裁判者，其強勢地位不言而喻。由于我國在立法上和司法實踐中對調節的時間、方式都沒有規定，法官的自由裁量權比任何時候都大，在利益和關系的趨勢下阻礙當事人之間的信息正常交流或和稀泥現象也是難免的。其次，調解程序與審判程序混為一體，出現雙重軟化問題。法院調解程序與審判程序的功能設計、價值和特點都有很大不同。以審判為主導的訴訟模式是法制建設的必然要求當事人在調解程序中所提供的信息和所要達到的目標與審判程序不同，但是同一個法官在調解不成之后進行審判時，其思維是連貫的，進入審判前已經對案件有了了解甚至定論。因此，審判程序所要求的法官角色的中性性令人懷疑，實際上一個案件的判決有可能是兩種程序共同作用的結果。最終使得調解受后續可能判決的強制，判決受前面調解程序的影響，造成雙重軟化。

上述分心能得出一個結論，即調解制度出現的問題的根源在于我國法院調解與審判程序的混合。因此，筆者認為，調解制度改革的最佳切入點應為調審分離，即在民事訴訟的體制內將調解與審判分離，對此，筆者認為，有的學者主張從調解制度從訴訟制度中徹底廢除，建立訴訟外的調解制度。這種觀點沒有否定訴訟上需要審判方式以外的、建立在尊重當事人處分權基礎上的解決糾紛方式，主張以和解代替調解。筆者對這種理論可行性得質疑上文已作論述。同時，這種制度設計還有很可能導致解決糾紛的流程不暢。雖然這樣使調解程序與審判程序分別得到了強化，可是兩種程序的目的是解決糾紛。隨著案件審理情勢的變化，爭議雙方有可能達成和解，也有可能尋求審判，最終如何結案一開始是無法預料的。那么隨著案情的展開和彼此優劣情勢的權衡，當本來劍拔弩張的雙方當事人可以調解結案時，審判程序明顯變得多余。

筆者認為，我國法院調解制度的改革應從以下兩方面著手：

（一）規范調解程序。鑒于對調解程序缺乏明確、具體規定，且對法官在調解過程中的職權缺乏有效限制，應借鑒第二種觀點關于通過程序完善來規范法官的調解行為，進而消除審判實踐中在調解程序中易出現的問題。同時，嚴格的程序必將抑制法官偏重調解的做法，以弱化調解在民事審判中的地位。具體來講，可包括以下內容：

1、調解程序的發動和終結由當事人決定，雙方均同意調解，方能開始調解程序，任何一方不同意繼續調解或調解書送達前任何一方反悔的，應終結調解程序，立即轉入判決程序，宣判前非依雙方當事人的書面申請，不得再行啟動調解程序；

2、調解方案應由當事人協商和提出，法官不得單獨提出調解方案，只能就案件的事實、證據及相關法律問題向當事人作必要的說明、解釋，對當事人進行引導；

3、調解應公開進行，可以在審判庭，也可在其他專門調解場所，但應要求雙方當事人在場，并允許旁聽；

4、調解應規定期限，參照其他訴訟期間的規定，可定為15日，調解期限屆滿，雙方仍達不成協議的，應終結調解程序，轉入判決程序。如雙方書面申請延長調解期限，可延長一次，延長的期限不得超過15日；

5、當事人有權對主持調解的法官申請回避，如任何一方認為法官在調解過程中直接或變相地向其施加壓力的，可在進入判決程序后申請主持調解的法官回避，防止法官的調解意見被當事人拒絕后可能作出對該當事人不利的判決。

（二）建立當事人和解制度。對調解程序及法官的調解行為做出嚴格限制之后，雖能保證調解的“自愿”、“合法”原則的落實，保證調解的質量，有效克服“重調解、輕判決”的傾向，但帶來的直接結果將是調解結案的數量減少，作為我國民事審判成功經驗的調解制度的功能得不到充分發揮。在此情況下，借鑒國外的訴訟和解制度，建立我國相對獨立的當事人和解制度的做法能有效解決這一問題。我國《民事訴訟法》中也有當事人和解的規定，但規定極為簡單，只有一個條文。由于和解協議不具有強制執行力，實踐中當事人和解在多數情況下，只能成為原告撤訴的原因，如當事人想使和解協議具有強制執行力，則要通過調解程序，使和解協議變成調解書。由此看，我國《民事訴訟法》規定的當事人和解并未形成一種制度，遠遠未發揮出其作用。在我國的當事人和解程序的設計中，為不使程序變得復雜，不將其作為一個獨立程序，只將其作為審前程序的一個內容，并借鑒近年來法院審判流程管理改革的經驗，由立案庭負責在案件進入審判程序之前主持進行和解。具體來講，可包括以下內容：

1、和解可在立案送達之后，案件進入審判程序之前的任何階段進行；

2、和解由立案庭安排的專職法官（一般可由主持證據交換的法官）主持，也可根據當事人的雙方的意愿由當事人自行協商；

3、主持和解的法官可引導當事人進行協商達成協議，也可根據案情和雙方當事人的意見主動提出和解方案；

4、當事人達成和解協議后，經法官審查認為協議內容不違法，可制作和解書送達雙方當事人（類似現在的調解書），和解書具有強制執行力；

5、對和解程序也應有期限規定，但只要雙方當事人同意繼續和解，則期限應相對于調解程序寬松；

6、當事人達不成和解協議，或在和解書送達之前反悔的，應將案件移交給審理法官進行開庭審理。

基于以下理由，筆者認為，上述兩方面的改革措施既能有效克服當前法院調解中存在的問題，又能充分發揮我國民事審判中調解的成功經驗：首先，能有效克服當前法院調解中存在的問題。通過相關制度嚴格調解程序的發動、終結以及調解方案的形成，并賦予當事人對主持調解法官的申請回避權，嚴格限制了法官在調解程序中的職權，避免向當事人施加壓力以達成調解協議的情況，能消除實踐中存在的“強制調解”等問題，使調解協議能充分表達當事人的意愿；通過對調解期限、調解方式的明確規定，能避免實踐中存在的“久調不決”及不公開調解導致法官違反實體法和程序法的問題。由此，在減少調解結案數量的同時，能消除實踐中存在的“重調解、輕判決”的傾向，進而弱化調解的地位，使其從審判權的主導性運作方式變成為審判權運作的輔助性制度，有利于審判方式改革的措施收到實效。其次，建立當事人和解制度能在一定程度上代替法院調解的功能。如前所述，我國的法院調解與國外的訴訟和解制度有許多相同之處，這些共同點的存在使得建立我國的當事人和解制度以替代法院調解的部分職能成為可能，這樣既能嚴格規范法院調解制度，又能充分發揮調解在民事審判中的優勢。一方面，由于和解程序只作為審判的一個前置程序，且主持和解與對案件進行審理并最終作出判決不是同一法官，避免了主持調解與作出判決的法官在身份上的重合而可能產生的問題，使和解程序的啟動及和解協議的內容完全取決于當事人的意志。另一方面，和解程序只是當事人在法官主持下進行交流、協商以及決定是否接受和解方案的一個過程，這一過程在方式上是靈活的，在時間上是短暫的，如果和解不成，馬上轉入審判程序，基本上不會影響訴訟程序的進行。由于和解只是審判的一個輔助程序，無論和解率多高，都不會成為民事訴訟的主導程序。相反，和解率的提高可以使進入審判程序的案件數量減少，從而提高審判的質量，有助于實現“精審判”的目標。

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第五篇：論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰杰

調解制度是我國審判工作中的一項重要制度，基于其自身的優勢功能，受到了社會的普遍重視。訴訟調解和人民調解是調解制度中的基本內容，兩者各具特點，如何使兩者有效的銜接起來，更好的發揮調解作用，對當前的法院審判工作具有重要意義。

調解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數千年，對中國的社會穩定發揮了重大作用。隨著我國經濟的迅速發展，隨之而來的各種利益的調整，社會矛盾和糾紛也呈現出主體和內容多樣化、成因復雜化的特點;加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大;法院受理案件的數量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當事人對法院、法官的公信度有所減弱等現狀，使法院工作面臨嚴重挑戰。在這樣的背景下，調解制度重新引起了全社會的重視，并經實踐證明了調解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結案2797件，其中調解結案的就有1417起;2009年 一至四月份共結案431件，其中調解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調解制度到達社會效果和審判效果的統一，加強訴訟調解和人民調解的有效銜接成為本文將要探討的主要問題。

一、訴訟調解和人民調解的概念及其優越性

訴訟調解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當事人就民事爭議通過自愿協商，達成協議的活動和結案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當事人雙方的民事、經濟糾紛中，而后通過雙方當事人的合意解決糾紛的方式。人民調解，即人民調解委員會的調解，是在人民調

解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。相對于審判而言，訴訟調解與人民調解具有以下共同的功能優勢。

1、來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當事人以較低的代價獲得較大的利益(人民調解不收費、訴訟調解免去上訴申訴執行成本)，這體現了訴訟調解與人民調解效率方面的優勢和價值取向。

2、訴訟調解與人民調解更適合于特定社會關系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關系;整體地考察事件背后的復雜長遠的社會關系，而不是簡單地將其分解為簡單關系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調解和人民調解體現了當事人自主、自由處分的功能。在調解協議達成過程中，調解機構或調解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當事人，當事人有同意或拒絕這種解決方案的權利。所以，從一定意義上說，訴訟調解和人民調解是當事人自主協商的延伸。

4、訴訟調解和人民調解能彌補法律適用不能的不足，可以根據自主和自律原則選擇適用的規范，如地方慣例、行業習慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協商和妥協，并可能達致雙贏的結果,體現了自認的效益最大化和自治的價值取向。

二、訴訟調解和人民調解在實施中所存在的問題

(一)訴訟調解中存在的問題

1、現行民訴法中規定訴訟調解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調解的程序利益。

2、調審結合的模式往往使同一審判人員兼作調解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規避訴訟風險，在審理案件時往往會忽視調解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調解勸說，容易導致以壓促調、以判促調、久調不決，當事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結果還是一樣。從而損害了當事人的合法權益。

3、由于調解法官對訴訟雙方不了解，對調解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當事人惡意串通，為逃避他人債務、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調解的方式轉移財產、規避法律責任，較為常見的有調解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當事人為規避法律責任訂立的不切實際的調解協議即使啟動法院強制執行程序，也難以實現權利，從而導致對另一方當事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當事人在調解中隨意言行、不負責任傾向的助長等。

4、刑事調解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調解中被告人面臨刑事責任的承擔，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調解內容;原告人則為了盡快得到經濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責任。在調研中發現，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調解協議結案。

(二)人民調解中存在的問題

1、人民調解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調解員可能利用事實上的力量左右調解方案使調解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局。

2、調解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質低，難以適應社會變化發展的需要和難以充分體現公正公平的目的。

3、調解的結果在效力上缺少權威性、確定性和強制性等。人民調解的上述劣勢往往又是訴訟調解的優勢，所以人民調解和訴訟調解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調解和人民調解的功能優勢及所

存在的弊端，只有對其進行相應的制度優化及資源整合，才能進一步發揮其功能優勢，實現功能互補、資源共享，達到訴訟調解和人民調解的有機銜接。

三、訴訟調解和人民調解的銜接構想

(一)程序銜接

一是建立訴前調解機制。一方面，可在訴前引到當事人到相應的人民調解組織進行調解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識和調解能力的法官及經過一定程序聘請的人民調解員組成專門的調解機構，負責訴前調解。二是建立訴中委托調解制度。訴訟中，對于可能通過調解解決的，法院可以委托人民調解組織調解。經調解，達成協議的，當事人可以選擇由法院出具調解書，也可以撤訴，選擇由人民調解組織出具調解書。三是設立巡回法庭。人民法院應當從審判業務部門抽調經驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責審理各縣(市)、區調處中心或者人民調解委員會調解未成功的民間糾紛案件。四是建立實行經人民調解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點、定期聯系制度，選派經驗豐富、業務水平高的法官擔任轄區街道調委會的指導員，建立法官指導人民調解工作的長效機制。二是建立聘任參與制度，聘請素質較高的人民調解員擔任特邀調解員，邀請他們參與司法調解工作。三是建立疑難案件指導制度，可派專人指導民調組織的疑難案件，幫助其梳理法律關系，分析爭議焦點，有針對性的指導人民調解員開張調解工作。四是建立定期培訓制度。制定培訓計劃，定期開展對人民調解員的業務培訓。五是建立調解協議書評閱制度。人民調解委員會可以將通過調解達成的協議以及卷宗材料送交人民調解指導員評閱。

(三)效力銜接

1、當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規定的條件，人民法院應當支持。

2、具有債權內容的人民調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。

3、經法院庭前調解達成調解協議的，由調解法官制作調解書，經雙方當事人簽收的調解書與法院判決書具有同等法律效力;對人民調解達成協議的，經當事人申請，庭前調解機構在對人民調解協議進行合法性審查時，應遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經審查制作調解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調解效力的銜接提供了依據?！吨袊鴩H經濟貿易仲裁委員會仲裁規則(2000年)》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書。

(四)救濟途徑銜接

調解制度不可能保障百分百的運行無誤，設立調解救濟程序應是最有效的矯正手段。

1、訴訟調解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當事人利益作為申請再審的法定事由。

②將調解協議的內容違反禁止性法律規定的列入申請再審事由。

③對調解協議的內容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權決定再審。

④將當事人雙方或一方惡意調解的假離婚、假抵債、假清償等列入申請再審的事由。

2、人民調解協議救濟制度的完善

①經庭前調解機構司法審查的人民調解協議，違反當事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規定的;損害國家、集體及社會公共利益的，應予撤銷，并尊重當事人的意愿，分別進行庭前調解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調解協議的案件時，發現問題的應以變更、撤銷，并將所有涉及人民調解協議的案件的裁判文書送達人民調解機構。

③當事人憑已生效的人民調解協議向法院申請支付令的，法院應予以司法審查。

④具有債權內容的人民調解協議經公證機關依法賦予強制執行效力的，法院在進入強制執行程序前，應予以司法審查。

四、訴訟調解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調解，如何完善訴訟調解制度值得我們再次深思。建立調審分離、適度庭前調解制度。結合我國審判方式的改革，對原有的法院調解制度作出相應的調整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當事人在平衡實體權益和程序成本支出的基礎上，實現訴訟效益最大化的訴訟調解制度。可以考慮建立調判分離的新機制，將調解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權和審判權分離的基礎上，建立庭前調解專門機構，他們除了負責所有的證據交換、查明事實、歸納雙方爭執的焦點等庭前程序性事務外，主要工作是開展庭前調解。案件在立案庭進行排期前按當事人的調解意愿及案件本身的可調性和不可調性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應當把調解作為必經程序：婚姻糾紛、收養糾紛、撫養、扶養、贍養、繼承糾紛、相鄰關系糾紛和適用簡易程序審理的案件。同時，對一些不能適用調解的案件也需明確規定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件、身份關系確認訴訟以及其他依性質不能進行調解的案件。分類后，先行調解類案件則立即進入庭前調解程序，不進入庭前調解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調解的法官不參與審判的調審法官回避制度。經過

庭前調解程序未達成協議的案件在開庭審理后一般不再組織調解，但當事人請求調解的，應當允許，但應限制申請調解的次數，建議規定申請次數不超過兩次，以免個別當事人借調解來拖延訴訟，增加對當事人的訟累和訴訟成本。

建構庭前調解程序有利于形成強調解、精審判的民事審判新格局，強化調解作用的發揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復雜的民事案件得到及時公正的審判。調審分離也有利于監督和規范調解行為，防止以壓促調、以判促調的情況出現。

此外，在加強訴訟調解和人民調解銜接方面，人民法院應正確理順人民法院和人民調解的關系，根據我國法律規定，指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一。在支持和指導人民調解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對人民調解組織促成當事人自愿達成的調解協議，應當予以支持。

“不錯位”要求人民法院在指導人民調解工作中，應當認識到自己與人民調解委員會之間是業務指導關系，不是領導與被領導關系，應當按照司法行政機關或者人民調解組織的邀請，有計劃、有步驟、有針對性地開展業務指導工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調解組織開展調解活動，只能針對一般性法律問題和調解技巧進行指導，絕不能直接插手正在進行調解的個案，更不能就個案的具體處理發表意見。

探索實現訴訟調解和人民調解的有效銜接，是實現當事人自由處分權和法官適當介入管理的有機結合，更符合公正和效益的司法價值取向。試想如果把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們人民法院的審判工作就能向法官職業化的“精審判”之路快步邁進。