第一篇：11基于新農村導向下的政府在農村體育管理職能中的角色定位研究

基于新農村導向下的政府在農村體育管理職能中的角色定位研究

朱建民

（天津科技大學經濟與管理學院，天津 300222）

摘要：基于建設社會主義新農村需要發展農村體育公共事業基礎上，來分析我國政府在農村體育管理職能上的現狀及其存在的問題，并從五個角色定位上提出若干具有針對性的建議，旨在保證農村體育事業的順利開展，加快新農村建設。關鍵詞：新農村；政府管理；農村體育；角色定位

Research on Role positioning of rural sport management function under the new countryside Orientation

ZHU Jian-min

（Tianjin University of Science and Technology , Tianjin 300222,China）

Abstract ： Based on the building of a new socialist countryside need to develop the countryside sports public utilities, analysis the countryside sports management functions of our government on the current situation and existing problems, and from the five roles positioning raised a number of specific proposals, aimed at ensuring the cause of rural sports Smooth development, to accelerate construction of the new countryside.Keywords: New Countryside；Government management；Rural sports；Role Positioning 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出，“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；要求“以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”；“逐步實現基本公共服務均等化”。《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中指出：“各級黨委和政府必須按照黨的十六屆五中全會的戰略部署，始終把“三農”工作放在重中之重，切實把建設社會主義新農村的各項任務落到實處，加快農村全面小康和現代化建設步伐”；“構建社會主義和諧社會，必須促進農村經濟社會全面進步。” “加快發展農村社會事業”。而農村體育事業的發展是農村社會事業發展的有機組成部分。因此，這就要求政府的基本職能是提高政府體育公共服務能力，為農村提供與城市均等的體育公共服務。但由于我國“城鄉分治，一國兩策”的二元基本格局使得社會資源配置不公與要素的不平等流動，造成農村公共文化體育設施建設、農村居民獲得的福利性體育服務遠落后于城市。以體育場地設施來看，據第五次全國體育場地普查結果顯示，全國共有各類體育場地850080個，其中分布在鄉鎮（村）

基金項目：天津市哲學社會科學研究規劃資助項目（TJTY-004）

作者簡介：朱建民（1974—），男，天津科技大學經濟與管理學院教師，在讀博士研究生，公共管理和教育學雙碩士，主要從事于農村管理和農村建設研究。的體育場地有66446個。不難統計，占國土面積的16.5%和人口的39%左右的城鎮，占全部體育場館的比重為79.8%,而占國土面積83.5%并擁有61%左右人口的廣大農村地區卻只占20.2%的體育場館資源。這與建設社會主義新農村，構建和諧社會極不相稱。在這種背景下，研究政府在農村管理中如何進行職能轉變、角色定位和進行有效管理，來保障和實現農村廣大人民的健身需求，具有重要的理論意義和現實意義。社會主義新農村目標下發展農村體育的意義 1.1 建設社會主義新農村的必然要求

黨的十六屆五中全會做出了建設社會主義新農村的重大戰略決策，提出了社會主義新農村的建設目標，把解決“三農”問題始終作為關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題。社會主義新農村建設是一個系統工程，社會主義新農村建設的內容囊括了農村的政治、經濟和文化等多個領域,理所當然包括了農村體育在內的公共文體事業的建設。社會主義新農村建設的重點之一是發展農村各項社會事業，而農村體育事業的發展是農村社會事業發展的有機組成部分。《中共中央、國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中提出了“推動實施農民體育健身工程，積極開展多種形式的群眾喜聞樂見、寓教于樂的文體活動”的建議。可以認為，這是建設社會主義新農村中發展農村體育事業的新舉措。讓積極、健康、有益的文體活動代替農村以往的“黃、賭、毒”等丑惡現象及非法宗教活動,引導農民形成健康、科學、文明的生活方式具有重要的意義，突出了建設社會主義新農村“鄉風文明”的科學內涵，切實推動社會主義新農村的建設。誠如張發強同志在全國政協體育組委員小組討論會上的建議所言：“在今年的主要任務‘扎實推進社會主義新農村建設’一節中，談到加強教育、衛生、文化等農村公共事業建設時，我建議把體育兩個字也加進去。發展農村體育花費并不大,但是凝聚力和號召力都比較強，而且體育還可以與農村文化事業的發展結合起來，對于建設社會主義新農村有著良好的推進作用。”

1.2 發展農村體育可以促進新農村的穩定和精神文明建設

農村體育是促進農村社會主義物質文明和精神文明建設的有效手段和重要載體，對改善農村精神面貌、抵制愚昧落后文化、豐富業余文化生活、提升農民人力資本素質、提高農業勞動生產力水平、繁榮農村經濟、維護新農村穩定和建設文明和諧的社會主義新農村發揮著十分重要的作用，是用先進文化占領農村陣地的重要載體。如今是發展農村經濟與提高農民生活質量并重的新時期，邁向“新農村”，不僅是農民生活水平的普遍提高，還應包括積極的生活態度和健康的生活方式，體育健身顯然是必不可少的內容。

1.3 發展新農村體育是塑造社會主義新型農民的必要途徑

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》在“建設社會 2 主義新農村”部分中提出要“加快農村教育、技能培訓和文化事業，培養造就有文化、懂技術、會經營的新型農民”。事實上，新農村與新農民是相輔相成的關系。社會主義新農村建設必須以提高農民素質為重點，因為，農民是社會主義新農村建設的真正主體，新農村建設的目標能否實現關鍵在農民。而農民的身體素質不高是制約農村經濟發展的重要因素。不言而喻，沒有廣大農民的身體健康，新農村建設便無從談起。而農村體育活動恰恰能直接起到增進農民身心健康的功效，這是體力勞動所不能替代的。但是,農村體育的價值并非僅僅局限于增強農民的體質這一層面。它還能向人們展示一種積極的生活哲學，為新農村建設和新農民的成長給予寶貴的文化滋養，從而抵制農村“貧困文化”現象的影響。農村體育活動的開展，可以使廣大農民潛移默化地受到體育自身蘊涵的競爭意識和拼博精神的熏陶，有利于培養其自尊、自信、自強不息的人格魅力，塑造一種不卑不亢、不屈不撓、不斷進取的心理品質，促進其積極健康地適應社會，藉此防止和削弱貧困文化的影響。因此，在建設社會主義新農村中大力發展農村體育既有利于促進廣大農民的身心健康，也為造就新農民提供了健康文明的文化環境，是塑造社會主義新型農民的必要途徑。1.4 順應構建“和諧社會”的時代要求

構建和諧社會是當前中國社會發展的趨勢和必然要求。由于當時“計劃經濟”體制形成的城鄉二元結構，導致了城鄉人們思維方式和生活方式的差異，阻礙了我國全面構建“和諧社會”的步伐。建設社會主義新農村的原因之一就是因為農民享受到的政府提供的公共品，比如教育、衛生、文化等方面和城市差距非常大，顯露出一些不和諧的地方。黨的十六大報告提出“要在本世紀頭20年，集中力量全面建設惠及十幾億人口的小康社會”，強調了更加廣泛領域內的公平和縮小城鄉之間、地區之間群眾體育發展差距的取向，這種廣泛性包括服務對象的廣泛性與多元性、保障供給的廣泛性與多元性、分享發展成果的廣泛性與多元性。因此，應該把能體現社會和諧和公平的農村體育的發展放在體育全面發展的突出位置，增加對農村體育的投入力度，改善農村體育設施環境，構建農村體育健身服務體系，提高農民的身體素質和健康水平，千方百計使農村體育和城市體育協調發展，保證廣大農民群眾享有基本的體育服務，是順應構建“和諧社會”的時代要求。從此種意義上來說，抓住建設新農村的契機，大力發展新農村體育，也就成了構建和諧社會必然要求，也是政府實踐“三個代表”重要思想的具體體現和全面建設小康社會的可靠保證。政府在農村體育管理職能中角色定位的現狀和存在的問題

2.1 政府在農村體育管理中的雙重角色和“片面效應”

公共選擇理論認為，政府也是“經濟人”，在“政治市場”上追求自己的最大利益，而利益主要與政績相關。政府一方面要實現社會福利最大化，另一方面又 要使自身效用最大化，這就會使政府的目標及行為與公共利益產生偏離。政府充當著體育事業的所有者、行政管理者、經營者等多種角色。因此，為了自己的“政績”，政府官員往往會在農村體育投資中會出現較隨意、盲目的短期行為，如一些農村地區出現體育場館的不合時宜的標志性建筑、群眾體育經費的挪用、虛假的農村體育人口數量和體育組織的虛有化等。此外，在計劃體制思維定勢的影響和自利性的驅動下，政府不僅對原計劃配置的體育資源的運作賦予超經濟的行為，而且試圖對社會資本轉移所形成的體育資源進行行政操控，并在一定程度上模糊了產權關系。使得政府可活動的空間、可選擇的余地以及可創設的租金就越大，導致政府在體育管理中存在著錯位、越位和缺位。如應當主要用于為農村公眾體育健身服務的公共體育設施，為公眾提供公共物品和公共服務，滿足農民的基本公共體育需要的資金，可現實卻是主要用于建設了競技體育用的非公共體育設施。

由于農村體育是體育工作的難點，在較短的時間內難以顯示出政績，因此，政府往往以群眾體育的總量平均和“窗口”包裝來掩蓋窘境與困境。為追求政治利益，政府常常是以城市、縣城以至鄉鎮的群眾體育成果來掩蓋農村體育的真實狀況。“總量平均”背后的七彩泡沫事實上是“積重難返”的尷尬境地。有些政府采取“窗口”包裝，采取基于次數有限的“轟轟烈烈地開展農村體育活動”相關項目的業余比賽來代替農村體育開展的“轟轟烈烈”，而不是基于農村體育人口比重、農村人均體育場地面積等硬指標來反映農村體育開展的如何，出現社會體育的“片面效應”。

2.2政府在農村公共體育產品供給中職能的缺位

由于農村公共體育產品具有非競爭性，在既定的產出水平下，增加一個消費者的邊際成本為零，這就意味著,若按邊際成本定價，農村公共體育產品必須免費供給。而且，由于非排他性，私人部門供給農村公共體育產品的成本無法通過市場獲得補償，市場無法有效提供農村公共體育產品。正如我國著名的經濟學家胡鞍鋼所說：“政府的（體育）職能就是提供體育領域的公共物品”。從正在執行的財政分配體制來看，城鄉“二元結構”依然存在。要素的不平等流動使得農村公共體育設施建設，農村居民獲得的福利性體育服務遠落后于城市。因此，在當前社會主義新農村的建設過程中應由政府承擔農村公共體育產品供給的責任，也是各級政府的主要職能。當然，也應輔以其他供給方式。

根據財政分權理論，中央政府主要負責全國性公共產品的提供，地方政府則負責地方性公共產品的提供。但在實際中，中央與地方政府在農村公共體育產品供給的職能劃分上界定不清晰，中央政府或高一級政府把有些事權下放得過低，交由基層政府承擔和負責。如農村全民健身知識的普及、農村社會體育指導員的培訓等均為國家發展體育事業的法定義務的體現，具有較強的正外部性，屬于全國性公共產品，但這些事權目前主要由基層政府負責。基層政府尤其是鄉鎮政府 4 財力有限，無法足額提供這些公共產品，必然導致農村公共體育產品的匱乏。因此，由于我國中央政府與地方政府關于農村公共體育產品供給職能的界定不合理，導致農村公共體育產品供給存在著區域的不平衡、結構的失衡和供給的嚴重不足。2.3 政府在農村體育組織管理體制的不健全

農村體育順利開展的關鍵有賴于健全的體育管理體制，20世紀國際大眾體育的經驗表明，健全的體育組織管理體制在推動大眾體育的發展起到了關鍵的作用。在我國現行的體育組織,除了省、市、縣有相應的固定機構外，市、縣一級群眾性的體育組織很少，有個區縣還沒有專職的農村體育工作者，即使有組織也很不健全,開展活動很少。至于對農村最直接管理和推動的鄉、鎮一級就根本沒有專門的體育機構和體育組織，有些鄉鎮由政府宣傳部門干部兼管體育，有的則由團委兼管，還有的根本無人管，也無處靠，呈自由形式。只是在各工廠、企業、單位組織活動時，才讓鎮文化站出面管理，或是當上級部門要開展某些體育比賽或文化活動時才臨時招募應急人員。更沒有體育協會、文體中心（有的即使有這個部門，但不從事于體育工作）和社會體育指導員。這種“救火隊”式的基層農村體育管理形式不僅管理效率低下，而且使農村日常性的體育活動的開展長期缺乏有效指導。因此，雖然我國政府為保障和實現農村廣大人民群眾的體育健身娛樂等利益，曾實施“全民健身計劃綱要”、“群眾體育‘三邊工程’”、“雪炭工程”、“體育下鄉”和“億萬農民健身活動”等體育政策和措施。但事實證明，這些政策和措施存在著嚴重的“雷聲大，雨點小”的特征，在廣大的農村并沒有得到有效的落實，這與管理體制的不健全有著很大的關系。可以說，“農村體育弱”是在“物質文化范疇”與“制度文化范疇”上進行的可觀察、可測量、可評價的事實判斷。2.4 政府在農村體育管理中的職能壟斷

政府在很大程度上包辦體育事業，運用計劃手段調配體育資源在目前體制管理下，體育被看成純“福利型”的事業，不承認其產業價值，抑制了社會辦體育的積極性，致使體育事業在很大程度上成為了體育局系統內的事業，國家扮演了“全能型政府”的角色。對體育的非生產性的定位導致體育活動性質的政治化，造成體育活動與經濟活動的分離，乃至將體育看成“上層建筑”組成部分，排斥了第三部門或私人的參與，使本來在農村投資資金欠缺的情況下更加匱乏，使本身不健全的體制更加的非系統化。這種理論定位使體育的其它功能難以體現，農村體育事業的發展運行只能處于低效率、低投入狀態，不可能滿足社會對體育的多層次需求。

2.5 農村體育法制建設與監督機制嚴重滯后，政府行為無法可依

政策法規對推進農村經濟發展和全民健身活動持續健康發展提供保障，為經濟發展注入了活力。但值得關注的是，目前“城鄉分治，一國兩策”的基本格局并沒有發生根本性改變。我國體育立法明顯滯后，體育法制建設跟不上體育事業 5 發展的需要，特別是有關農村體育立法。現行的相關法律、法規可操作性差、層次較低。主要表現在：部門規章繁多，效力普遍較低；一些過時的法規及部門規章尚未清理；很多急需的法律部門規章還不能及時制定；上位法與下位法之間、新法與舊法之間不協調。另一方面是具體內容過“粗”，許多條文只是原則性規定，缺乏必要的可操作性和適用性，缺乏與《中華人民共和國體育法》配套的法規體系。可以說，至今還沒有一部關于農村體育的政策、法規，所以造成農村體育工作缺乏必要的政策和法規的保障，同時，也出現這樣或那樣的問題。如政府的不重視、體育公共物品供給的嚴重匱乏、組織的不健全等等。針對體育政策、法規的欠缺，造成了政府的行為無法可依，出現錯位和行政不作為現象。

因此，政府應考慮在法治建設上要統籌城鄉，協調發展，完善農村體育發展的法規政策。政府在農村體育管理職能定位研究

3.1 充分認識體育的核心價值，轉變政府管理職能

政府職能部門必須要從全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會的戰略高度，充分認識新農村建設中農村體育工作的重要地位和作用。充分認識農村體育是提高農村勞動者素質的重要手段，是用先進文化占領農村陣地的重要載體，是廣大農民奔小康的一個重要內容。《農村體育工作暫行規定》第五條規定：“農村體育應當納入當地國民經濟和社會發展整體規劃，納入社會主義精神文明建設和小康建設內容”。充分認識構建農村健身服務體系，提高農民身體素質和健康水平，統籌城鄉體育協調發展是體育部門義不容辭的責任，也是體育部門踐行“三個代表”重要思想的具體體現和必然要求。同時以正確的政績觀更新發展觀念，要用全面的、實踐的、群眾的觀點看待政績，為造福人民而創造政績，大力弘揚求真務實精神，大興求真務實之風，增強運用科學發展觀推進農村體育工作的自覺性和堅定性。要堅持以人為本，把廣大農民群眾的利益作為工作的出發點和落腳點，不斷滿足體育需求。

《2001—2010年體育改革與發展綱要》明確提出了中國深化體育體制改革的目標：“進一步明確政府和社會的事權劃分，實現政事分開，管辦分離，把不應由政府行使的職能和社會能夠辦的事逐步轉移給事業單位、社會團體和社會中介組織。體育行政部門要把工作重點轉移到貫徹國家體育方針，研究體育事業發展規劃，制定體育行業政策，加強管理和提供服務上來。強化體育行政部門的宏觀調控、社會行政和行業管理職能。”《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出了“建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能”；“優化公共資源配置，注重向農村、基層、欠發達地區傾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服務體系”；“逐步實現基本公共服務均等化”要求。因此，農村體育工作應當堅持從實際出發，以農民為主要對象，以鄉鎮為重點，面向基層，服務農民。各級政府要從行政管制型管理轉變為公共服務型管理，樹立公共服務的理念。把為農村提供體育公共體育產品和公共服務作為體育管理中首要的職能。國家應根據國民經濟增長比例，增加對農村體育的投入。

3.2 健全農村體育管理體制，加強農村體育組織網絡化建設

農村基層體育組織是推進農村體育工作的一個重要環節，沒有組織領導作保證，農村體育工作就難以實施。《農村體育工作暫行規定》第二條規定：“各級人民政府體育、農業部門應當根據各自職責，做好農村體育的管理和組織工作”。縣級體育主管部門應當加強本行政區域農村體育工作，建立與當地農村體育發展相適應的工作機構，設置體育專職管理崗位，配備工作人員，保證農村體育管理的日常化，并會同有關部門共同推進農村體育事業的發展。特別是與農村聯系最為緊密的鄉鎮干部中要有專人分管這方面的工作，抓住場地、組織、活動三個關鍵環節，做到工作有計劃、鍛煉有場地、活動有組織。如可以在鄉鎮設有鄉鎮體委，在鄉鎮政府的直接領導下開展工作。也可以在不設有獨立的體育組織和專職體育干部的情況下，根據體育文化活動的性質，應當又文化站站長擔當起體育組織、領導的責任。與農民聯系最緊密的居委會應當加強對體育工作的領導，應當為群眾參加體育活動創造必要的條件，支持和扶助群眾性體育活動的開展。村民委員會、居民委員會和基層文化體育組織應當組織開展群眾性體育活動。

同時，農村體育要注重加強農村體育組織網絡化建設，形成政府管理、依托社會、全民參與、村民自治的社會化管理體制。首先，各級政府要把開展農村體育工作作為實踐“三個代表”和保持共產黨員先進性思想的一個重要舉措，在機構改革進程中，體育機構只能加強，不能削弱，要充分發揮領導組織、協調、指導和落實的作用。其次，鄉鎮、村委會要培育農村體育中介組織，要堅持因勢利導，既要不強迫，又要尊重農村農民的意愿和選擇，也不放任，即團體活動要在現有的法律容許范圍之內，嚴禁有悖于農村精神文明建設的行為。第三，要成立鄉鎮農村體育協會，依托于農村體育協會開展對農村體育指導員及體育骨干的組織和管理工作。并逐漸將部分行政的權力放給協會，轉而行使政策扶持、資金投入、監督檢查的職能。最后，培養農村體育骨干，為農村體育社團創造條件，開展有益于身心的體育活動。

3.3 充分發揮政府的主導作用，建立多元化籌資機制

《中華人民共和國體育法》、《全民健身計劃綱要》、《2001—2010年體育改革與發展綱要》和《農村體育工作暫行規定》等法律、法規和重要文件中都做了明確規定。“縣級以上各級人民政府應當將體育事業經費和體育基本建設資金列入本級財政預算和基本建設投資計劃。”這表明,農村體育建設作為一項利國利民的工程,已經成為政府不可推卸的義務和責任。在農村體育的建設過程中，要想獲得充足的資金保障，農村體育的融資渠道必須走市場化道路。

根據財政分權理論，全國性公共體育產品應由中央政府提供，地區性公共體育產品應由地方政府提供，而社區性公共體育產品應由社區提供。然而面對中國的具體的國情，該理論的在我國的實施中有其局限性。國家應根據我國的具體國情，建立起由中央、省、地方、農民四位一體的農村公共體育產品供給體制。采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式，著重解決好當前農村急需的公共體育產品的供給問題。如山西省大運體育走廊的建設就采取的是中央、省、地方、農民四位一體供給體制。

農村公共體育產品既可以由政府的公共預算直接供給，也可以通過政府的力量籌集資金而由非政府機構間接提供，也可以實行多種供給方式同時并行。現階段，我國農村公共體育產品供給嚴重不足，一方面，在國家加大對農村公共體育產品投入的同時，應堅持以政府提供農村公共體育產品為主，引入民間資本和第三部門參與農村公共體育產品的提供，或者采取政府與私人共同供給。政府可以通過直接補貼、間接補貼、政府購買服務等多種提供方式，出臺一系列優惠政策，如通過減免稅收、提供低息甚至無息貸款等激勵措施，來鼓勵和幫助私人或第三部門參與提供農村公共體育產品，并充分調動廣大農民群眾參與農村公共體育產品生產的積極性，從而建立農村公共體育產品的多元化籌資機制和多主體的供給方式，確保農村公共體育產品的有效供給，以適應建設社會主義新農村對農村公共體育產品供給的需要。

另一方面，各級地方政府應盡快出臺一系列優惠政策，對投資農村體育的行為給予相應的回報和獎勵。如允許鄉鎮企業、農民個體、私營業主等投資主體通過對農村體育健身項目的投入，獲取一定的、合法的經營收入，以此來充分調動他們參與農村體育投資的積極性。當然，各級地方政府和體育管理部門還應廣泛吸納來自社會其他方面的資金,如社會捐贈、基金會資助、團體和個人會費、體育彩票、體育旅游、場地出租以及門票收入等,以彌補開展農村體育活動之不足。3.4 政府要把農村體育方針納入系統化管理，建立制度性保障

要把農村體育納入國民經濟和社會發展的總體規劃，政府對事關農民身體健康和社會發展的體育事業要加強領導，統籌規劃，充分發揮政府宏觀調控的職能。各級體育局及相關部門如工會、共青團、婦聯、民政局、建設局、衛生局等要明確在農村體育發展中的職責，加強公共體育政策的制定落實以及過程監督環節的調控，將農村體育健身設施建設納入各地市的發展規劃。

第一，各個縣市應盡快制定和出臺《地方農村發展規劃》，各個鄉鎮也應該及時制定相應的《農村體育實施辦法》，把農村體育發展的理論構想變成實施方案。使有關部門在開展農村體育時制度化、規范化，做到有法可依、有章可循，減少隨意性和人為因素，優化農村體育發展環境。

第二，應將農村體育的發展目標納入鄉鎮農村的社會、經濟發展的指標體系。8 隨著我國國民經濟持續、快速、健康地發展，鄉鎮要將農村體育視為社會經濟發展的必然產物和客觀要求，通過加強農村體育建設來提高農民的健康水平和生活質量，并以此來促進農村的經濟發展和社會進步。

第三，規劃好農村體育目標管理和評估考核指標。將每年的農村體育目標任務作為領導和從事農村體育的工作人員的年度考核內容。

第四，將農村體育服務納入農村整體的服務中，確保體育、文化、衛生等農村服務相結合，做到同步發展。

3.5 加強體育法治建設與監督機制，努力構建有效政府

《2001－2010年體育改革與發展綱要》明確提出：要堅持“依法行政，依法治體”。全面落實《中華人民共和國體育法》和其他體育方面的法律、法規，依法保障公民參與體育運動的權利，保障和監督政府行使職權和履行義務，要建立、健全保障體育事業健康發展的體育法規，嚴厲規范和懲處體育活動和體育工作中違反體育法規、破壞體育秩序、影響社會穩定的不良行為。在社會各界開展深入持久的體育法制宣傳教育活動，不斷提高依法行政、依法治體的意識和水平，保證體育事業在法制的軌道上良性發展。可以探討農村體育工作中如何與文化部門加強合作的問題等等，使體育的各項工作更加常態化、制度化，并以法律法規作保障。

只有當執行法律的政府權力服從于明晰的、非人格化的法律控制時，社會才能建立起普遍的法律秩序，政府才能變成是自律性的責任政府，責任機制要求政府行為和政府官員行為必須接受民眾的政治監督并接受法律的約束，通過政府行為過程的法治化和持續化，使政府對自身行為負責，防止政府行為的失控。應根據體育發展的形勢需要以及亟待解決的問題，為保障我國體育事業的正常、穩定的發展，必須加強行政法制建設，建立一套完善的法律、法規，強化對行政權的制約，強化對行政執法的監督，遏止對權力的濫用；同時，要求理順行政執法體制，加強廉政建設，保證行政執法機關合法、公開、公正、高效地執法；既要加強和完善行政系統內部層級監督及審計、財政等專項監督，還要強化司法監督、群眾監督，使行政法治在政府權力的過程中全面鋪開。

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作者聯系方式：

天津市河西區大沽南路1038號天津科技大學經濟與管理學院

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第二篇：政府在城中村改造中角色定位

本科學年論文 第 0 頁

一、城中村改造和政府角色....................................1(一)城中村改造的含義.....................................1

（二）城中村的現狀........................................1

（三）政府的角色定位......................................2

二、政府在城中村改造中角色定位錯誤..........................3

（一）政府角色越位——越位于市場機制行使職能..............3

（二）政府角色的錯位——政府內部職能分工混亂..............5

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障........................7

三、在城中村改造中正確定位政府角色..........................9

（一）政府是人民利益的代表者.............................10

（二）政府是公共政策的制定者.............................11

（三）政府是公共設施的提供者.............................13

四、結束語.................................................15 參考文獻...................................................16 本科學年論文 第 1 頁

一、城中村改造和政府角色

(一)城中村改造的含義

“城中村”亦稱“都市里的村莊”，他是指在城市建成區內形成的，已經被城市建筑用地包圍但在土地所有權、戶籍等管理體制上仍然保留著農村模式的社區。目前對城中村的定義已經有很多種，如從土地角度形成的定義，所謂城中村就是指在城市快速推進的過程中，城市將一些距離新、舊城較近的村莊的土地劃為城市用地，這些土地被納入城市的村莊就是城中村○。也有從地域角度和社會關系角度定義，如從地域角度納入城市的局部1地區，就其社會屬性而言，仍然屬于傳統的農村社區的現象，是一種特殊的社區○。也有從產權和經營制度角度的分析，城中村是指在城市整體規劃2區內仍然保留和實行農村集體所有制、農村經營體制、村委會管理體制的社區○。綜上我對城中村的定義是指地處繁華城市和鄉村間的結合部，擁有3少量土地或沒有土地，身份從村民變成市民，以出租房屋為主要的經濟來源，體制上仍然保留農村管理體制游離于城市邊緣的社區。

（二）城中村的現狀

城中村的形成是城市化的必然結果，我認為城鄉隔離的二元管理體制是城中村產生的根本原因，二元體制導致城市和鄉村完全分離，各自行使不同的管理模式。政府負責管理城市，并承擔城市建設和管理費用，農村則是由村委會負責管理，經驗的缺乏，資金嚴重不足，村民“等、要、靠”的思想根深蒂固，發展遠遠落后于城市。另外局部利益是導致城中村產生的主要原因，為了各自利益導致政府和村民矛盾不斷，加大城中村改造難度。從村民的角度來說，如果進行城中村改造，村民就會失去賴以生存的土地或作為主要經濟來源的出租房屋也將失去，農民對未來的生存前景擔憂和顧慮，導致村民對城中村改造的不支持，產生對土地漫天要價、釘子戶等。從政府的角度說，政府為了短期利益，盡量減少土地征用賠償金額和社會負擔，大多采取繞村莊只征收耕地的方式來尋求城市建設用地的快速擴張，這種“吃肉留骨頭”的方式導致城中村的不斷產生，加上開發難度大、開發成本高導致城中村面臨十分嚴重的社會問題。

1.城中村改造缺乏國家的宏觀政策，目前我國還沒有一部關于城中村 本科學年論文 第 2 頁

改造的法規文件，除直轄市外也沒有省級政府出臺的法規，產生嚴重的責、權、利不配套。管理混亂，城中村人口復雜，主要由村民、市民、外來務工人員組成，管理的落后形成“黃賭毒”不良現象的藏身地，社會風氣不良道德品行不端導致治安事件的頻繁發生。

2.城中村建設布局混亂，由于城市規劃滯后，違法違章建筑十分集中，“一線天”、“貼面樓”、“握手樓”大量存在，加上房屋十分集中，居民區內的居住環境和采光條件很差，同時無序的建設也導致土地資源利用率低且土地流失嚴重。

3.城中村基礎設施不完善，環境臟亂差，由于人口不斷膨脹，應由政府提供的基礎設施和公共產品的嚴重缺乏，導致環境臟亂差，道路狹窄、管線電線交挫復雜，存在嚴重的安全隱患。這一切復雜問題急待解決，需要政府的大力支持和引導，這就要求政府進行正確的角色定位。

（三）政府的角色定位

政府角色定位是指政府在社會發展、人民生活、文明進步中該起到什么樣的功能和作用。目前對政府角色定位主要有以下幾種：

1.服務角色，目前我國正處在社會主義市場經濟體制的歷史轉型期，行政管理體制仍帶有轉型期經濟體制的烙印,政府保持較多干預，市場主體參與成本高，政府部門政務公開不到位，因此政府的權力關系必須得到調整，職能必須轉變，政府要從統治身份變為社會服務者，現身于公共事業而不追求自己的利益是政府的生命之源。

2.經濟角色，從規則的守護者走向新規則的制定者，政府的經濟角色就是要做到該退出的就要退出，比如宏觀調控要讓位于市場經濟體制，投資主體要讓位于民間、社會組織，政府要制定長期規劃，完善法制，規范市場主體行為，同時要提供充足的公共產品和公共服務，積極進行經濟糾紛的協調工作。

3.社會角色，做國家創新制度的支持者，政府要通過制定法律法規，創造寬松的環境和必要的條件，提供政策指導和服務，成為“產、學、研”技術創新體制的支持者和推動者。

4.體現公平和公正的角色，政府要公平的分配社會財富和有效遏制腐敗行為，尤其是在經濟快速發展的今天，公平顯得格外重要，社會財富的 本科學年論文 第 3 頁

分配不均必然導致貧富差距拉大，導致一切不公平、不和諧的社會現象發生，更為重要的是政府要切實保護好弱勢群體的合法利益。

5.社會保障角色，目前我國社會保障體系還不健全，城中村居民的利益得不到切實的保護，享受不到和市民同等的社會福利，政府應該加快養老保險、醫療保險、最低生活保障、生育保險等社會保障體系建立，尤其是農村養老保險和農村醫療保障體系建立。

6.承擔社會責任的角色，貫徹黨的行政體制改革的精神，轉變政府職能，要求各級政府建設社會主義新型責任政府。主要包括政治責任、行政責任、法律責任和道德責任。當前政府的服務意識淡薄，思想觀念落后，政府管理體現在控制、審批、監管、處罰等落后思想上，管理方式過多的依賴直接手段，漸漸落后于時代的發展。

7.擔任有限政府角色，就是要求政府要不斷縮減政府有所為的領域，減少具體事務的職能，應該把本應由市場履行完成的事務交給市場去完成，做到不該管的不要管，管不好的少管，管不了的不管。但是政府在讓位于市場機制時要履行好協調指導，政策法規制定，監督的職能。

二、政府在城中村改造中角色定位錯誤

導致城中村一系列嚴重的社會問題，是由于政府對于自身的角色認識的模糊、混合不清，政府普遍存在著“越位”、“錯位”、“缺位”的角色認識錯誤，嚴重制約著城市化進程和城中村的徹底改造。

（一）政府角色越位——越位于市場機制行使職能

越位主要是指政府干了不該干的事和管了不該管的事，直接包攬了本來可以由市場機制進行的純粹私人產品的供應，以及可以由政府、企業、非政府組織共同參與的混合性公共物品的供應。主要是由于政府占據了市場地位，使得市場的主體地位發揮不出來。政府的機制改革使政府的職能發生了很大的變化，但是有相當多的政府（尤其是地方政府）還沒有從計劃經濟的慣性中走出來，仍然是管制型政府，習慣于數量、項目的管理而不是規劃管理，往往傾向于直接縱向控制而不是間接橫向協調，對城市化的主導變成了強制性推動，不是空間規劃、產業規劃，把市場作用排除在城市化之外，占據市場在城市化中應有的作用。在城中村改造過程中，政府的越位行為主要表現： 本科學年論文 第 4 頁

1.政府投資越位于市場機制。錯誤認為城中村改造主要是將村民整體搬遷上樓，村莊集體土地就歸國家所有，地方政府通過“招標、拍賣、掛牌”將土地轉讓取得資金來源，由地方政府投資平臺進行土地一級開發，負責投資融資，但是以土地轉讓來的資金無法滿足城中村改造，導致前期資金壓力巨大。由于政府長期把市場機制排除在城中村改造之外，導致巨額的資金缺口無法及時得到滿足。深圳市一直是國內政策創新的領頭羊，在城中村改造方面也不落人后，出臺了城市更新機制，主要是鼓勵社會投資的參與，在圈定的城中村改造中設定一些基本原則，比如除必須配套的服務設施由政府提供外，其他的交由社會投資人和村民村集體去設計和實施。深圳市城中村改造的成功主要是源于政府引入了市場機制，解決了資金不足的困難局面，由此可以得出由于政府的越位行為導致城中村改造資金困難。

2.城中村的集體土地轉為國有土地，為了確保土地資源升值，提高土地使用效率，可以通過市場化運作達到這一目標。市土地儲備整理中心以“招拍掛”方式出讓土地使用權，價款來支付舊村改造費用。在以往的城中村改造中政府往往自己支配土地，在沒有市場的運作下使得土地的利用率較低，浪費十分嚴重。

3.我國的城市化路徑應當選擇自然城市化戰略。自然城市化戰略主張要充分發揮市場的選擇作用，讓市場機制引導和調控要素向城市集聚的方向、規模和方式，并促使各種城市化主體按照其利益需求和相互關系自主發展、相互協調。在計劃經濟體制的影響下，政府部門往往依據自身的主觀臆斷來發展和規劃城市，權力過度行使導致行政效率的低下和行政成本的大幅增加。在一輪又一輪的“建了又拆，拆了又建”的惡性改造模式下，城中村改革的進展有限，究其原因就是缺乏必要的市場競爭機制。

4.在城中村的改造過程中，村集體資產是最為復雜，也是和村民利益關系最為密切的問題。長期以來，城中村的集體經濟經常由村委會代為管理，而村委會的主要精力集中在對村中事務的處理上，實際上造成了村集體經濟的“政企不分”現象，致使村集體經濟缺乏市場競爭力，缺乏必要的資金和商品流通渠道，政府行政效率低下。筆者認為最好的做法就是引入市場機制，將村集體經濟組織改造成市場經濟的股份制公司，具體措施是把村集體經濟整合成一個大的發展公司，并將集體資產折成股份量化到 本科學年論文 第 5 頁

每個村民，讓每一個投入股份的村民成為新公司的股東，這就讓村民有了穩定的收入來源。股份制有利于村民集體經濟融入市場活動之中，成為城中村改造的主體。目前政府征收城中村土地是給予村民巨額的資金補償，短期內村民有足夠的資金生存，但是缺乏后期的保障以及無法享受未來土地升值的巨額利潤，導致城中村改造阻礙重重。

5.根據我國《村民委員會組織法》規定，村民擁有自己管理本村內部一切合法事務的權利，自然也包括城中村改造，政府完全包攬城中村的改造與民主自治的精神相違背，使得村民無法直接參與自己切身利益相關的事務改造。

6.在確認城中村改造主體時，政府往往會為了既得利益導致政策的偏離，傾向那些財力雄厚的大企業、大投資商，權利尋租導致改造主體權利膨脹，為了自己的利益致使城中村改造質量不高，效果不好，出現爛尾工程。本應由市場機制通過招標、競標等手段挑選那些實力雄厚、社會責任感強、改造經驗豐富的開發商。

7.政府在城中村改造中就拆遷損害村民利益時，政府往往不是通過正確的渠道解決村民的利益，而是濫用手中的公權力，采取暴力強遷強拆的辦法進行強行改造，損害村民的利益，本來是由“公檢法”部門決定是否強拆強遷行為，政府卻通過手中的公權力進行行使，是政府的越權行為。

（二）政府角色的錯位——政府內部職能分工混亂

角色錯位是指政府職能內部發生了職能混亂的現象，即是各個部門職能分配不到位，你干了我干得事，而我越你的權，在出現問題是互相推卸責任。在城中村改造中政府角色錯位主要表現在以下幾個方面：

1.在中央政府向地方政府分權的過程中，地方政府存在著角色上的錯位。中央政府既要彌補市場缺陷，又要校正市場不足，同時還要進一步完善市場機制。而地方政府的反宏觀調控行為導致了地方割據，阻礙了區域內部的整合以及區域與區域之間的協調。由于政策導向上的缺陷以及地方政府對自身經濟利益最大化的不當追求，導致地方政府和權利階層“權力尋租”現象。如果地方政府權力的過大，就會導致中央政府的宏觀政策得不到實行，而以自己的主觀意志進行城中村改造，達不到中央政府改造城中村的宏觀目標。本科學年論文 第 6 頁

2.地方政府在宏觀調控上與中央政府的二元博弈的過程中地方政府存在著角色的錯位。一方面，地方政府通過“上有政策下有對策”的辦法使自己在區域競爭中獲得利益；另一方面，地方政府通過 “討價還價”的辦法，在對中央政府在投資與政策上從自己的利益出發，曲解、阻隔中央的宏觀政策，使中央宏觀政策在地區實施過程中受到一定阻礙。在城中村改造中，由于地方政府的行政人員對中央政府的政策認識不夠，把城中村改造當成提升政府績效和官員升遷的手段，因此“征地不征村”成為必然選擇，對具有改造條件的城中村改造不完全，留下許多遺留問題，比如村民變成市民后醫療保障體系不到位，人們面臨就醫難、藥費貴，村民土地被征收，沒有長期穩定的收入來源等。對沒有達到改造條件的城中村盲目的進行改造，致使改造投入巨大，浪費十分嚴重，頻出爛尾工程，甚至出現經改造的城中村又變成新的城中村。

3.政府和城改辦職能分工錯位，在城中村改造中政府的職能主要是負責審定本地區城中村改造工作計劃，制定城中村改造的相關政策，對城中村改造工作進行指導、協調和監督，解決好城中村改造中出現的新問題。城改辦的主要職能是實施政府制定的城中村改造計劃，指導完成村級集體經濟改制，最好的辦法是集體經濟變為股份制經濟，組織實施村民戶籍改登，村民變市民，并及時、公平、徹底的對失地村民進行補償。通過競爭機制進行招商引資，提升城中村產業水平。然而政府在城中村改造中扮演“全能政府”角色，導致許多城中村改造目標不明確，監督不到位，缺乏后期的保障措施。而該由城改辦履行的職能政府卻強加干涉，造成嚴重的職能錯位，導致村民失去長期的經濟來源，村民變成市民后無法享有和城市居民同等待遇、社會福利。

4.整個拆遷過程中政府部門身兼“裁判員”和“運動員”，造成政府角色嚴重錯位。政府擁有裁決拆遷爭議、裁決補償數額的權力，這是一項司法性權力，根據《城市房屋拆遷管理條例》的規定，市、縣人民政府城市房屋拆遷管理部門負責本行政區域內城市房屋拆遷行政裁決工作。根據行政法的基本理論,行政裁決是指行政機關依照法律規范的授權,對當事人之間發生的、與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查,并做出裁決的行政行為○。行政裁決與一般行政行為不同,其裁決方式類似4于法院的審判方式,因而具有準司法性。因此,作為行政裁決機關的政府只 本科學年論文 第 7 頁

能居中進行裁決,與房屋拆遷當事人之間的拆遷糾紛不能有任何利害關系。而政府違規介入到城中村拆遷時,它既是拆遷人,又是行政裁決機關，那么政府所做出的行政裁決行為很顯然是不合法的。同時政府還擁有強制拆除房屋的權力。根據《城市房屋拆遷行政裁決工作規程》被拆遷人或者房屋承租人在裁決規定的搬遷期限內未搬遷的,由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強制拆遷。實踐中有些政府在強制拆遷的過程中,往往還對尚未拆遷的城中村居民采取斷水斷電等強制性措施。這些行為嚴重侵犯了村民的財產權、人身權甚至威脅生存權,使群眾對政府抱有強烈的不信任感,與政府關系惡化，從而導致實施強制拆遷后,往往會在拆遷人和被拆遷人爭議的基礎上,又形成拆遷人和拆遷主管部門、當地人民政府之間的爭議。

5.中央政府與地方政府在人事和機構管理方面錯位，中央政府干預太多導致混亂，地方政府卻無權直接進行管理，比如各個市的市長任命是由中央政府直接調任，他們對本市的具體情況不了解，缺乏人事關系。市長對人民來說很陌生，好多地方的人民甚至還不知道市長的姓名。他們在履行職責時往往很困難，各種措施貫徹不到位。反之對本市有很大貢獻而且了解當地的具體情況、群眾基礎好的干部卻得不到重用。而政府機構設置上嚴格按照中央職能部門設置，部門林立，導致政府職能交叉、重疊，職權劃分不清楚，缺乏靈活性和創新性，致使我國官員數量龐大，三公消費數額巨大，浪費十分嚴重。各個部門的職責履行不到位，追究責任時互相推諉抵賴。在一些城市比較小的地方完全可以少設部門，權利分配清楚，還能提高行政效率。

（三）政府角色缺位——缺乏社會保障

政府職能缺位是指本應由政府生產和提供的公共產品服務，政府卻沒有盡職盡責，甚至在某些方面出現“真空”。應由政府提供的水利設施、生態環境保護、等其他必要的基礎設施的建設仍然力度不夠；醫療、養老、就業、生育以及其他社會保障服務的供給仍然不足；各級政府提供的公共教育服務、公共衛生服務、城市公用事業服務仍然不能滿足需要。在城中村改造中政府角色缺位主要表現在以下幾個方面：

1.城中村配套設施嚴重滯后，大多數的道路不能滿足消防、急救、環衛等車輛通行，究其原因是城中村道路狹窄，大多數的道路都是單行道，本科學年論文 第 8 頁

很少有雙行道，車輛很多的城中村必然出現道路擁堵。另外是人為原因，城中村居民收入較高，擁有交通工具很普遍，在沒有專用地停車場，道路兩旁就成為人們的停車場，更顯得道路狹窄，通行能力差，加之一些大城市為了維持城市城中村整潔，對城市中的小攤小販清理，城市生活巨大壓力和城中村廉價的租金、龐大的消費人群，城中村就成為小攤小販的不二選擇，他們的到來更加加劇交通堵塞，北京市朝陽區和平小區不是城中村，但是他的現狀可以參考，每天晚上小區的轎車把道路完全堵死，如果你帶的東西比較多，行走都很困難。今年國慶節筆者看到比較驚人的一幕，一戶人家因為天然氣泄漏導致失火，火勢有擴大地趨勢，但是消防車卻遲遲不到，筆者在樓上計算時間，結果花了20多分鐘后消防車才到，后來我了解道，消防車早就到小區外面，由于道路很多不知道從那條道路進來，后來在小區管理人員帶領進來了，但是距離失火地點還有40米時消防車再也開不動了，原因就是兩旁的車子已經賭得消防車過不去了，城中村也是這樣的現狀，消防隱患十分突出。另一方面城中村缺乏統一的規劃管理、排水排污、垃圾處理等市政配套設施不足，使得生產性和生活性污水排入河道，污染河水和毒死水生生物、植物，加上城中村人口稠密，使得居住環境顯得更加擁擠散亂，水電管線交錯、混亂，居住環境臟、亂、差，有些居住環境甚至還趕不上農村。

2.政府的社會保障服務供給不足。醫療方面，我國當前的政策明確規定，農村居民享受農村新型合作醫療政策，中部的一些城市每人每年出資10元，加上財政、村集體的補貼基本可以解決一年中得正常看病問題。但是城中村改造后，村民身份由村民變成市民，不在享受農村新型合作醫療政策，在城鎮居民基本醫療保障制度還沒有推行的情況下，居民又得面臨看病難、看病貴的局面。養老方面，中國雖在社會保障領域取得長足進步，但至今還沒有建立一套行之有效的社會保障制度，僅為城鎮人口提供的社會養老保險速度相當緩慢、規模小，據統計城鎮養老保險覆蓋率僅50%，目前中國60歲以上人口占總人口比重超10%，按照國際標準，中國已經進入老齡化社會。同西方工業化國家相比，中國老齡化具有規模大、速度快的特點。西方國家是先實現工業化后進入老齡化，“先富后老”，而中國 “未富先老”，特別是中國養老保險實行先收現付制，沒有積累充足的后備儲蓄資金，使得政府和社會保障部門無法顧及城中村廣大老齡人口的保障需求。本科學年論文 第 9 頁

就業方面，城中村改造后，農民失去土地，失去了職業，也就失去賴以生存的經濟來源，農民沒有一技之長，更沒有多少文化水平。在競爭激勵的人才市場上，他們得不到一席之地，以自己的身體甚至是生命換取微薄的收入來源，既得不到尊重也無法實現自身的價值。政府在城中村改造不對農民進行技術培訓、技能鑒定，更沒有通過有效途徑提升農民的文化水平，政府也沒有出臺相應的優惠政策帶動村民自主創業。計劃生育方面，按照現行政策城中村居民可以享受一孩是女生二孩，獨生子女或兩女戶獎勵扶助等優惠政策，一旦城中村改造，他們就只能生育一個小孩，由于農村的“養兒防老”觀念根深蒂固，這是一女或二女家庭難以接受的，加上還得不到補償，超生還要被罰款。

3.政府提供的公共教育服務、公共衛生服務仍然不足。城市化是我國發展的必然趨勢，大量土地的被征收致使大量農村勞動力進入城市，在城中村中他們占據很大部分，但是子女的教育對于他們來說是很承重的經濟負擔，高考的戶籍制度對他們的子女是不可逾越的藩籬，教育十分不公平。另外，城中村缺乏公共服務設施，為人們提供方便的公廁奇缺，就算有也是及臟及臭，管理部到位，許多公廁就只剩下便槽，沖洗設施已經被破壞。人多地少得城中村還缺乏專用的停車場、供人們休閑學習的圖書館、體育設施也十分缺乏、商業網點也無法滿足需要。

三、在城中村改造中正確定位政府角色

城中村改造中主要涉及政府作用、改造形式、改造主體、籌資方式、拆遷補償方式、土地權屬變更、管理體制變更等諸多要素，這些要素的不同組合，在全國形成比較典型的城中村改造模式。

珠海模式，珠海的城中村改造模式是由政府引導房地產商改造開發城中村的模式。政府在改造中起著決策引導、制定改造規劃、出臺改造優惠政策的作用。房地產商為改造主體，政府通過公開招標引入有實力的開發商，由房地產商籌集資金完成改造工作。改造方式為拆掉后徹底重建，建設商品房和商品房化的安置房。拆遷補償方式為實物補償為主，貨幣補償為輔，土地權屬由集體土地轉變為國有土地，轉讓期限是70年。體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經濟組織改為股份公司、村民變股東。本科學年論文 第 10 頁

廣州模式，廣州的城中村改造模式是由政府引導村民自行開發改造、不允許房地產商進入模式。政府在改造中起著制定基本政策、出臺優惠和扶持政策，積極引導的作用。村集體和村民為改造主體，政府提供按照“誰出資、誰受益”的原則，由城中村自行改造開發，村集體和村民自行出資為主，區財政拿出部分配套資金，不允許房地產商介入。改造方式為重建、改建與綜合整治相結合。拆遷補償方式由各城中村根據具體情況而定。土地權屬由集體土地轉為國有土地，體制變更方面有撤村（委會）建居（委會），村民變市民，集體經濟組織改為股份公司、村民變股東。

珠海和廣州城中村改造的成功主要是由于政府職能的轉變，政府在改造中起著制定基本政策、出臺優惠和扶持政策，積極引導的作用。因此在現行的城中村改造中政府應該變以往單方面主導拆遷的做法，不與民爭利，而更多的是扮演好人民利益的代表者、公共政策的制造者、公共服務設施的提供者。

（一）政府是人民利益的代表者

城中村改造困難重重，主要就是沒有處理好村民的利益，首先是城中村改造完成后，農民失去賴以生存的土地和以出租房屋為主要經濟來源的生活、生存方式斷裂。農民由村民變成市民，卻在醫療、養老、就業、計劃生育方面享受不到與市民同等的待遇。其次村民雖得到比較豐厚的拆遷補償款，但是沒有實現資金的增值（也就是俗話說的錢生錢），造成這一原因是政府與民爭利，政府為了節約和減少支付城中村改造資金，在改造中政府即是投資者、改造者，又是監督者和利益矛盾的仲裁者、協調者，政府集權利于一身，當出現利益沖突時，理所當然的損害村民的利益，另外，政府為了提升地方經濟實力，瘋狂地征收土地，獲取土地升值是帶來巨大的利潤，同時為了搞好政績，大規模的進行城中村改造，改造的城中村數量多、規模大，政府盲目的追求速度，忽視了質量問題，政府與民爭利完全背離了政府的屬性。我國的政府是人民的政府，政府是人民利益的代表者，人民賦予政府權利，政府為人民服務，在當下的城中村改造中，政府如何行使權利成為人民利益的代表者呢？最主要的是讓利于民，讓利于民的原則是城中村改造的基本原則，政府部門始終要堅持把關心和維護廣大人民的利益作為城中村改造的基本出發點和落腳點，使村民真正成為城中 本科學年論文 第 11 頁

村改造的參與者和受益者。

1.完善產權手續，城中村改造時間緊、任務重，以往都是采取先開工建設在補辦各種手續的辦法，如土地手續、房屋拆遷手續，政府要督促國土、建設等部門解決土地產權手續，各級住房建設局要抓緊時間補辦各種手續，盡快給村民辦理房屋所有權證，防止“小產權房”現象發生。

2.政府要拓寬就業渠道，就業是解決失地農民最好的基本生活保障，當前政府促進城中村居民就業的最好辦法就是提高村民的職業技能，政府應組織村民加強職業培訓、技能鑒定、同時還要提升城中村居民的文化水平，有知識、有技能的村民在激勵的人才市場上完全可以找到自己的一席之地，另外政府還要出臺優惠政策，積極鼓勵村民自主創業，如無息貸款、政策扶持等。也可以在城中村改造時，根據當地的實際人口規模，規劃出一定數量的營業用房，讓村民出租和自營。對于改造好的城中村的一些收費性項目交由本村人自行承擔，如物業管理、小區周邊的環衛等，在解決城中村居民的就業問題時也提升了村民的收入，也就相應的解決部分就業問題。

3.提升城中村居民的社會保障福利，城中村改造完成后，村民的身份變成市民，在戶籍改革方面，要降低戶口的含金量，政府應把戶籍制度變成一種登記制度，使戶籍制度行使通常意義的基本職能，而不是識別身份，那么這個轉變就能使戶口不再與一系列福利待遇關聯在一起，結束城鄉之間的隔離狀態。另外在城中村改造進行時政府對城中村居民統一辦理城鎮基本的醫療保險，城中村改造完成后，身份變成市民的村民不會在面臨看病難、看病貴的局面。同時政府還應該利用轉讓土地得到的資金留下一部分作為城中村居民的養老后備資源，做到老一個養一個，完善城中村養老保障體系，促進城中村改造的順利完成。

（二）政府是公共政策的制定者

所謂公共政策是以執政黨和政府為主的公共機構，在一定的政治背景下，經競爭、合作的民主途徑以科學的方法選擇適合的工具，采取行動解決社會公共問題，求得社會進步的過程○。政府作為公共政策提供者職責不

5可改變。政府作為公共政策行動主體地位是由憲法和法律確認的。在具體的公共政策的制定中，政府起著實際的控制、引導作用。在城中村改造中，本科學年論文 第 12 頁

政府是唯一的、受到立法保護的公共政策制定主體。

1.城中村一直是阻礙城市發展的頑疾，政府不管村委會管不了的情況下和社會、經濟飛速發展的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，漸漸上升為社會公共問題，嚴重影響城市化進程和居民公共利益的實現，因此，政府必須采取措施解決這一社會公共問題。

2.在公共政策實踐中，作為國家公共權力來源的全體人民卻不可以親自參加到公共政策規劃、實施的具體事務中，一方面是由于受到其自身知識和專業條件的限制，另一方面也是考慮到要在國家治理中盡量節約人力、物力。因此人民是將這種管理的權力交給政府，因此政府的公共政策價值取向是為民謀利，讓利于民。政府實行城中村公共政策的目的是為了解決城中村的社會問題，因此政府的價值取向是政策立場和態度總是追求實現和維護整體社會有序發展和實現公共利益。政府在公共政策活動中要做的工作是盡量防止自身利益追求偏離整體社會發展和鞏固社會根本制度這一價值選擇，同時協調開發商、村民，其他社會組織的利益追求，力求將政府的價值選擇一致起來。

3.政府在設計方案時，首先要對實踐主體進行選擇，確定“誰做”、“誰不做”、“以誰為主做”、“要誰輔助做”、“如何做”等。其次是對行動的方法、途徑和手段進行選擇，他直接關系到政策目標能否實現及其實現程度。再次是要解決政策實踐主體和客體之間相互作用的條件與環境問題。對政策運行的主要要素必須依據特定實踐時空環境，加以精心選擇和嚴格規定。另外政府制定的公共政策要盡可能多樣化，不但包括各種可能實現目標的方案，還要包括預防方案、應變方案等。另外政府應把所有可能的備選方案全部構想出來，不能有任何遺漏，因為這是保證最后能選定一個最優方案或比較滿意的方案的重要條件。最主要的是政府在制定公共政策時，要運用創造性思維，敢于打破常規和傳統觀念的勇氣和魄力，而不是把城中村改造看成是簡簡單單的例行公事。

4.由于政府制定的政策方案是面向未來的，為了正確評價方案，必須對方案進行預測，首先要考慮城中村客觀條件的變化，哪些因素對城中村改造有利，在利用這些有利因素克服不利因素，未來環境發生如何變化，就現在的科學技術進步和社會發展趨勢，能否解決政策方案實施中遇到的困難，另外還要對公共政策方案預期效果的預測，最主要的是誰對方案負 本科學年論文 第 13 頁

責，只要知道了方案的預期效果，才能使決策者在選擇方案做到胸有成竹。

5.城中村改造規劃涉及面廣，投資巨大，一旦付諸實施，就會帶來巨大的資源投入，如果實施不了，不僅投放的資源會成為“沉沒成本”，還會損害政黨和政府形象。因此，對城中村的改造政策預案事先做可行性論證是必不可少的環節。也是體現政府決策民主化、科學化的宗旨。在進行可行性論證時，要對政治可行性、經濟可行性、技術可行性進行系統論證。

6.政府要協調多個主體貫徹執行公共政策。對公共政策執行主體而言，優化內部組織結構，職權分配準確，各部門獨立行使職能，又要加強協調工作。對政府工作人員而言，提升個人素質和敬業精神，做好自己的本職工作，多到階層調查，收集第一手資料，減少在會議室以主觀臆斷決策，做到公共政策合情、合理，具有執行力。對開發商而言，政府在給予優惠政策的情況下，嚴格按照政策執行，塑造大企業形象全心全意服務于人民。對村民而言，依法維護自己的合法權益，在自己的切身利益解決好后，以積極的態度融入城中村改造中去，政府加大宣傳工作提升民主意識，另外政府還要優化公共政策執行環境，比如完善法制，提升人民監督、政府監督的能力，加強對公共政策的宣傳，還要改善人們的價值觀，改變以往的“利和益”博弈觀。

（三）政府是公共設施的提供者

城中村的公共配套設施嚴重不足，大多數道路不能滿足車輛通行的需要，供人民方便的公廁奇缺，文體醫衛設施和商業服務不足，由于政府對城中村缺乏統一規范的管理，排水排污、垃圾處理等市政配套設施嚴重不足，建筑物缺乏統一規劃，由于人口稠密，更加顯得公共設施的不足和環境的臟亂差。在城中村改造中政府是公共設施的提供者，為改善城中村環境提供必需的公共設施。

1.公共教育服務設施，城中村人口眾多，在經過精確的調查后，修建幼兒園，中小學，以及初高中，也滿足城中村中村民孩子上學問題。武漢復興區凌智小學就是一所城中村小學，他接收的學生大部分是城中村居民的孩子，教學條件差，曬東西的陽臺成為孩子們的操場，不足二十平方米的教室擠了三十個學生，甚至一張課桌擠五個孩子，充分體現了政府的公共教育投入不足，城市教育不公平，因此政府應加大投入提供充足的設備 本科學年論文 第 14 頁

和資金，以及優質的教師隊伍，政府通過宣傳、獎勵、鼓勵的手段，擴大融資渠道，讓更多的組織和個人投入到城中村公共教育服務設施上來，另外政府應建立比較齊全的圖書館，提供豐富的圖書資源，滿足城中村居民的學習需要，并且免費向全村開放，同時政府還要組織司法機關開展相關法律方面的活動，普及人們的法律知識，衛生部門加大宣傳衛生知識等。最重要的是政府在進行城中村規劃改造時就要規劃好建筑教育用地，相應的配套設施和經費，學校可以通過“村企共建”模式，由村出地政府出錢承包給企業，開發商高效的管理和尖端的技術在村民和政府的監督下，提供優質的公共教育設施。

2.提供充足的公共衛生服務設施，城中村一直是城市環境臟亂差的代名詞，衛生條件奇差，主要原因是政府的公共衛生設施供給不足，排水管線老化、堵塞，排水能力有限，政府沒有組織人員疏導，也沒有進行優化和改造每當大暴雨的時候，城中村就成了“集水村”，管道里的垃圾四處皆是更加影響環境。政府應對城中村的排水系統進行重新改造，在城市化進程的同時，新建的房屋還有排水系統應與以前的排水系統接通，在人口增加的同時，政府要使用大排量的管道，這樣及提高了排水能力又提高了防堵塞能力，政府還應組織專職人員，定期對下水管線進行檢查維修，在城市的下游修建污水處理廠，防止污水排入大河污染河流。另外加大公廁建設，許多地方由于缺乏公廁或者公廁私營，導致城市花園后面隱蔽處成為人們的方便之地，嚴重影響城市衛生，政府在建造公廁時要保證質量，盡量使用高質量高強度的設備，取締私營公廁，政府統一管理組織人員進行監管和衛生保持，另外政府還要定期對城中村街道、公廁、學校等公共場所進行消毒，防止疾病發生。

3.政府提供基本的生活設施，首先政府拓寬城中村道路，然后引入城市公交，這樣就可以規范城中村交通，方便人們出行，減少自己駕車的風險，在規劃城中村時政府要留有儲備用地，可以暫時當成村民的臨時停車場，徹底的改造城中村的交通問題。另外，政府要幫助村民提升居住環境，就要規范市場秩序，政府修建專用的農貿市場，以低廉的租金和無償供小商小販使用，但是政府要監管到位，避免形成市場壟斷，政府統一規劃管理，激活市場潛力，改變城市風氣。另外，政府還要加大整合力度，引導公安、工商管理部門對城中村的人口進行排查，對于敗壞社會風氣的東西 本科學年論文 第 15 頁

進行清除，政府還要加大綠化建設，多建設城市主題公園，方便人們休閑娛樂，組織人員帶動城中村文化產業的發展，提升城中村的文化氛圍，還要增建體育設施，認真落實貫徹黨的政策，把積極、向上、對城中村有利的元素引入城中村，進一步提升人民的生活質量。

四、結束語

城中村產生是城市化的必然，由于受到城鄉二元體制的影響，政府不管村委會管不了的情況下，城中村的一系列社會問題漸漸凸顯，主要體現在村民失去賴以生存的土地，在獲得巨額的經濟補償時，也失去未來的許多東西，比如身份虛化，變成市民的村民在城鎮醫療保險還沒有普及的情況下又得面臨看病難、看病貴的局面。由于知識和自身條件的限制，對國家的一些優惠政策信息不了解，使得居民的現有資金沒有得到保值增值，而轉變成以出租房屋為經濟的主要來源的形式。由于城中村擁有大量的外來人口，村民的經濟效益較好，人們可以不用辛苦勞動就獲得較高的收入。因此出租更多的房屋就變成了城中村居民的唯一選擇，由于缺乏制度規定，無人員管理，城中村居民違規修建更大更高的建筑，而且布局十分混亂，高大稠密的建筑使得居民房屋的采光條件極差，缺乏衛生服務設施，導致城中村環境臟亂差。另外，人口稠密且管理不到位導致城中村成為“黃賭毒”的聚集地，治安事件頻發。

造成這些現象的主要原因是由于政府的角色定位錯誤，沒有履行好自己的職責，體現在政府角色越位、錯位、缺位，在現實的城中村改造中，政府越位于市場機制本應由市場機制去完成的純私人產品的供應以及由多方參與的混合性公共物品的供應，政府把市場機制排除在城中村改造外，反倒是應由政府提供的基本公共設施、衛生服務設施、安全保障設施、社會保障等卻是嚴重的投入不足，甚至出現“真空”，存在嚴重的職能缺位。另外政府只把城中村改造看成是例行公事，職權分配不到位，在出現問題是互相推卸責任。在制定政策時，沒有做好公共政策預測以及可行性研究，出現嚴重的角色錯位。

政府是人民利益的代表者，要堅持把維護好和實現好人民利益作為出發點和落腳點，讓利于民。還要為城中村改造制定行之有效的政策，實現公共利益，滿足更多群體的需求，同時政府要做好本職工作，能不管的就 本科學年論文 第 16 頁

不管、管不好的盡量少管，應由政府提供的公共服務設施要健全，以及城中村居民的醫療、養老、生育、就業、孩子教育等社會保障體系的完善。

因此政府要轉變職能和執政理念，轉變以往的主導角色，成為城中村改造人民利益的代表者、公共政策提供者、社會公共服務設施提供者，促進城中村改造順利完成。

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第三篇：風險管理導向下的稅源專業化管理研究

風險管理導向下的稅源專業化管理研究

隨著經濟社會快速發展，納稅人數量急劇增長，稅源結構發生深刻變化，跨國、跨地區、跨行業的大企業集團大量涌現，以網上交易為代表的新型交易形式迅猛發展，防范稅收流失和出口騙稅風險難度進一步加大，稅源管理面臨更大挑戰。總局在研究“十二五”時期稅收發展計劃時提出：稅收征管的核心是稅源管理，要以實施稅收風險管理為導向，以推進信息管稅為依托，以實行分類分級管理為基礎，以核查申報納稅真實性、合法性為重點，以規范稅收征管程序和完善運行機制為保障，建立稅源專業化管理新模式。

一、稅源專業化管理的內涵與特征

稅收風險管理是一種基于對稅收流失風險進行有效控管的管理方法。其目的就在于最大限度地提高納稅人的稅法遵從度，控制和減少稅收流失，最大化地提升稅收征管效率、降低稅收成本，維護國家社會經濟利益。

稅源專業化管理的核心內涵是以稅收風險管理為導向，實施信息管稅，根據稅源結構及其風險特點，按納稅人規模、行業，兼顧國際稅收等特定業務實行分類分級管理，根據稅源科學分類和風險管理流程，貫徹專業化分工和邏輯扁平化原則，將稅源管理的職責在不同層級、部門和崗位之間進行科學分解、合理分工。

稅源專業化管理具有以下幾項基本特征和基本要求： 第一，風險管理是稅源專業化管理的導向，這是最本質的特征。以風險管理為導向的稅源專業化管理就是把稅收風險管理的流程作為稅源管理專業化分工的主線，把稅收風險管理的主要流程環節作為專業化分工的主要職能形式。

第二，廣泛的稅源信息采集是稅源專業化管理的基礎。通過情報體系、信息系統和稅收管理人員，最大限度地獲取完整、真實的稅源信息，這是實施稅源控管的基本前提。

第三，稅源信息的集中應用是稅源專業化管理的核心。對采集到的稅源信息進行集中應用，對納稅人申報的真實性進行分析評估，發現稅收異常，實施針對性的預防與糾偏管理，包括打擊性稽查措施，這是有效控管稅源的根本舉措。

第四，優化稅源管理模式是稅源專業化管理的關鍵。對不同稅源實施不同的管理方式，并對相關業務流程和組織機構、人員職責進行相應調整，以期達到人力資源和稅源的最佳配臵，最大限度發揮稅源管理的效能。

第五，信息化技術是稅源專業化管理的支撐。稅源專業化管理基于各部門之間信息的高度共享，必須有先進的技術平臺作為支撐，否則，稅源專業化管理的模式很難實現。

二、當前稅源專業化管理中存在的問題

以稅收風險管理為導向的專業化管理是全方位、立體型、深層次的專業管理，它的內涵更豐富，更加符合時代發展需要，能夠更好地解決經濟社會發展以及稅收本身發展所面臨的矛盾。但不可否認，在具體實施過程中還存在著一些問題，主要表現在：

（一）以提高納稅遵從度為目的的稅源專業化理念尚未深入

一是對專業化管理的認識存在誤區。在實行分類分級管理、風險管理、信息管稅的內在流程邏輯關系上缺乏系統考慮，基層稅務機關屬地“包干式”為主的管理方式沒有根本改變。二是各地各級實行新征管模式運行時對稅源專業化管理內在運行規律缺乏必要的認識。沒有考慮政府改革外部環境、納稅人高效辦稅的便捷、稅務機關內部承受能力，沒有考慮管理層、基層專業化管理能力情況，沒有考慮專業化管理是一個復雜的系統過程，簡單地把推進稅源專業化管理等同于再次調整征管機構和重建征管模式。三是專業化管理目標不夠明確。以完成收入任務作為衡量征管工作好壞的現象依然存在，對實行稅源專業化管理所帶來的管理職能、職責等調整缺乏足夠的理解和認識，影響專業化管理的深入推進。

（二）以風險管理為導向、分類分級為基礎的專業化管理機制尚未建立

一是現行稅源專業化管理缺乏統一的整體思考，對改革最終要形成什么樣的發展目標尚不夠明確。規范的崗責體系遲遲未建立，沒有自上而下明確各級、各部門、各專業崗位專業化管理職責，沒有理順稅務機關內部專業化管理機構、專業化管理崗位與納稅人分類之間的對應和銜接關系，各層級、各部門稅源管理職責存在重復交叉。二是專業化管理制度尚未健全完善。沒有建立系統的稅法遵從導向指標，沒有建立專業團隊、專業機構、人才培養的有效管理機制，沒有系統建立稅法遵從導向指標、稅源監控指標、績效評價指標，專業化管理成效難以得到科學客觀考核。三是管理層實體化缺少體制支撐，目前專業團隊存在團隊人員身份歸屬虛擬性、執行管理多層性、人員結構差異性、績效評價局限性等問題。

（三）以實施信息管稅為依托的專業化管理尚未突破“信息、人才瓶頸”的制約

一是受到信息化建設理念的制約。現行稅收征管信息系統依據稅收管理員制度設計，而專業化管理是對稅收管理員制度進行改革，必然需要突破原有格局。二是信息化建設的現狀難以滿足稅源規模和結構的深刻變動、稅源流動日益頻繁的特點，征納雙方信息不對稱問題突出，稅源管理工作質量和效率有待提高，專業化管理仍然停留在人工、經驗為主的管理方式上。三是受到高層次專業化人才缺乏的制約。針對國際國內稅源份額分配、關聯企業運作方式多樣、稅收籌劃核算水平提高、現金交易總額居高不下，以及企業財務處理團隊化、電算化、智能化水平日益提高的新挑戰，稅務干部現有專業素質、信息技術水平不能適應專業化管理的高標準要求。四是受到第三方信息獲取的制約。由于第三方涉稅信息交換相關法律依據籠統，稅務機關與政府其他部門數據信息交換存在部門壁壘和人為障礙，稅收信息情報的驅動作用有待提高。

三、完善稅源專業化管理的建議

推進稅源專業化管理，根本目的在于管住管好稅源，提高稅法遵從度和稅收征收率。推進稅源專業化管理，必須在以下方面不斷完善。

（一）切實加強教育培訓，提高對稅源專業化管理的認識

一是明確深化稅源管理專業化改革的目標，即：有利于優化對納稅人的服務、有利于提高稅收征管的質量和效率、有利于加強對稅收執法行為的有效監督制約。二是通過各級各類的教育培訓，準確理解和把握稅源專業化管理的內涵，引導干部打破慣性思維，根除陳舊觀念，從傳統思維模式和管理方式中解放出來，認真貫徹落實稅源專業化管理的各項工作要求。

（二）完善與稅源專業化管理模式相配套的崗責及流程體系

按照現代稅收管理理念，充分依托信息技術，打破物理空間局限，優化征管資源配臵，實現稅源專業化管理的邏輯扁平化，發揮各層級稅源專業化管理的比較優勢。一是依據稅源管理專業化管理要求，盡快對原有征管崗責體系進行修訂完善。二是按照稅收專業化管理要求和國際國內成熟的經險，遵循精簡、效能、統一的原則，突破傳統按屬地劃片配臵征管職能和資源的單一分類方法，實施征管機構集約化改革；以層級管理為基礎，依托現代信息化技術的邏輯扁平化改革，合理調整基層稅務組織配臵，形成職責明晰、控管嚴密、流程科學、運轉順暢的現代征管體系。三是以稅源分類分級管理為基礎，在調整、優化稅源管理機構設臵和崗位職責分工的同時，建立健全縱向互動、橫向聯動、內外協作的稅源管理一體化運行流程體系，推進稅源管理專業化。四是探索建立與稅源專業化管理模式相適應的考核評價體系、稅法遵從管理體系。

（三）依托信息網絡技術，完善稅源專業化管理運行模式

在進一步規范申報受理、納稅評估、稅收征收、稅務稽查、法律救濟等征管程序基礎上，按照稅收征管程序，在各層級建立橫向運行機制，在不同層級間建立縱向運行機制。一是依托信息技術集成業務流程。借鑒頂層設計理念，按照“十二五”規劃確定的征管基本程序，確定省、市、縣三級管理重點；確定各層級、部門、崗位專業化管理職責，并將專業化管理業務流程、運行機制通過信息技術進行固化，構建信息暢通、操作簡捷的稅源管理系統，為深化專業化管理提供技術支撐。二是依據稅源專業化管理模式要求，同步再造征管信息系統以及相關流程體系，強化稅收風險數據信息的發布管理，統一發布平臺、統一信息口徑、統一任務要求、統一發下渠道，突出對風險信息采集、加工、排序以及風險任務下發等環節痕跡化管理。三是發揮層級管理比較優勢，組建互補性專業團隊，優化人力資源配臵，發揮各類專業人才知識、業務技能的互補性，構建數據應用、風險識別、重點剖析、歸納提煉、實踐驗證、全面推廣的完整業務鏈條，對大企業、重點風險行業等實行分級組合管理。

（四）強化信息技術支撐，實現“信息管稅” 一是促進信息管稅的有效落實。從國家層面制定、完善涉稅信息法律法規，完善稅務機關獲取第三方信息的法律依據。在現有法律法規中補充完善社會綜合治稅條文，對第三方涉稅信息相關部門的職責義務、信息內容、提供時限、保密要求、使用權限、違規處罰等進行明確，借助法律法規的權威性和約束作用，打破部門壁壘，掃清人為設臵的各種障礙，提高信息采集的可靠性和及時性。二是提高數據信息應用效果。在梳理內外部數據情報目錄的基礎上，從總局層面編寫涉稅數據字典，運用數據倉庫技術，搭建貫通各層級、部門、崗位的涉稅數據分析應用平臺，實現涉稅數據整理存儲、信息互通、加工分析、挖掘應用。加快與銀行、保險等金融單位的全國聯網，掌握納稅人全部銀行帳號，通過云計算等技術，對納稅人收入、支出等進行網上比對。三是建立數據信息的采集、分析、應用等環節的管理規程、考核評價體系，提高數據信息應用效果。

（五）構建風險管理機制，不斷提高風險管理能力 1.完善風險特征庫，提高分析識別能力。風險識別是稅源管理專業化的關鍵環節，要采取計算機和人工相結合的方法，利用稅務機關掌握的大量信息，深入開展數據信息加工分析、提高數據分析應用水平，有序開展綜合指標研究，設計系統性、聚類型、指標齊全、指向明確的風險特征指標索引庫，建立由稅收指標、財務指標、數據信息情報等組成風險指標群。做好風險指標分析篩選、優選優化、數據驗證工作，全面提升風險指標的科學性、合理性、指向性，不斷提高鎖定納稅人“不遵從”行為的精確度。

2.實施分類管理和項目化管理，提高風險應對處理能力。風險應對處理是體現風險管理成效的關鍵環節，也是凸顯稅源專業化管理要求的核心環節之一。深化風險特征指標的解讀和應用指導專題培訓，解析風險特征指標和不遵從行為之間的內在規律性，指導風險特征指標在風險應對過程中的實踐應用；針對大企業、中小企業行業、跨國交易等納稅人類別和特定事項分類，總結相應的稅收風險應對技術、方法和手段，提高分類風險應對的專業化水平；通過規范應對流程管理，探索采取項目化管理、“菜單式”應對等方法措施，不斷提高稅收風險應對過程的綜合管理能力。

3.強化風險應對結果應用。根據風險等級排序結果，合理配臵征管資源，實施差別化應對策略。對稅收風險級別低的納稅人，采取納稅輔導、風險提示等方式督促其及時改正，[4]對中等風險實施案頭審核、約談核實、實地調查等措施，對高風險對象實施稅務稽查、保全強制等措施，實現管理與服務相結合的風險應對新模式。

4.加強各級專業團隊管理。目前專業團隊存在團隊人員身份歸屬虛擬性、執行管理多層性、人員結構差異性、績效評價局限性等問題，應從提高團隊執行力的目標出發，引入優勝劣汰管理機制，確保團隊持續穩定、專業互補；引入團隊機構關聯考核機制，除在省、市范圍內評選優秀團隊及成員外，還應將團隊成員績效與其考核、崗位激勵、競爭上崗等相掛鉤，并列入其所在機構目標管理考核范圍，適時逐步將專業團隊列入機構序列。

南京市國家稅務局辦公室轉發《江蘇省國家 稅務局辦公室關于切實做好辦稅服務工作 的緊急通知》的通知

各區（縣）國家稅務局,市局各直屬機構：

2013年10月11日，中央電視臺《焦點訪談》欄目播出了《證難辦 臉難看》，在社會上引起了巨大反響，也為辦稅服務工作敲響了警鐘。江蘇省國家稅務局辦公室轉發了《國家稅務總局辦公廳關于切實做好辦稅服務工作的緊急通知》，并提出了明確要求，現轉發給你們，并就切實做好辦稅服務工作補充如下意見，請一并貫徹落實。

一、市局已經將焦點訪談《證難辦 臉難看》視頻掛在內網，請各單位組織辦稅服務廳(包括延伸點、發票代開點)全體工作人員認真學習收看，吸取教訓，進一步提高思想認識，確保辦稅服務工作優質、高效。

二、各單位領導要高度重視辦稅服務工作。主要領導和分管局長要深入辦稅服務廳及其延伸點、發票代開點等辦稅場所現場辦公，結合群眾路線教育實踐活動要求，認真排查工作中的薄弱環節，采取有效措施，切實解決納稅人反映的突出問題。

三、嚴格執行辦稅服務各項制度。要抓好包括導稅服務、限時服務、延時服務、預約服務、提醒服務、首問責任制等各項辦稅服務制度和管理規定的落實，加強監督檢查。

四、加快推進現代納稅服務體系建設。要充分借鑒下關區局先行區建設做法和經驗，按照市局已批轉的《南京市下關區國家稅務局“創新服務舉措”》，結合全面質量管理要求，進一步簡化辦稅流程, 減輕納稅人辦稅負擔,為納稅人提供更加便捷、高效的辦稅服務。

五、切實履行全程服務承諾。按規定要求，屬即時辦結事項的必須即時辦結，屬限時辦結事項的，要在承諾時間內辦結，嚴格執行同城通辦，不得無故推諉、拖延。市局將定期發布各單位承諾兌現情況。進一步減少納稅人資料報送，不得要求納稅人提供規定以外的資料,納稅人提供資料不全的,要一次性告知,避免納稅人“多次跑”。

六、強化辦稅服務應急管理。辦稅服務廳負責人和值班長要加強對辦稅廳的巡視,積極解決納稅人在辦稅過程中遇到的困難,對涉及到其他辦稅服務廳或其他部門的辦稅事項, 要做好溝通協調工作, 主動幫助納稅人解決問題；對納稅人反響強烈的問題采取危機管理，化解矛盾；對納稅人的有效投訴，及時受理、及時回應、及時查處。

七、規范辦稅廳環境建設。科學劃分辦稅區域，合理設臵服務窗口。按照“辦稅E站”規范和6S現場管理要求，保持辦稅廳整潔、有序。積極推進辦稅服務可視化建設，落實好省局《辦稅服務廳窗口可視化方案》，實時掌控辦稅服務廳工作狀態，努力做到第一時間發現問題，第一時間解決問題。

八、加強監督考核。完善監督檢查工作機制，開展納稅人滿意度調查，收集納稅人意見和建議，作為改進服務工作和績效考核的重要依據。堅持日常檢查和專項檢查相結合，不定期組織明察暗訪或對納稅人進行服務回訪。及時受理納稅人和社會各方面的投訴、舉報，認真調查處理，全面回復，確實維護納稅人合法權益。

各單位貫徹落實情況，請在10月28日前書面報告市局(報送路徑：南京徐震郵箱)，市局將向省局專題匯報。

南京市下關區國家稅務局“創新服務舉措”

一、市局創新服務舉措項目

（一）簡化丟失、被盜防偽稅控IC卡或報稅盤處理流程 1．優化原因及目的：通過簡化流程縮短辦稅時間，減少納稅人登報費用，減輕納稅人辦稅負擔。2．原流程：納稅人發生丟失、被盜防偽稅控IC卡或報稅盤的情形后，應登報聲明作廢（屬于被盜情形的應向公安機關報案），并向主管稅務機關書面報告，由主管稅務機關審查后，至技術服務單位重新購買IC卡或報稅盤。

3．優化后流程：納稅人發生丟失、被盜防偽稅控IC卡或報稅盤的情形后無需登報聲明作廢（屬于被盜情形的仍應向公安機關報案）；納稅人向主管稅務機關書面報告，由主管稅務機關審查后，至技術服務單位重新購買IC卡或報稅盤。

4．后續管理：技術服務單位按照稅務機關的要求，定期匯總向稅務機關上報丟失、被盜IC卡或報稅盤的相關信息，由稅務機關在“網上南京國稅”發布，以更好地服務納稅人，避免存在潛在風險。

（二）簡化個體定期定額戶注銷稅務登記流程 1．優化原因及目的：個體定期定額戶注銷稅務登記執法標準相對比較明確規范，執法風險較小，實施該舉措可降低業務辦理和流轉時間。

2．原流程：納稅服務科受理個體定期定額戶注銷稅務登記申請；稅源管理科調查；征收管理科核批；分管局長終審。

3．優化后流程：納稅服務科受理崗受理個體定期定額戶注銷稅務登記申請；納稅服務科科長根據相關執法標準進行復核、終審。

4．后續管理：征收管理科定期對注銷稅務登記資料進行抽查。

（三）簡化由于稅務機關原因造成的誤征退稅流程 1．優化原因及目的：根據《稅收征收管理法》及其實施細則，納稅人超過應納稅額多繳納的稅款，稅務機關發現后應當立即退還。納稅人申請非必經環節，簡化該流程可充分保障納稅人權益。

2．原業務流程：納稅人出具退稅申請報告，填報《收入退還申請簽報單》；納稅服務科受理；稅源管理科調查、初審；收入核算科終審，辦理無紙化退稅。

3．優化后流程：稅務機關發現納稅人多繳稅款的，無需納稅人提出申請，由稅務機關的首個發現部門填寫內部流轉文書《多繳稅款退稅申請審批表》并進行調查；征收管理科初審；收入核算科終審，辦理無紙化退稅。

4．后續管理: 由收入核算科定期檢查，嚴格甄別屬稅務機關原因還是納稅人原因造成的多繳稅款。

（四）簡化企業所得稅匯算清繳退稅流程

1．優化原因及目的：取消企業所得稅匯算清繳退稅納稅人申請的環節，充分保障納稅人權益，降低征納成本。

2．原業務流程：本企業所得稅匯算清繳結束后，納稅服務科受理納稅人企業所得稅匯算清繳退稅申請；稅源管理科調查、初審；政策法規科終審；收入核算科辦理無紙化退稅。

3．優化后流程：政策法規科在本企業所得稅匯算清繳結束后，統計匯算清繳應退稅納稅人清冊及稅款；納稅服務科根據清冊批量啟動退稅工作流；政策法規科所得稅崗初審；政策法規科科長終審；收入核算科辦理無紙化退稅。

4．后續管理：對于因銀行賬號變動等原因導致退稅不成功的，應當在“網上南京國稅”進行公告，提醒納稅人及時來辦理退稅，更好地服務納稅人，維護納稅人依法享有申請退還多繳稅款的權利。

（五）減少申請代開貨運增值稅專用發票資料 1．優化原因及目的：貨物運輸業警戒線系統上線后，可以通過采集納稅人貨物運輸能力的信息，實現代開貨運發票監控，實行該舉措有利于簡化辦稅流程，減少納稅人辦稅時間，減輕納稅人辦稅負擔。

2．原申請資料：稅務登記證副本（只查驗）；納稅人財務專用章或發票專用章；《代開貨物運輸業增值稅專用發票及繳納稅款申報單》；付款方出具的書面確認證明或當次經營活動相關的購銷或服務合同。

3．優化后的申請資料：對增值稅納稅人月累計代開貨物運輸業增值稅專用發票價稅合計未達到“警戒線”標準的代開申請，不需提供付款方出具的書面確認證明或當次經營活動相關的購銷或服務合同；對于增值稅納稅人月累計代開貨物運輸業增值稅專用發票價稅合計達到“警戒線”標準后的代開申請，仍需提供付款方出具的書面確認證明或當次經營活動相關的購銷或服務合同；

4．后續管理：對于從事貨物運輸的當月代開發票價稅合計超“警戒線”50%以上（含）且不含稅金額合計大于30萬元以上（含）的納稅人，稅務機關應當及時組織進行巡查或實施稅收風險評估。

二、區局創新服務舉措項目

（一）簡化增值稅留抵抵欠業務流程

取消增值稅留抵抵欠業務稅源管理科調查、收入核算科審核環節。由納稅服務科受理、審核并辦結，收入核算科進行跟蹤管理。

（二）簡化多繳稅款抵欠業務流程

取消多繳稅款抵欠業務稅源管理科調查、收入核算科審核環節。由納稅服務科受理、審核并辦結，收入核算科進行跟蹤管理。

（三）取消個體工商戶發票“驗舊售新”稅源管理科審核環節

取消稅源管理二科對個體工商戶發票“驗舊售新”前的審核操作，由納稅服務科按照發票發售的要求完成“驗舊售新”操作。稅源管理二科應在申報環節使用委托代征系統的申報監控功能加強對個體工商戶申報數據的監控，同時應在日常管理過程中加強對普通發票的數據分析和后續管理工作。

（四）簡化個體工商戶部分發票種類供票資格認定業務流程

個體工商戶申請普通發票百元版一本、定期定額戶定額發票合計金額在核定定額以內、查賬征收戶定額發票合計總金額在20000元以內的供票資格認定業務取消稅源管理科調查環節，由納稅服務科受理及核批。

（五）優化納稅人使用“待報解賬戶”流程

對于部分納稅人由于銀行賬戶凍結等原因無法使用涉稅賬戶進行扣款的情形，由納稅服務科向納稅人提供區局“待報解賬戶”賬號及銀行進賬單等信息與資料，完成納稅人的扣款操作，并于扣款當日與稅源管理二科完成數據傳遞和對賬工作。

（六）優化由于系統原因造成的納稅人無法扣款業務流程

每月申報期最后三個工作日每日由征收管理科統計因系統原因造成的“應繳未開票”、“保留失敗”、“正劃失敗”等無法扣款數據，納稅服務科根據清冊逐戶進行手工開票和扣款。

（七）減少對新辦納稅人涉稅事項的調查次數 新辦企業綜合調查結果，增值稅一般納稅人60日有效，增值稅小規模納稅人120日內有效，純所得稅納稅人及其他納稅人180日內有效，在有效期內，管理員在處理到該企業的相關涉稅事項時，可直接用初次核查結果進行案頭稽核。

（八）取消達標認定一般納稅人局長審批環節 增值稅應稅銷售收入達一般納稅人認定標準的小規模納稅人轉認定一般納稅人業務流程，取消局長審批環節，政策法規科為終審。

（九）取消防偽稅控最大開票限額行政許可（十萬元限額）稅源管理科科長審核及局長審批環節

防偽稅控最大開票限額行政許可（十萬元限額）業務流程，取消稅源管理科科長審核及局長審批環節的操作。優化后的流程為納稅服務科受理，稅源管理科稅收管理員調查，納稅服務科終審。

（十）防偽稅控最大開票限額行政許可（百萬元限額）由局長終審簡化為局長授權政策法規科終審。

（十一）取消一般納稅人認定“房屋租賃發票”資料 根據國家稅務總局令[2010]22號令規定，取消一般納稅人資格認定需提供“房屋租賃發票”資料。

（十二）實行發票“驗舊售新”簡填單

針對填寫《發票領購單》有困難的部分納稅人，由納稅服務科發票發售人員使用CTAIS2.0的打印功能，在辦理發票驗舊售新業務的同時，打印出《發票領購單》的相關內容，交納稅人簽字蓋章確認。

（十三）整合全局力量

建設納稅咨詢服務專家團隊，為納稅人提供專業、專家、規范、統一、權威、確定的涉稅咨詢服務。

（十四）整合功能布局

建設納稅服務輔導中心，人工坐席開展納稅輔導，及時開展新辦輔導和稅前輔導，及時處理轉辦咨詢、及時應對疑難雜癥。

（十五）整合窗口布局

推廣綜合服務窗口，多個事項一窗辦結，避免納稅人多次排隊。

（十六）整合信息發布

所有涉稅提醒、通知等均由納稅服務科一個部門、專職人員發布；按照規范統一的要求發布；只對本事項特定的納稅人發布；防止信息騷擾和對信息的誤讀。

（十七）整合派工任務

在建立下戶核查事項基本信息庫的基礎上，建立區局層面的派工制，所有需要下戶核查的項目，全部由一個部門扎口下達。防止對納稅人多頭騷擾。

（十八）整合下戶規范

所有下戶核查必須有派工任務單；所有稅務管理員下戶必須報告本部門負責人；所有下戶事項必須有明確的目的、項目、內容、時間等；必須有工作記錄和信息反饋；防止對納稅人多次搔擾、隨意執法。

三、工作要求

（一）吃透精神，提高標準

各部門應結合總局近期下發的轉職能、改作風“雙十條”措施，充分認識當前納稅服務創新的必要性和重要意義，深刻領會和掌握區局“創新服務舉措”的實質，并自覺貫徹落實到日常管理與納稅服務中去。切實提升區局納稅服務的標準與水平，起到先試先行、示范引領的作用。

（二）全面貫徹，注重實效

各部門應結合部門特色與自身實際，全面貫徹“創新服務舉措”，力求明確責任、細化環節、暢通協作、取得實效。真正做到“始于納稅人需求、基于納稅人滿意、終于納稅人遵從”,實現稅務機關與納稅人的雙減負。

（三）后續管理，風險防范

在推進“創新服務舉措”過程中，各部門應正確處理納稅服務與稅收征管的關系。注重加強后續跟蹤、監控、管理與分析，加強風險防范意識與手段，做到簡化環節、不弱化管理，提升服務、不提高風險。使“創新服務舉措”發揮積極、有效、持續的效應，促進現代納稅服務體系先行區的深入推進。

第四篇：政府在勞資關系中的角色定位與職責研究評述

政府在勞資關系中的角色定位與職責研究評述

浙江金融職業學院 趙國忻*

（浙江杭州 310018）

摘要：本文分別從政府介入勞資關系的必要性，在勞資關系中的地位與價值取向，角色定位，行為邊界與角色職能轉換，政府的具體責任等五個方面對國內外相關研究進行了評述，并提出了今后研究的方向。

關鍵詞：勞資關系 政府 角色定位 職責 評述

作為市場經濟體制的基礎性關系，勞資關系對中國的經濟增長、社會發展和市場經濟體制走向都會產生重要影響，如何構建和諧的勞資關系是建設社會主義和諧社會的一個具有全局性、普遍性、基本性意義的重大課題。由于政府掌握政策和資源，政府的施政態度對于勞資關系具有決定性作用。一方面，我國政府正在從計劃經濟時期的勞資關系中淡出，另一方面，當前社會生活中已出現比較尖銳的勞資關系矛盾，因而如何重新確定政府在勞資關系中的角色定位與行為界限，引起了國內外學者的廣泛關注。眾多學者從各自不同的角度對這一問題展開了研究，并已在許多方面形成了共識，但同時也存在一些爭議。及時對相關研究進行總結，將促進該研究的進一步深入，有利于為政策制定提供更有效的參考意見。

政府與勞資關系領域的研究基本上圍繞政府介入勞資關系的必要性，政府在勞資關系中的地位與價值取向，政府在勞資關系中的角色定位，政府的行為邊界與角色職能轉變，政府在構建和諧勞資關系中的責任等五個方面展開。

1、政府介入勞資關系的必要性

政府介入勞資關系的理論基礎是政府干預理論。對此，西方經濟學一直存在兩種針鋒相對的觀點，集中體現為經濟自由主義與國家干預主義。以凱恩斯為代表的政府干預理論認為，由于壟斷、公共產品、外部效應、收入分配不公等原因，市場機制存在缺陷，需要政府干預以糾正市場失靈（Stiglitz,1998）。以弗里德曼等為代表的各種新自由主義思潮則認為，由于信息及市場不完全，再分配不公平及經濟尋租活動等原因，政府干預市場同樣存在低效或無效，而且會破壞市場功能的正常發揮，主張向自由市場制度“復歸”。對此，以薩繆爾森等為代表的新古典綜合派則提出，應將政府干預與市場有機結合，科學把握政府干預經濟的方式、程度與界限。與此對應，國內學者也有兩種觀點，一種側重從我國轉軌期市場機制的缺陷出發論證政府干預的必要性（徐滇慶等，1999），另一種則關注政府干預失靈的問題（吳敬璉,2002；王一江,2008）。

具體到政府干預勞資關系的必要性，國內學者分別從勞資關系的特殊性、政府的本質、發達國家的經驗進行了闡述。

首先，與資本相比，勞動力流動成本非常高，壁壘多；勞動者人數眾多，組織集體行動困難重重；勞動力市場供大于求等，使得勞動與資本在博弈中天然處于弱勢地位。隨著資本國際化，這種強資本弱勞動狀態更加嚴重，僅靠市場機制很難改變，需要政府公權力介入[1]。

其次，政府是階級權力和社會公共權力的結合，既要代表統治階級的意志和利益，又要綜合代表社會各方利益，以緩和社會矛盾，控制沖突。我國政府更是要代表最廣大群眾的利*作者簡介：趙國忻(1963-)，男，管理學博士，教授。研究方向：中小企業經營管理。現就職于浙江金融職業學院，任經營管理系主任。通訊地址：杭州市下沙高教園區東區 浙江金融職業學院（310018），Tel：0571--86739111，Email： zhaogx2002@126.com

益，保證社會、經濟穩定、可持續發展[2]。

再次，西方發達國家在進入壟斷資本主義時期以后，政府對勞資關系進行了全面干預，通過建立一套完善的法律體系，行之有效的協調、制衡機制及發揮工會作用等，保證了勞資關系的和諧，這些為我們提供了有效的借鑒[3]。

第四，我國勞資關系問題的特殊性。我國轉型期，由于法律制度不完善，勞資雙方主體發育不成熟等種種問題，勞資矛盾在非公有制企業比較突出，如果任由其發展，將影響企業發展和經濟結構升級，危及改革發展成果；而且我國政府擁有較多的社會資源，從而決定了其必須在構建和諧勞資關系中發揮重要作用[4]。

總之，國內大部分學者對于政府干預勞資關系基本持肯定態度。但也有一些學者認為，市場機制可以有效保護勞工權益，政府對企業怎樣使用勞動力干預越強，對解雇工人限制越嚴格，經濟發展就越慢，失業率越高，資本外流越嚴重。把過多責任加到企業頭上，使之不能按效益原則，最終企業受損，勞動者權利同樣受損，因而政府干預最終損害的是勞動者[5]。

2、政府在勞資關系中的地位與價值取向

就政府在勞資關系中的地位問題，我國勞動法學著名專家常凱認為，勞動法所調整和規范的勞動關系，包括企業中的個別勞動關系和企業層面的集體勞動關系，政府是勞資關系的特殊主體，其目的是以國家強制力來保障勞動者權利，以實現勞資自治。其中，政府在和勞動者的法律關系中是義務主體，保障勞動者的權利是國家最基本的責任；在和雇主的法律關系中，政府則是權利主體，通過行使勞動行政管理權，來規范雇主行為，排除對勞動者的侵害。可見政府作為勞動法律關系的主體之一，是以裁決者和公證者的身份，來代表社會公正和社會利益。這種公正，是通過保障勞動者行使權利，監督雇主履行義務來實現的，這即是要追求法律的實質的平等[6]。

關于政府的價值取向，總的來說無非是提高效率和維護社會公平。但這兩個目標往往不一致。如果僅以效率最大化作為基本的價值傾向，任由勞資雙方通過市場機制實現雙向選擇，就會加劇勞方的弱勢地位，從而影響社會的穩定，破壞經濟的發展，效率也就無從談起。而且市場經濟也不可能解決全社會范圍內的失業、養老、工傷事故、醫療保健等社會問題。而這些正是保證市場經濟正常運行的重要條件。因而政府的基本價值取向，應該是既要提高效率又要維護社會公平，做到兩者的真正兼顧][7]。

3、政府在勞資關系中的角色定位

英國利物浦大學教授羅恩．比恩將政府在勞資關系中扮演的角色概括為五種，簡稱為“五P”角色，即：勞動者基本權利的保護者，集體談判與雇員參與的促進者，勞動爭議的調停者，就業保障與人力資源的規劃者，公共部門的雇傭者。作為保護者和規劃者，政府應積極而主動地完成任務；作為促進者和調停者，政府應采取中立和不多干預的態度；至于作為雇傭者，政府則應真正為私營企業做出表率。

國內學者也從不同角度研究了政府的角色定位，如劉玉生（2006）認為，政府應是中立公正執法者、公眾利益代表者、弱勢群體維護者。政府應定位于公共服務、協調利益、調節分配、提供社會保障、保障市場秩序、維護社會穩定。

李炳安和向淑青（2007）經過綜合，提出當前政府在勞資關系中應扮演九種角色，即：

（1）勞工政策的制定者。具體表現在對工資、工時、職業培訓、保險福利、女職工和未成年人特殊保護和勞動者安全衛生等方面，以使得雙方有法可依。（2）勞工權利的保護者，使勞動者分享社會進步和經濟發展的成果，從而達到整個經濟和社會的協調與和諧發展。（3）

勞工就業的促進者。包括：建立健全公共就業服務體系，提高公共就業服務的質量和效率；完善經濟結構，避免低劣性就業；維護勞動市場秩序，營造公平競爭的就業環境；促進殘疾人員的職業康復，扶助特殊社會群體就業等。（4）勞動法制的踐行人。作為公共部門的雇主，應恪守勞動法律法規，自覺接受勞動法律規范的調整。（5）勞動安全的守護神，切實保護勞動者的生命安全和身體健康。（6）人力資源的開發管理者。包括：實現人力資源的有序開發、科學管理，促進高質量就業，以建立我國的人力資源競爭優勢，為社會發展和經濟建設提供人才保證。（7）勞動基準實施的監督者。對勞動基本標準組織實施和監督檢查，并監督地方勞動和社會保障部門的工作。（8）勞動爭議的調停者。保證勞動行政司法行為能夠及時、便捷、專業化地解決糾紛，化解勞資矛盾，保持社會穩定，促進社會和諧。（9）勞資和諧的倡導人。努力建立規范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩定的新型勞資關系，不斷增進勞資雙方的理解與合作，實現共贏[8]。

4、政府的行為邊界與角色、職能轉換

我國各級政府在加強勞動立法和宏觀調控方面做了大量工作，近年來取得了令人矚目的成就，但距離理想狀態還有相當大差距。表現在：政府責任行政的基本理念尚未普及，勞動法優先保護勞動者權益的價值取向尚未明顯體現出來；部分官員擔心勞權保護會影響投資環境和經濟發展，甚至認為，工人權益受侵犯是經濟發展的必然代價；政府對相關社會政策與勞工權益的維護較為忽視，與協調勞資關系相配套的一系列法律法規還不健全；一些地區把“執政能力”簡化為GDP增長能力，為吸引投資，不惜犧牲勞工權益；勞動監察部門執法監督不力，行政干預仍存在等。其根本原因是政府充當了經濟建設主體和投資主體的角色[9]。

為此，必須轉變政府的角色和職能。首先，在管理理念上，重視公平的價值取向，樹立以人為本的理念，將矯正市場失效、提供公共產品、維護市場公平競爭、保持社會經濟穩定作為其主要角色；在價值取向上，以公正正義為核心原則；在政策內容上，加強對弱勢群體權益的保障；在政策結構上，加強社會政策制定；在政策過程上，建立和完善利益訴求的表達機制（陳華、張芬芬，2005）。其次，要實現政府職能定位的“五個轉變”，即從市場競爭主體向市場監管主體轉變，從管制型政府向服務型政府轉變，從直接行政干預向間接調控轉變，從依靠內部政策辦事向依法行政轉變，由行政主導型政府向市場主導型政府轉變（葛玉輝，2007）。

具體而言，政府要由過去的直接介入勞資關系轉變為對于勞資關系宏觀調控和居中調解；由過去的行政手段管理轉變為主要運用立法、監察和服務手段進行管理。即在宏觀方面主要是政策調控，在微觀方面主要是監察和調解[6]。

為此，政府在處理勞資矛盾和勞資沖突時，首先應力圖法治化，而不應政治化和行政化。包括：政府職能的法定化，政府權力的法定化，政府行政程序法定化及政府行為制約的法定化[7]。其次，政府在介入勞資關系過程中必須堅持市場化方向，破除行政干預的思維模式，應主要借助于法律手段和經濟手段來構造以市場機制為基礎的勞資關系調整機制 [9]。因而，政府對于勞資關系的調整應堅持三項原則，即：即市場化原則，政府行為必須遵循市場運行的基本規則，以維護公平競爭的秩序主要職能；保護弱者原則，在立法時傾向于對勞動者利益的保護，考慮實質的平等；衡平原則，即不僅要保護勞動者的權益，同時也要保護資本所有者的利益。

關于如何準確劃分市場和政府力量的范圍？總的要求是，凡是“政府不該管、可管可不管”的事情，都應交給市場去做。概言之，在遵守市場規律的前提下，政府要通過創建一系

列制度安排來規范、穩定和引導市場發展，并通過提供必要的公共產品來彌補市場供應的不足。

5、政府在構建和諧勞資關系中的責任

許多研究者針對國內實際，對政府在構建和諧勞資關系中的責任提出了許多具體對策建議。包括：

（1）加快調節勞資關系的法律法規體系建設，在立法中要向勞資關系中的弱者傾斜，以維持勞動關系的實質平等；建立健全相關法律法規體系，對已頒布的法律法規進行梳理，堵塞不利于勞動權維護的漏洞，通過制定《工傷事故賠償法》、《勞動關系法》、《勞動合同法》、《集體合同法》、《勞動監察法》、《工會法》、《勞動基準法》等，使得處理勞資關系中任何問題時都有法可依[1][4][7][9]。還有學者建議在各級人大下設立一個“企業調查員委員會”（巫繼學, 2007）。

（2）改變地方政府、行政官員的激勵目標。將勞資關系處理情況納入地方政府、行政官員的業績考核內容，改變重GDP增長輕公共管理服務的政績觀，增加其保護勞動者權益、協調勞資雙方關系的動力[10]。

（3）建立、完善勞資關系協調機制。包括：推動、促進和影響集體談判，完善相關法律規則，加大專業人才隊伍建設，解決集體合同履行問題；限制和約束集體談判內容，向談判雙方提供各種相關信息和數據；培育勞資雙方集體談判組織的發育 [1] [3][10]。

（4）建立勞資關系的三方協調機制。規范協商程序和辦法，保證三方協調機制規范、有序和高效運作，促進勞資雙方平等協商關系的建立[7][11]。

（5）完善勞動爭議的處理制度，化解勞資矛盾。包括：勞動爭議適用民事訴訟時效；訴訟舉證責任部分倒置；規范和控制訴訟成本；借鑒國際上現有的做法，簡化勞動訴訟程序，設立勞動法庭；對弱勢群體的勞動爭議訴訟實行救助[11]。進一步完善勞動爭議仲裁制度，提高仲裁的權威與效率，實現對勞動合同爭議的快立、快調、快審、快結；組建完善勞動爭議調解隊伍，健全群體性勞動爭議聯動處理機制。加強早期爭端解決機制的研究與實踐，盡早、盡快化解矛盾。開展維權知識和技能培訓，提高勞動者維權能力，并建立有效的熱線咨詢和法律援助服務體系[11]。

（6）支持、建立一個獨立、作用強大的工會組織。工會應只代表勞工利益，而不聽命于任何其他組織或機構；建立和發展工會與政府聯席會議制度，減少對工會的行政干預[4]；積極促進工會角色職能的轉換，使之真正成為獨立的民事主體；完善工會維權的相關法律法規和設置，推動新建企業成立工會，探索工會組織創建形式，嘗試建立行業性工會、產業工會 [7]。

（7）加大勞動執法力度和增強勞動監察力量。盡快制定出臺《勞動保障監察法》，提高勞動執法的法律地位；加快健全省、市、縣三級勞動保障監察機構，并向基層延伸，充實人員，提高素質，保障經費，完善監督檢查網絡；廣泛深入開展日常巡視檢查、舉報投訴調查和專項執法檢查，將勞動爭議抑制在萌芽狀態（陳亞敏，2008；匡小明，2007）；強化對勞動執法權力的監督和制約，包括工會監督、自下而上的監督、內部監督、上級監督[7]。

（8）促進勞動力市場的發育與成長。通過就業政策、人力資源政策調節勞動力市場供求，促進就業；改革戶籍制度，消除勞動力流動障礙，推動全國統一勞動力市場的建立；完善市場信息傳遞機制，促進勞動力市場中介服務；為勞動者建立就業保障體系，包括職業培訓、就業服務和失業保險等[3][4][7][9]。

（9）建立和完善由社會保險、社會福利和社會救濟構成的全民基本社會保障體系，促進基本公共服務的均等化 [1][9]。同時，努力健全社會服務和緊急援助機制, 解決企業員工在子女教育、社會保障方面的后顧之憂（黃燕東,楊宜勇，2006）。

（10）引導和促進企業治理機制和管理方式的創新，建立利益平衡系統。在公司法中貫徹企業社會責任的理念，促進企業治理方式向共同治理方向轉變（黃燕東、楊宜勇，2007）。企業的轉制必須履行職工代表大會程序并盡力走公眾股份制和職工持股的路子，形成利益共同體；實行勞資平等共決的企業組織制度，建立職工董事/職工監事等制度，完善職工代表大會制度，實行廠務公開，強化民主參與（匡小明，2007）。

此外，把合法用工納入企業的誠信體系；在投資、稅收、評優、宣傳等方面對勞資關系融洽的企業進行傾斜，同時依法懲罰勞資關系尖銳的企業[12]。

6、研究評述

總體來看，國內外學者對于政府在勞資關系中的角色定位和職責已基本形成共識，如：勞資關系的特殊性和重要性使得政府必須介入其中并發揮重要作用，以構建和諧的勞資關系，使全社會成員共享改革發展成果，促進社會和諧；在勞動立法中要堅持勞權保護原則；政府應主要通過法律、經濟手段進行干預，通過集體談判、三方機制調整勞資關系；建立勞資爭議的有效機制，加大執法和勞動檢查力度；充分發揮工會作用等。但也存在一定的爭議或疑慮，如強調政府干預可能引發政府對企業的行政干預問題，勞權保護可能增加國內勞動力成本，降低產品競爭力和資本吸引力問題，等等。這些問題理應引起研究者的關注。

國內研究中還存在一些不足，首先，中央政府和地方政府在勞資關系中的角色和職責是有區別的，但大部分文獻僅將其作為一個籠統對象研究；其次，政府的角色定位是隨著社會經濟的發展而動態變化的，如對于轉型時期的我國政府與市場機制較為成熟的歐美國家政府，其角色定位應該有所差異，但大部分研究者都未對此進行深入研究；第三，在我國轉型時期，如何既發揮政府的作用，又避免政府行政干預，相關研究也不夠深入。因而，今后的研究應重視下述幾個問題：政府如何既糾正和彌補勞資市場失靈又防止政府干預失靈，政府如何權衡與兼顧效率與公平，當前與未來政府的角色與職責差異及當前的努力方向，各級政府在構建和諧勞資關系中的角色定位與職責劃分。此外，近年來，國內部分地區已形成了一些行之有效的做法和政策，也要其進行總結升華以形成制度。

參考文獻

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第五篇：班主任在班級管理中的角色定位

班主任在班級管理中的角色定位

楊強勁

班主任作為學校管理的“神經末梢”，是與學生接觸最頻繁、關系最密切的人。班主任的性格、心態、管理思維會對學生群體產生最直接而又具有無可替代作用的影響。現代教育意義上的班主任，其角色內涵應該是豐富多元的：他不再僅僅是“管理專家”，而且還是“學生的好伙伴”、“團隊的領頭雁”、“組織的大法官”等。

班主任作為學校管理的“神經末梢”，是與學生接觸最頻繁、關系最密切的人。班主任的性格、心態、管理思維會對學生群體產生最直接而又具有無可替代作用的影響。但長期以來，在實踐層面，班主任這一崗位似乎被單一地理解為班級的管理者，忽視了其管理對象作為“成長中的人”的特性，使得班主任工作往往陷于低效、淺層甚至粗暴的境地。

現代教育意義上的班主任，其角色內涵應該是豐富多元的：他不再僅僅是“管理專家”，而且還是“學生的好伙伴”、“團隊的領頭雁”、“組織的大法官”等。理清角色，找準支點，是班主任營造班級和諧育人氛圍的必然要求。

學生的好伙伴。在日常的班級管理中有不少班主任過于強調作為班主任的權威，而忽視了與學生的平等對話和友善交流，使得學生對班主任敬而遠之，并且這種現象的弊端隨著學段的提升而逐步凸顯。教育是一項與人打交道的事業，一個學生在班級中，對班主任來說可能只是四十分之一或五十分之一，但在一個家庭中，對父母來說就是百分之百。每一個人都渴望能夠得到他人的關注、信任和賞識，學生亦如此。我們只有拿出真心才能換取別人的真心，一個班主任只有放低身段，成為學生的好伙伴，才有可能贏得學生發自內心的尊敬。其實，要做學生的好伙伴并不難。只要我們能夠有一顆愛心，能夠有學生思維和孩子立場，換位思考，用心接納，他們自然能夠感受到班主任的親和力和真誠，也自然愿意走近班主任。學生都愿意向你敞開心扉了，還有什么是他們不能與你分享、聽你教誨的呢？

團隊的領頭雁。沒有愛就沒有教育，但光有愛，也不會產生有效的教育。一個班級的學生就組成一個團隊。管理學家斯蒂芬·P·羅賓斯認為：團隊就是由兩個或者兩個以上的，相互作用、相互依賴的個體，為了特定目標而按照一定規則結合在一起的組織。在班級團隊中，班主任就是這個團隊的“領頭雁”。班主任需要為這個團隊的成員樹立明確的、共同的目標，需要引領這個團隊的所有成員圍繞這個目標前進。因此，班主任需要拿出一點時間和精力，從常規的工作中和煩瑣的事務里跳出來，思考班級團隊如何形成合力，如何引領團隊的發展。根據斯蒂芬·P·羅賓斯對“團隊”所作的闡釋，“兩個或者兩個以上的，相互作用、相互依賴的個體”指的就是學生。作為人生中重要的成長階段，學生時期的孩子需要學會如何與人相處，需要友誼，而“相互作用、相互依賴”可以理解為學生之間的一種和諧的同學關系，大家相互關心、相互幫助、相互安慰、相互尊重、相互學習。而定義中的“特定目標”則是指能讓孩子們在班級這個團隊中快樂成長，提高修養。

因此，我每次在起始年級接班擔任班主任之初，就會根據學生的成長環境和性格特點，擬定出班級的文化建設規劃，提出班級目標、班級口號、班級氣質等，通過精神、品格等塑造學生的行為，增強學生的團隊榮譽感，營造和諧的班級文化氛圍。南京師大班主任研究中心齊學紅老師說：去除田間雜草的方法就是播撒作物的種子，解除學生心中的迷茫，就是在學生心中點燃希望之燈。而我們就是要播撒文化、愿景這樣具有強大生命力的種子，讓它們在學生的內心深處長成一片生機勃勃、姹紫嫣紅的苗圃。

組織的大法官。班級歸根結底還是一個組織。是組織，就會有組織的原則、組織的規定和組織的章程，就需要組織內的成員遵守組織的一切紀律。在用文化規范人的思想基礎上，還應用制度規范人的行為。無規矩不成方圓，所謂國有國法、校有校紀、班有班規，只有一切行動聽指揮，步調一致才能得勝利。但由于學生之間的個體差異，他們在遵章守紀方面會有不同的表現，也會遇到學生違紀犯錯誤的情況。這時候，班主任就應擔當班級這個組織的“大法官”，對學生的言行進行公正評判，提出明確的改正要求。這時候的班主任就應具有絕對的權威，但沒有哪一個學生一到學校來就是要成心跟老師過不去的，每一個學生都有做一個好學生的愿望，基于此，擔任“大法官”角色的班主任一定要就事論事，采取最有效的方式教育出現問題的學生，使用班規校紀給予其必要的“懲處”。但是，我們面對的是一群天真善良的孩子，他們正在努力的用自己稚嫩的心靈去體會和衡量這個世界，他們有著各自判斷是非的標準。在他們的眼中，班主任則是成人社會的代表，更是社會公正的代表、社會公平的化身。這就要求我們種種教育行為都要體現社會的正義和良知。這也是擔任“大法官”角色的班主任所要遵循的重要原則。只有這樣，才能夠通過對出現問題學生的教育，遏制不良傾向，引導學生在組織內養成服從紀律、敢于反思的行為習慣，促使他們成長為“微觀上問心無愧，宏觀上遵紀守法”的良好公民。

有人曾生動地闡釋教育，說“教育是一棵樹搖動另一棵樹，一朵云搖動另一朵云，一個靈魂喚醒另一個靈魂”，如此詩意的語言讓班主任們找到了心靈的慰藉和行為的參照。愿我們都能夠跟著學生的節拍調整自己心跳的頻率，用心去和學生進行心的交流，最后形成共鳴。感悟學生的感悟、快樂學生的快樂、幸福學生的幸福，和學生一同感受他們成長的喜悅，成為他們幸福的源泉。（作者單位：安徽省肥東錦弘中學）