第一篇：湖南省小城鎮建設與發展對策研究

湖南省小城鎮建設與發展對策研究

《湖南省小城鎮綜合改革與社會發展》課題組

摘要 在評價小城鎮發展現狀的基礎上，分析了發展動因，提出了建設與發展的目標構想及其對策，建議確立“小城鎮帶動戰略”，選擇符合本地實際的發展模式，以深化改革來推動小城鎮上規模、上檔次、上水平。進而帶動整個農村經濟快速、穩定發展。

關鍵詞 湖南省 小城鎮 發展模式 戰略選擇

中圖分類號 F290(264)轉變觀念，確立“小城鎮帶動”戰略

隨著市場經濟的發展，城市工業結構的調整，企業經營機制的轉換，城市本身有很多新問題需要小城鎮來緩解。“鄉村城市化”不單純是解決農村人口過剩和農村現代化的問題，相對城市本身的可持續發展具有舉足輕重的作用。同時，隨著農村第一步的“家庭聯產承包責任制”改革和第二步的“放開農產品價格”的改革，全省農村生產力水平不斷提高，農民生活不斷改善，農村的經濟實力不斷增強。但是，隨之而來也面臨著許多亟待解決的新的矛盾和問題，如家庭承包制的經營方式問題，剩余農產品的銷售問題，剩余勞力去向問題等。這些矛盾和問題，僅僅通過農村自身來解決已經不夠了，需要突破農村自身和微觀層次，通過城鄉協調改革以及進一步完善宏觀調控體系，在更大范圍內進行資源重新配置來解決。制定規劃，高起點構筑小城鎮發展格局

2.1 規劃的原則

小城鎮發展規劃的原則是制訂小城鎮發展規劃的根本指導思想，要按照城市化發展的客觀規律和建立社會主義市場經濟體制的要求，從省情、市情、縣情、鎮情出發，因勢利導，促進小城鎮經濟、社會、生態的協調可持續發展。具體講要遵循以下6條原則：

第一，總體性原則。科學的小城鎮規劃，應當同本地區的縣、鎮的經濟社會發展戰略及長期規劃相銜接，成為發展戰略及長期規劃的一個重要組成部分。同時，局部的小城鎮規劃應當同上一層次的更大范圍的城鎮體系規劃相銜接。也就是說湖南小城鎮規劃應當根據國家中長期發展規劃來制定。同時，隨著市場經濟發展，金融、勞力、技術、房地產和信息等新的市場體系的逐步形成，我們的規劃必須考慮到人口、經濟、社會、科技文化、環境的現狀和特點，在綜合考慮的基礎上作出規劃。

第二，協調性原則。所謂協調性就是全面協調發展。其中包括經濟、社會環境的協調，一、二、三產業的協調，各個產業與基礎設施的協調，物質文明與精神文明的協調，也包括區域間協調，如該小城鎮與周邊小城鎮、區域內的小城鎮的協調。同時，一個地區城鎮的規劃，還要與國家上一層次有關專項規劃如國土

規劃、交通網絡規劃、環境規劃相銜接和協調。另外，還應注重生態承載力，即考慮人、建筑及環境之間的協調與有機統一，尋求一種動態的平衡，以構成一種人工和生態的良性循環。

第三，超前性原則。小城鎮建設是關系到千秋萬代和現代化建設的百年大計，其規劃必須超越傳統觀念束縛和小生產意識的影響，必須有科學的超前性，立足“大流通、大市場、大格局”和“面向市場、面向未來、面向現代化”的高度來編制規劃。避免剛剛建設，又感到落后，再花更大的代價重新改建。當然超前性不等于超越客觀條件的蠻干，而是要眼光放遠，結合當地實際，循序漸進，分步到位。

第四，合理性原則。一方面是布局要合理，既包括大中小城市要分布合理，相互銜接，又包括空間分布要合理。城市太密集的地區應采取分散為主的思路，將重點放在大城市的擴散發展上。以中心城市為核心，引導大城市的傳統產業向小城市和小城鎮轉移。促進大城市產業結構調整和升級，形成大、中、小城市協調發展的城市體系。一些城市較分散的地區則應當采取適度集聚的思路，湖南省城市相對較少的西部地區的城鎮布局則需重點突破。另一方面是規模要適度。“農業規模化、人口集中化、工業園區化”將成為大多數小城鎮發展的必由之路。小城鎮究竟確定多大規模為宜，首先應進行區位分析，并據以確定小城鎮在縣域(市域)或更大范圍內所處的地位及作用，確定該鎮與周圍鄉鎮的關系，深入了解并分析其經濟社會發展現狀及優劣勢，然后確定其發展性質和發展模式，進而正確地確定其發展規模。通過全省多個小城鎮規模效益分析表明，小城鎮人口一般應在3～5萬人比較適宜，人平建設用地一般在100～120m2為宜。當然，特殊地區情況會有不同。

第五，特色性原則。不同地區的自然環境、地理位置、交通條件、人文歷史、經濟結構、增長水平、發展后勁、生活習慣等等都不同，不能照搬別人的發展模式，而必須從實際出發，分類指導，因地制宜，走體現自己“籍貫”的小城鎮發展路子。一是地方特色。就是要利用山林綠地、河流水面、文物古跡、民俗風情和有濃厚地方特色的城市標志來突出地方特色。同時，在規劃中應順應本地環境，如山區城鎮建設應當依山就勢，順理成章地組織空間，使之曲直結合，高低起伏，錯落有致，形成互相因借、相互襯托的整體環境。如水鄉城鎮，要通過規劃去合理組織水系，使之形成水系縱橫、源遠流長的空間環境，特別是重視臨水的岸際線處理，沿江岸的建筑布置要講究建筑體量、建筑造型及建筑群體協調，搞好江岸綠化，創造出獨具特征、景色宜人的臨江景觀；二是要有產業特色，就是要根據當地資源和支柱產業發展情況來確定城鎮建設的特色。如竹木城、礦業城、旅游城等等；三是建筑特色。要利用城市的道路，區域標志及造型、質感和色彩來構成城鎮的個性特色。比如建筑色彩既要與地區氣候和環境協調，又要與本地的產業特征相一致。南方比較炎熱，色調應采用蒼翠濃郁的綠色調，給人以涼爽的感覺。北方氣候寒冷，建筑色調應用中等明度的暖色和中性色，給人以溫暖之感。當然具體到每個地區都應有所不同，如山區色調、水鄉色調、少數民族地區的民族風格等等。

第六，可行性原則。小城鎮建設是一個長期漸進的歷史進程，不可能一蹴而就，應當是全面規劃，分步實施，量力而行的可操作性的規劃。決不可不切實際，盲目攀比，更不能一哄而起。

2.2 小城鎮建設與發展的目標構想

以鄉村城市化為目標，以市場為導向，以科學規劃為前提，以進城農民為主

體，以深化改革為動力，以經濟發展為中心，按照總體、合理、協調、特色和可操作性原則，重點發展建制鎮，逐步建立起政府精干高效、企業制度規范、市場競爭有序、保障機制完善的適應經濟發展的新體制，逐步形成布局合理、規模適度、規范科學、設施配套、交通方便、環境優美、經濟繁榮、各具特色的小城鎮體系。通過小城鎮的優先發展，帶動全省農村工業主導產業群和支柱產業的形成，農業產業化的深入發展，城鎮化水平的提高，資源資本向產業資本的迅速轉化，從而實現工業化、城市化的質的飛躍。按照這一思路，結合湖南經濟發展的綜合水平，到2010年，小城鎮建設發展應達到以下目標。

總體目標構想：全省通過新建和改造小城鎮，使建制鎮達到1300～1500個；集鎮達到4500～5000個；平均每個城鎮區用地達2km2以上；城鎮人口規模達5萬人以上，其中城域人口達2～3萬人；人均居住面積達12～15m2；自來水普及率達90％，人均日生活供水量達到20m3；生活用燃氣普及率達60％；電視、電力、通訊入戶率達100％；鎮內等級公路密度達到每平方公里1.5km，人均鋪裝道路面積12m2；工業廢水處理率達85％；廢氣處理率達90％；固體廢物綜合利用率達50％；鎮生活污水集中處理率達30％；垃圾無害化處理率達50％；人均園林綠地面積達10m2，綠化覆蓋率達30％；全省城市化水平提高到40％；農村剩余勞力向小城鎮有序轉移，使全省從事非農產業的勞力占農村勞力總數的比重上升到50％以上；全省小城鎮工農業總產值和人均純收入在1996年的基礎上再翻一番。

2.3 小城鎮建設與發展的模式選擇

在小城鎮建設中，要結合本地實際，因地制宜地選擇各具特色的模式。筆者通過對不同地區的小城鎮發展軌跡分析，認為有以下四種模式可供小城鎮建設時選擇：

2.3.1“鄉鎮工業主導型”模式

這類模式又分為兩類：一是“資源開發型”。就是利用本地的農業、漁業、礦產等資源優勢進行開發，建立起以加工為主的工業及其他相關產業，由小到大最終形成小城鎮。二是“傳統技術開發型”。這類模式的鎮沒有資源優勢，但有傳統技術優勢。是依托本地農民的傳統技術和加工基礎條件，以市場為導向，興辦鄉鎮企業，發展市場對路的產品逐步發展起來的。如舉世公認的“溫州模式”就屬這一類。

2.3.2“貿易主導型”模式

這類模式的鎮是憑借本地資源、交通等優勢，發展商業、服務業和加工業，以貿易帶動而得到發展。這類模式又可分為兩類：一是“專業市場帶動型”。發揮傳統產品生產和集散地的優勢，通過改善市場基礎設施，擴展市場交易范圍，增大市場容量，發展以商品流通為主的專業批發市場和小商城。地處湘中腹地的安化縣梅城鎮利用“六縣通衢、八方集鎮”的優勢，發展壯大農產品貿易市場，以貿易促城建，以市場求發展，通過引資、集資和轉讓經營使用權的辦法，投資

1.2億元，完成總建筑面積16萬m2，建成了一個占地2.5萬m2的農貿市場，開辟了8條專業街，使市場面積達5萬m2。1996年市場交易總額達1.5億元，實現利稅200多萬元；二是“交通樞紐型”。這類模式的鎮一般地處水陸交通要道和省、市、縣交界邊境，是各地物流、人流的必經之地。利用交通發達、流動人口多、接觸信息廣和運輸成本低的優勢，大力發展本地工業和二三產業，帶動小城鎮發展。臨湘羊樓司鎮地處湘、鄂、贛邊界，京廣鐵路、107國道穿行其中，交通十分發達，歷來是商賈云集之地，也是湘、鄂、贛三省農產品集散中心。該

鎮以改革為契機，憑借交通優勢，建起了3個大型農貿批發市場，辦起了1300多家竹木加工企業。同時，服務于物資流通的通訊、電力、供排水、旅館、建筑、運輸等產業得到迅速發展。1996年，竹木加工銷售和第三產業的收入達2億多元，成為湘北第一邊貿強鎮。

2.3.3“城郊型”模式

這類鎮處于大中城市郊區，它自己沒有資源優勢，而是利用城市的擴散效應，面向城市，主動接受城市的經濟、技術、信息和人才等方面的輻射，服務于城市，圍繞城市需要發展各具特色的支柱產業。蘇州農村小城鎮的快速發展，就是利用上海、蘇州等城市發展極的擴散效應而實現的。具體擴散為：原材料由城市向小城鎮擴散；產品通過城市銷售或城市出口；資金、技術和管理通過與城市聯營或協作向小城鎮擴散；城市勞動密集型產業向蘇州小城鎮直接轉移；市場信息和人才向小城鎮擴散。1996年蘇州共有鄉鎮企業集團400多家，總資產達349.98億元，占全市鄉鎮企業總資產的40.7％，利稅占一半以上。發展外向型企業1968家，外貿供貨額583億元，“三資”企業5750家，合同利用外資100.86億美元，在境外辦企業177家，總投資4607萬美元。長沙市黃花鎮地處長沙市東郊，該鎮接受長沙各方面的輻射，又服務于長沙。利用長沙的技術、資金、信息輻射，發展汽車、建筑、建材、機械工業，使之形成產業優勢。全鎮產值達億元以上的企業4家，千萬元以上的企業達21家。1996年鄉鎮企業總產值達3億多元，人平純收入達3000多元。城區面積由改革前的1.5km2擴展到4km2。

2.3.4“風景旅游型”

這類鎮是以風景名勝區為依托，通過與整個風景名勝區的整體開發相結合，發展小城鎮。這類小城鎮既是風景名勝區的有機組成部分，又是風景區的依托點，建有為游客服務的各類商業、文化、交通、通訊、服務等設施。如武陵源風景區、南岳衡山、岳陽樓、桃花源等風景區附近的小城鎮的發展都屬于此類。3 深化改革，建立小城鎮發展的市場機制

小城鎮的建設與發展，是農村改革的一項重要內容。特別是新舊體制交替過程中，還存在許多不適應小城鎮建設和發展的制約因素，必須通過改革加以解決，盡快實現制度創新。

3.1 建立以居住和職業為依據的戶籍制度

以城鄉分割為特征的舊的戶籍制度，嚴重障礙著小城鎮建設的步伐和農業生產的適度規模經營。因此，要適應小城鎮建設與發展需要，首先，要改變目前戶籍統計中農業人口和非農人口、人口統計中城鎮人口和鄉村人口反映不一致狀況，制訂統一、科學的人口城鎮化統計口徑和標準，逐步建立以居住地劃分城鎮人口，以職業劃分農業人口和非農人口的戶籍管理制度，以準確反映我國城鎮化水平、公民居住和身份狀態的本來面目。其次，要放寬農民常住人口遷移政策，準許農民在具備一定條件(在小城鎮有自己的住房，有穩定的職業和收入來源，參加失業保險和合作醫療保險等)后遷移到小城鎮落戶，并在子女入學、入托等方面享受城鎮居民的同等待遇。

3.2 建立農村承包土地流轉制度

農民從土地中擺脫出來，進入小城鎮，如何處置原有的承包地，是一個亟待解決的問題。因此，要建立流轉的新土地制度，使用權可以有償轉讓，并允許作

為生產要素進入市場，那些不愿意經營或無力經營土地的勞力，可以把承包期內的土地使用權作為合作的資本與別人合作，開展新的合作化生產。只有土地使用權在市場交換的流動，才能逐步向種田能手集中，實現規模經營和獲取規模效益，也可以避免農村土地的“棄耕撂荒”和“應付田”所造成的土地浪費，解決進入小城鎮農民因土地問題而產生的后顧之憂。

3.3 建立多元投資體制

我們要改變過去普遍存在的小城鎮建設單靠國家和集體出資的局面，拓寬投資渠道，建立多元投資體制。①利用政策籌資。一方面就是按照國家有關政策規定收取的城市增容費、城市維護費等稅費。另一方面是制訂一些有利于小城鎮發展的優惠政策，招商引資；②利用土地開發籌資。政府要充分利用土地級差地租原理，按照規劃，一次性征成片土地，由政府和國土部門與農民辦好征用手續，再由政府分期進行開發，以地生財建鎮；③利用房地產公司開發商品房籌資；④放開經營籌資。就是堅持“誰投資，誰受益”的原則，把小城鎮公共設施建設經營放開；⑤推行市政公用設施有償使用，以路養路，以基礎設施養基礎設施；⑥爭取專項銀行貸款籌資。主要是爭取銀行對小城鎮基礎建設的貸款；⑦鼓勵農民帶資進鎮、開店辦廠、興辦實業、以勞代資、以資參股；⑧發行股票、債券，采取股份制形式開發建設城鎮。

3.4 建立新的建設方式

改過去分散建設為規劃指導下的集中建設；改小農方式的各自建設為按城市化要求、社會化大生產方式建設小城鎮。做到“三個結合”，達到“五個統一”。一是發展鄉鎮企業與小城鎮建設相結合，引導農村工業向小城鎮的工業小區集中、連片發展。二是發展第三產業與小城鎮建設結合，把發展第三產業集中到小城鎮，建立商貿小區和居民住宅區。三是小城鎮建設與舊城改造相結合，根據可能和需要，節約投資和建設用地。達到統一規劃、統一征用(拆遷)、統一設計、統一建設和統一基礎設施配套。

3.5 建立和健全新的城鎮管理體系

主要是建立“三大體系”。首先，要按照“精干、高效”的原則，改革現有的小城鎮管理體制。精簡黨政機構，轉換工作職能，加強城鎮建設。同時下放有利于城鎮經濟發展的相應經濟管理權限，給發展小城鎮以活力。其次，建立科學合理的城鎮體系。要把城鎮發展的區域大規劃和單個城鎮建設的小規劃協調統一起來，增強科學性，提高可操作性。再次，建立新的投資體系。建立符合社會主義市場經濟發展要求的管理制度和管理體制，使籌資、融資、用資規范化、制度化、科學化。

3.6 建立社會保障制度

改變過去的福利型的社會保障制度，實行福利社會化。建立以養老保險為核心內容的社會保障體系，使農村剩余勞動力穩定地轉向非農業，轉移到小城鎮。①建立統一的養老、失業和大病醫療保險制度。失業、退休或大病時，可以按規定領取保金；②建立生活補貼金制度。進入小城鎮的居民交納生活保障基金；③對進入小城鎮的居民，在子女入托、上學等各方面享受與原有居民同等待遇，為進城農民減少后顧之憂。

3.7 建立和健全科技體制

科學技術是第一生產力。從某種意義上講，鄉村城市化的過程也就是科學技術轉化為生產力的過程。城鎮城市化水平的高低，從本質上講取決于科技投入水平的高低。鄉村城市化不是簡單地把農村變為城市，更不是把城市建到農村，它

應當有豐富的內涵。鄉村城市化的重要任務，就是把物質文明和精神文明的主要部分推廣到農村。要借鑒和學習國內外先進技術，下大力氣推廣應用城鎮適用的科學技術，增加科技含量，提高建設水平。使城鎮在農村經濟發展中保持科技領先的地位。

3.8 建立新的財政管理體制

建立鎮“分稅包干”(“劃定收入范圍，核定收支基礎，上解比例遞增，補貼定額遞減，一定五年不變”)的財政新體制，建立金庫。統一財稅管理，凡鎮區范圍內所有單位、企業產生的財政收入，各種收費、罰款、稅收統一納入鎮財政管理。鎮屬各部門所需經費統一納入鎮財政預算。

3.9 建立新的鄉鎮企業制度

根據企業的不同情況，采用不同的改革措施，主要采取股份制、股份合作制、聯營、租賃、出賣、轉體等五種形式。通過改革，要達到產權明晰、結構優化、職責明確、管理科學的目的，逐步向現代企業制度過渡。

＊本文系湖南省軟科學研究課題《湖南省小城鎮綜合改革與社會發展》課題報告的第三部分。執筆：沈道義、孫齊飛

(責任編輯李焱張春強)

收稿日期：1999－05－31

第二篇：關于小城鎮建設與發展

關于小城鎮建設與發展

摘要：本文主要分析了唐山的發展現狀，指出當前小城鎮發展存在的不足，及制約小城鎮建設的主要因素。在此基礎上，提出了關于如何加快小城鎮建設的一些建議，以供同行參考。關鍵詞：小城鎮；發展；和諧社會

前言：

唐山八屆六次全會報告指出：圍繞構建以大中城市為主導、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化體系，同步推進“大城市”、“大縣城”和“中心鎮”建設。作為一個地級城市，唐山把建設小城鎮作為城鎮化的主要抓手，這符合唐山的發展趨勢。目前，全市各縣區、鄉鎮的小城鎮建設日漸升溫，其成果也日益明顯。但小城鎮建設是一個復雜的、系統的、長遠的社會性大工程。近年來，小城鎮建設在不少地區取得了一定的成效，對推動農村的現代化建設發揮了重要的作用。同時，我們也應看到當前我國的小城鎮建設還而臨一此問題與困難，直接影響到小城鎮建設的進程。

1、目前小城鎮建設現狀

隨著城鎮化建設的推進，各個城鎮都在進行工業區、住宅區、商貿區規劃，都在進行交通、電力、文化教育、供水排污、醫療保健等基礎設施建設。既然將來大部分小城鎮不能發展成為人口居住集中的大中城市，那么，如果所有小城鎮都按城市規劃鋪開攤子搞建設，就會造成巨大的人力、物力和財力的浪費在這種情況下，當前促進城鎮化健康發展的工作就是要有選擇性地建設小城鎮，處理好積極推進與重點發展的關系。要明確小城鎮建設的長遠目標和階段性目標的關系。是搞好小城鎮建設的首要問題，如果在這個問題上不明確，促進小城鎮健康發展就缺少最基本的保證。所謂階段性目標，是指在不同的條件下、不同的時期、不同的小城鎮建設各有不同的建設和發展目標。例如，有的是完成舊鎮改造任務，有的是建設安居工程，還有的是抓好基礎建設、解決綠化環衛問題等，這些都是小城鎮建設階段個性和差異性，是促進小城鎮健康發展不可缺少的內容，也是比較容易明確和做到的事情。目前，最重要的是明確小城鎮建設的長遠目標。所謂小城鎮建設長遠目標就是通過小城鎮建設，把農村人口吸引到城鎮中來，實現城鎮的人口集中。衡量一個國家、一個地區是否實現了城鎮化，主要是看這個國家或地區城鎮人口占總人口的比重。如果居住在城鎮（即大中城市和小城鎮）的人口達到總人口的70%，就算基本實現了城鎮化。所以，小城鎮建設的長遠目標，或者說根本目的是集中人口、最大限度地吸引農民到小城鎮安家落戶。從唐山許多地方的實際情況看，目前存在著三個問題：一是重引進工商企業，輕吸納居民。二是重工業區開發，輕生活區建設。三是重經濟效益，輕小城鎮居民生活質量。特別是推進小城鎮建設的領導，要明確小城鎮建設的根本目的。在制定相關政策、部署各項工作、落實各項措施時，都要圍繞人口向城鎮集中這個根本目標。

2、加快小城鎮建設

2.1提高認識，轉變觀念。各縣區黨委和政府在抓小城鎮建設工作中，必須把小城鎮建設這個戰略擺到與改革開放同等重要的位置，并根據國家出臺的《關于促進小城鎮健康發展的若干意見》。通過組織協調調動社會各方面的積極性來參與唐山小城鎮建設。只有領導干部掃除思想障礙、解放思想、實事求是，才能積極主動有效地引導和教育鄉村干部及廣大農民克服“小富即安”的小農經濟意識、有吃有穿就是小康的自滿思想及“離土不離鄉’的思

維模式，從而動員農民群眾及其它社會成員積極投入到小城鎮的建設中去，實現城市繁榮帶動農村發展，城鄉共同富裕的目標。

2.2科學規劃，合理布局，促進小城鎮科學化、規范化、生態化建設。科學規劃是小城鎮建設的基礎性和關鍵性工作。小城鎮規劃要做到有利于生產、方便生活、繁榮經濟、保護環境，使小城鎮可持續發展。首先，科學地對唐山小城鎮發展進行總體規劃和布局，重點發展挖掘潛力人的城鎮，重點城鎮發展起來后帶動其它城鎮的發展。其次，合理制定、全盤把握小城鎮的發展規模。各地要根據各自的社會經濟條件、人口密度確定一個合理的城鎮規模。在研究確定人口和用地規模時，應從實際出發，既要看到發展的需要，又要考慮可能，避兔盲目建設和建設過程中因忽略環境因素而造成災難性的后果；同時也可以保證環境建設及規劃與城鎮規劃、環境與城鎮建設、環境管理與城鎮管理同步進行。

2.3不斷拓寬籌資渠道，確保小城鎮基礎設施建設。基礎設施建設是小城鎮發展的一項重要內容，只有良好的基礎設施才能吸引企業和人口向小城鎮集中。目前人多數小城鎮由于基礎設施建設主要靠當地鎮級財政投入，但鎮級財政財力極有限，且有的政府投入方向不明確，對小城鎮各種基礎設施人包人攬，分散有限的財力，使一些最基本的公用設施沒有建好，結果導致小城鎮因資金缺乏，基礎設施建設落后。因此，在小城鎮建設中應建立國家、企業、個人、外資等多元投資機制，按照“誰投資、誰受益”的原則，進一步深化城鎮基礎設施領域的改革，打破政府對公益事業的平斷，人力發展招商引資，鼓勵集體、個人及社會各方面的人士參與小城鎮住在開發或基礎設施建設，投資小城鎮文化、教育、衛生等事業，最大限度地為小城鎮開辟資金渠道。

2.4健全法制，不斷完善小城鎮政府經濟和行政管理職能。一是要在確定事權的基礎上，完善小城鎮政府的功能。將縣級有關管理權限向小城鎮政府下放，逐步實現事權、財權、人權配套，責、權、利統一；二是按照“小城鎮、人服務”和“精簡、高效”的原則，不突破所核定政府人員編制的基礎上，根據城鎮化工作的實際需要，進行機構設置和人員配備，提高辦事效率，節省財政開支。三是建立小城鎮社區管理組織。作為小城鎮政府依托的社區，管理服務組織，一般可采取建立混合型居委會的形式，綜合負責鎮區住宅、道路交通、環境衛生、社會治安、計劃生育等多項管理和服務工作，促進小城鎮的規范化管理和全方位服務。

2.5小城鎮建設要以經濟發展為基礎，突出城鎮的產業特色。產業是城市發展的支撐，沒有經濟基礎和產業支撐的城鎮化是脆弱的，也是不可持續的。這些年，唐山市城鎮化快速發展，主要得益于工業化的加速推進。因此，一方面，小城鎮建設要注意打造產業特色，這是小城鎮發展的基礎。良好的產業不僅有利于吸納聚集農村人口，形成小城鎮發展的雄厚財力基礎，而且使小城鎮的發展更有生命力和持續性。另一方面，產業特色不突出的小城鎮，要發揮自己的優勢，尋求適合自己發展的其他路徑。經濟的繁榮發展有許多路徑可選擇，并不是只有工業這一個領域。可以通過發展旅游，、發展生態農業，甚至通過建一個大市場，就可以富一方百姓。如灤南縣姚王莊鎮就是以精細化利用土地，發展蔬菜大棚，發展成為生態農業主導型小城鎮；遵化的東陵是以旅游、文化資源為憑借，發展成為旅游開發主導型小城鎮。還有以地理集散為依托，發展成為交通樞紐型小城鎮的，這樣的例子也很多。總之，唐山有200多個小城鎮，特點各異，應實行區域化、多樣化的小城鎮發展模式，推動唐山城鎮化的健康、快速發展。

3、結語

總之，小城鎮建設對于加快我國農村經濟的發展起著關鍵的作用，因此，我們應本著構建社會主義和諧社會的原則，認真研究政策，結合唐山實際，加快步伐，推動小城鎮的建設和發展。

參考文獻:

[1]楊延娜?小城鎮建設難題待破―――關于小城鎮居民區現狀的調查[J]?人民論壇,2006,(12)?

[2]吳恒躍?淺議小城鎮建設資金運行模式[J]?小城鎮建設,2006,(5)?

[3]張光復?抓住發展機遇期加快建設小城鎮[J]?農場經濟管理,2006,(3)?

第三篇：小城鎮建設與發展問題研究

小城鎮建設與發展問題研究

一、我國小城鎮發展的現狀與問題

小城鎮是社會生產力發展的產物，它的形成和發展的歷史過程，是沿著社會生產力發展的軌跡進行的。在舊中國，由于農村的商品生產尤其是手工業商品生產有了一定的發展，使一些村莊發展成集鎮，一些集鎮發展成為小城鎮。但是，舊中國的農村商品生產，與其說是國內資本主義工業的發展所促成，不如說是帝國主義經濟侵略造成的怪胎。當時的大多數農民雖然已經變成資本支配下的小商品生產者，農民的血汗雖然有一部分變成商業資本和帝國主義者的超額利潤，但這種生產決不是典型的資本主義商品生產。因此農村經濟和小城鎮不可能得到應有的發展。特別是由于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和掠奪，再加之戰爭的破壞和自然災害的襲擊，致使農村經濟日益凋蔽，集鎮和小城鎮經濟也萎縮不振。

小城鎮建設與發展，是推進我國城鎮化的重要途徑，也是有關部門、專家學者關注的熱點問題之一。近年來，隨著對小城鎮問題的研究和認識的不斷深入，國家陸續出臺了一系列有利于小城鎮發展的政策措施。黨的十五屆三中全會提出“發展小城鎮是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略”。“十五”計劃綱要也明確提出要“有重點地發展小城鎮”。目前，國內學者對小城鎮問題的研究主要集中在以下方面。

一、小城鎮發展的意義和地位

(一)關于發展小城鎮的意義。

20世紀80年代以來，國內學者對小城鎮發展意義做了大量研究，大多數學者都高度評價小城鎮在中國城市化道路中的意義，甚至認為“發展小城鎮是中國城市化發展的必由之路”。其中，代表性的觀點有：

1996年國家計委規劃司課題組在一份研究報告中從戰略高度上論述了發展小城鎮在我國具有的重要歷史意義。第一，發展小城鎮是中國城市化發展的必由之路，是具有中國特色的城市化道路的戰略性選擇；第二，小城鎮發展對20世紀中國經濟的影響，不僅是一個城市化問題，而且還有更深遠的意義，它在實現我國的兩個根本轉變中，將起到至關重要的影響作用；第三，發展小城鎮的最深遠的意義在于，它觸及了農村最深層次的、最困難的問題，對解決我國農業、農村、農民這一中國現代化建設的根本問題，從根本上加強了農業基礎地位，促進農村經濟發展，不斷增加農民收入有著不可估量的重要意義。

農業部農村經濟研究中心溫鐵軍認為發展小城鎮的目的是解決“三農問題”。他認為城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國農村經濟可持續發展面臨的資源的、制度的環境制約而言，農村以小城鎮建設為主的城市化是手段。考慮到其他發展中國家城市化進程導致農業農村衰敗和農民破產的教訓，中國提出“小城鎮，大戰略”，在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的是逐步調整產業結構、就業結構和城鄉關系，力爭合理地解決農業、農村、農民這“三農問題”。

武漢大學辜勝阻等認為農村城鎮化不僅有利于我們解決“三農”問題，也有利于緩解城市的內需不足與市場制約，減輕農村人口向城市高速流動的壓力。更為重要的是，在經濟處于全面過剩的情況下，農村城鎮化有利于創造經濟的最大增長空間，避免“農村病”和“城市病”，保障社會經濟的可持續發展。

對小城鎮發展意義的認識，還表現在對城鎮化的理解上。城鎮化的特征除了表現在農業人口迅速轉化為城鎮人口外，還表現在城鎮數目增加，城市群和城市系統形成，城市區域規模擴大，城市質量逐步提高，城市經濟運行高效化、社會文明化、環境優質化和管理科學化，區域經濟快速發展等方面(陳少波，2000)。

20世紀90年代以來，隨著各地小城鎮發展實踐的推進，對于小城鎮戰略意義的認識也逐漸深入，少數學者在肯定其基本方向的同時，也出現了對片面強調小城鎮的質疑。

張正河認為鄉鎮企業和小城鎮對中國工業化和城市化進程的促進作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認同，但比較起來，小城鎮在中國城市化進程中的弊端要大于益處，特別是從長遠和全局來看更是如此。雖然小城鎮在中國農村脫貧和致富路上出盡了風頭，但卻不能把大力發展小城鎮確定為中國城市化惟一正確的道路。

史育龍認為對農村經濟而言，小城鎮是大戰略，但在全國城鎮體系發展的大系統中，小城鎮只是我國城市化戰略中的一個方面，如果不提高小城鎮在集聚人口、經濟發展方面的質量，繼續依靠大量“鄉改鎮”，造成小城鎮數量擴張，將可能導致對我國資源、環境生態系統的巨大破壞。

韓明清等認為“小城鎮大戰略”思想的提出并非把發展小城鎮當做最終的戰略目標，而是實現我國城鄉協調發展目標的手段。發展小城鎮是提高城市化水平，解決城市和鄉村經濟、社會、資源環境等一系列問題和城鄉關系失調的重要手段。

(二)小城鎮在我國城市化中的地位。

對小城鎮在我國城市化中地位的認識，出現了明顯的分歧，主要表現在認為大中城市在我國城市化中具有主導地位，還是中小城市或小城鎮在城市化中占據主導地位，還是應該協調發展等等，其中“大城市論”和“小城鎮論”是兩種比較突出的對立觀點。

1．“大城市論”認為中國的城市化應走大中城市擴容為主的道路。支持這一觀點的專家主要從以下幾個方面進行了論證：第一，大城市確實外部成本較高，但規模合理的大城市有良好的聚集效應，由此帶來的規模收益明顯超過外部成本，經濟效益遠遠高于中小城市和小城鎮。第二，大城市比小城鎮更能節省土地。小城鎮在建成區以外還占用大量的非耕地，其中包含相當大的土地資源浪費。今后如果大城市發展步伐快一些，吸收更多的鄉村和小城鎮人口，將會為國家節省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設的巨額投資就會得到充分的回報，不會給政府財政帶來沉重的負擔。第四，大中城市的規模效益最好，吸納農村剩余勞動力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農民進城并不與下崗職工爭飯碗，而且城市經濟繁榮發展、充分就業的時期正是“民工潮”的高峰期，農民工大量進城既轉移了農村剩余勞動力，又促進了城市的經濟發展。而小城鎮則是特殊歷史條件下的產物，是在城鄉分割體制下產生的。就像分散的鄉鎮企業一樣，小城鎮建設也是分散的，難以擔當轉移幾億農民的重任。發展小城鎮不能從根本上解決農村改革與發展的問題，而且過度發展小城鎮會得“農村病”，比“城市病”的問題更嚴重。

而反對發展大城市的原因是：第一，隨著國有企業改革力度的加大，城市的失業問題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢必會加劇就業壓力，并可能產生嚴重的社會矛盾；第二，中國現有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎設施的建設、社會保障和公用事業的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴張現有的城市，將造成城市生存環境的惡化；第三，發展中國家大城市的盲目擴張，形成了貧民窟和“棚戶區”，導致黑社會犯罪等嚴重的社會問題。中國應從中吸取經驗教訓，避免犯同樣的錯誤；第四，我國一大批大城市的人口已達到相當規模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設施和能力已嚴重短缺，難以在短期內消化大量的農村人口。

2．“小城鎮論”認為發展小城鎮是走中國特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點的專家認為：第一，改革開放以來，盡管中國城市化進程滯后，但近年來小城鎮數量擴張明顯，在小城鎮的建設方面積累了許多經驗和教訓，因勢利導發展小城鎮有一定的基礎；第二，由于地緣關系緊密，農民進入小城鎮比進入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮的發展可以把城鄉兩個市場較好、較快地連接起來，迅速地促進農村二、三產業的發展，由此大量吸納農村剩余勞動力，緩解農村人多地少的矛盾，進而促進農業規模效益的提高和農民收入的增長，同時又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農村城鎮化曾是世界各國城市化起步階段的共同選擇；第五，以農村小城鎮為主加快城市化適合中國的國情，它可以使大量的農民迅速非農化，較快地進入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發展小城鎮符合我國建設資金短缺的國情，鄉鎮企業對小城鎮的人力、物力、財力的投入，使小城鎮的發展無需過多依賴國家的財政投入。

反對“小城鎮論”的人認為，將我國城市化的主要途徑定為發展小城鎮有許多困難難以克服。季建林認為，我國的小城鎮，絕大多數仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術水平低、投資分散且效益低下的狀態，片面強調發展小城鎮，必然造成亂占亂用土地、重復建設嚴重、浪費資源、污染環境等問題。在小城鎮，農民的生產生活方式難以得到根本改變，小農經濟的社會結構仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農業現代化的希望和重任寄托在小城鎮的發展上。

3．“多元增長理論”認為要根據區域差別選擇不同的城市化發展方向。在西部地區，大城市還發展不足，就要率先發展大城市；而在中部地區，經濟水平有明顯提高，有可能需要發展的是小城市、中心鎮、縣級城關鎮；東部地區發揮大都市圈的帶動作用則更好。這派理論強調多元發展模式，不必單純強調發展哪一種，而應該因地制宜，適宜發展哪一種就發展哪一種。

4．“協調發展論”認為大中小城市要協調發展。目前，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發展道路，沒有必要局限于“大小”之爭，大中小城市、4、城鎮協調發展是中國正確的城市化道路，符合中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統用一個標準來判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調發展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農村人口，實現城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮共同分流，那種人為地控制某一類城市的發展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經濟條件下，我國的大中小城市都應放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發展，而鼓勵另一類城市的發展。我國的城市化應是大中小城市共同發展，共同前進的過程。

二、小城鎮發展中存在的主要問題

小城鎮發展中存在的問題，許多學者和專家都進行了詳細的論證，而且取得了許多比較一致的認識，可以歸納為以下幾個方面。

(一)城鎮布局不合理，規劃缺乏科學性。

1．小城鎮的數量太多、規模太小。從總量看，目前小城鎮的平均規模，建制鎮只有6000多人，非農人口只有3300多人。集鎮1700人，非農人口不到400人。規模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會事業、基礎設施和公用設施投資成本高，且嚴重不足，創造就業的門路狹窄，對人口的吸引力不強，反過來又影響了城市規模的擴大，陷入低水平的惡性循環。

2．一些地區，特別是發達地區，由于缺乏統籌規劃，致使小城鎮發展各自為政，遍地開花。分布密集的許多小城鎮都大辦工業小區，商貿區，如果任其下去，可能造成無農田，無綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現發達國家曾出現的無道路用地的狀況。

3．規劃的整體協調性差。雖然全國絕大多數小城鎮都編制了總體規劃，從局部角度看，按規劃建設是對“自發無序”建設的改進。但從全局的高度審視，現行的按規劃建設仍然沒有走出無序發展的巢臼。基礎設施共享率低，低水平重復建設嚴重。

4．不同的規劃之間相互脫節。一些地方建設規劃、土地利用規劃、社會經濟發展規劃之間互不銜接，導致規劃的指導和規范作用無法發揮；有些地方對社會經濟發展的速度預計不足，規劃缺乏超前性，功能分區不明顯，出現大量“馬路城鎮”，給后續建設帶來很大難度；有的規劃脫離實際，不考慮小城鎮實際的財力，導致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費。

5.有的小城鎮建設，沒有一個權威的科學的規劃方案，規劃是“紙上畫畫，換一個領導一個做法”，因而在建設上缺乏連續性和穩定性，起點低，標準低，水平低，小城鎮內的工業、商業、住宅等功能混雜，增加了基礎設施建設的成本，降低了基礎設施的使用效益，不能適應現代經濟與社會發展的需要。四是有的地方政府打著發展小城鎮、推進城鎮化的旗號，大量圈地，動輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價征占，高價出讓，最大限度獲取土地資本的增值收益，侵犯農民利益。一方面引發了政府與農民和農村基層組織的一系列矛盾，影響了農村社會的穩定，另一方面由于地價過高，提高了農民和企業進入小城鎮的門檻，妨礙了農民和鄉鎮企業向小城鎮的集聚和集中，影響了小城鎮的發展。五是有的地方領導人在追求政績的驅使下，肓目追求高起點、高標準，大興土木，建什么大廣場、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標志性建筑，什么商業一條街等，結果是脫離實際，勞民傷財。有的還造成債臺高筑，無力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮擴鎮過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無力統籌考慮，造成新的環境污染和生態惡化。因此，發展小城鎮必須進行制度創新，消除不利于小城鎮發展的政策和體制，在政府引導下主要發揮市場機制作用，走出一條符合社會主義市場體制要求的，真正有利于農民增收、農業發展、農村繁榮的新路子。

(二)土地制度、政策和利用等方面的問題。

1．現行土地制度對小城鎮發展的制約。表現在：第一，現行制度是公平有余，效率不足，嚴重削弱了農業勞動力向小城鎮轉移的“推力”；第二，土地產權制度既不完整又很模糊，既不利于農業的穩定發展，又造成了鄉鎮企業和小城鎮的規模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮的健康發展；土地使用制度與流轉制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮發展的推動作用；土地制度缺乏規范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮的健康發展。

2．在小城鎮土地利用方面，片面強調以地生財，建設用地盲目擴張現象嚴重，占用耕地過多；與此同時，小城鎮建設用地粗放利用，土地利用空間結構不合理，集約化程度很低。

3．土地規劃與其他規劃的銜接差。小城鎮發展規劃是一個綜合規劃，它包括城鎮總體規劃、土地利用總體規劃、環境保護規劃等，這些規劃必須相互協調、相互銜接。然而，在實際操作中，這些規劃之間不但協調性差，而且也沒有銜接好。

4．小城鎮加速發展與建設用地指標不足的矛盾。新的土地管理法實施后獲取新增建設用地難度加大，成本增加。

5．宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮居民宅基地的使用面積不近情理；四是城鎮居民購買城郊農戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。

6．承包地去留政策，即農民進鎮后，如何處理承包地的問題。

7．土地置換政策。表現在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規定相當含糊，各地做法也極不統一；二是置換的內涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產權界定問題；五是指標置換的有償使用標準不規范。

8．土地收益分配政策。一是新增建設用地的土地有償使用費留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎設施建設，沒有留給鎮級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題。

(三)小城鎮建設資金匱乏。

小城鎮建設投資巨大，資金不足是小城鎮發展的瓶頸。全國小城鎮每年700億—1000億元的建設資金主要來自于土地收益和社會投資。目前，除中國農業銀行對小城鎮建設每年發放8個月至1年的短期房地產項目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎設施建設的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮財政金融體制不健全，一方面小城鎮的稅收不能用于城鎮基礎設施建設，另一方面資金要素通過現行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮的建設和發展。這也是導致小城鎮排水系統、污水及垃圾處理系統等公用基礎設施匱乏的重要原因。

(四)行政管理體制落后。

1．政權建設不完善。一方面，機構臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮政府與上級政府權力交叉，上級政府部門在鎮的大量派出機構切割了鎮的權利，妨礙了小城鎮的統一管理。

2．部分小城鎮行政建制與其規模不相適應，不利于小城鎮功能的發揮。有的小城鎮人口已達10來萬人，國內生產總值數十億元，財政收入超億元，但由于還是鎮的建制，給鎮區的規劃和建設、環境保護、經濟管理、社會服務、行政管理、法制建設等各個方面帶來很多困難和不便。

3．政府干預經濟、直接管理經濟比較多，政企不分現象比較嚴重。

4．小城鎮內部區劃不合理。一是村級界限不合理，不利于資源的合理開發利用。生產要素難以按市場需求進行有效配置；二是部分村規模過小，阻礙了小城鎮的建設及中心村的發展。三是村級經濟發展不平衡，在一定程度上影響農村社會的穩定。

(五)小城鎮財政體制不完善。

1．財政體制建設不完善。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮的財政體制改革有所滯后，小城鎮財政體制新老并存，影響著全國小城鎮財政的建設與發展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調控，最后劃分給小城鎮財政的收入基本上只剩下農業“四稅”(農業稅、農業特產稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮財政運行在短期內面臨著比較大的困境；第三，很多財政關系尚未理順，小城鎮的稅收征管機構不協調現象比較突出，小城鎮財政、國稅、地稅、專業銀行營業所或農村信用合作社四個方面的機構分別屬不同部門領導，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領導，在收入計劃安排上，往往出現縣政府、主管部門、小城鎮鎮政府三個任務，三種管理辦法，小城鎮為了落實其任務，只得與國稅、地稅機構討價還價，工作難以協調。

2．機構建設不健全。第一，機構設置不合理。第二，小城鎮國庫建設不完善。第三，財政機構性質不明確。

3．小城鎮財政干部隊伍不穩定，人員素質有待提高，部分小城鎮財政所人員配備偏少。隨著小城鎮經濟的逐步發展，擺在小城鎮財政人員面前的任務越來越重，新事物、新問題不斷涌現，客觀上要求小城鎮財政人員應具有較高的素質。但現在有相當部分小城鎮財政工作人員文化程度很低，非專業人員大量調入，沒有經過專業訓練，缺乏財政專業知識。一部分小城鎮由于人員少，業務量大，不少屬于小城鎮財政范圍內的工作根本無暇顧及，更談不上根據本鎮的實際情況和國家的產業政策去發展小城鎮經濟，培植財源，引導廣大農民脫貧致富了。

(六)戶籍制度對小城鎮發展的制約。

1997年公安部出臺的關于戶籍制度改革的政策，只限于少數試點鎮。同時，在城鎮落戶的指標不是根據實際申請人數，而是由上邊確定，不能適應城鎮人口不斷擴張的需要。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統的環境制度導致小城鎮流動人口進城務工、回村居住、以工為主、亦工亦農的“兩棲”生存方式。這些流動人口雖然職業已經轉變，但是沒有實現空間上的遷移。這就從人口規模、需求動力等方面影響了小城鎮基礎設施的集聚效應和第三產業的發展。

現行法律要求農民進鎮落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農民進入小城鎮不僅要失去他們實際上已經占有并受益的土地產權，而且，由于國家的社會保障制度不涵蓋農村，因此失去土地對農民而言還意味著失去生存保障，制約了農民進鎮積極性的發揮。

(七)社會保障制度難以適應小城鎮的發展需要。

目前小城鎮就業、養老、醫療等社會保障制度明顯滯后，是造成農民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農民缺乏失去土地后長期穩定的生活保障預期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區服務和社會保障制度改革取得進展，才能使農民徹底割斷對土地的依賴關系。

四、解決小城鎮發展中存在問題的對策建議

針對小城鎮發展中存在的若干問題，學者們提出了很多相應的對策措施，這些對策包括體制改革、制度創新等方面的內容，但要實施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。

10．朱守銀認為要正確處理進城農民與承包地和宅基地的關系。保留進城落戶農民的土地承包權利，并鼓勵轉讓承包地使用權；集中使用農民住宅用地指標，允許進城農民利用原有宅基用地按一定折算標準置換城鎮住宅用地；結合自然村合并和新村建設及小城鎮商品房開發，逐步對分散的農村居民點進行搬遷改造，退宅還田。

(二)促進非農產業向小城鎮集中的政策措施。

要運用財政、金融、稅收、產業政策、土地政策和戶籍政策等調控手段，促進鄉鎮企業與小城鎮發展的結合。對在小城鎮和工業小區建設的鄉鎮企業，在資金、稅收等方面給予優惠政策，財政上要加大投入，搞好基礎設施建設，使小城鎮和工業小區有著強大吸引力，拉動鄉鎮企業相對集中。從宏觀看，關鍵是打破城鄉分割的戶籍、土地使用、投資融資等體制，促進鄉鎮企業、農民、資金、技術、人才、信息向小城鎮流動和合理配置。從微觀看，主要是創造良好的外部環境，形成一個好的機制，吸引鄉鎮企業向小城鎮集中。

通過降低城市土地費用和提高社區土地使用費用的辦法，從兩個方面創造出城市投資成本低于社區內投資成本的環境，從而降低鄉鎮企業和農民進城的“門檻”。一方面，可以通過“以地換地”的方式，即在公平合理、自愿的原則基礎上，農民和鄉鎮企業用本社區內擁有的土地使用權，以多換少地和城市周邊地區被城市占用土地者進行交換。另一方面，可提高鄉鎮企業在村以下占用耕地建廠的土地占用稅，從而提高在本社區建廠的實際成本。

對已移居到小城鎮的和已在鄉鎮企業就業的農民，要采取土地使用權有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮的社會保障制度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農從工經商，從而提高人均耕地面積，盡快實現農業機械化、現代化。

(三)籌集小城鎮建設資金的對策建議。

要大力推進小城鎮基礎設施建設的市場化進程，對于小城鎮住宅開發項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目以及部分文化，教育及衛生事業，根據“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，鼓勵國內企業、個人及外商以多種方式參與建設、經營和管理，使其產業化。通過建立市政設施有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。建立集房地產、基礎設施建設和管理為一身的股份制投資公司，通過房地產開發，解決小城鎮基礎設施建設資金來源問題。

從政策上鼓勵企業、事業單位、個人和外商投資興辦城鎮市政公共事業；鼓勵農民帶資興辦各種企業，參與城鎮建設。如出讓城鎮基礎設施的冠名權和供水經營等方式。允許建立小城鎮發展基金，用于小城鎮基礎設施建設。

地方財政撥款。地方政府可以通過土地開發，出賣土地等辦法增加政府預算外資金的收入，用于小城鎮的基礎設施建設。按規定征收的城市維護建設稅，公用事業性附加原則上要留給本鎮用于城鎮建設；按規定收取的基礎設施建設配套費，應全額返回鄉鎮用于基礎設施建設。要提高小城鎮建設維護稅的稅率，由目前的5％提高到與城市相同的7％，并全部留給鎮財政。

增加銀行中、短期貸款。中期信貸可支持小城鎮給排水系統、供電設施、通訊設施、環境治理和道路鋪裝建設；短期信貸可支持小城鎮的住宅建設、商業區和工業小區的建設。設立銀行的分支或辦事機構。改革金融制度，發放農民進城抵押貸款。

加大國家級各級財政對小城鎮的引導性投入，以政府投資帶動社會投資。通過中央財政發行專項債券募集小城鎮基礎設施建設資金，轉借給省級人民政府，給具備經濟發展條件和資金償還能力的小城鎮的基礎設施項目予以支持。國家從每年發行的長期國債中拿出一部分作為貼息，鼓勵銀行積極參與小城鎮建設。

(四)完善小城鎮的政府管理體制。

俞燕山認為應結合地方政府機構改革，建立職能明確、結構合理、精干高效的鎮級政府。允許小城鎮政府在機構編制限額內，根據城鎮管理工作的實際需要進行機構設置和人員配備，加強其協調小城鎮經濟和社會發展的能力。

李炳坤等認為，要建立有利于小城鎮全面發展的職能管理制度，它包括一是政府機構必須做到精兵簡政。小城鎮政府是國家最基層的一級政府，政府機構工作人員配備必須壓縮到最低限度，而且不能再設置編外人員，這既有利于提高工作效率，也有利于減輕財政負擔；二是政府管理工作必須轉變職能。對于個體私營企業和新辦的公有制企業以及股份制企業，政府要依法行政，規范管理，改善企業經營環境。對于原有的鎮辦集體企業，同樣要按照實行政企分開的原則，盡可能利用市場機制，從直接管理和經營企業轉變為資產管理；三是集中力量進行公共行政管理。政府重點抓好城鎮規劃編制及監督實施、公益性基礎設施建設、環境保護、計劃生育、社會治安和精神文明建設等項政府職能管理工作，其中對公益性基礎設施建設和環境保護等也要盡量利用市場機制，為小城鎮的可持續發展創造有利條件。

溫鐵軍認為要改革管理體制，理順建制鎮與村自治的關系。城鎮化發展應該與村民自治協調，不得違反村民自治的有關法律。建制鎮可以與上級分權，但無論怎樣設立機構，其管轄范圍應該限制在建成區內，不能干涉有自治權的村，不能靠剝奪農村和農民籌集城鎮建設經費。

浦善新認為小城鎮行政體制改革的思路是：第一，加強小城鎮政權建設。根據實際發展水平的需要賦予小城鎮必要的經濟和行政管理權利，明確劃分鎮政府與上級政府的事權，按照分稅制原則建立新型的財政分配關系，從制度上保證小城鎮發展所需要的資金。堅持和完善鎮人民代表大會代表的直接選舉制度，轉變鎮政府職能，精簡機構，裁減人員，切實減輕農民負擔，把有限的資金投入小城鎮建設，提高鎮政府的管理權威和管理能力。第二，對具有一定規模的小城鎮及時設市。一方面，在現行體制下，選擇非縣城、區位條件好、規模大、有發展潛力的區域性中心小城鎮，及時切塊設市。在設市時可根據城市發展的需要適當調整行政區域，處理好新設市與所在縣的關系。另一方面，積極試行縣下設市模式。第三，適度調整小城鎮管理范圍。選擇區位條件好，規模大，有發展潛力的鎮，適當擴大行政區域，使其總人口達8萬人以上，其中鎮區非農業人口5萬人以上，逐步培育區域性中心小城鎮，一方面發揮小城鎮的規模優勢，推動區域經濟社會的全面發展，另一方面，為切塊設市和縣下設市創造條件。第四，及時調整小城鎮內部區劃。

(五)完善小城鎮財政體制的建議。

要保證小城鎮的正常發展和基礎設施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協調的、規范高效的小城鎮公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現事權與財權相統一的鎮級獨立財政管理體制。

1．出臺多種不同類型的公共財政體制，授權各地可結合實際進行選擇。對于經濟發展快、農村城鎮化程度高、財政收支規模大的鎮(小城鎮)，應允許其管理上先行一步，設立鎮財政局，并賦予縣一級的財政管理權限，建立一套與小城鎮政府所行使事權相一致的市(縣)鎮財政分配體制；對一些經濟發展滯后、農村城鎮化、工業化水平較低、財政收入規模小的農村鄉鎮，可繼續保留財政所建制，逐步實施城鎮分配關系，賦予小城鎮財政自身增長的活力，使小城鎮財政更加完善和健全。在尚未實現分稅制的小城鎮，應改革傳統的縣級財政統收統支的辦法，合理確定小城鎮財政的上繳基數，超收部分的全部或大部分留于鎮級財政。要建立地方收入體系，設立小城鎮財政的主體稅種，使其擁有穩定的收入來源。應比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮收入范圍。

2．按照公共財政要求，合理劃分小城鎮財政的收支范圍。逐步提高財政對小城鎮基礎設施、社會保障、教育科技、文化衛生事業發展等公共需要的保障能力。轉變財政支持經濟發展的方式，減少財政對一般競爭性領域的投資。通過完善小城鎮基礎設施，減輕企業負擔等，創造有利于企業生存和發展的良好環境，吸引企業向小城鎮工業區集中，鼓勵和吸引農民進鎮務工經商，從事第三產業。

3．健全小城鎮財政金庫機構建設，充分調動小城鎮組織收入的積極性。必須健全小城鎮金庫建設，使小城鎮成為獨立的一級財政實體落到實處，逐步實行規范的分稅制財政體制，保證體制的穩定性，充分調動小城鎮組織收入的積極性。促進小城鎮財力的統一，調度和資金使用效益的提高。

4．小城鎮財政實施綜合財政預算管理。對小城鎮的各項行政、事業性收費的罰沒收入可直接納入預算，實行收支兩條線管理，有利于加強小城鎮預算外資金管理，統一管理公共收入，增強小城鎮綜合財政功能，解決小城鎮財政負債較多的問題，防范和化解財政運行風險。

5．中央政府對小城鎮建設應綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮財政規范的轉移支付制度。鄉鎮財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應的轉移支付制度，以平衡地區間的財政收支，保證小城鎮政府實現職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提供補助，以保證這些地方政府實現職能的基本需要。第二，中央給予一定的財稅政策照顧，增加對小城鎮的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎設施配套費等全部留給小城鎮等，加大中央對小城鎮資金的投入。

(六)小城鎮戶籍制度改革的方向。

國家計委規劃司課題組、陸學藝等認為戶籍制度改革的目標是，凡在小城鎮有合法固定的住所，有穩定的生活來源的人員，均允許其申請在小城鎮落戶。實行城鄉戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區的農業戶口、非農業戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應統一登記為居住地常住戶口。逐步實現以居住地劃分城鎮人口和農村人口，以職業劃分農業人口和非農業人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。對在小城鎮落戶的農民，一方面要依法保障其公民的合法權利，與當地原有的居民享有同等的權利，履行同等的義務。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時，要進行勞動就業制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業市場化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎。

查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進原則和“因地制宜，因時審勢”的實事求是原則，按以下對策思路進行：(1)從整體上為分階段、分區域的戶籍改革營造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會治安，摸清人口底數，穩定社會秩序，建立健全和有力的基層網絡。其次，利用電腦信息設備，實現人口管理的科學化和現代化，建立勞動力就業信息網絡和一支能夠進行科學人口管理的隊伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關制度的配套改革，如勞動力市場和用工制度的配套改革；包括養老、失業和醫療在內的社會保障制度配套改革；包括就業、就學、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內的社會、經濟制度配套改革；各種相關法律、法規配套改革，如《勞動法》的貫徹執行。(2)在東部沿海較發達地區實行新的一元戶籍制度。(3)在中西部地區，按全新的城市化機制建設小城鎮。

俞燕山、胡必亮、朱守銀則認為要放開農民進入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮落戶的限制，并給農民盡可能地創造住得下、穩得住的條件。經過多年的試點和探索，取消對農民進鎮落戶行政限制的時機和條件已經成熟，應適時將小城鎮戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉人口，按職業確定身份的戶籍登記制度。賦予進城農民在就業、入學、身份等方面與原城鎮居民以同等待遇。辦理落戶手續時，取消城鎮增容費等歧視性收費。允許進鎮的農民保留其農村集體承包地的使用權或將使用權進行有償轉讓，以解決農民離土的后顧之憂。

(七)建立小城鎮社會保障制度。

國家計委規劃司課題組提出小城鎮社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統一政策、目標和原則指導下，結合當地的實際情況，積極進行改革探索。小城鎮社會保障的改革與發展必須遵循以下原則：一是保障水平要與社會生產力發展水平及各方面的承受能力相適應。國家舉辦的社會保障，只能保障職工的基本生活。小城鎮舉辦的社會保障可根據當地的經濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。二是權利與義務相統一。單位和個人都有依法繳納社會保險費的義務。勞動者在履行規定義務的前提下，有享受社會保障待遇的權利。三是公平與效率相結合。職工養老、醫療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。四是政策要統一。社會保障的基本政策和制度要統一，管理要法制化。五是服務社會化。要將目前各部門、各單位的分散管理逐步轉為統一的社會化管理，將目前企業承擔的養老、醫療等事務性工作逐步轉為社會化服務。六是城鄉有別。廣大農村在近期尚不具備建立國家統一立法、強制實行某些保障項目的條件。小城鎮應根據當地的具體情況，采取農民自愿和政府組織引導相結合的辦法，積極穩妥地探索發展農村社會保障。

俞燕山提出現階段可以考慮根據不同的條件設定不同的保障方式：一是對長期在城鎮就業、收入和生活已經相對穩定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉鎮企業職工及其他居民，鼓勵商業保險機構開展養老、醫療等保險項目；二是對已經脫離土地、喪失工作機會又無其他生活來源的小城鎮常住居民，在收入調查的基礎上，建立小城鎮生活救濟制度；三是對于有條件的小城鎮，可逐步建立規范的養老和醫療保障制度，待條件成熟時，納入當地統一的社會保障體系。

李炳坤等認為根據小城鎮發展的進程，在適當的時候應當考慮和醞釀建立小城鎮的社會保障制度。對已經在小城鎮落戶、有穩定住所和工作崗位的農民，根據國家的統一要求和各地的實際情況，在養老、醫療、失業等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮的凝聚力，保證小城鎮居民的基本生活質量。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社會保障水平取決于國家的整體經濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮的社會保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經濟承受能力的現象發生，以財政支撐的社會保障只能控制在政府財力所能承受的限度之內，應當大力提倡自我保障和商業保險。

在我國農村人口龐大和農村勞動力超量剩余的條件下，以發展小城鎮為重要途徑，走中國特色的城鎮化道路，其中一個首要任務是加速農村剩余勞動力的順利和平穩轉移。要力爭到2020年，將縣城和一部分基礎較好的建制鎮建設成為規模適度、規劃科學、功能健全、環境整潔、具有較強輻射力的農村區域性經濟文化中心，其中少數具備條件的小城鎮可發展成為帶動能力更強的小城市，在大中小城市和小城鎮協調發展的情況下，使全國城鎮化水平達到60%左右，是有可能實現的。在這個基礎上，再經過20—30年的努力，到本世紀中葉，使全國的城鎮化水平達到70%左右。到那時，我國龐大的農業人口和超量存在的農業剩余勞動力問題就得到根本性解決，農村城鎮化和城鄉一體化就得以實現。

第四篇：小城鎮發展研究

中央廣播電視大學

課 程 論 文

題目：姓名：班級：學號： 小城鎮建設發展研究 朱娟 經濟管理

2013年6月9日

小城鎮發展研究

電大經濟管理班

朱娟

摘要：城鎮化是一個國家和地區實現現代化的必由之路。進入21世紀，在我國全面建設小康社會的進程中，我國的大中小城市和小城鎮建設速度都處在快速發展時間，中國將駛入城鎮化的“快車道”，預計到2030年左右全國城鎮化水平將提到到50%以上，基本完成由傳統的農業社會向現代城市社會轉型的社會結構變遷過程。制定科學合理的發展戰略與對策是促進小城鎮健康發展，強化鎮域經濟社會協調發展的重要方法和手段，小城鎮在國民經濟發展中具有極其重要的作用。目前，我國小城鎮類型多樣，發展水平差距較大，發展戰略和對策也各具特色。

關鍵詞：小城鎮 建設 管理

一、我國小城鎮建設的概念和意義

（一）小城鎮的概念

我國的《國史通鑒》中指出：小城鎮是指縣城和縣城以下比較發達的集鎮或鄉所在地，以及大城市周圍農村建設的衛星城。它包括兩個層次：一是城市型小城鎮即縣城和縣屬鎮，二是鄉鎮和村鎮，統稱為農村集鎮。小城鎮是一種介于城市和鄉村之間的雛形城市，或稱為初級城市。它是城市經濟向農村滲透和農村生產力在一定區域內聚集的結果。

（二）小城鎮建設的意義

針對我國的現實國情，有重點地發展小城鎮仍然是現階段推進城鎮化、帶動農村經濟社會協調發燕尾服的一個“大戰略”。從宏觀方面講，小城鎮建設具有以下三方面的意義。

1、小城鎮建設是解決“三農”問題的重要途徑。

“三農”問題已經引起全社會的重視，成為中國現代化發展的重要內容，因為農村、農業和農民問題不解決，中國的現代化就不可能實現，這是被理論和實踐反復證明了的一個基本事實。社會發展到今天，“三農”問題已經不可能在農村和農業內部得到解決農業問題必須靠發展工業來解決（即我們現在所說的工業反哺農業），農民問題要靠農動力的非農就業來解決，而農村問題則要靠城鎮化來解決。這三者中，城鎮化是解決其他兩個問題的基礎和載體。只有實現城鎮化，鄉村工業的發展才能產生聚集效應，實現可持續和高效率；只有城鎮化，農民的就業轉移才能實現。

2、發展小城鎮有利于城鄉的協調發展。

我國農村需要轉移到城鎮的人口數量之龐大，客觀上要求大中小城市和小城鎮必須協同分流。我國需要一批具有國際競爭力的大城市、特大城市和大城市圈，同時也需要建設一批富有特色的、專業性強的小小城市和小城鎮。不同類型的城市具有不同的功能和吸引力。大城市具有中小城市不可替代的作用，中小城市具有大城市所沒有的特色。這就要求建立合理的城鎮體系，即在一定地域范圍內，形成若干規模不等、性質不同而又互相依賴、互相補充的城鎮體系結構。要以特大城市、大城市為龍頭和中心，小城市、小城鎮為基礎，中等城市為紐帶，它們之間相互依托，相互協調，形成一個具有內在聯系的有機整體。

3、發展小城鎮是我國現階段城市化道路的一種必然選擇。

城市化道路的選擇不僅要考慮最優，更重要的是考慮可能和可行。人們過去的抉擇和決定了他們現在可能的選擇。我國經濟發展格局的變化已民徹底改變了以往城市化模式的經濟基礎，小城鎮長人口增長已經在城市化進程中扮演了重要角色。只有在原有鄉村集鎮的基礎上發展小成鎮是具有中國特色的城市化道路，這是由中國的經濟體制轉軌、工業化道路、農村人口流動和文化背景等綜合因素決定的但是發展小城鎮的策略，并不是鼓勵小城鎮遍地開花，那樣會導致國家建設基礎分散，大量耗費農業用地，也不利于聚集效益的發揮。

二、小城鎮發展的現狀

改革開放以來，中國小城鎮建設取得了豐碩的成果，國際經驗表明，城鎮化水平超過了30%后就進入了快速增長期。中國城鎮化水平到2003年已經達到40.53%，表明中國的城鎮化速度已經進入快速發展階段。

（一）小城鎮數量與規模 據建設部公布的《2001年城市建設統計公報》顯示，至2001年末，我國有設市城市664個，建制鎮20374個，建制鎮較改革開放之初增長近10倍，而鄉的數量則下降了近3倍，為19341個，建制鎮數量首次超過鄉的數量，這標志著我國城鎮化進入嶄新階段。小城鎮除了在數量上的增長外，其規模也不斷地擴大。

（二）小城鎮建設的空間分布

從分布情況來看，小城鎮的發展是不平衡的。這反映在兩個方面：區域分布不平衡和不同地區小城鎮類型的差異。

三、小城鎮發展中存在的主要問題

由于發展時間短，總體上講，我國小城鎮建設尚處于起步階段，需要從數量擴張向質量提高和規模成長轉變。我國小城鎮數量雖多，但平均規模小，不足9000人，按非農人口統計則規模更小，聚集效益不明顯。許多小城鎮的建設還有很多需要完善之處，如基礎設施簡陋，城市景觀差；人均占地多，用地制度需要健全完善；非農產業基礎薄弱，就業機會少，對農村勞動力吸納力小；社會保障不完善等問題存在，農民“扎根”還有后顧之憂。分而言之：

（一）鄉鎮企業發展遇到的困難直接阻礙了小城鎮建設的待續穩定發展。從20世紀90年代中期開始，鄉鎮企業發展的社會背景和外部環境發生了變化，整個國民經濟進入了新的發展階段，產業結構調整，市場經濟不斷完善，工業獲得長足發展，告別了短缺經濟，工農業產品普遍過剩，由賣方市場轉入買方市場，鄉鎮企業的發展也遇到了結構性困難，使鄉鎮企業吸納農村勞動力就業的能力明顯減弱，也使小城鎮的發展失去了資金及人流、物流的支持。

（二）“二元化”的戶籍結構影響人流向小城鎮聚集。城鄉分割的戶籍管理制度是1958年以后逐步建立和發展起來的，是計劃經濟的產物，更是短缺經濟的結果。附加在原有戶籍制度上的就業、上學、醫療、住房等各種權利和福利因素等都是計劃經濟條件下的特殊產物，賦予了戶口不應有的福利功能。本質上正是這些不合理的功能把城鄉居民區分成了兩個發展機會與社會地位不同的階層。隨著改革開放的不斷深入、社會主義市場經濟體制的初步建立，二元戶籍管理結構對現代化和城市化進程的制約和阻礙越來越明顯。社會經濟的發展呼喚建立現代戶籍管理新體制。最近幾年，在國務院和公安部等有關部門的推動下，戶籍制度改革步伐明顯加快，各地結合本地實際，對改革戶籍管理制度進行了一些有益地實踐和探索。但戶籍制度的陰影還在，戶籍制度的限制還在，還需要國家制定和配套相關政策、制度和法規。

（三）小城鎮經濟結構趨同，產業層次偏低。我國80％以上的小城鎮均由農村型居民點發展而來，使這些小城鎮均具有較為典型的農產品集散和初加工型城鎮的特點。這種建立在農業開發之上的城鎮類型在發展中無疑缺乏足夠的竟爭力，趨同的產業結構和發展模式使各級小城鎮難以形成有效的競爭力。

（四）基礎設施不完善。現有的許多小城鎮的城市建設沿襲了農村型居民點的發展模式，造成了城市用地集約性差，城市基礎設施建設不配套、城市景觀風貌缺乏特色等許多問題，使小城市鎮的舒適度、安全性等不盡人意，進而減小了小城鎮的吸引力，影響到小城鎮的進一步發展。

（五）城鎮功能不健全，對區域經濟社會發展的拉動力、整合力不強。正是由于城鎮建設水平低、管理薄弱，使城鎮功能普遍較弱，對區域經濟發展的的拉動性不強。由于城鎮規模小，金融、信息、技術等方面的服務水平低，生產要素市場發育不足，使小城鎮在人才和資金的引進、產品技術的更新、產業升級等方面都受到很大的限制，影響了小城鎮功能的提高

四、加快小城鎮建設步伐的對策

（一）提高對農村城鎮化的認識，把發展小城鎮作為農村經濟和社會發展的一個大戰略來抓。各級政府要從實現跨世紀戰略目標和兩個根本性轉變的高度。充分認識發展小城鎮對形成農村新的經濟增長點，實現農村現代化和擴大內需、推動國民經濟持續穩定增長的重要作用。加強對農村城鎮化問題的研究，把握小城鎮發展規律，協調和處理好有關農村城鎮化研究、規劃、建設和政策等問題，把農村城鎮化作為其中的一個重要方面來抓。

（二）要高起點規劃，分階段實施，確保小城鎮建設健康有序地發展。一定要牢固樹立規劃是龍頭的觀念，用規劃去統領小城鎮的建設，做到規劃和設計先行。要深化傳統建設方式的改革，實行統一規劃、統一設計、統一施工、分片開發、配套建設。

（三）要構造支柱產業，增強小城鎮的經濟實力。要把小城鎮建設與發展鄉鎮企業、農業產業化和市場體系建設相結合。根據我國的國情，鄉鎮企業要大力發展農業產業化經營，培植以農產品加工、包裝、營銷為主的龍頭企業。同時還要辦好市場，激活經濟，帶動相關產業。一定要引導鄉鎮企業到鎮區進行集中建設，只有這樣才能形成企業規模經營和聚集效應，才能真正解決污染問題，才能共事能源、交通、信息和市場。

（四）要研究和制定有利于農村人口向小城鎮流動的政策，實行進城人口的市場化安臵。通過各種途徑，千方百計為進城農民就業創造條件。要改革現有的戶籍管理制度，促進農村人口向城鎮流動。為了鼓勵農民進城,一定要在政策上予以傾斜，讓農民進得來，住得下。

（五）充分調動社會各方面建設小城鎮的積極性。小城鎮建設不僅是政府行為，更應是市場行為。應按市場經濟規律，建立起以個人投資為主，政府和企業共同參與的投資機制，走地方財政投入啟動，基礎設施有償使用，公用事業收費和引進外資等多元化、產業化、市場化的路子。

（六）盡快建立符合小城鎮經濟社會特點的行政管理體制。我國許多建制鎮的行政區劃偏小，總體實力偏弱，資源配臵不合理，農業的產業化、規模化、現代化受到行政區劃的限制和制約，影響了小城鎮輻射和帶動作用的正常發揮。因此，有必要結合機構改革，對規模較小的建制鎮進行撤并，同時還應逐步減少鎮級機關工作人員。

參考文獻：

1、胡順延 中國城鎮化發展戰略 2002

2、朱啟臻葉齊茂 小城鎮建設 2004

3、俞燕山 中國小城鎮發展問題研究2001

4、喬忠 王敬華 我國小城鎮發展狀況、對策與展望 2003

第五篇：蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討

蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討

【摘要】：實現全面建設小康社會奮斗目標，難點在農村。加快農村城鎮化進程，對解決我國當前農業、農村和農民等一系列問題至關重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮化進程，促進農業、農村、農民問題的有效解決。改革開放以來，蘄春縣小城鎮的聚集功能、經濟帶動、輻射功能和吸納農村富余勞動力、帶動農民增收這三大功能得到一定發揮。但同時也存在小城鎮規劃不夠科學，布局不夠合理；城鎮化水平低，發展不平衡；投入不足，基礎設施建設滯后；管理體制不順，不利于小城鎮發展等諸多因素。因此要通過科學合理規劃，培育城鎮經濟，拓寬資金渠道，加強政府引導等方面來推進小城鎮健康發展。

【關鍵詞】蘄春小城鎮建設現狀對策

蘄春縣小城鎮建設現狀與發展對策的探討 實現全面建設小康社會奮斗目標，難點在農村。加快農村城鎮化進程，對解決當前農業、農村和農民等一系列問題至關重要。因此，必須采取有效措施，加快城鎮化進程，促進農業、農村、農民問題的有效解決。

黨的十六大把加快城鎮化進程作為全面建設小康社會的重要任務,強調指出:“要逐步提高城鎮化水平,堅持大中小城市和小城鎮協調發展,走我國特色的城鎮化道路。”我們要深刻理解和把握中央對加快城鎮化的各項要求和部署,充分認識發展小城鎮是培育國民經濟增長點的重大舉措，是帶動農村經濟和社會發展的一個大戰略，是實現工業化、城鎮化的必由之路。積極推進小城鎮發展戰略，是蘄春縣社會經濟新一輪發展的一個突破口，是實現“蘄春生態、文明、旅游城市”發展目標的客觀要求。本文就蘄春縣小城鎮建設現狀和加快發展問題進行探討。

一、蘄春縣小城鎮建設現狀

改革開放以來，蘄春縣高度重視小城鎮經濟建設，把發展小城鎮工作提到國民經濟和社會發展規劃的議事日程。通過建設一批對當地經濟發展帶動和示范作用明顯的重點項目、基礎設施建設等，優化經濟結構，帶動小城鎮二、三產業加快發展，有計劃、有步驟地轉移農村剩余勞動力，使小城鎮發展成為農村經濟新的增長點。加快農村城鎮化進程，促進小城鎮經濟發展和城鎮建設取得了進步，城鄉面貌發生了較大的變化，部分小城鎮已逐步向經濟繁榮、規劃合理、設施配套、環境優美的小城市發展。體現了如下四個特點：

一、逐步縮小城鄉差別，推進了城鎮化建設進程。

二、突出發展特色產業，增強小城鎮經濟實力。小城鎮經濟發展，力求因地制宜，主題突出，選擇以發展“三高”農業和工業等為主導方向的一批小城鎮經濟項目，有力地促進了經濟結構調整和經濟發展。三大產業比例更為合理，經濟實力明顯增強，加快了小城鎮建設的步伐。

三、基礎設施建設不斷完善，增強了小城鎮發展后勁。全縣不斷加大投入，環保、交通、醫療、衛

生、教育條件的不斷改善，使部分小城鎮基礎設施、城鎮功能大大加強，逐步發展成為凝聚力、輻射力較強的重點城鎮。

四、提高了人民生活質量，改善了農民生活方式。小城鎮建設步伐的加快，城鎮經濟和社會事業不斷發展，使農民生活水平不斷提高，不但改善了小城鎮投資環境和生活環境，且也為農民提供了一個新的消費和娛樂場所，吸引農民進城，改善農民的居住環境，美化城鎮，改變傳統的生活方式，加速了農村城市化進程。

蘄春縣小城鎮建設雖然取得了可喜的成績，但還存在一些問題，主要表現在：

1、規劃不夠科學，布局不夠合理。從蘄春縣部分城鎮發展情況看，其規劃相對滯后，總體規劃和修建性詳規的編制調整和深化工作跟不上建設需要，存在規劃不夠科學，可操作性不強等問題。有的鄉鎮規劃缺乏科學客觀分析，整體協調差，重復建設多、建設棱亂，功能不全、輻射力不強。

2、城鎮化水平低，發展不平衡。由于地理環境、歷史條件、經濟基礎等原因，蘄春縣小城鎮建設不平衡。有些地方發展快，有些發展慢，一些小城鎮規模偏小、實力不強、特色經濟不突出，難以發揮地方資源和產業優勢。個別地方對小城鎮建設工作認識不足，人員經費不能落實，規劃、建設、管理不到位，小城鎮建設沒有大的改觀。

3、投入不足，基礎設施建設滯后。小城鎮建設需要大量的資金，投入不足是制約小城鎮發展的瓶頸。蘄春縣各級財政較為困難，小城鎮建設資金不足，分散征地、零星建設，致使城鎮道路、排水、綠化等基礎設施嚴重滯后，影響了小城鎮的有序發展。

4、管理體制不順，不利于小城鎮發展。小城鎮建設管理經濟社會事務的權限大多集中在上級有關部門，鎮一級財政資金缺乏，無法滿足基礎設施建設和各項社會事業投入；同時，戶籍管理制度滯后，農民進城戶口遷移手續繁雜，不利于農民進城經商和小城鎮發展。

二、推進蘄春縣小城鎮發展對策

“十六大”報告明確提出，要“加快城鎮化進程”，“逐步提高城鎮化水平”。而小城鎮是聯結農村和城市的橋梁和紐帶，加快發展小城鎮，對優化農村經濟結構，開拓農村市場，帶動小城鎮二、三產業加快發展，吸納農村富余勞力，增加農民收入，加快農村工業化和城市化進程，促進城鄉經濟發展具有十分重要意義。針對當前蘄春縣小城鎮建設工作中存在的問題，積極穩妥地推進小城鎮有序、快速、健康發展，提出如下對策建議：

（一）要以科學規劃為先導，推進小城鎮健康發展。

城鎮規劃是城鎮發展建設的藍圖，對于指導城鄉發展，生產力布局，國土開發及相關社會事業發展建設具有重大作用。因此，蘄春縣要進一步加大力度，結合實際，采取措施，重點抓好小城鎮規劃建設工作，努力建成有蘄春特色的小城鎮群體，推動蘄春縣城鎮化進程，促進全縣國民經濟和社會事業全面發展。為此，要爭取各級領導的高度重視，加強小城鎮規劃建設工作，建立和健全機構人員，切實把小城鎮建設納入國民經濟發展計劃，制定小城鎮建設的經濟發展規劃和城

鎮建設總體規劃，堅持做到科學規劃、合理布局、因地制宜、體現特色、加強組織、強化管理、注重生態效益、經濟效益和社會效益的統一。制定小城鎮發展規劃，要注意應把握四個原則：

一是要堅持經濟主導原則。經濟是城鎮可持續發展的內在動力。因此，城鎮規劃必須突出經濟功能，要通過規劃引導，把小城鎮建成吸納農村剩余勞動力的“蓄水池”，農副產品流通的“集散地”，農民走向市場的“橋頭堡”，鄉鎮企業發展的“主戰場”。從實際出發確立小城鎮發展類型，引導小城鎮與經濟協調發展，互為促進。

二是要堅持可持續發展原則。農村是整個社會生態環境的屏障，城鎮規劃要充分考慮小城鎮地處農村，與生態環境關系密切，在小城鎮建設中應注重保護生態，應有利于整個區域生態系統的良性循環。否則就會對整個社會生態系統造成重大危害。

三是要堅持突出特色原則。城鎮規劃要結合當地自然環境、資源條件、歷史情況、現實狀況和未來發展，統籌兼顧，合理布局，準確定位，科學確定城鎮發展目標和建設方式。單體設計要充分利用自然環境與人文環境優勢，將現代化文明價值與當地民間建筑藝術緊密結合起來，形成地方濃郁的文化色彩。克服建筑千篇一律，照搬照套、夾道沿道建設現象，要結合蘄春縣特色，透示出濃郁的地方特色，形成特色鮮明的小城鎮。

四是要堅持以人為本原則。城鎮規劃要不斷滿足城鎮廣大人民的需要，提供安全、方便、舒適的生產、生活環境作為主要的追求目標。各項設施的配置，建筑設計、項目、環境建設等方面，必須堅持以人為本，充分考慮廣大居民的生產、生活環境，不斷改善人們的生活質量。

（二）要以培育城鎮經濟為依托，推進小城鎮健康發展。充滿活力的經濟是小城鎮繁榮和發展的基礎。發展小城鎮的關鍵在于繁榮小城鎮的經濟。黨的十六大報告指出：“發展小城鎮要以現有的縣城和有條件的建制鎮為基礎，科學規劃，合理布局，同發展鄉鎮企業和農村服務業結合起來。”因此必須重視把引導鄉鎮企業合理集聚、圍繞完善服務城鎮、發展農村市場體系和產業化經營等與小城鎮結合起來，城鄉優勢互補，做好三個結合：

一是小城鎮建設與鄉鎮企業結合。鄉鎮企業以小城鎮為載體，充分利用當前鄉鎮企業布局、結構調整的有利時機，合理規劃引導向小城鎮集聚，成片發展，產業集聚效應，順利實現鄉鎮企業轉型升級和城鎮規模擴張。具備條件的鄉鎮應對鄉鎮企業的發展進行相對統一布局，優化和調整鄉鎮企業產業結構，積極發展高新技術產品，加大力度開發新產品；同時要把發展鄉鎮企業和“三高”農業有機結合起來，做好農產品的精加工、流通、儲藏等，提高農產品的附加值和經濟效益，實現城鄉工業融為一體，快速發展。

二是小城鎮建設與區域經濟發展結合。要根據小城鎮特點，與當地經濟發展結合，以市場為導向，以產業為依托，大力發展特色經濟，著力培育各類農業產業化經營的龍頭企業，形成農副產品的加工銷售基地。下大力氣調整和優化農業

產業結構，大力發展城郊農業，加大對農業資金、技術、信息等投入。發展“市場農業、效益農業、訂單農業”，要切實辦好農業龍頭企業，走公司加基地加農戶的路子，帶領農民致富，進一步推進農業產業化經營，不斷提高農業經濟效益和社會效益。積極發展主導產業突出示范項目，建設各有特色的小城鎮，推動小城鎮健康發展。

三是小城鎮建設與農村二、三產業結合。目前，蘄春縣農村二、三產業發展緩慢，農村就業機會不多。為此，必須重視發揮小城鎮功能，大力發展社會服務業、文化、信息等第三產業，提高小城鎮吸引力和輻射力；因地制宜、有重點地發展農產品市場、商貿市場等要素市場；要采取一系列的優惠政策和措施，吸引農民進城務工經商，鼓勵工商企業到小城鎮進行產品開發、商業連鎖經營、農副產品批發等經營活動；大力扶持私營企業和個體經濟，活躍城鎮市場，增強城鎮實力，繁榮小城鎮經濟；切實抓好交通、通信等基礎設施建設工作，大力發展建筑業、交通運輸業、綜合技術服務業、農林牧漁技術服務業等二、三產業；加強農村文化教育和廣播電視、社會福利等，提高城鎮居民和廣大農民的科學文化水平和素質。形成鞏固第一產業、大力發展第二產業、活躍第三產業的合理的城鎮產業經濟結構，提高城鄉發展質量，實現產業結構逐步升級，促進小城鎮經濟健康發展。

（三）要以廣納資金做后盾，推進小城鎮健康發展。

小城鎮的建設要按照“科學規劃、合理布局、政府引導、市場運作”的原則，逐步建立多元化投資體制，增加投入，完善和配套小城鎮建設，促進小城鎮可持續發展。蘄春縣由于經濟基礎較為薄弱，地方財政較為困難，投入不足是制約小城鎮建設的一個重要因素。因此，積極探索市場經濟條件下，鼓勵企業和城鄉居民、社會資金投資，在政府引導下發揮市場機制作用建設小城鎮。要改變過去投資主體單一的局面，加強投資融資體制改革，引入市場機制，明確融資主體，采取“誰投資、誰所有、誰管理、誰受益”的辦法，充分發揮資金市場在小城鎮建設中的作用，廣辟融資渠道。逐步建立政府投資、社會集資、招商引資等多渠道、多元化籌資格局，想方設法，廣開門路，增加投入。政府投資重點放在水電、交通、通信等基礎設施上；采取各種政策，鼓勵各行各業、各個方面和廣大農民群眾積極參加小城鎮建設，鼓勵社會及個人投資開發房地產、商貿市場、興辦托兒所、幼兒園、學校、醫院、個體娛樂場所等公用事業。通過改善水、電、路、綠化、美化城鎮，興建醫院、學校、文化廣場等配套設施，使城鎮面貌煥然一新。探索建立多元化投資體制，走出了小城鎮建設新路子。條件成熟的鄉鎮探索建立小城鎮建設發展基金，將土地轉讓金收入、財政返還、基礎設施有償使用費和其它各項管理費、鎮屬企業上繳利潤或股份分紅、上級撥款、華僑捐款等都納入小城鎮經濟綜合開發基金，由鎮財政所管理或成立專門的基金管理機構，按照有關法律和制定的規章進行管理，提高使用效益，解決資金瓶頸，加快城鎮建設步伐。

（四）要以政府引導做保障，推進小城鎮健康發展。

按照社會主義市場經濟的要求，要加強引導和調控，進一步深化小城鎮改革，消除阻礙城鎮化的體制，推進城鎮化加快發展。

一要轉變職能，加強引導管理。蘄春縣要以機構改革為契機，本著“小政府、大社會”、“統一高效精干”的原則加快小城鎮政府機構改革，精簡行政機構人員，充實和完善鎮事業單位，增強其服務功能，完善社會化服務體系。有關部門各司其責，分工明確，互助協作，加強協調，減小職能交叉與政出多門，實行綜合管理，把主要職能放在規劃、公益事業建設運籌管理及規范引導上。大膽改革福利型的公益事業的管理方法，將企業行為引入小城鎮建設，增強小城鎮政府管理經濟和社會事務的能力。各級政府增加財政投資，作為引導小城鎮建設重點項目的引導資金，充分發揮財政資金在小城鎮經濟開發中的引導和促進作用。二要消除障礙，疏通建設渠道。要加快戶籍制度改革，建制鎮逐步取消農轉非指標控制式遷移方式，對長期居住城鎮經商、定居的農民允許遷入城鎮居民。改變過去用戶籍制度限制勞動力跨區域流動和就業的不合理規定，形成統一市場條件下勞動力正常流動和就業新的人口管理機制。對進城經商、務工農民的子女入學、入戶等取消各項收費，與城鎮居民享受同等待遇，工商、稅務等部門給予一些優惠政策。改善和改革城鎮用地制度，在保護耕地和保障農民合法權益的前提下，要優先安排小城鎮建設用地指標，妥善解決城鎮建設用地。對進城落戶農民在一定時間內保留其原有土地承包權（使用權），允許依法有償轉讓等。三要夯實基礎，增強吸納能力。要適應新形勢下經濟發展要求，從完善市場經濟體制，建立健全公平、有序的產品和生產要素市場出發，大力推行勞力就地轉移和跨區域就業相結合的辦法，吸引農民進城務工經商等，形成有利于勞動力轉移體制和政策環境，拓寬增強富余勞力向非農產業和城鎮轉移的渠道。