第一篇：任進：推行政府及部門權力清單制度

任進：推行政府及部門權力清單制度

2014年12月25日14:46

來源：人民網-理論頻道 [摘 要] 建立權力清單制度，明確政府應該干什么，“法無授權不可為”，這樣才能將行政權力關進制度籠子里，防止公權濫用，減少尋租現象，更好發揮政府作用。建立權力清單制度，不是對行政權力的簡單梳理和公布，而是通過對權力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現有效政府治理的要求。

[關鍵詞] 行政權；行政職權；權力清單制度 [中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A 十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對深入推進依法行政、加快建設法治政府作出重要部署，要求建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府，并對推行政府及部門權力清單制度，提出明確的要求。

一、權力清單制度之權力的定義、屬性和來源

（一）問題的提出

2013年中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出：“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程”。十八屆三中全會通過的《決定》明確要求推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。十八屆四中全會通過的《決定》，也對推行政府權力清單制度，提出明確的要求。按照進一步簡政放權、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。

（二）行政權力與行政職權

什么是“行政權力”，學者理解主要有兩種。一是從國家行政機關執行法律、法規的角度，將行政權力理解為行政機關的執行權，認為行政權是指國家行政機關執行國家法律、法規、政策，管理國家內政外交事務的權力。二是從國家行政權力是國家權力的一部分來理解行政權力，認為行政權力是國家權力的一部分。行政職權，即行政主體行使的職權，與國家的行政權力關系非常密切。行政權力是指國家管理行政事務的權力，是國家權力的組成部分，而行政機關的職權，則是國家行政權力的具體法律表現形式。

（三）行政權的屬性

行政權力涉及的內容，主要在兩個方面：一是政府為執行法律的規定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進行的事項。行政權力具有雙重屬性：一方面，行政機關的行政權力，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權益時，具有積極能動的作用；另一方面，行政權力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制，則可能會對社會產生消極作用。

我國行政權力不同于實行三權分立制的西方國家，行政機關的行政權雖有相對獨立性，但要受制于人民代表大會的立法權、重大事項決定權和監督權；我國實行中國共產黨的領導，黨對國家事務、社會經濟文化事務的領導與行政權力間存在密切關系。

（四）行政權的來源要有法定依據

行政機關的職權，必須依法律、法規，特別是行政組織法來設定，非依法律、法規不能設定或變更。除了由行政組織法設定外，通常仍會以行政法規、規章甚至規范性文件作具體權限劃分，如組織、事務分配、業務處理方式、人事管理等一般規定。我國行政機關職權的設定必須符合法定原則，即行政機關職權的來源，應當有法定依據，主要是憲法和組織法、其他法律、法規及法規性文件（如“三定規定”）等。沒有法定依據，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或增加公民、法人和其他組織義務的決定，這是依法行政的基本要求之一。

二、權力清單制度的概念、實施主體和范圍

（一）權力清單的內涵、外延和建立權力清單制度的意義

所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾。簡言之，權力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力革命，其實質是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政提供基本依據，也為企業、公民提供便利條件。

權力清單類似于一種業務手冊或辦事指南、行政準則，目的在于厘清公權力與私權利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執法。推行權力清單制度，為更好發揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政執法的廣泛性、復雜性，權力范圍模糊和多變性，給權力行使帶來困難，容易出現濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題。建立權力清單制度，明確政府應該干什么，“法無授權不可為”，這樣才能將行政權力關進制度籠子里，防止公權濫用，減少尋租現象，更好發揮政府作用。建立權力清單制度，不是對行政權力的簡單梳理和公布，而是通過對權力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現有效政府治理的要求。

四中全會提出建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化；四中全會還提出行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定；推行權力清單制度，體現了法治政府對行政主體行使權力的要求。同時，四中全會要求行政機關要堅持法定職責必須為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，按照權責一致的要求，建立“責任清單”制度，明確政府的責任，有權必有責，符合權責法定的要求。

(二）權力清單中行政職權行使主體

行政權力包括政府權力和部門權力，行政權力清單應包括政府權力清單和部門權力清單。行政職權，原則上由行政機關自行行使，但有的也由其他組織行使。根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于“行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權”的規定，在我國，行政職權除由行政機關行使外，還包括被授權組織（法律法規直接授權與行政機關授權）行使和行政機關合法委托的組織行使的情況。行政機關委托，是指由其他行政機關、行政機構或其他社會組織，根據行政機關的委托，以委托行政機關的名義行使行政機關的權限。該行為的效果歸于委托的行政機關。有些國家將這種意義上的行政機關委托，稱為“代理”。行政機關授權，是指由其他行政機關、行政機構或其他社會組織，根據行政機關的授權，以自己的名義行使行政機關的部分權限，該行為的效果歸于行政機關授權的組織。有些國家將這種意義上的行政機關授權，稱為“委任”。

權力清單中的職權行使主體 行政主體 其他行使行政 職權的組織 行政職權行使主體 資料來源：參見任進著：《行政組織法教程》（21世紀行政法學系列教材），中國人民大學出版社2011年版第167頁。

(三）權力清單中行政職權的范圍和內容

根據《國務院法制辦就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》，主要執法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權力清單實際上范圍應更廣，不限于行政執法，而主要是行政職權行使主體對外行使的影響相對人權利義務的活動或權力，理論上大致分為行政執法、行政管理、指導服務和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政裁決、行政確認、行政命令、行政補償、行政執行、行政給付、行政許可、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎勵、行政規劃、行政監督、行政登記、行政檢查、行政指導、行政合同、行政允諾等。

三、推行權力清單制度應遵循的原則、程序和需處理好的關系

（一）原則 推行權力清單制度應遵循職權法定原則，使行政權的來源具有法律依據。行政機關行使職權，依法律、法規、規章及其清單進行；沒有法律法規規章依據，現實中仍在行使的行政權力，要納入重點清理范圍。

要遵循簡政放權原則，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，充分發揮社會力量在管理社會中的作用，激發經濟社會發展活力；同時，要優化權力運行流程，減少辦事環節，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優質服務，方便相對人。政府行使行政權力（除涉秘依法不予公開外），應完整、準確地向社會公開基本信息（職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項），接受社會監督。按有權必有責的要求，在確立權力清單的同時要明確其承擔責任的主體，違法或不當行使權力，依法承擔法律責任；行政權力依法調整，其責任須作相應調整。

（二）程序

推行權力清單制度，首先是“清權”：

1.沒有法律法規規章依據的職權，予以取消；部門自行發布的文件，不得作為職權設定和行使的依據；部門內部管理職責，不列入權力清單；對面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調整為行政許可；有法規規章依據，但不符合改革要求和經濟社會發展需要的行政權，提請修改相關法規規章后予以取消；

2.行規行約制定、行業技術標準規范制定、行業統計分析和信息預警、行業學術和科技成果評審推廣、行業糾紛調解等行業管理和協調事項，原則上轉移給行業組織承擔；對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關從業、執業資格、資質類管理，原則上交由社會組織自律管理；

3.直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經濟社會管理事項，下放基層管理；對于行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認以及備案等行政權，除法律法規規章規定應由省級部門行使外，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務效率、便于監管的原則，一般下放市縣政府主管部門管理； 4.確需保留的職權，工作內容相同或相似，具有前后環節反復核準、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環節、優化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；

5.有法律法規規章依據、但不符合改革要求和經濟社會發展需要、一時難以通過修改相關法律法規調整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政權，應建立嚴格管理措施，未經同級政府同意不得行使；

6.職權加強：重點在保持宏觀經濟穩定、加強和優化公共服務、保障公平競爭、加強市場監管、維護市場秩序、推動可持續發展、促進共同富裕等方面加強。

其次是“確權”，即編制權力目錄和運行流程圖；其三是“配權”：對保留的權力事項，按規范行政權力運行和便民高效的要求，著力減少內部運轉環節，優化權力運行流程，明確和強化工作責任，規范自由裁量空間，研究確定履職程序、辦理期限和具體承辦機構等。其四是“曬權”：公開的內容權力運行應包括權力名稱編號、實施依據、辦事流程、責任單位、監督方式等，確保每項權力按照規定的權限和程序行使；其五是“制權”：對于保留、取消、轉移、下放的行政許可、非行政許可審批等權力事項，按照轉變管理理念、改進工作方式的要求，加快實現政府管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監管轉變；加強社會組織培育和監管，提升社會組織承接政府職能轉移的能力。

地方各級推行的政府及部門權力清單，可由本級政府提出，經上一級政府機構編制管理機關審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權力清單，還應報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權力清單，由本級政府部門提出，經本級政府機構編制管理機關審核后，報本級政府批準。

（三）處理好幾個關系

在推行權力清單制度的進程中，除遵循以上基本原則和程序外，還必須處理好以下幾個關系。

1.繼承創新。政府及其部門權力清單制度是在行政執法責任制、政務公開、效能建設、行政審批制度改革等基礎上逐步推進的，但又與這些改革有所不同。推行地方政府及其部門權力清單制度，要總結以往改革經驗，在原有改革基礎上有所創新，有所完善，有所發展。

2.定變統一。推行地方政府及其部門權力清單制度，既要堅持權力法定原則，又要大力推進改革創新，逐步完善；既堅持職權法定原則，將法律、法規、規章和“三定規定”等作為行政職權的依據，另一方面，發揮法規引領和規范改革的作用，完善不適應改革發展要求的規定和制度。

3.點面結合。既全面清理、規范又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。要在完善行政審批權力清單制度基礎上推行地方政府及工作部門權力清單制度，梳理各級政府及部門的行政職權，科學界定行政審批與其他行政行為以及行政執法、行政管理、指導服務和其他行政職權的范圍和分類，規范行政裁量權，公開和優化權力運行流程。

4.動靜平衡。建立權力清單和運行流程動態調整機制，及時調整行政權力事項、優化權力運行流程，同時適當保持相對穩定性。5.上下聯動。對政府及其部門而言，推行政府及部門權力清單制度，是政府的自我革命，改革內生動力不足，而且各地的分類、范圍和標準等不統一。因此，一方面，要及時出臺中央關于推行政府及其部門權力清單制度的指導意見，加強頂層設計、整體規劃和分類指導，以維護法治統一、政策統一和制度統一，另一方面鼓勵基層探索創新，地方特別是省級和設區的市在推行權力清單制度方面有一定的自主權。

6.協調配合。機構編制部門發揮牽頭協調作用，認真組織實施，指導督促各部門報送職權清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權力清單公布后的后續工作以及與推行權力清單制度工作的銜接；監察機關查找權力清單中的廉政風險點，實施重點監控，加強問責；財政部門做好財政專項資金分配等權力事項清理；政府法制部門按照職權法定原則，加強職權設立合法性審查，做好權力事項調整涉及法規規章修改的相關工作。

7.理順關系。其一，政府和部門關系：政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權應由本級政府負責。有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系。其二，中央與地方：地方政府管理本行政區域內行政工作，但涉及國家主權的事項，金融、國稅、外匯等關系國民經濟命脈的事項，以及跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。根據三中全會決定，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。要推進各級政府事權規范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責。其三，推行權力清單制度還涉及地方政府之間的職權關系：省級各部門加強對市縣的指導，明確本系統權力事項的名稱、歸類、實施依據、實施主體等標準；市級部門做好所屬縣（市、區）部門權力事項的比對；省市縣三級加強上下聯動，研究職責下放事項的銜接工作。其四，理清政府、部門權力清單與責任清單的關系：行使政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規定、“三定規定”中的規定；行政職權是從職責中梳理出來的，在法律條文中一般沒有明確規定，一般要先明確職責是什么，再從職責中梳理出權力；而行政權力非常具體，一般在法律條文中有明確規定。

四、以深化行政審批制度改革為重點，推行政府權力清單制度

（一）進展和問題

行政審批制度對于保障公共安全、人民生命財產安全、促進經濟社會發展發揮了重要作用。但行政審批主要是政府用行政手段管理經濟社會的事前控制方式，如設定不規范，過多過濫，視管理為審批，或審批實施環節多時限長，或重審批輕監管或利用審批權“尋租”，就會對微觀經濟活動造成不必要干預，制約經濟社會發展。

1998年以來特別是2001以來，各級政府推進行政審批制度改革，取得重要進展，但要清醒地看到，行政審批制度改革總體上還滯后于經濟社會發展，仍存在不少問題。十八大提出深化行政審批制度改革，繼續簡政放權，十八屆三中、四中全會通過的《決定》，都把深化行政審批制度改革作為重要任務。

本屆政府在以往改革基礎上繼續簡政放權，持續把深化行政審批制度改革、放管結合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調控的“當頭炮”，深挖潛力，不斷向縱深推進。2013年3月國務院審改辦在中央編辦網站上公布中央60個部門行政審批權力清單，共1235項事項。同時，地方政府及部門審批權力清單制度也加快推行。國務院決定對已出臺政策措施落實情況開展全面督查，引入第三方評估和社會評價。截至目前，國務院共公布取消下放行政審批等事項632項；地方政府也加大取消下放行政審批項目的力度。

主要做法如下：1.縮小審批、核準、備案范圍，落實企業和個人投資自主權；對確需審批、核準、備案的項目，簡化程序、限時辦結。同時，最大限度減少對生產經營活動的許可。2.改革工商登記制度，將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制;清理和壓縮前置審批事項，將其中大多數改為后置審批，由“先證后照”改為“先照后證”；減少部分職業資格許可和認定。3.嚴格控制新設行政許可，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。4.清理非行政許可審批，將面向相對人的非行政許可審批事項最終取消或依法調整為行政許可。5.堅持放管結合。各級政府及部門建立健全監督制度，加強和改進審批后續監管。

但是，在一些部門，“含金量”高的審批項目減少不多；行政審批過繁、過慢的問題依然存在；對企業設立審批和各種職業資質資格許可、項目投資審批、核準等領域，群眾反映意見集中。2004年行政許可法實施后，根據當時有效管理的需要，國務院當年決定保留部分的非行政許可審批事項。在國務院陸續取消和調整的同時，仍有一些部門通過各種形式又先后設定了一批非行政許可審批事項。另外，企業設立工商登記前置審批和投資項目前置審批、職業資格許可和認定和評比達標表彰評估、事中事后監管以及少數中介機構技術評估的服務效率、收費等，都存在問題。

（二）深挖“審改”潛力

多次取消、下放行政審批事項后，剩下的都是極難啃的“硬骨頭”，繼續調整難度更大。從國務院出臺的“審改”新措施可以看出，深化行政審批制度改革重點，主要在以下幾個方面。

其一，政府職能要減得更有效，持續提高改革“含金量”。

其二，對現有非行政許可審批事項進行清理，并限期將面向相對人的非行政許可審批事項徹底廢止或依法調整為行政許可。

其三，鼓勵探索實行工商營業執照、組織機構代碼證和稅務登記證三證合一；取消一些職業資格許可和認定事項。

其四，繼續改革前置審批。對屬于企業經營自主權的事項，一律不再作為前置條件；對法律法規未明確規定為前置條件的，一律不再進行前置審批；對法律法規有明確規定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；核準機關能通過征求部門意見解決的，一律不再進行前置審批；對確需保留的前置審批，一律制定目錄，并向社會公布；推行前置審批與項目核準“并聯”辦理，作為重要簡政措施，加快辦理速度。其五，強化事中事后監管。必須劃清部門職責邊界，提出加強事中事后監管措施，強化事中管理體系、抽查和問責等，建設信息共享、覆蓋全國的投資事后監管，創新監管方式，提升能力；明確公共服務事項，制定責任目錄清單；對取消下放審批事項，逐項提出相應監管措施：告知性備案、相關行業協會、行業從業標準、信用項目在線審批監管平臺，實現網上辦理、審批和監管，提高審批效率，用“制度+技術”使權力運行處處“留痕”，鏟除滋生權力腐敗的土壤；建立投資項目建設信息在線報告等制度，并公開有關信息，形成中央與地方、政府與社會協同監督的合力。

其六，對現有行政審批前置環節的技術審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務事項進行全面清理，并出臺規范文件。企業需要中介服務的，由企業自主選擇；行政機關委托開展的中介服務，要通過競爭方式選擇，并由行政機關支付費用。

其七，公開透明、嚴格規范行政審批事項的設定和實施，著力推進行政審批規范化。另外，對涉及法律法規的修改的，要按照及時跟進、審慎穩妥的原則，按程序修訂法律法規；要研究制定政府投資條例、企業投資項目核準和備案管理條例等法規。

（任進，國家行政學院法學教研部教授、博士生導師。）（來源：行政管理改革）

第二篇：權力清單制度

權力清單制度：給行政權力打造一個制度的籠子

李 強

2014年02月19日08:28

來源：《求是》

面對浙江民營經濟早發先發、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關系，更好地發揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發揮市場機制作用、不斷激發市場主體的創業激情與創新活力，既是浙江的成功經驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里。

行政權力與其他權力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的本來目的，就會出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發揮作用。十八屆三中全會做出推行權力清單制度的決定，就是為了給行政權力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行。這個籠子以法律法規為材質，置于陽光下接受監督。

依法制權是權力清單制度的根本理念。從本質上講，一切權力屬于人民，行政權力是人民讓渡給行政機關代為行使的那部分權力。因此，一切行政權力必須源于法律法規的授權。法律法規沒有授權、現實中卻在行使的行政權力，概屬違法。明確權力清單，就是明確非授權即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對于市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎一環。

陽光行政是權力清單制度的最大特點。既然一切權力都源于法律法規的授權，為什么還要實行權力清單制度呢？這個制度安排的關鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權力關進制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權力的數量、規模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權力的依據、流程和時限。這樣就杜絕了信息不對稱造成的權力異化空間，便于群眾監督行政權力運行。

權責一致是權力清單制度的基本原則。權力意味著責任，行政權力應當授之有據、行之有規、錯之有責。公布政府部門的權力清單，也就同時公布了其責任清單。為保證權力與責任的對等性，還要建立對違規用權的監督問責機制，以防止行政權力肆意膨脹、為所欲為，出現異化。

推行權力清單制度，把行政權力關進制度的籠子里，就要做實以下幾個環節。開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關系，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現有行政權力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權力清單制度，實行減政放權，可以最大限度減少政府對微觀事務的管理，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，把行政權力納入法制的軌道公開運行，接受群眾監督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里就邁出了堅實的第一步。

全面清權。行政權力的根本依據是法律法規，基本依托是政府部門的職能。因此，清權要對照法律法規及“三定”方案，結合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內設機構主要職能及行政權力。在清權過程中，既要摸清權力的總體情況，也要摸清每一項權力的情況；既要看權力是否合法合規，也要看權力是否合時合需；既要看權力運行的內容，也要看權力運行的程序；既要看權力運行的結果，也要看權力運行的效率；既要看權力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權力，掌握其法律依據、運行程序、行使效率及對應的責任。

減權放權。對梳理出來的行政權力，要具體分析。沒有法律法規依據的行政權力，直接取消；雖有法律法規依據，但不符合改革精神和發展實際的行政權力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權力，一律下放給市縣；可以轉移給事業單位或社會組織行使的行政權力，予以轉移；各部門之間相互交叉的行政權力，要統籌調整，理順關系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責，明確應該保留、必須保留的權力，保證該管的事管住管好。

標準配權。對市、縣政府的行政權力應實行標準化配置，這樣有利于建立統一市場。根據浙江的經驗，副省級城市，行政權力相對多些，為一檔；地級市，行政權力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據情況配置經濟強縣、經濟一般的縣、純城區、城鄉混合區、實行特殊財政體制的區5個標準模板。通過標準化配置行政權力，使各市、縣、區有一個基本統一的、權責一致的行政權力架構。

按圖行權。對保留的行政權力，按照規范運行和便民高效的原則，著力減少運轉環節，明確和強化責任，研究確定運行程序、辦理期限和承辦機構，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關鍵性差異的項目單獨編制。法律法規明確規定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應”，規范自由裁量權，防止制度在執行環節變形走樣。

公開曬權。除了公開每項權力的授予依據、名稱編號、辦事流程、責任單位、監督電話等權力清單中的靜態信息，還要實行行政權力公開運行。借助互聯網技術，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監察為一體的行政權力公開運行平臺。平臺具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監察等功能，實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共享、過程網上監督。

建立健全配套制度，監督行政權力運行。權力清單明確了行政權力的法定權限和運行程序，為保證其科學有效運行創造了條件，但是防止行政權力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權力制約和監督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

完善事中事后監管。大量減權放權后，政府更多地由事前審批轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”，監管的任務非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機關看材料，鑒別把關；事中事后監管是自己走下去，到現場主動發現問題，采取措施。要通過優化流程、創新方法、建立長效機制，把事中事后監管納入制度的軌道。

健全行政問責制度。要完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據權責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。加強機關問責文化建設，在行政系統內部營造有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償的濃厚氛圍。

整合各類監督資源。監督行政權力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督，把各類監督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權力清單中確認的行政權力，要全面查找廉政風險點，實施重點監控。通過建立數字監察系統，實現對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運行平臺的全程監督、實時監控。

建立動態調整機制。權力清單一經公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據法律法規和機構職能調整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權力清單科學有效、與時俱進。

改革開放35年，浙江從一個資源小省發展為經濟大省，我們的優勢始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權力運行機制的執著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權、減權、制權”為核心內容的權力革命。現在，推行權力清單制度則是這種探索的延續和深化。這項新的探索涉及面廣、情況復雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發，在實踐中不斷創新，不斷完善，最終形成決策科學、執行堅決、監督有力的行政權力運行體系，打造“有限、有為、有效”的現代政府，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

第三篇：關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見

關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見

（2015年3月）

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》全文如下。

推行地方各級政府工作部門權力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務，是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設法治政府、創新政府、廉潔政府具有重要意義。近年來，一些地方在推行權力清單和相應責任清單方面進行了有益探索，取得了積極成效。為全面推進這項工作，現提出以下指導意見。

一、基本要求

（一）工作目標。將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督。通過建立權力清單和相應責任清單制度，進一步明確地方各級政府工作部門職責權限，大力推動簡政放權，加快形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、依法保障的政府職能體系和科學有效的權力監督、制約、協調機制，全面推進

依法行政。

（二）實施范圍。地方各級政府工作部門作為地方行政職權的主要實施機關，是這次推行權力清單制度的重點。依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，也應推行權力清單制度。

二、主要任務

（三）全面梳理現有行政職權。地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權，分門別類進行全面徹底梳理，逐項列明設定依據，匯總形成部門行政職權目錄。各省（自治區、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結合本地實際，制定統一規范的分類標準，明確梳理的政策要求；其他類別的確定，要符合國家法律法規。

（四）大力清理調整行政職權。在全面梳理基礎上，要按照職權法定原則，對現有行政職權進行清理、調整。對沒有法定依據的行政職權，應及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權事項，應及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據但不符合全面深化改革要求和經濟社會發展需要的，法定依據相互沖突矛盾的，調整對象消失、多年不發生管理行為的行政職權，應及時提出取消或調整的建議。行政職權取消下放后，要加強事中事后

監管。

（五）依法律法規審核確認。地方各級政府要對其工作部門清理后擬保留的行政職權目錄，按照嚴密的工作程序和統一的審核標準，依法逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查。需修改法律法規的，要先修法再調整行政職權，先立后破，有序推進。在審查過程中，要廣泛聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。審查結果按規定程序由同級黨委和政府確認。

（六）優化權力運行流程。對確認保留的行政職權，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權運行流程圖，切實減少工作環節，規范行政裁量權，明確每個環節的承辦機構、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權運行的規范化水平。

（七）公布權力清單。地方各級政府對其工作部門經過確認保留的行政職權，除保密事項外，要以清單形式將每項職權的名稱、編碼、類型、依據、行使主體、流程圖和監督方式等，及時在政府網站等載體公布。垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構，其權力清單由其上級部門進行合法性、合理性和必要性審核確認，并在本機構業務辦理窗口、上級部門網站等載體公布。

（八）建立健全權力清單動態管理機制。權力清單公布后，要根據法律法規立改廢釋情況、機構和職能調整情況等，及時調整權力清單，并向社會公布。對權力清單未明確但應由政府管理的事項，政府部門要切實負起責任，需列入權力清單的，按程序辦理。建立權力清單的動態調整和長效管理機制。

（九）積極推進責任清單工作。在建立權力清單的同時，要按照權責一致的原則，逐一厘清與行政職權相對應的責任事項，建立責任清單，明確責任主體，健全問責機制。已經建立權力清單的，要加快建立責任清單；尚未建立權力清單的，要把建立責任清單作為一項重要改革內容，與權力清單一并推進。

（十）強化權力監督和問責。權力清單公布后，地方各級政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位、垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，都要嚴格按照權力清單行使職權，切實維護權力清單的嚴肅性、規范性和權威性。要大力推進行政職權網上運行，加大公開透明力度，建立有效的權力運行監督機制。對不按權力清單履行職權的單位和人員，依紀依法追究責任。

三、組織實施

（十一）加強組織領導。各級黨委要高度重視推行權力清單制度工作，切實履行對改革的領導責任，把這項工作列入重要議事日程，研究重大問題，把握改革方向。各省（自治區、直轄市）政府要制定本地區推行權力清單制度工作方

案，明確工作步驟，細化政策措施，認真研究部署。上級政府要加強對下級政府的指導和督促檢查，重要事項及時向黨委報告。國務院各部門要支持地方推行權力清單制度工作，實行垂直管理的部門要指導督促本系統設在地方的具有行政職權的機構落實權力清單制度。

（十二）堅持問題導向。要把有利于服務人民、有利于群眾辦事作為推行權力清單制度基本出發點，抓好清權、減權、制權、曬權等主要環節，把與企業生產經營活動關系緊密、審批權力集中的部門作為重點，把與群眾生活密切相關的職權事項放在優先位置，著力解決行政許可、行政處罰、行政強制等領域社會反映強烈的突出問題，讓公眾切身感受到改革帶來的變化。

（十三）堅持實事求是。推行權力清單制度是一項艱巨復雜的工作，要立足于我國法治建設實際，漸進有序、積極穩慎推行。政府工作部門要按照權力清單行使職權，防止亂作為；也要積極主動履行職責，避免不作為。對關系人民生產生活、社會發展穩定的事務，要勇于負責、敢于擔當，切實履行職責。

（十四）堅持因地制宜。各地要緊密結合本地實際制定工作部署，提出有針對性的政策措施，扎實推行權力清單制度，勇于探索、勇于實踐，創造性地開展工作。要把推行權力清單制度與簡政放權、政府職能轉變等結合起來，形成改

革合力。已經推行權力清單制度的地方，要不斷深化和完善；尚未推行的地方，要學習借鑒其他地方經驗，抓緊做好相關工作。

（十五）統籌協調推進。省級政府2015年年底前、市縣兩級政府2016年年底前要基本完成政府工作部門、依法承擔行政職能的事業單位權力清單的公布工作。鄉鎮政府推行權力清單制度工作由各省（自治區、直轄市）結合實際研究確定。垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構的權力清單公布，要與當地政府工作部門權力清單公布相銜接。中央編辦、國務院法制辦要加強對地方的指導，地方各級機構編制部門和政府法制部門要切實負起責任，在同級黨委和政府領導下，會同有關部門積極做好推行權力清單制度工作。對推行權力清單制度情況，相關部門要適時組織督查。

第四篇：地方政府推行權力清單制度路徑構建

地方政府推行權力清單制度路徑構建

【摘要】推行權力清單制度是職權法定的必然要求，是建設法治政府、透明政府的重要舉措。行政權力法律依據的具體要求為形式合法和實質合法。構建地方政府權力清單制度的實現路徑，要明確權力清單不等于依清單行政，統一行政權力事項標準，統一法律依據，建立權力清單的動態管理機制，重點推進鎮、街的行政職權清理。

【關鍵詞】權力清單 法治政府 事項標準 動態管理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。建立權力清單制度作為法治政府建設和國家治理體系現代化建設的重要組成部分，對于簡政放權、深化行政體制改革、促進依法行政具有重要意義。

地方政府推行權力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權力清單的實踐梳理。有關權力清單的內涵目前尚無統一的含義。有學者指出，權力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監督”①。《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中將權力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督”②。權力清單內涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權力清單的表現形式和載體。即行政權力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。其二，權力清單的內容應包括行政職權、行使依據、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權力清單制度的試點、實踐早在2005年業已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權力清單，明確市長擁有93項法定權力。③這一舉措對全國推行權力清單具有示范意義。2013年西城區作為北京市唯一的區（縣）委權力公開透明運行試點單位，開通“西城區行政權力公開透明運行網”，對區縣一級政府部門的行政權力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權力清單制度在全國范圍內如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同頒發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為全國范圍內推行權力清單制度提供了統一模板和具體操作方式。

地方政府推行權力清單制度的價值。第一，職權法定的必然要求。法治政府要求行政權力在法治的軌道內運行，包括行政權力的來源法定、行政權力的運行法定、行政權力的救濟法定。其中，職權法定是運行法定和救濟法定的前提和基礎。實踐中，許多行政機關對本機關所擁有、掌握的行政權力及其行使依據并不清楚。行政權力邊界的模糊導致出現各行政機關職權交叉、互相推諉的局面，嚴重影響行政權力運行的效能。通過行政職權清理和權力清單制定，梳理、厘清各行政機關所擁有的行政權力，便于今后行政機關對照權力清單，秉持“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的原則依法行政。此外，有權必有責，權力清單中對行政機關行使權力所應當承擔的責任也有規定。如果行政機關違法行使行政權力，應當承擔相應責任。

第二，將權力關進制度之籠。權力清單制度將行政權力及權力運行流程圖向社會公開，通過“曬權力家底”的方式，公開行政權力的名稱、編碼、類型、法律依據、實施主體、辦理程序、監督方式等內容。權力清單一般通過網絡形式向社會公眾公開，實行權力公開透明運行，接受公眾監督。權力清單制度集中體現了陽光政府、透明政府的要求，成功實現將權力關進了透明的制度籠子中，為權力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權。簡政放權是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權力清單，對權力進行削減、下放、整合，是簡政放權的必然要求。權力清單的制定過程要求遵循“職權法定”原則，對沒有法律依據的行政權力予以取消；對宜于由下級政府和部門進行管理的事項，原則上應當將權力下放；權力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進提供了新的契機，有效實現以政府權力的“減”換取市場活力的“增”。權力清單、責任清單、負面清單“三單”構成一個整體，共同為激發市場活力保駕護航。負面清單的主要目的在于明確企業不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權力清單和責任清單共同為政府權力扎籬笆，通過明確政府職責和相關責任主體，推進政府簡政放權以及政府職能轉變④。概言之，行政職權清理工作有利于簡政放權，充分體現了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關系的良方。

有關行政權力法律依據的具體要求

形式不合法。適用法律、法規正確是行政行為合法要件之一。如果在權力清單清理中行政行為適用法律、法規不正確，未來行政機關做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進行部分修改的情形下，行政機關因未及時更新，會出現錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款。《勞動保障監察條例》第二十八條第一款未標明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規和規章。縱向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權清理過程中，發現存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉建設部門的相關法律依據為例，《建設工程安全生產管理條例》為行政法規，《實施工程建設強制性標準監督規定》為部門規章，下位階的部門規章不得與上位階的地方性法規相沖突。按照《條例》第五十七條的規定，工程監理單位未按照法律、法規和工程建設的強制性標準實施監理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據《實施工程建設強制性標準監督規定》第十九條，工程監理單位違反強制性標準規定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執法過程中法律適用的困惑。該問題在區住建委進行職權清理時無法得到解決，應當通過相關程序遞交有權機關予以處理。

二是同一位階的法規之間存在沖突。同樣以上述兩部法規為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據存在明顯的抵觸：若依據《建設工程質量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據《城市房地產開發經營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規之間存在沖突，將造成行政執法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規范性文件作為行政權力的依據。行政權力的法律依據應當對外公布。規范性文件制定后應當采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規范性文件不得作為行政權力行使的依據。如某市印發的《房改房售房備案工作規范（試行）》和《房改房權屬登記工作規范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權的依據。

第三，規范性文件違法為相對人增設義務。規范性文件不得在沒有上位法的依據時，為相對人增設義務或者剝奪其權益。以行政征收為例，為確保相對人合法權益不受違法行政征收行為的侵害，應遵循征收法定原則。沒有法律依據，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構建地方政府權力清單制度的實現路徑

明確權力清單不等于依清單行政。有學者提出“清單之外無權力”的觀點，即“權力清單意味著不在清單之上的權力不能行使，即凡未列入清單的權力，行政機關均不得行使”⑤。該觀點將權力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權力清單對于防止行政權力的濫用具有一定的意義。凡是列入權力清單的行政權力，行政機關應當嚴格遵守法律依據、法定程序來行使該職權。但這并不意味著在權力清單之外就沒有行政權力。主要理由如下：一是權力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據；二是權力清單不具有強制力；三是“清單之外無權力”無法反映出服務行政理念。

統一行政權力事項標準。權力清單是行政權力的表現形式，是將作為整體的行政權力進行分解、歸類，細化為單一的行政職權事項。權力清理工作應當按照統一標準進行。然而目前權力清單的標準不統一，導致同一區域內同一層級政府部門的權力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權力清單的合法性、合理性產生質疑，進而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應保持統一的分類標準。建議已經完成權力清單制定的部門按照此要求進行清理或修改，以保證法治的統一性。在理論上，要進一步研究行政行為類型化，為權力清單清理提供理論支撐。

統一法律依據，明確給付行政的法律依據應包括規范性文件。權力清單制定過程中，同一行政權力事項的法律依據應當相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關法律依據的標準尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規和規章作為法律依據；而有的地方，規范性文件也可以作為法律依據。筆者認為，有明確法律規定的應當從其規定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經明確規定其設定權和實施權，應當從其法律規定。如果法律沒有明確規定該行政行為，則應當從行政行為的性質出發進行分析。侵益性行為是剝奪相對人權益或者對相對人苛以義務的行為，須有法律的授權，規范性文件不能設定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學者認為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務行政的發展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現階段，給付行政尚無法實現嚴格遵循法律保留原則。規范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認為，在行政職權清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據除了憲法、法律、法規和規章外，可以包括規范性文件。

建立權力清單的動態管理機制。權力清單僅為行政權力的形式載體，是行政權力的外在表現形式，權力清單的公布，解決的是行政權力“列單明細”的問題。權力清單應當隨著行政權變遷而不斷變化，建立動態管理機制實有必要。權力清單的內容應隨著法律的立、改、廢或者行政機構的調整而相應變化。一是因法律的立、改、廢，權力清單需要相應調整。在該部門在進行職權清理時，某部法律合法有效，但是在權力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關部門應當及時對權力清單進行調整。二是因機構和職能調整而需對權力清單進行調整。行政機構改革和職能調整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因實施主體職能調整，需要增加或者減少行政權力的，應依據動態管理機制進行相應調整。三是行政權力取消。新公共管理運動要充分調動市場和社會的積極性，有些行政權力將隨著時代的發展變遷而逐漸取消，演變成社會權力。這時，權力清單的內容亦應隨著調整。四是上級人民政府下放行政權力，需要對應承接。這時上級政府的行政權力轉移、下放給下級政府，兩級政府權力清單的內容都應當相應做出調整。綜上所述，權力清單工作并非一勞永逸，應當建立動態管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進鎮、街行政職權清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉（鎮）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權組織的鄉鎮和派出機關的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮和街道辦事處的權力清理是清單制度建設的“最后一公里”，關乎該制度建設的成敗。經筆者統計，省、市、縣三級權力清理的速度遠比鄉鎮要快。其主要原因在于：一是權力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉、鎮一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮、街的權力形式更為復雜，既有行政權力又有公共服務項目，很多行政職權的性質亟待予以統一界定。如發放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮、街手中。這些事項的初審結果與相對人的權益休戚相關。該初審權應當定性為便民服務事項還是行政許可的初審權，各地區做法不一。筆者認為，該行為如何定性，取決于鎮、街的初審權是實質的審核還是僅負責材料的轉移遞交。如果鎮、街僅負責將行政相對人的材料移交給相關部門，并未進行實質審核，則該項權力系受委托行使職權，其責任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應當以具有該項職能的工作部門為行政復議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮、街進行實質審核，則屬于行政許可權的組成部分。此種情形中，鎮、街的審核行為直接影響到相對人權益，應以鎮、街作為行政復議被申請人或者被告。未來，應當將鎮、街行政職權清理工作作為重點內容予以推薦。

綜上所述，權力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權的重要措施，是國家治理體系現代化的制度回應，對規范行政權力運行，促進依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設計，實現權力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學國家治理法治化研究中心研究員、河北大學政法學院講師、中國政法大學博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現代化視野中法治河北實現路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.③“反思巨貪案：國內首份市長‘權力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權力清單”，人民網，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉鎮權力清單和責任清單制度建設工作”，2015年7月3日。

責編 /豐家衛（實習）

第五篇：＊＊學校權力清單制度

田家寨學校權力清單制度

一、制度概述

所謂權力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。

學校清單制度即將學校各部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。它著眼于依法優化和公開權力運行流程，致力于形成權責清晰、程序嚴密、運行公開、監督有效的權力公開透明運行機制，以切實有效地解決權力運行中存在的不作為、亂作為、權責交叉、多頭執法、相互推諉、監管缺位、暗箱操作、權力尋租等突出問題。

二、制度關鍵

清理

強調清理，是因為各級政府所掌握的權力種類繁多、數量龐大。中央一再推動簡政放權，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務。

透明

沒有透明度，權力就會處在混沌狀態，對權力的監督也無從談起。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，接受民眾監督。

執行

當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。

二、制度意義

權力清單有利于推進法治建設，是建設法治國家、法治政府與法治社會的題中應有之義。清單對各項權力的邊界進行了明確的規定，對權力越界行為有了規范、制約、監督、查辦、懲處的標準，有效減少了各種權力越界行為，維護法律法規的權威性，也給各種社會行為留下了足夠活動空間，權力清單以制度規范權力運行，強調行政權力配置的科學性和行政權力運行流程的規范性，有利于提高行政管理水平與效率。

權力清單可以對各職能部門和不同崗位的職權與責任進行明確界定，對政務流程進行合理的標準化，有助于構建權責統一、清晰具體、密切協同且無交叉的權責體系和程序化、法制化的權力運行流程，提高行政管理的水平與效率。

權力清單致力于制度性授權，有利于提高政府工作效能。權力清單是一種制度性授權，對事務的辦理流程、相關的法律依據、需要提交的證據材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施等做出了非常具體的規定，可以改變我國政府部門內部管理財政控制加權威影響的粗放式模式，加強對實際工作的規劃和指導，促使公職人員的工作作風和政府工作效能產生質的飛躍。

權力清單有利于加強社會監督，遏制濫用職權行為。我國法律法規和規章制度抽象化、不具體，使制度機制形同虛設，相關的監督主體無處著力。推出權力清單和權力運行流程，將會使監督主體有了明確的監督方向與具體內容，確保權力真正關進制度的籠子里。