第一篇：關(guān)于印發(fā)推行權(quán)力和責任清單制度實施方案的通知綜述

推行權(quán)力和責任清單制度實施方案

為了深入貫徹落實縣委七屆五次全體（擴大）會議精神，全面創(chuàng)建“六權(quán)治本”新機制，規(guī)范行政權(quán)力運行，深化行政審批制度改革，決定全面推行權(quán)力和責任清單制度，特制定本實施方案。

一、指導思想

認真貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中全會精神和縣委全面創(chuàng)建“六權(quán)治本”新機制的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，依法清理規(guī)范行政權(quán)力、公開行政權(quán)力和責任清單、公開行政權(quán)力運行流程，實行“行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，建立職權(quán)法定、邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、流程優(yōu)化、廉潔高效、透明公開的行政權(quán)力運行機制，營造市場主體“法無禁止即可為”的社會環(huán)境，讓我局“法無授權(quán)不可為”，為開創(chuàng)弊革風清、富民強縣新局面提供制度保障。

二、基本原則

（一）職權(quán)法定原則。依法確定權(quán)力，按照法律法規(guī)規(guī)章,確定我局行政職權(quán)，依法規(guī)范行政權(quán)力運行，切實保障 1 行政相對人（公民、法人和其他組織）的各項合法權(quán)益。

（二）簡政放權(quán)原則。科學配置權(quán)力，加大向市場、社會和下級放權(quán)力度，把該放的權(quán)力放開到位，把該管的事務(wù)管住管好，促進職能加快轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會和市場活力。

（三）便民高效原則。優(yōu)化辦事流程，減少辦事環(huán)節(jié)，促進行政權(quán)力高效運行，為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（四）權(quán)力監(jiān)督原則。堅持用制度管權(quán)，合力監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行，強化全過程、全方位監(jiān)督，形成行政權(quán)力監(jiān)督制約機制。

（五）公開透明原則。推行權(quán)力清單制度工作過程中，應(yīng)當充分征求各方面的意見，行政權(quán)力應(yīng)全面、規(guī)范、完整、準確地向社會公開，促使顯性權(quán)力規(guī)范化、隱性權(quán)力公開化，確保公權(quán)公用、規(guī)范運行、陽光操作。

（六）權(quán)責一致原則。堅持有權(quán)必有責、法定職責必須為，在梳理、明晰、確認部門行政職權(quán)的同時，要明確其對應(yīng)承擔的責任，嚴懲濫用權(quán)力，對行政亂作為、不作為等行為，依法追究相關(guān)責任人的責任。

三、實施范圍

局機關(guān)、具有依法承擔行政職能的食品藥品稽查隊和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)站。

四、主要任務(wù)

（一）全面摸清底數(shù)，梳理單位職權(quán)。

本次開展梳理、列入權(quán)力清單的行政職權(quán)事項，指法定行政機關(guān)或組織依法實施的，對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的各類具體行政行為（概括為9+x)，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制、行政確認、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政監(jiān)督檢查和其他行政權(quán)力等。制定政策法規(guī)、發(fā)布行政決定和命令等抽象行政行為，以及政府層級之間、部門之間及其內(nèi)部管理權(quán)力等不列入權(quán)力清單。

按照“誰行使、誰清理”的原則，各部門要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、規(guī)章、“三定”規(guī)定及其它具有法律效力的規(guī)范性文件，對本部門現(xiàn)實施的行政權(quán)力全面摸清底數(shù)，做到不漏項、不缺項，逐條逐項登記，列出名稱、實施依據(jù)、行使主體等，分門別類進行梳理，形成本部門權(quán)力目錄。我局所屬的事業(yè)單位及派出機構(gòu)行使的行政權(quán)力都要進行清理，并列入我局的權(quán)力清單上報。

（二）大力簡政放權(quán)，縮減權(quán)力事項。

在梳理部門行政職權(quán)、初步編制權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、簡政放權(quán)的要求，對現(xiàn)有行政權(quán)力進行規(guī)范，提出取消、下放、整合和嚴管等意見，確定保留實施的行政職權(quán)。

1、職權(quán)取消。凡是沒有法律法規(guī)、規(guī)章等法定依據(jù)的行政職權(quán)，原則上全部取消。以部門自行發(fā)布“紅頭文件”設(shè)定的行政職權(quán)，一律取消。對變相實施審批的事項一律依法取消。面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的暫時列入清單，根據(jù)國務(wù)院清理非行政許可項目情況進行調(diào)整。加大對投資、生產(chǎn)經(jīng)營、資質(zhì)資格許可和認定等重點領(lǐng)域行政審批事項的清理和削減力度，為企業(yè)松綁，激發(fā)市場活力。

2、職權(quán)轉(zhuǎn)移。行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預(yù)警、行業(yè)學術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解等行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔。對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔或者交由社會組織自律管理。

3、職權(quán)整合。確需保留的職權(quán)，工作內(nèi)容相同或相近的，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；在實際工作中存在職權(quán)交叉、管理分散等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合。

5、職權(quán)保留。有法律依據(jù)，確需保留的職責。

6、職權(quán)建議。根據(jù)工作實際需要，對屬于上級部門的行政職權(quán)，研究提請上級政府取消、下放、整合、加強的意見建議。特別是圍繞全面正確履行職能，重點在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、保護資源環(huán)境、推動可持續(xù)發(fā)展、保障改善民生等方面提出加強職權(quán)的意見建議。

（三）依法審核確認，編制權(quán)力和責任清單。在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，對應(yīng)予保留的行政權(quán)力，要按照程序和標準依法依規(guī)逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查論證。審核中要廣泛聽取專家學者、基層人員和社會公眾的意見。對審核后依法依規(guī)確認保留的行政權(quán)力，報縣審改辦審定。對經(jīng)審定后單位保留的權(quán)力事項，以清單列舉 5 的形式將每項權(quán)力的名稱、編碼、類型、行使主體、實施依據(jù)、監(jiān)督方式等，在政府網(wǎng)站等載體進行公布，陽光使用權(quán)力，接受社會監(jiān)督。清單之外不得履行任何行政權(quán)力，確保“法無授權(quán)不可為”。

在編制、公開權(quán)力清單的同時，要按照權(quán)責一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對應(yīng)的責任事項，列明追責情形，建立責任清單，落實行政主體責任，健全問責機制，確保“法定職責必須為”。

（四）優(yōu)化權(quán)力流程，加強事中事后監(jiān)管。

編制權(quán)力運行流程圖。要結(jié)合政府標準化建設(shè)，根據(jù)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定，本著規(guī)范運行和便民高效的原則，確定履職程序，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求和辦理時限等，對每一項行政權(quán)力編制“權(quán)力運行流程圖”。法律法規(guī)規(guī)章明確規(guī)定程序的，按法定程序編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。權(quán)力運行流程圖要細化到申請、受理、審查、決定、批復(fù)、送達、行政救濟等具體環(huán)節(jié)。

健全完善事中事后監(jiān)管制度。對保留、取消、轉(zhuǎn)移、下放的行政許可等事項，要落實監(jiān)管責任，加快實現(xiàn)管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。對保留的行政 6 審批事項，要加強審批后監(jiān)督檢查，既要防止管理缺位，又防止監(jiān)管錯位和越位；對取消的行政審批事項，要建立健全相關(guān)領(lǐng)域的監(jiān)管責任，逐一制定具體監(jiān)管辦法，做到放得到位，管得有效。要做好權(quán)力“放”和“管”的有效銜接，進一步加強監(jiān)管職能，建立橫向到邊、縱向到底的監(jiān)管體系。

（五）實行權(quán)力清單動態(tài)管理，推進電子政務(wù)建設(shè)。建立行政權(quán)力清單以及運行流程動態(tài)調(diào)整機制，因法律法規(guī)規(guī)章修改需要調(diào)整權(quán)力事項，機構(gòu)改革后部門撤并需要調(diào)整行政權(quán)力行使主體，管理任務(wù)變化需要調(diào)整行政權(quán)力運行流程等情況，要及時調(diào)整完善權(quán)力和責任清單，按程序?qū)彾ê笙蛏鐣肌?/p>

（六）健全監(jiān)督機制，加強責任追究。

健全監(jiān)督機制，合理監(jiān)督權(quán)力，建立行業(yè)監(jiān)管、屬地監(jiān)管、綜合監(jiān)管相協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制，本著用權(quán)必受監(jiān)督的要求，對權(quán)力運行進行全程、實時監(jiān)控，查找廉政風險點，開展廉政風險評估，實行風險等級管理，強化權(quán)力制約監(jiān)督。

健全違法行政責任追究制度，嚴懲濫用權(quán)力。按照行使權(quán)力承擔相應(yīng)責任的要求，開展權(quán)力行使情況檢查和評估，對權(quán)力行使中的越位、缺位、錯位行為，按有關(guān)規(guī)定進行責 7 任追究。

五、實施步驟

（一）清理摸底。（2015年5月22日-2015年 7月20日）

1、根據(jù)法律法規(guī)規(guī)章和“三定”規(guī)定，對股室及委托下屬事業(yè)單位執(zhí)行的現(xiàn)有權(quán)力事項進行摸底清理，認真梳理，填寫權(quán)力清單事項梳理表格（審核表）。

2、根據(jù)梳理結(jié)果，要進行集體研究，對每一項權(quán)力事項均要提出簡政放權(quán)的意見和建議：保留、取消、下放、轉(zhuǎn)移、嚴管等。

3、于2015年6月15日前上報權(quán)力清單梳理事項表（含自查報告、權(quán)力事項總表、權(quán)力清單審核表紙質(zhì)版和電子版），由縣審改辦（設(shè)在縣編辦）初審。單位建議取消、下放和轉(zhuǎn)移的行政權(quán)力也要列入清單上報。我局所屬事業(yè)單位承擔的權(quán)力事項由我局統(tǒng)一報送。

4、經(jīng)縣審改辦初審后，我局根據(jù)審核意見對需要調(diào)整的權(quán)力事項作進一步研究論證和調(diào)整，對保留的行政權(quán)力繪制運行流程圖，并依法制定責任清單，對行政許可事項制定加強事中事后監(jiān)管的制度。然后將權(quán)力清單、責任清單、流 8 程圖報縣審改辦（縣編辦）。

5、我局根據(jù)縣審改辦反饋意見，再作調(diào)整修改，經(jīng)單位集體研究，一把手簽字后，于2015年7月20 日前將權(quán)力清單、責任清單、流程圖等清理資料紙質(zhì)版一份和電子版一并報送縣審改辦（縣編辦）。

（二）聯(lián)合審查。（2015年 7 月21 日-2015年 9月20 日）

局辦公室會同各股室、稽查隊對縣審改辦提出的反饋意見對需要調(diào)整的權(quán)力事項內(nèi)容研究提出補充答復(fù)意見，再次上報縣審改辦。

六、有關(guān)要求

（一）統(tǒng)一思想認識，加強組織領(lǐng)導。

推行行政權(quán)力和責任清單制度，是建設(shè)法治政府的重要手段，是行政審批制度改革的重要組成部分，也是落實省委“六權(quán)治本”要求，凈化政治生態(tài)、實現(xiàn)弊革風清、重塑柳林形象的具體行動。為此，我局成立推行權(quán)力和責任清單制度領(lǐng)導小組,具體名單如下。

（二）嚴格法規(guī)依據(jù)，全面徹底清理。

要打破思維慣性，按照“清單之外無職權(quán)”、“有權(quán)必有 9 責”的要求，嚴格對照實施依據(jù)，認真開展清理規(guī)范，下決心、下功夫把底數(shù)搞清；要對所有正在實施的權(quán)力事項，無論其是否具有法律法規(guī)依據(jù)，均全面梳理核實；要堅決杜絕擅自增加、擴大或放棄、隱瞞、漏報所行使的行政權(quán)力的現(xiàn)象，確保行政權(quán)力事項全面、真實、合法、有效。今后，凡沒有列入行政權(quán)力清單的一律不得實施，否則視為違紀，將追究相關(guān)責任人的責任。

（三）明確責任分工，加強協(xié)調(diào)配合。

為確保權(quán)力和責任清單制度工作上下銜接、整體推進，各股室要密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動、互相支持、形成合力，確保推行權(quán)力和責任清單工作有序進行。

第二篇：權(quán)力清單制度

權(quán)力清單制度：給行政權(quán)力打造一個制度的籠子

李 強

2014年02月19日08:28

來源：《求是》

面對浙江民營經(jīng)濟早發(fā)先發(fā)、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關(guān)系，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發(fā)揮市場機制作用、不斷激發(fā)市場主體的創(chuàng)業(yè)激情與創(chuàng)新活力，既是浙江的成功經(jīng)驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關(guān)系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權(quán)力運行機制，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。

行政權(quán)力與其他權(quán)力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設(shè)置權(quán)力的本來目的，就會出現(xiàn)權(quán)力濫用、權(quán)力尋租、權(quán)力腐敗等異化現(xiàn)象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發(fā)揮作用。十八屆三中全會做出推行權(quán)力清單制度的決定，就是為了給行政權(quán)力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行。這個籠子以法律法規(guī)為材質(zhì)，置于陽光下接受監(jiān)督。

依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念。從本質(zhì)上講，一切權(quán)力屬于人民，行政權(quán)力是人民讓渡給行政機關(guān)代為行使的那部分權(quán)力。因此，一切行政權(quán)力必須源于法律法規(guī)的授權(quán)。法律法規(guī)沒有授權(quán)、現(xiàn)實中卻在行使的行政權(quán)力，概屬違法。明確權(quán)力清單，就是明確非授權(quán)即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對于市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權(quán)力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎(chǔ)一環(huán)。

陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點。既然一切權(quán)力都源于法律法規(guī)的授權(quán)，為什么還要實行權(quán)力清單制度呢？這個制度安排的關(guān)鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權(quán)力的數(shù)量、規(guī)模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權(quán)力的依據(jù)、流程和時限。這樣就杜絕了信息不對稱造成的權(quán)力異化空間，便于群眾監(jiān)督行政權(quán)力運行。

權(quán)責一致是權(quán)力清單制度的基本原則。權(quán)力意味著責任，行政權(quán)力應(yīng)當授之有據(jù)、行之有規(guī)、錯之有責。公布政府部門的權(quán)力清單，也就同時公布了其責任清單。為保證權(quán)力與責任的對等性，還要建立對違規(guī)用權(quán)的監(jiān)督問責機制，以防止行政權(quán)力肆意膨脹、為所欲為，出現(xiàn)異化。

推行權(quán)力清單制度，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就要做實以下幾個環(huán)節(jié)。開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關(guān)系，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權(quán)、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉(zhuǎn)變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現(xiàn)有行政權(quán)力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權(quán)力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權(quán)力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權(quán)力清單制度，實行減政放權(quán)，可以最大限度減少政府對微觀事務(wù)的管理，優(yōu)化政府機構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程，把行政權(quán)力納入法制的軌道公開運行，接受群眾監(jiān)督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權(quán)力運行機制，把行政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里就邁出了堅實的第一步。

全面清權(quán)。行政權(quán)力的根本依據(jù)是法律法規(guī)，基本依托是政府部門的職能。因此，清權(quán)要對照法律法規(guī)及“三定”方案，結(jié)合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)主要職能及行政權(quán)力。在清權(quán)過程中，既要摸清權(quán)力的總體情況，也要摸清每一項權(quán)力的情況；既要看權(quán)力是否合法合規(guī)，也要看權(quán)力是否合時合需；既要看權(quán)力運行的內(nèi)容，也要看權(quán)力運行的程序；既要看權(quán)力運行的結(jié)果，也要看權(quán)力運行的效率；既要看權(quán)力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權(quán)力，掌握其法律依據(jù)、運行程序、行使效率及對應(yīng)的責任。

減權(quán)放權(quán)。對梳理出來的行政權(quán)力，要具體分析。沒有法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，直接取消；雖有法律法規(guī)依據(jù)，但不符合改革精神和發(fā)展實際的行政權(quán)力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權(quán)力，一律下放給市縣；可以轉(zhuǎn)移給事業(yè)單位或社會組織行使的行政權(quán)力，予以轉(zhuǎn)移；各部門之間相互交叉的行政權(quán)力，要統(tǒng)籌調(diào)整，理順關(guān)系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權(quán)力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權(quán)堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責，明確應(yīng)該保留、必須保留的權(quán)力，保證該管的事管住管好。

標準配權(quán)。對市、縣政府的行政權(quán)力應(yīng)實行標準化配置，這樣有利于建立統(tǒng)一市場。根據(jù)浙江的經(jīng)驗，副省級城市，行政權(quán)力相對多些，為一檔；地級市，行政權(quán)力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據(jù)情況配置經(jīng)濟強縣、經(jīng)濟一般的縣、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)、實行特殊財政體制的區(qū)5個標準模板。通過標準化配置行政權(quán)力，使各市、縣、區(qū)有一個基本統(tǒng)一的、權(quán)責一致的行政權(quán)力架構(gòu)。

按圖行權(quán)。對保留的行政權(quán)力，按照規(guī)范運行和便民高效的原則，著力減少運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，明確和強化責任，研究確定運行程序、辦理期限和承辦機構(gòu)，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關(guān)鍵性差異的項目單獨編制。法律法規(guī)明確規(guī)定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規(guī)定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應(yīng)”，規(guī)范自由裁量權(quán)，防止制度在執(zhí)行環(huán)節(jié)變形走樣。

公開曬權(quán)。除了公開每項權(quán)力的授予依據(jù)、名稱編號、辦事流程、責任單位、監(jiān)督電話等權(quán)力清單中的靜態(tài)信息，還要實行行政權(quán)力公開運行。借助互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察為一體的行政權(quán)力公開運行平臺。平臺具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監(jiān)察等功能，實現(xiàn)材料網(wǎng)上審核、環(huán)節(jié)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)、數(shù)據(jù)網(wǎng)上共享、過程網(wǎng)上監(jiān)督。

建立健全配套制度，監(jiān)督行政權(quán)力運行。權(quán)力清單明確了行政權(quán)力的法定權(quán)限和運行程序，為保證其科學有效運行創(chuàng)造了條件，但是防止行政權(quán)力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權(quán)力制約和監(jiān)督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

完善事中事后監(jiān)管。大量減權(quán)放權(quán)后，政府更多地由事前審批轉(zhuǎn)為事中事后監(jiān)管，實行“寬進嚴管”，監(jiān)管的任務(wù)非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機關(guān)看材料，鑒別把關(guān)；事中事后監(jiān)管是自己走下去，到現(xiàn)場主動發(fā)現(xiàn)問題，采取措施。要通過優(yōu)化流程、創(chuàng)新方法、建立長效機制，把事中事后監(jiān)管納入制度的軌道。

健全行政問責制度。要完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據(jù)權(quán)責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權(quán)、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。加強機關(guān)問責文化建設(shè)，在行政系統(tǒng)內(nèi)部營造有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)要賠償?shù)臐夂穹諊?/p>

整合各類監(jiān)督資源。監(jiān)督行政權(quán)力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督，把各類監(jiān)督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權(quán)力清單中確認的行政權(quán)力，要全面查找廉政風險點，實施重點監(jiān)控。通過建立數(shù)字監(jiān)察系統(tǒng)，實現(xiàn)對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權(quán)力運行平臺的全程監(jiān)督、實時監(jiān)控。

建立動態(tài)調(diào)整機制。權(quán)力清單一經(jīng)公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權(quán)力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據(jù)法律法規(guī)和機構(gòu)職能調(diào)整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權(quán)力清單科學有效、與時俱進。

改革開放35年，浙江從一個資源小省發(fā)展為經(jīng)濟大省，我們的優(yōu)勢始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權(quán)力運行機制的執(zhí)著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務(wù)中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命。現(xiàn)在，推行權(quán)力清單制度則是這種探索的延續(xù)和深化。這項新的探索涉及面廣、情況復(fù)雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發(fā)，在實踐中不斷創(chuàng)新，不斷完善，最終形成決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的行政權(quán)力運行體系，打造“有限、有為、有效”的現(xiàn)代政府，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

第三篇：權(quán)力清單實施方案

推行權(quán)力和責任清單制度實施方案

為了深入貫徹落實縣委七屆五次全體（擴大）會議精神，全面創(chuàng)建“六權(quán)治本”新機制，規(guī)范行政權(quán)力運行，深化行政審批制度改革，決定全面推行權(quán)力和責任清單制度，特制定本實施方案。

一、指導思想

認真貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中全會精神和縣委全面創(chuàng)建“六權(quán)治本”新機制的要求，以轉(zhuǎn)變政府職能、提升治理能力為核心，依法清理規(guī)范行政權(quán)力、公開行政權(quán)力和責任清單、公開行政權(quán)力運行流程，實行“行政權(quán)力進清單，清單之外無權(quán)力”，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，建立職權(quán)法定、邊界清晰、分工合理、權(quán)責一致、流程優(yōu)化、廉潔高效、透明公開的行政權(quán)力運行機制，營造市場主體“法無禁止即可為”的社會環(huán)境，讓我局“法無授權(quán)不可為”，為開創(chuàng)弊革風清、富民強縣新局面提供制度保障。

二、基本原則

（一）職權(quán)法定原則。依法確定權(quán)力，按照法律法規(guī)規(guī)章,確定我局行政職權(quán)，依法規(guī)范行政權(quán)力運行，切實保障

行政相對人（公民、法人和其他組織）的各項合法權(quán)益。

（二）簡政放權(quán)原則。科學配置權(quán)力，加大向市場、社會和下級放權(quán)力度，把該放的權(quán)力放開到位，把該管的事務(wù)管住管好，促進職能加快轉(zhuǎn)變，激發(fā)社會和市場活力。

（三）便民高效原則。優(yōu)化辦事流程，減少辦事環(huán)節(jié)，促進行政權(quán)力高效運行，為公民、法人和其他組織提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（四）權(quán)力監(jiān)督原則。堅持用制度管權(quán)，合力監(jiān)督權(quán)力，規(guī)范權(quán)力運行，強化全過程、全方位監(jiān)督，形成行政權(quán)力監(jiān)督制約機制。

（五）公開透明原則。推行權(quán)力清單制度工作過程中，應(yīng)當充分征求各方面的意見，行政權(quán)力應(yīng)全面、規(guī)范、完整、準確地向社會公開，促使顯性權(quán)力規(guī)范化、隱性權(quán)力公開化，確保公權(quán)公用、規(guī)范運行、陽光操作。

（六）權(quán)責一致原則。堅持有權(quán)必有責、法定職責必須為，在梳理、明晰、確認部門行政職權(quán)的同時，要明確其對應(yīng)承擔的責任，嚴懲濫用權(quán)力，對行政亂作為、不作為等行為，依法追究相關(guān)責任人的責任。

三、實施范圍

局機關(guān)、具有依法承擔行政職能的食品藥品稽查隊和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)食藥監(jiān)站。

四、主要任務(wù)

（一）全面摸清底數(shù)，梳理單位職權(quán)。

本次開展梳理、列入權(quán)力清單的行政職權(quán)事項，指法定行政機關(guān)或組織依法實施的，對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的各類具體行政行為（概括為9+x)，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政強制、行政確認、行政裁決、行政給付、行政獎勵、行政監(jiān)督檢查和其他行政權(quán)力等。制定政策法規(guī)、發(fā)布行政決定和命令等抽象行政行為，以及政府層級之間、部門之間及其內(nèi)部管理權(quán)力等不列入權(quán)力清單。

按照“誰行使、誰清理”的原則，各部門要依據(jù)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、規(guī)章、“三定”規(guī)定及其它具有法律效力的規(guī)范性文件，對本部門現(xiàn)實施的行政權(quán)力全面摸清底數(shù)，做到不漏項、不缺項，逐條逐項登記，列出名稱、實施依據(jù)、行使主體等，分門別類進行梳理，形成本部門權(quán)力目錄。我局所屬的事業(yè)單位及派出機構(gòu)行使的行政權(quán)力都要進行清理，并列入我局的權(quán)力清單上報。

（二）大力簡政放權(quán)，縮減權(quán)力事項。

在梳理部門行政職權(quán)、初步編制權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，按照職權(quán)法定、簡政放權(quán)的要求，對現(xiàn)有行政權(quán)力進行規(guī)范，提出取消、下放、整合和嚴管等意見，確定保留實施的行政職權(quán)。

1、職權(quán)取消。凡是沒有法律法規(guī)、規(guī)章等法定依據(jù)的行政職權(quán)，原則上全部取消。以部門自行發(fā)布“紅頭文件”設(shè)定的行政職權(quán)，一律取消。對變相實施審批的事項一律依法取消。面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的暫時列入清單，根據(jù)國務(wù)院清理非行政許可項目情況進行調(diào)整。加大對投資、生產(chǎn)經(jīng)營、資質(zhì)資格許可和認定等重點領(lǐng)域行政審批事項的清理和削減力度，為企業(yè)松綁，激發(fā)市場活力。

2、職權(quán)轉(zhuǎn)移。行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預(yù)警、行業(yè)學術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解等行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔。對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔或者交由社會組織自律管理。

3、職權(quán)整合。確需保留的職權(quán)，工作內(nèi)容相同或相近的，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；在實際工作中存在職權(quán)交叉、管理分散等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合。

5、職權(quán)保留。有法律依據(jù)，確需保留的職責。

6、職權(quán)建議。根據(jù)工作實際需要，對屬于上級部門的行政職權(quán)，研究提請上級政府取消、下放、整合、加強的意見建議。特別是圍繞全面正確履行職能，重點在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、保護資源環(huán)境、推動可持續(xù)發(fā)展、保障改善民生等方面提出加強職權(quán)的意見建議。

（三）依法審核確認，編制權(quán)力和責任清單。

在清理規(guī)范的基礎(chǔ)上，對應(yīng)予保留的行政權(quán)力，要按照程序和標準依法依規(guī)逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查論證。審核中要廣泛聽取專家學者、基層人員和社會公眾的意見。對審核后依法依規(guī)確認保留的行政權(quán)力，報縣審改辦審定。對經(jīng)審定后單位保留的權(quán)力事項，以清單列舉篇二：xx區(qū)權(quán)力公開運行實施方案 xx區(qū)全面推行區(qū)委權(quán)力公開透明

運行工作實施方案

為強化對區(qū)委權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，根據(jù)xxx黨委辦公廳《關(guān)于全面推行縣委權(quán)力公開透明運行工作的意見》精神，結(jié)合本區(qū)實際，制定本實施方案。

一、總體要求

（一）指導思想

堅持以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞建設(shè)開放富裕和諧美麗新xx的奮斗目標，進一步規(guī)范區(qū)委職權(quán)，強化對權(quán)力運行的公開和監(jiān)督，推進區(qū)委權(quán)力運行科學規(guī)范、公開透明，不斷提升區(qū)委班子凝聚力和戰(zhàn)斗力，為全區(qū)經(jīng)濟社會更好更快發(fā)展提供堅強有力的保障。

（二）基本原則

一要堅持依法依規(guī)的原則。嚴格按照黨內(nèi)法規(guī)和國家法律，厘清界定區(qū)委的職責權(quán)限。健全制度，規(guī)范完善權(quán)力公開透明運行程序和機制。處理好權(quán)力公開與保守秘密的關(guān)系，做到公開與保密有機結(jié)合。二要堅持求真務(wù)實的原則。堅持自上而下的指導和自下而上的探索相結(jié)合，注重工作的科學化、規(guī)范化、制度化。堅持因地制宜、因事制宜，突出特色，提高權(quán)力公開透明運行的針對性、時效性和經(jīng)常性。三要堅持便捷可行的原則。既要有可操作性,實用管用，又方便群眾知曉、便于群眾監(jiān)督。四是堅持統(tǒng)籌兼顧原則。把區(qū)委權(quán)力公開透明運行與黨風廉政建設(shè)、懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)、黨的基層組織黨務(wù)公開、政務(wù)公開、村務(wù)公開等有機結(jié)合，統(tǒng)籌推進。五是堅持改革創(chuàng)新 原則。積極適應(yīng)新形勢下加強和改進黨內(nèi)民主監(jiān)督工作的新要求，積極探索區(qū)委權(quán)力公開透明運行的新模式、新機制。

二、工作任務(wù)

（一）厘清職責權(quán)限

按照《黨章》、《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》等黨內(nèi)有關(guān)法規(guī)文件，研究梳理區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、常委會、區(qū)委書記及常委、區(qū)委各職能部門的職責和權(quán)限，由區(qū)委班子集體研究、逐項審定，按照全局工作類、經(jīng)濟發(fā)展類、社會事業(yè)類、社會穩(wěn)定類、黨建工作類、黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作類等進行分類，依法依規(guī)對權(quán)力的主體、對象、條件、范圍等進行明晰，編制并公布職權(quán)目錄，列出權(quán)力清單，及時向社會公布。職權(quán)目錄分以下幾部分：

1．區(qū)委職權(quán)目錄。包括區(qū)黨代會、全委會、常委會的職權(quán)目錄。2．區(qū)委領(lǐng)導職權(quán)目錄。包括區(qū)委書記、區(qū)委副書記、區(qū)委常委的職權(quán)目錄。3．區(qū)委工作部門職權(quán)目錄。包括區(qū)紀委、區(qū)委辦、組織部、宣傳部、政法委、統(tǒng)戰(zhàn)部、編辦等部門的職權(quán)目錄。

（二）規(guī)范運行流程

在依法確權(quán)的基礎(chǔ)上，按照依法、高效、規(guī)范、有序、透明的原則，圍繞“怎樣用權(quán)”、“權(quán)力如何運行”，對區(qū)委的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)程序進行研究，繪制權(quán)力運行流程圖，明晰權(quán)力行使的主體、條件、運行程序、目標要求等，做到權(quán)力行使于法有據(jù)、程序正當。主要流程圖有：

1．區(qū)黨代會職權(quán)運行流程圖； 2．區(qū)委全委會職權(quán)運行流程圖； 3．區(qū)委常委會職權(quán)運行流程圖； 4．區(qū)委書記職權(quán)行使流程圖； 5．區(qū)委副書記職權(quán)行使流程圖； 6．區(qū)委各常委職權(quán)行使流程圖； 7．區(qū)委各職能部門職權(quán)流程圖； 8．重大事項決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用、重大事件處置流程圖；

9．行政審批、土地出讓、工程建設(shè)招投標、政府采購、公共資源交易等重點事項的權(quán)力運行、決策流程圖；

io.其他重大事項職權(quán)行使流程圖。

（三）公開權(quán)力運行

在法律法規(guī)有明確規(guī)定的情況下，圍繞權(quán)力運行過程和黨員群眾關(guān)心關(guān)注的熱點問題，最大限度地向黨員群眾公開決策、執(zhí)行、監(jiān)督過程和結(jié)果。1.公開內(nèi)容

凡屬《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》、《中共中央辦公廳關(guān)于黨的基層組織實行黨務(wù)公開的意見》和其他黨內(nèi)規(guī)章要求公開的內(nèi)容，只要不涉及黨內(nèi)秘密的，都要最大限度地公開。主要包括以下三個方面：

（1）職責職權(quán)

包括區(qū)黨代會、區(qū)委全委會、區(qū)委常委會、區(qū)委書記、區(qū)委副書記、區(qū)委常委、區(qū)委各職能部門職責職權(quán)。

（2）“三重一大”事項

①重大問題決策事項，主要包括： a.研究貫徹落實黨的路線方針政策、黨內(nèi)重要法規(guī)和國家重要法律法規(guī)，以及中央和xxx黨委、政府重大決策部署的具體意見、工作措施； b.重大體制機制改革，包括重要領(lǐng)域、重要工作的改革舉措； c.全區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展中長期規(guī)劃編制、計劃制定，涉及全局的發(fā)展戰(zhàn)略、工作思路、重要工作安排； d.涉及全局工作的規(guī)范性文件的制定、修改和廢止； e.城鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃的編制和調(diào)整，重大土地征用和出讓事項；

f.國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)重大變動、國有資本投資或參與投資組建公司、國有企業(yè)改組改制； g.影響本全區(qū)政治穩(wěn)定、社會安定的重大事件（事故）處理、重大突發(fā)事件應(yīng)急處置、重大群體性上訪事件或信訪矛盾化解處置； h.區(qū)副科級以上機構(gòu)及領(lǐng)導職數(shù)設(shè)置和調(diào)整； i.黨的建設(shè)重大事項，黨風廉政建設(shè)和反腐敗工作中的重大問題，基層黨組織提出的重大問題；

j.其他在經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)等方面的重大事項。a.區(qū)委管理干部的錄用、任免、交流、調(diào)動、獎懲等事項； b.領(lǐng)導班子換屆選舉方案和換屆人事安排方案；

c.黨代表、人大代表、政協(xié)委員候選人的推薦； d.向上級黨委推薦提任干部人選、后備干部人選； e.干部人事制度改革方案的制定實施。

③重大項目安排事項，主要包括： a.以政府及其所屬國有企業(yè)為主投資建設(shè)的重大項目，涉及給予特殊優(yōu)惠政策的招商引資項目；

b.涉及群眾切身利益的民生社會事業(yè)項目，包括住房保障、促進就業(yè)、扶貧濟困、社會保障等重大項目，教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等； c.涉及戶數(shù)在凡是涉及50戶或200人以上的拆遷事項，重要地段集中連片舊城改造拆遷事項；

d.重大活動項目安排，包括承辦國家和xxx的重大活動、重要會議，涉及全局的經(jīng)貿(mào)、文化、旅游、體育等重大活動。

④大額資金使用事項，主要包括： a.公共財政收支預(yù)算編制、調(diào)整和決算； b.20萬元以上的預(yù)算外資金支出； c.由本級財政資金投資的重大項目需追加投資，且追加金額占項目預(yù)算lo%以上的資金安排；

d.政府性債務(wù)計劃及舉債總規(guī)模的確定；(3)其他事項

其他涉及面廣或社會關(guān)注程度高的重大事件處置，如重大自然災(zāi)害災(zāi)情，重大事故處置過程、結(jié)果；涉及大規(guī)模群眾上訪、群體性事件、關(guān)乎全局性穩(wěn)定的重大事件及重大突發(fā)事件的處置情況等。2.公開形式

1234-推行自由裁量權(quán)限定管理。要對自由裁量權(quán)進行限定管理，在行政權(quán)力清單的基礎(chǔ)上，先行對行政處罰、行政征收、行政給付籌具有自由裁量權(quán)限的事項進行限定，分類制作自由裁量權(quán)列表，按照種類、幅度、事實認定、情節(jié)輕重等方面進行明確，限定主觀隨意性，防止濫用自由裁量權(quán)。

二是厘清責任清單。根據(jù)清理確認的本部門職責權(quán)限和崗位職責，編制責任清單，內(nèi)容主要包括：部門職責、與相關(guān)部門的職責邊界、事中事后監(jiān)管制度和公共服務(wù)事項等四個方面。其中部門職責要從部門主要職責、具體工作事項、責任科室（部門、站、所、隊等）幾個方面進行明確；對職權(quán)有交叉、邊界模糊不清的事項，特別是涉及社會關(guān)注度高、群眾反映強烈的市場監(jiān)管、食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護等公眾關(guān)注度高的領(lǐng)域，要厘清責任界限，明確劃分本部門與其它部門的職責事項；各站所的事中事后監(jiān)管職責，要從監(jiān)督檢查對象、內(nèi)容、方式、措施、程序、處理等幾方面明確監(jiān)管責任；公共服務(wù)事項主要包括以促進社會發(fā)展為目的、直接為行政相對人行使各項權(quán)利創(chuàng)造和提供必要條件所開展的具體服務(wù)事項，重點突出義務(wù)教育、就業(yè)培訓、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、危房改造、文化體育等基本公共服務(wù)內(nèi)容。各站所（部門）要從責任的角度，對以上四類職責進行分解，對職權(quán)、責任進行細化量化，工作任務(wù)要具體，要明確到具體的工作事項，表述要直觀，不得使用概念性語言、概括性語言。

第四篇：地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

地方政府推行權(quán)力清單制度路徑構(gòu)建

【摘要】推行權(quán)力清單制度是職權(quán)法定的必然要求，是建設(shè)法治政府、透明政府的重要舉措。行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求為形式合法和實質(zhì)合法。構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑，要明確權(quán)力清單不等于依清單行政，統(tǒng)一行政權(quán)力事項標準，統(tǒng)一法律依據(jù)，建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制，重點推進鎮(zhèn)、街的行政職權(quán)清理。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力清單 法治政府 事項標準 動態(tài)管理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。建立權(quán)力清單制度作為法治政府建設(shè)和國家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，對于簡政放權(quán)、深化行政體制改革、促進依法行政具有重要意義。

地方政府推行權(quán)力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權(quán)力清單的實踐梳理。有關(guān)權(quán)力清單的內(nèi)涵目前尚無統(tǒng)一的含義。有學者指出，權(quán)力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監(jiān)督”①。《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》中將權(quán)力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督”②。權(quán)力清單內(nèi)涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權(quán)力清單的表現(xiàn)形式和載體。即行政權(quán)力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。其二，權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)包括行政職權(quán)、行使依據(jù)、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權(quán)力清單制度的試點、實踐早在2005年業(yè)已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權(quán)力清單，明確市長擁有93項法定權(quán)力。③這一舉措對全國推行權(quán)力清單具有示范意義。2013年西城區(qū)作為北京市唯一的區(qū)（縣）委權(quán)力公開透明運行試點單位，開通“西城區(qū)行政權(quán)力公開透明運行網(wǎng)”，對區(qū)縣一級政府部門的行政權(quán)力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權(quán)力清單制度在全國范圍內(nèi)如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳共同頒發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為全國范圍內(nèi)推行權(quán)力清單制度提供了統(tǒng)一模板和具體操作方式。

地方政府推行權(quán)力清單制度的價值。第一，職權(quán)法定的必然要求。法治政府要求行政權(quán)力在法治的軌道內(nèi)運行，包括行政權(quán)力的來源法定、行政權(quán)力的運行法定、行政權(quán)力的救濟法定。其中，職權(quán)法定是運行法定和救濟法定的前提和基礎(chǔ)。實踐中，許多行政機關(guān)對本機關(guān)所擁有、掌握的行政權(quán)力及其行使依據(jù)并不清楚。行政權(quán)力邊界的模糊導致出現(xiàn)各行政機關(guān)職權(quán)交叉、互相推諉的局面，嚴重影響行政權(quán)力運行的效能。通過行政職權(quán)清理和權(quán)力清單制定，梳理、厘清各行政機關(guān)所擁有的行政權(quán)力，便于今后行政機關(guān)對照權(quán)力清單，秉持“法無授權(quán)不可為”、“法定職責必須為”的原則依法行政。此外，有權(quán)必有責，權(quán)力清單中對行政機關(guān)行使權(quán)力所應(yīng)當承擔的責任也有規(guī)定。如果行政機關(guān)違法行使行政權(quán)力，應(yīng)當承擔相應(yīng)責任。

第二，將權(quán)力關(guān)進制度之籠。權(quán)力清單制度將行政權(quán)力及權(quán)力運行流程圖向社會公開，通過“曬權(quán)力家底”的方式，公開行政權(quán)力的名稱、編碼、類型、法律依據(jù)、實施主體、辦理程序、監(jiān)督方式等內(nèi)容。權(quán)力清單一般通過網(wǎng)絡(luò)形式向社會公眾公開，實行權(quán)力公開透明運行，接受公眾監(jiān)督。權(quán)力清單制度集中體現(xiàn)了陽光政府、透明政府的要求，成功實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進了透明的制度籠子中，為權(quán)力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權(quán)。簡政放權(quán)是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權(quán)力清單，對權(quán)力進行削減、下放、整合，是簡政放權(quán)的必然要求。權(quán)力清單的制定過程要求遵循“職權(quán)法定”原則，對沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力予以取消；對宜于由下級政府和部門進行管理的事項，原則上應(yīng)當將權(quán)力下放；權(quán)力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進提供了新的契機，有效實現(xiàn)以政府權(quán)力的“減”換取市場活力的“增”。權(quán)力清單、責任清單、負面清單“三單”構(gòu)成一個整體，共同為激發(fā)市場活力保駕護航。負面清單的主要目的在于明確企業(yè)不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權(quán)力清單和責任清單共同為政府權(quán)力扎籬笆，通過明確政府職責和相關(guān)責任主體，推進政府簡政放權(quán)以及政府職能轉(zhuǎn)變④。概言之，行政職權(quán)清理工作有利于簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關(guān)系的良方。

有關(guān)行政權(quán)力法律依據(jù)的具體要求

形式不合法。適用法律、法規(guī)正確是行政行為合法要件之一。如果在權(quán)力清單清理中行政行為適用法律、法規(guī)不正確，未來行政機關(guān)做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現(xiàn)形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務(wù)派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進行部分修改的情形下，行政機關(guān)因未及時更新，會出現(xiàn)錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款。《勞動保障監(jiān)察條例》第二十八條第一款未標明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質(zhì)不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規(guī)和規(guī)章。縱向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權(quán)清理過程中，發(fā)現(xiàn)存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部門的相關(guān)法律依據(jù)為例，《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理條例》為行政法規(guī)，《實施工程建設(shè)強制性標準監(jiān)督規(guī)定》為部門規(guī)章，下位階的部門規(guī)章不得與上位階的地方性法規(guī)相沖突。按照《條例》第五十七條的規(guī)定，工程監(jiān)理單位未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)的強制性標準實施監(jiān)理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據(jù)《實施工程建設(shè)強制性標準監(jiān)督規(guī)定》第十九條，工程監(jiān)理單位違反強制性標準規(guī)定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執(zhí)法過程中法律適用的困惑。該問題在區(qū)住建委進行職權(quán)清理時無法得到解決，應(yīng)當通過相關(guān)程序遞交有權(quán)機關(guān)予以處理。

二是同一位階的法規(guī)之間存在沖突。同樣以上述兩部法規(guī)為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設(shè)單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據(jù)存在明顯的抵觸：若依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規(guī)之間存在沖突，將造成行政執(zhí)法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規(guī)范性文件作為行政權(quán)力的依據(jù)。行政權(quán)力的法律依據(jù)應(yīng)當對外公布。規(guī)范性文件制定后應(yīng)當采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規(guī)范性文件不得作為行政權(quán)力行使的依據(jù)。如某市印發(fā)的《房改房售房備案工作規(guī)范（試行）》和《房改房權(quán)屬登記工作規(guī)范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權(quán)的依據(jù)。

第三，規(guī)范性文件違法為相對人增設(shè)義務(wù)。規(guī)范性文件不得在沒有上位法的依據(jù)時，為相對人增設(shè)義務(wù)或者剝奪其權(quán)益。以行政征收為例，為確保相對人合法權(quán)益不受違法行政征收行為的侵害，應(yīng)遵循征收法定原則。沒有法律依據(jù)，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構(gòu)建地方政府權(quán)力清單制度的實現(xiàn)路徑

明確權(quán)力清單不等于依清單行政。有學者提出“清單之外無權(quán)力”的觀點，即“權(quán)力清單意味著不在清單之上的權(quán)力不能行使，即凡未列入清單的權(quán)力，行政機關(guān)均不得行使”⑤。該觀點將權(quán)力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權(quán)力清單對于防止行政權(quán)力的濫用具有一定的意義。凡是列入權(quán)力清單的行政權(quán)力，行政機關(guān)應(yīng)當嚴格遵守法律依據(jù)、法定程序來行使該職權(quán)。但這并不意味著在權(quán)力清單之外就沒有行政權(quán)力。主要理由如下：一是權(quán)力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據(jù)；二是權(quán)力清單不具有強制力；三是“清單之外無權(quán)力”無法反映出服務(wù)行政理念。

統(tǒng)一行政權(quán)力事項標準。權(quán)力清單是行政權(quán)力的表現(xiàn)形式，是將作為整體的行政權(quán)力進行分解、歸類，細化為單一的行政職權(quán)事項。權(quán)力清理工作應(yīng)當按照統(tǒng)一標準進行。然而目前權(quán)力清單的標準不統(tǒng)一，導致同一區(qū)域內(nèi)同一層級政府部門的權(quán)力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權(quán)力清單的合法性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，進而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應(yīng)保持統(tǒng)一的分類標準。建議已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門按照此要求進行清理或修改，以保證法治的統(tǒng)一性。在理論上，要進一步研究行政行為類型化，為權(quán)力清單清理提供理論支撐。

統(tǒng)一法律依據(jù)，明確給付行政的法律依據(jù)應(yīng)包括規(guī)范性文件。權(quán)力清單制定過程中，同一行政權(quán)力事項的法律依據(jù)應(yīng)當相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關(guān)法律依據(jù)的標準尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章作為法律依據(jù)；而有的地方，規(guī)范性文件也可以作為法律依據(jù)。筆者認為，有明確法律規(guī)定的應(yīng)當從其規(guī)定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經(jīng)明確規(guī)定其設(shè)定權(quán)和實施權(quán)，應(yīng)當從其法律規(guī)定。如果法律沒有明確規(guī)定該行政行為，則應(yīng)當從行政行為的性質(zhì)出發(fā)進行分析。侵益性行為是剝奪相對人權(quán)益或者對相對人苛以義務(wù)的行為，須有法律的授權(quán)，規(guī)范性文件不能設(shè)定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應(yīng)，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學者認為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務(wù)行政的發(fā)展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區(qū)差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現(xiàn)階段，給付行政尚無法實現(xiàn)嚴格遵循法律保留原則。規(guī)范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認為，在行政職權(quán)清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據(jù)除了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章外，可以包括規(guī)范性文件。

建立權(quán)力清單的動態(tài)管理機制。權(quán)力清單僅為行政權(quán)力的形式載體，是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，權(quán)力清單的公布，解決的是行政權(quán)力“列單明細”的問題。權(quán)力清單應(yīng)當隨著行政權(quán)變遷而不斷變化，建立動態(tài)管理機制實有必要。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)隨著法律的立、改、廢或者行政機構(gòu)的調(diào)整而相應(yīng)變化。一是因法律的立、改、廢，權(quán)力清單需要相應(yīng)調(diào)整。在該部門在進行職權(quán)清理時，某部法律合法有效，但是在權(quán)力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關(guān)部門應(yīng)當及時對權(quán)力清單進行調(diào)整。二是因機構(gòu)和職能調(diào)整而需對權(quán)力清單進行調(diào)整。行政機構(gòu)改革和職能調(diào)整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產(chǎn)物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因?qū)嵤┲黧w職能調(diào)整，需要增加或者減少行政權(quán)力的，應(yīng)依據(jù)動態(tài)管理機制進行相應(yīng)調(diào)整。三是行政權(quán)力取消。新公共管理運動要充分調(diào)動市場和社會的積極性，有些行政權(quán)力將隨著時代的發(fā)展變遷而逐漸取消，演變成社會權(quán)力。這時，權(quán)力清單的內(nèi)容亦應(yīng)隨著調(diào)整。四是上級人民政府下放行政權(quán)力，需要對應(yīng)承接。這時上級政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、下放給下級政府，兩級政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當相應(yīng)做出調(diào)整。綜上所述，權(quán)力清單工作并非一勞永逸，應(yīng)當建立動態(tài)管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派出機關(guān)的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦事處的權(quán)力清理是清單制度建設(shè)的“最后一公里”，關(guān)乎該制度建設(shè)的成敗。經(jīng)筆者統(tǒng)計，省、市、縣三級權(quán)力清理的速度遠比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要快。其主要原因在于：一是權(quán)力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮(zhèn)、街的權(quán)力形式更為復(fù)雜，既有行政權(quán)力又有公共服務(wù)項目，很多行政職權(quán)的性質(zhì)亟待予以統(tǒng)一界定。如發(fā)放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發(fā)放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮(zhèn)、街手中。這些事項的初審結(jié)果與相對人的權(quán)益休戚相關(guān)。該初審權(quán)應(yīng)當定性為便民服務(wù)事項還是行政許可的初審權(quán)，各地區(qū)做法不一。筆者認為，該行為如何定性，取決于鎮(zhèn)、街的初審權(quán)是實質(zhì)的審核還是僅負責材料的轉(zhuǎn)移遞交。如果鎮(zhèn)、街僅負責將行政相對人的材料移交給相關(guān)部門，并未進行實質(zhì)審核，則該項權(quán)力系受委托行使職權(quán)，其責任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應(yīng)當以具有該項職能的工作部門為行政復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮(zhèn)、街進行實質(zhì)審核，則屬于行政許可權(quán)的組成部分。此種情形中，鎮(zhèn)、街的審核行為直接影響到相對人權(quán)益，應(yīng)以鎮(zhèn)、街作為行政復(fù)議被申請人或者被告。未來，應(yīng)當將鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理工作作為重點內(nèi)容予以推薦。

綜上所述，權(quán)力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權(quán)的重要措施，是國家治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，對規(guī)范行政權(quán)力運行，促進依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設(shè)計，實現(xiàn)權(quán)力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學國家治理法治化研究中心研究員、河北大學政法學院講師、中國政法大學博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.③“反思巨貪案：國內(nèi)首份市長‘權(quán)力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權(quán)力清單”，人民網(wǎng)，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權(quán)力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力清單和責任清單制度建設(shè)工作”，2015年7月3日。

責編 /豐家衛(wèi)（實習）

第五篇：任進：推行政府及部門權(quán)力清單制度

任進：推行政府及部門權(quán)力清單制度

2014年12月25日14:46

來源：人民網(wǎng)-理論頻道 [摘 要] 建立權(quán)力清單制度，明確政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”，這樣才能將行政權(quán)力關(guān)進制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，更好發(fā)揮政府作用。建立權(quán)力清單制度，不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。

[關(guān)鍵詞] 行政權(quán)；行政職權(quán)；權(quán)力清單制度 [中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A 十八屆四中全會通過的《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，對深入推進依法行政、加快建設(shè)法治政府作出重要部署，要求建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效和守法誠信的法治政府，并對推行政府及部門權(quán)力清單制度，提出明確的要求。

一、權(quán)力清單制度之權(quán)力的定義、屬性和來源

（一）問題的提出

2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》指出：“梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責任主體和權(quán)力運行流程”。十八屆三中全會通過的《決定》明確要求推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。十八屆四中全會通過的《決定》，也對推行政府權(quán)力清單制度，提出明確的要求。按照進一步簡政放權(quán)、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設(shè)置的行政審批事項，要建立權(quán)力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。

（二）行政權(quán)力與行政職權(quán)

什么是“行政權(quán)力”，學者理解主要有兩種。一是從國家行政機關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)的角度，將行政權(quán)力理解為行政機關(guān)的執(zhí)行權(quán)，認為行政權(quán)是指國家行政機關(guān)執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策，管理國家內(nèi)政外交事務(wù)的權(quán)力。二是從國家行政權(quán)力是國家權(quán)力的一部分來理解行政權(quán)力，認為行政權(quán)力是國家權(quán)力的一部分。行政職權(quán)，即行政主體行使的職權(quán)，與國家的行政權(quán)力關(guān)系非常密切。行政權(quán)力是指國家管理行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分，而行政機關(guān)的職權(quán)，則是國家行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)形式。

（三）行政權(quán)的屬性

行政權(quán)力涉及的內(nèi)容，主要在兩個方面：一是政府為執(zhí)行法律的規(guī)定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進行的事項。行政權(quán)力具有雙重屬性：一方面，行政機關(guān)的行政權(quán)力，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權(quán)益時，具有積極能動的作用；另一方面，行政權(quán)力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制，則可能會對社會產(chǎn)生消極作用。

我國行政權(quán)力不同于實行三權(quán)分立制的西方國家，行政機關(guān)的行政權(quán)雖有相對獨立性，但要受制于人民代表大會的立法權(quán)、重大事項決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)；我國實行中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，黨對國家事務(wù)、社會經(jīng)濟文化事務(wù)的領(lǐng)導與行政權(quán)力間存在密切關(guān)系。

（四）行政權(quán)的來源要有法定依據(jù)

行政機關(guān)的職權(quán)，必須依法律、法規(guī)，特別是行政組織法來設(shè)定，非依法律、法規(guī)不能設(shè)定或變更。除了由行政組織法設(shè)定外，通常仍會以行政法規(guī)、規(guī)章甚至規(guī)范性文件作具體權(quán)限劃分，如組織、事務(wù)分配、業(yè)務(wù)處理方式、人事管理等一般規(guī)定。我國行政機關(guān)職權(quán)的設(shè)定必須符合法定原則，即行政機關(guān)職權(quán)的來源，應(yīng)當有法定依據(jù)，主要是憲法和組織法、其他法律、法規(guī)及法規(guī)性文件（如“三定規(guī)定”）等。沒有法定依據(jù)，行政機關(guān)不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定，這是依法行政的基本要求之一。

二、權(quán)力清單制度的概念、實施主體和范圍

（一）權(quán)力清單的內(nèi)涵、外延和建立權(quán)力清單制度的意義

所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權(quán)力進行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進行列舉，并公之于眾。簡言之，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，其實質(zhì)是給行政職權(quán)打造一個透明的制度籠子，為行政機關(guān)依法行政提供基本依據(jù)，也為企業(yè)、公民提供便利條件。

權(quán)力清單類似于一種業(yè)務(wù)手冊或辦事指南、行政準則，目的在于厘清公權(quán)力與私權(quán)利的邊界，方便社會公眾，也便于行政管理和行政執(zhí)法。推行權(quán)力清單制度，為更好發(fā)揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用提供制度安排。由于行政管理和行政執(zhí)法的廣泛性、復(fù)雜性，權(quán)力范圍模糊和多變性，給權(quán)力行使帶來困難，容易出現(xiàn)濫用或超越職權(quán)、失職、缺位、錯位等問題。建立權(quán)力清單制度，明確政府應(yīng)該干什么，“法無授權(quán)不可為”，這樣才能將行政權(quán)力關(guān)進制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，更好發(fā)揮政府作用。建立權(quán)力清單制度，不是對行政權(quán)力的簡單梳理和公布，而是通過對權(quán)力邊界的準確界定，解決好政府市場社會之間、政府層級之間、部門之間如何分權(quán)的問題，并以此進行組織體系的再造，符合實現(xiàn)有效政府治理的要求。

四中全會提出建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化；四中全會還提出行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定；推行權(quán)力清單制度，體現(xiàn)了法治政府對行政主體行使權(quán)力的要求。同時，四中全會要求行政機關(guān)要堅持法定職責必須為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，按照權(quán)責一致的要求，建立“責任清單”制度，明確政府的責任，有權(quán)必有責，符合權(quán)責法定的要求。

(二）權(quán)力清單中行政職權(quán)行使主體

行政權(quán)力包括政府權(quán)力和部門權(quán)力，行政權(quán)力清單應(yīng)包括政府權(quán)力清單和部門權(quán)力清單。行政職權(quán)，原則上由行政機關(guān)自行行使，但有的也由其他組織行使。根據(jù)國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》中關(guān)于“行政執(zhí)法由行政機關(guān)在其法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，非行政機關(guān)的組織未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)或者行政機關(guān)的合法委托，不得行使行政執(zhí)法權(quán)”的規(guī)定，在我國，行政職權(quán)除由行政機關(guān)行使外，還包括被授權(quán)組織（法律法規(guī)直接授權(quán)與行政機關(guān)授權(quán)）行使和行政機關(guān)合法委托的組織行使的情況。行政機關(guān)委托，是指由其他行政機關(guān)、行政機構(gòu)或其他社會組織，根據(jù)行政機關(guān)的委托，以委托行政機關(guān)的名義行使行政機關(guān)的權(quán)限。該行為的效果歸于委托的行政機關(guān)。有些國家將這種意義上的行政機關(guān)委托，稱為“代理”。行政機關(guān)授權(quán)，是指由其他行政機關(guān)、行政機構(gòu)或其他社會組織，根據(jù)行政機關(guān)的授權(quán)，以自己的名義行使行政機關(guān)的部分權(quán)限，該行為的效果歸于行政機關(guān)授權(quán)的組織。有些國家將這種意義上的行政機關(guān)授權(quán)，稱為“委任”。

權(quán)力清單中的職權(quán)行使主體 行政主體 其他行使行政 職權(quán)的組織 行政職權(quán)行使主體 資料來源：參見任進著：《行政組織法教程》（21世紀行政法學系列教材），中國人民大學出版社2011年版第167頁。

(三）權(quán)力清單中行政職權(quán)的范圍和內(nèi)容

根據(jù)《國務(wù)院法制辦就推行行政執(zhí)法責任制工作相關(guān)問題答疑》，主要執(zhí)法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等，但權(quán)力清單實際上范圍應(yīng)更廣，不限于行政執(zhí)法，而主要是行政職權(quán)行使主體對外行使的影響相對人權(quán)利義務(wù)的活動或權(quán)力，理論上大致分為行政執(zhí)法、行政管理、指導服務(wù)和其他，包括行政處罰、行政許可、行政強制、行政裁決、行政確認、行政命令、行政補償、行政執(zhí)行、行政給付、行政許可、行政征用、行政征收、行政救助、行政獎勵、行政規(guī)劃、行政監(jiān)督、行政登記、行政檢查、行政指導、行政合同、行政允諾等。

三、推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循的原則、程序和需處理好的關(guān)系

（一）原則 推行權(quán)力清單制度應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，使行政權(quán)的來源具有法律依據(jù)。行政機關(guān)行使職權(quán)，依法律、法規(guī)、規(guī)章及其清單進行；沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)，現(xiàn)實中仍在行使的行政權(quán)力，要納入重點清理范圍。

要遵循簡政放權(quán)原則，堅持使市場在資源配置中起決定性作用，充分發(fā)揮社會力量在管理社會中的作用，激發(fā)經(jīng)濟社會發(fā)展活力；同時，要優(yōu)化權(quán)力運行流程，減少辦事環(huán)節(jié)，簡化辦事程序，提高辦事效能，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便相對人。政府行使行政權(quán)力（除涉秘依法不予公開外），應(yīng)完整、準確地向社會公開基本信息（職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項），接受社會監(jiān)督。按有權(quán)必有責的要求，在確立權(quán)力清單的同時要明確其承擔責任的主體，違法或不當行使權(quán)力，依法承擔法律責任；行政權(quán)力依法調(diào)整，其責任須作相應(yīng)調(diào)整。

（二）程序

推行權(quán)力清單制度，首先是“清權(quán)”：

1.沒有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)的職權(quán)，予以取消；部門自行發(fā)布的文件，不得作為職權(quán)設(shè)定和行使的依據(jù)；部門內(nèi)部管理職責，不列入權(quán)力清單；對面向公民、法人和其他組織的非行政許可審批事項原則上予以取消，確需保留的要通過法定程序調(diào)整為行政許可；有法規(guī)規(guī)章依據(jù)，但不符合改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的行政權(quán)，提請修改相關(guān)法規(guī)規(guī)章后予以取消；

2.行規(guī)行約制定、行業(yè)技術(shù)標準規(guī)范制定、行業(yè)統(tǒng)計分析和信息預(yù)警、行業(yè)學術(shù)和科技成果評審?fù)茝V、行業(yè)糾紛調(diào)解等行業(yè)管理和協(xié)調(diào)事項，原則上轉(zhuǎn)移給行業(yè)組織承擔；對公民、法人和其他組織水平能力的評價、認定，以及相關(guān)從業(yè)、執(zhí)業(yè)資格、資質(zhì)類管理，原則上交由社會組織自律管理；

3.直接面向基層、量大面廣、由基層管理更方便有效的經(jīng)濟社會管理事項，下放基層管理；對于行政許可、行政處罰、行政征收、行政給付、行政確認以及備案等行政權(quán)，除法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定應(yīng)由省級部門行使外，按照方便公民、法人和其他組織辦事、提高管理服務(wù)效率、便于監(jiān)管的原則，一般下放市縣政府主管部門管理； 4.確需保留的職權(quán)，工作內(nèi)容相同或相似，具有前后環(huán)節(jié)反復(fù)核準、審查、確認等情況的，要按照簡化辦事環(huán)節(jié)、優(yōu)化辦事流程、提高管理效率的要求進行整合；

5.有法律法規(guī)規(guī)章依據(jù)、但不符合改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要、一時難以通過修改相關(guān)法律法規(guī)調(diào)整或取消的，以及日常管理中很少行使的行政權(quán)，應(yīng)建立嚴格管理措施，未經(jīng)同級政府同意不得行使；

6.職權(quán)加強：重點在保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定、加強和優(yōu)化公共服務(wù)、保障公平競爭、加強市場監(jiān)管、維護市場秩序、推動可持續(xù)發(fā)展、促進共同富裕等方面加強。

其次是“確權(quán)”，即編制權(quán)力目錄和運行流程圖；其三是“配權(quán)”：對保留的權(quán)力事項，按規(guī)范行政權(quán)力運行和便民高效的要求，著力減少內(nèi)部運轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化權(quán)力運行流程，明確和強化工作責任，規(guī)范自由裁量空間，研究確定履職程序、辦理期限和具體承辦機構(gòu)等。其四是“曬權(quán)”：公開的內(nèi)容權(quán)力運行應(yīng)包括權(quán)力名稱編號、實施依據(jù)、辦事流程、責任單位、監(jiān)督方式等，確保每項權(quán)力按照規(guī)定的權(quán)限和程序行使；其五是“制權(quán)”：對于保留、取消、轉(zhuǎn)移、下放的行政許可、非行政許可審批等權(quán)力事項，按照轉(zhuǎn)變管理理念、改進工作方式的要求，加快實現(xiàn)政府管理方式從注重事前審批向注重事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變；加強社會組織培育和監(jiān)管，提升社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力。

地方各級推行的政府及部門權(quán)力清單，可由本級政府提出，經(jīng)上一級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權(quán)力清單，還應(yīng)報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權(quán)力清單，由本級政府部門提出，經(jīng)本級政府機構(gòu)編制管理機關(guān)審核后，報本級政府批準。

（三）處理好幾個關(guān)系

在推行權(quán)力清單制度的進程中，除遵循以上基本原則和程序外，還必須處理好以下幾個關(guān)系。

1.繼承創(chuàng)新。政府及其部門權(quán)力清單制度是在行政執(zhí)法責任制、政務(wù)公開、效能建設(shè)、行政審批制度改革等基礎(chǔ)上逐步推進的，但又與這些改革有所不同。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，要總結(jié)以往改革經(jīng)驗，在原有改革基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，有所完善，有所發(fā)展。

2.定變統(tǒng)一。推行地方政府及其部門權(quán)力清單制度，既要堅持權(quán)力法定原則，又要大力推進改革創(chuàng)新，逐步完善；既堅持職權(quán)法定原則，將法律、法規(guī)、規(guī)章和“三定規(guī)定”等作為行政職權(quán)的依據(jù)，另一方面，發(fā)揮法規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范改革的作用，完善不適應(yīng)改革發(fā)展要求的規(guī)定和制度。

3.點面結(jié)合。既全面清理、規(guī)范又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為主要抓手和突破口。要在完善行政審批權(quán)力清單制度基礎(chǔ)上推行地方政府及工作部門權(quán)力清單制度，梳理各級政府及部門的行政職權(quán)，科學界定行政審批與其他行政行為以及行政執(zhí)法、行政管理、指導服務(wù)和其他行政職權(quán)的范圍和分類，規(guī)范行政裁量權(quán)，公開和優(yōu)化權(quán)力運行流程。

4.動靜平衡。建立權(quán)力清單和運行流程動態(tài)調(diào)整機制，及時調(diào)整行政權(quán)力事項、優(yōu)化權(quán)力運行流程，同時適當保持相對穩(wěn)定性。5.上下聯(lián)動。對政府及其部門而言，推行政府及部門權(quán)力清單制度，是政府的自我革命，改革內(nèi)生動力不足，而且各地的分類、范圍和標準等不統(tǒng)一。因此，一方面，要及時出臺中央關(guān)于推行政府及其部門權(quán)力清單制度的指導意見，加強頂層設(shè)計、整體規(guī)劃和分類指導，以維護法治統(tǒng)一、政策統(tǒng)一和制度統(tǒng)一，另一方面鼓勵基層探索創(chuàng)新，地方特別是省級和設(shè)區(qū)的市在推行權(quán)力清單制度方面有一定的自主權(quán)。

6.協(xié)調(diào)配合。機構(gòu)編制部門發(fā)揮牽頭協(xié)調(diào)作用，認真組織實施，指導督促各部門報送職權(quán)清理材料，組織開展審核工作，并做好審批權(quán)力清單公布后的后續(xù)工作以及與推行權(quán)力清單制度工作的銜接；監(jiān)察機關(guān)查找權(quán)力清單中的廉政風險點，實施重點監(jiān)控，加強問責；財政部門做好財政專項資金分配等權(quán)力事項清理；政府法制部門按照職權(quán)法定原則，加強職權(quán)設(shè)立合法性審查，做好權(quán)力事項調(diào)整涉及法規(guī)規(guī)章修改的相關(guān)工作。

7.理順關(guān)系。其一，政府和部門關(guān)系：政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項等；政府部門，行使部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面或跨部門的職權(quán)應(yīng)由本級政府負責。有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系。其二，中央與地方：地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但涉及國家主權(quán)的事項，金融、國稅、外匯等關(guān)系國民經(jīng)濟命脈的事項，以及跨行政區(qū)域的全國性事務(wù)，由中央政府管理。根據(jù)三中全會決定，國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。要推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權(quán)法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責和必要的執(zhí)法權(quán)，強化省級政府統(tǒng)籌推進區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責，強化市縣政府執(zhí)行職責。其三，推行權(quán)力清單制度還涉及地方政府之間的職權(quán)關(guān)系：省級各部門加強對市縣的指導，明確本系統(tǒng)權(quán)力事項的名稱、歸類、實施依據(jù)、實施主體等標準；市級部門做好所屬縣（市、區(qū)）部門權(quán)力事項的比對；省市縣三級加強上下聯(lián)動，研究職責下放事項的銜接工作。其四，理清政府、部門權(quán)力清單與責任清單的關(guān)系：行使政府職能所具有的責任，通常來自法律的原則規(guī)定、“三定規(guī)定”中的規(guī)定；行政職權(quán)是從職責中梳理出來的，在法律條文中一般沒有明確規(guī)定，一般要先明確職責是什么，再從職責中梳理出權(quán)力；而行政權(quán)力非常具體，一般在法律條文中有明確規(guī)定。

四、以深化行政審批制度改革為重點，推行政府權(quán)力清單制度

（一）進展和問題

行政審批制度對于保障公共安全、人民生命財產(chǎn)安全、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但行政審批主要是政府用行政手段管理經(jīng)濟社會的事前控制方式，如設(shè)定不規(guī)范，過多過濫，視管理為審批，或?qū)徟鷮嵤┉h(huán)節(jié)多時限長，或重審批輕監(jiān)管或利用審批權(quán)“尋租”，就會對微觀經(jīng)濟活動造成不必要干預(yù)，制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

1998年以來特別是2001以來，各級政府推進行政審批制度改革，取得重要進展，但要清醒地看到，行政審批制度改革總體上還滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，仍存在不少問題。十八大提出深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)，十八屆三中、四中全會通過的《決定》，都把深化行政審批制度改革作為重要任務(wù)。

本屆政府在以往改革基礎(chǔ)上繼續(xù)簡政放權(quán)，持續(xù)把深化行政審批制度改革、放管結(jié)合作為政府自我革命的“先手棋”和宏觀調(diào)控的“當頭炮”，深挖潛力，不斷向縱深推進。2013年3月國務(wù)院審改辦在中央編辦網(wǎng)站上公布中央60個部門行政審批權(quán)力清單，共1235項事項。同時，地方政府及部門審批權(quán)力清單制度也加快推行。國務(wù)院決定對已出臺政策措施落實情況開展全面督查，引入第三方評估和社會評價。截至目前，國務(wù)院共公布取消下放行政審批等事項632項；地方政府也加大取消下放行政審批項目的力度。

主要做法如下：1.縮小審批、核準、備案范圍，落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)；對確需審批、核準、備案的項目，簡化程序、限時辦結(jié)。同時，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可。2.改革工商登記制度，將注冊資本實繳登記制改為認繳登記制;清理和壓縮前置審批事項，將其中大多數(shù)改為后置審批，由“先證后照”改為“先照后證”；減少部分職業(yè)資格許可和認定。3.嚴格控制新設(shè)行政許可，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。4.清理非行政許可審批，將面向相對人的非行政許可審批事項最終取消或依法調(diào)整為行政許可。5.堅持放管結(jié)合。各級政府及部門建立健全監(jiān)督制度，加強和改進審批后續(xù)監(jiān)管。

但是，在一些部門，“含金量”高的審批項目減少不多；行政審批過繁、過慢的問題依然存在；對企業(yè)設(shè)立審批和各種職業(yè)資質(zhì)資格許可、項目投資審批、核準等領(lǐng)域，群眾反映意見集中。2004年行政許可法實施后，根據(jù)當時有效管理的需要，國務(wù)院當年決定保留部分的非行政許可審批事項。在國務(wù)院陸續(xù)取消和調(diào)整的同時，仍有一些部門通過各種形式又先后設(shè)定了一批非行政許可審批事項。另外，企業(yè)設(shè)立工商登記前置審批和投資項目前置審批、職業(yè)資格許可和認定和評比達標表彰評估、事中事后監(jiān)管以及少數(shù)中介機構(gòu)技術(shù)評估的服務(wù)效率、收費等，都存在問題。

（二）深挖“審改”潛力

多次取消、下放行政審批事項后，剩下的都是極難啃的“硬骨頭”，繼續(xù)調(diào)整難度更大。從國務(wù)院出臺的“審改”新措施可以看出，深化行政審批制度改革重點，主要在以下幾個方面。

其一，政府職能要減得更有效，持續(xù)提高改革“含金量”。

其二，對現(xiàn)有非行政許可審批事項進行清理，并限期將面向相對人的非行政許可審批事項徹底廢止或依法調(diào)整為行政許可。

其三，鼓勵探索實行工商營業(yè)執(zhí)照、組織機構(gòu)代碼證和稅務(wù)登記證三證合一；取消一些職業(yè)資格許可和認定事項。

其四，繼續(xù)改革前置審批。對屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)的事項，一律不再作為前置條件；對法律法規(guī)未明確規(guī)定為前置條件的，一律不再進行前置審批；對法律法規(guī)有明確規(guī)定的前置條件，除確有必要保留的外，通過修法一律取消；核準機關(guān)能通過征求部門意見解決的，一律不再進行前置審批；對確需保留的前置審批，一律制定目錄，并向社會公布；推行前置審批與項目核準“并聯(lián)”辦理，作為重要簡政措施，加快辦理速度。其五，強化事中事后監(jiān)管。必須劃清部門職責邊界，提出加強事中事后監(jiān)管措施，強化事中管理體系、抽查和問責等，建設(shè)信息共享、覆蓋全國的投資事后監(jiān)管，創(chuàng)新監(jiān)管方式，提升能力；明確公共服務(wù)事項，制定責任目錄清單；對取消下放審批事項，逐項提出相應(yīng)監(jiān)管措施：告知性備案、相關(guān)行業(yè)協(xié)會、行業(yè)從業(yè)標準、信用項目在線審批監(jiān)管平臺，實現(xiàn)網(wǎng)上辦理、審批和監(jiān)管，提高審批效率，用“制度+技術(shù)”使權(quán)力運行處處“留痕”，鏟除滋生權(quán)力腐敗的土壤；建立投資項目建設(shè)信息在線報告等制度，并公開有關(guān)信息，形成中央與地方、政府與社會協(xié)同監(jiān)督的合力。

其六，對現(xiàn)有行政審批前置環(huán)節(jié)的技術(shù)審查、評估、鑒證、咨詢等有償中介服務(wù)事項進行全面清理，并出臺規(guī)范文件。企業(yè)需要中介服務(wù)的，由企業(yè)自主選擇；行政機關(guān)委托開展的中介服務(wù)，要通過競爭方式選擇，并由行政機關(guān)支付費用。

其七，公開透明、嚴格規(guī)范行政審批事項的設(shè)定和實施，著力推進行政審批規(guī)范化。另外，對涉及法律法規(guī)的修改的，要按照及時跟進、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂法律法規(guī)；要研究制定政府投資條例、企業(yè)投資項目核準和備案管理條例等法規(guī)。

（任進，國家行政學院法學教研部教授、博士生導師。）（來源：行政管理改革）