第一篇：淺析權力清單制度的路徑選擇

淺析權力清單制度的路徑選擇

摘 要：深化行政體制的改革關鍵在于建立和完善行政權力清單制度，權力清單制度能夠及時監督政府的工作，將政府行為界定變的更加的清晰。權力清單制度成功打造出了一個透明和陽光的政府，在推進權力清單制度執行的過程中，需要建立行政機關權力清單的監督考評機制，保證權力清單的可持續性，這樣以來最大程度上促進了權力清單制度的深入貫徹落實。

關鍵詞：權力清單;政府權力;意義;路徑選擇;執行建議

權力清單，是指我國政府以及地方政府使用清單的方式將政府所行使的各項職能以及相應的權限，以多樣的方式向公眾展示出來，讓社大眾知道;各級政府和政府必須完成清單上所展示出的職能，完成自己的職責，清單上沒有展示的權力和職能不能行使。權力清單的主要公開步驟包括：首先，進行整合各級政府、政府部門和行政人員所掌握的公共資源和權力，其次，要確保行政機關執行過程的規范化;最后需要公開政府職責權力、權限、執行流程和運行結果等一切有關政府的各個方面。

一、行政權力清單的意義

建立和完善權力清單制度，能夠使政府權力的實施變得更加的制度化，使政府的權力限定變得更加的透明，建立和完善行政權力清單制度是深化行政體制改革的關鍵性一步，也促使了政府管理模式和管理方式的革新。

1.建設法治政府。法制政府是我國所追求的重要一項任務，法制政府的構建需要建立在嚴格的法律體系基礎上，將政府的權力限制在法律允許的范圍內，政府需要依據法律的要求行使各項權力，杜絕權力的濫用。我們所理解的法制政府的涵義包括兩個方面：一是法律規定和限制權力的主體;二是行政權力的執行需要符合法律的要求。行政權力清單使政府和社會、政府和市場之間的界限變得明確，使政府行政人員明確自己的權力執行范圍。清單是行政權力清單制度一個關鍵點，以清單的方式及時將政府權力的范圍向大眾公布。

2.建設廉潔政府。我國的貪污受賄情況十分的嚴重，一些違法亂紀的行為正處于潛伏期。其原因主要有三點，一，社會監督和舉報制度的不完善，出現的一些違法行為很難被紀律檢查機關所發現，簡單的來說就是違法者和檢查者之間的關系是模糊的;二，違紀的官員很好的處理了人際關系，其行為很難被揭發;三;紀律檢查部門在執法的過程中受到了權力人物的阻礙。

3.建設陽光政府。政府權力執行的變得透明其實就是為了提升政府為人們服務的能力，這是建設陽光政府的需要，也是和諧政府和人民關系的要求。行政權力清單要求政府的權力范圍向人們公開，其優點有兩個：第一，人民可以根據權力清單來了解政府的詳細權力，權力清單除了公開行政機關的權力之外，其他的都需要以權力流程表的方式進行公布，清楚的顯示出政府部門所負責的職責、運行流程、辦理流程和時間等，以具體的行動向社會服務。第二，人民能更好的監督政府的權力行使。

二、權力清單的路徑選擇及實踐過程

1.行政權力流程情況分析。以北京西城區的權力流程圖為例，西城區的政府在公開權力清單的基礎上，制作出了兩千多張的行政權力流程圖，非常細致的繪制出各項的具體信息。

圖一 行政處罰權力流程圖

制定標準的流程圖使各項權力變得更加的詳細，降低了執法人員的自由空間，使行政處罰變得更加的透明和合理。

2.權責制度的建立。將每一位行政人員的權力都做到了最細化，并且將每一位行政人員的權力都公布給社會大眾。在法律的基礎上明確分化每一位人員的權力和職責，甚至需要細化到對每一位人員的選拔、調動、獎勵和晉升等，建立起權責制度。

3.行政權力與廉政風險的結合。在完成行政權力清單之后，還需要進一步建立了廉政風險防控等級制度。在網絡上所公布的行政人員的具體權力之后好需要公布此項權力的廉政風險等級。詳細的廉政風險等級分為三個等級：一級是指廉政風險最大，很容易產生腐敗的權力類別;二級沒有一級的風險大，但是也是相對于比較容易產生腐敗的權力類別;三級的風險是最小的，不是很容易產生腐敗權力的類別。

三、權力清單的執行建議

1.明確權力制度要求。權力清單的公布需要的不是享有權力的政府而是根據法律規定的范圍作為公開的內容，權力清單需要以法律為基準，追求權力的公正和合理。權力清單制度的主要工作內容需要有嚴格的清單內容制作出的流程和步驟，由于行政權力的范圍很廣，所以需要具體區別于不同的等級，需要嚴格遵守自上到下、先易后難的順序推進。清單是一項新的制度，公開權利清單雖然比較簡單，但是其中的要有求很多，很多細節性的問題需要明確的指出。

2.監督考評機制。建立權力清單制度之后，需要建立起科學的監督考評機制，其機制的主要內容包括：第一，行政機關是不是重視這項機制;第二，行政機關是不是嚴格遵守這項機制，確定出自己權力的范圍;第三，行政機關是不是出現隱瞞這項機制的情況。

3.保證監督持續性。行政權力清單制度是需要長時間的進行，不是一項短期內和一次性完成的工作，必須確保其監督的持續性。這主要是因為政府權力是不斷變化的。行政權力并不是一直保持不變，而是隨著社會的發展和人民的需要不斷的變革，行政權力一直表現出的是容易變化的特點。這也就說明權力清單也是處于不斷變化之中的，權力清單隨著行政權力的變化，而不斷作出適應的挑戰和改變。通過很多次的試點方案可以知道，一次的清單公布是很簡單的，一直保持權力清單的完整性和即時性是很艱難的。所以，行政權力清單制度必須要時刻保持動態化和持續性的特點。（作者單位：湘潭大學）

參考文獻：

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第二篇：權力清單制度

權力清單制度：給行政權力打造一個制度的籠子

李 強

2014年02月19日08:28

來源：《求是》

面對浙江民營經濟早發先發、資源要素稟賦先天不足的狀況，如何處理政府與市場的關系，更好地發揮市場在資源配置中的作用，是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發揮市場機制作用、不斷激發市場主體的創業激情與創新活力，既是浙江的成功經驗，也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中，我們逐漸認識到，處理政府與市場關系，不是簡單的“放”與“收”的問題，根本的是要形成科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里。

行政權力與其他權力一樣，天然具有擴張性，在運行中一旦偏離設置權力的本來目的，就會出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象，導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發揮作用。十八屆三中全會做出推行權力清單制度的決定，就是為了給行政權力打造一個制度的籠子，使之科學有效運行。這個籠子以法律法規為材質，置于陽光下接受監督。

依法制權是權力清單制度的根本理念。從本質上講，一切權力屬于人民，行政權力是人民讓渡給行政機關代為行使的那部分權力。因此，一切行政權力必須源于法律法規的授權。法律法規沒有授權、現實中卻在行使的行政權力，概屬違法。明確權力清單，就是明確非授權即禁止的原則，最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對于市場來說，則要明確負面清單，也就是明確非禁止即準入的原則，最大限度破除市場壁壘，保證各類市場主體平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權力清單與負面清單，是厘清政府與市場邊界的基礎一環。

陽光行政是權力清單制度的最大特點。既然一切權力都源于法律法規的授權，為什么還要實行權力清單制度呢？這個制度安排的關鍵就在“清單”二字，就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權力關進制度的籠子里只是第一步，還要把它放到陽光下，置于群眾的視線里。一方面，告訴群眾政府擁有權力的數量、規模和邊界。另一方面，告訴群眾政府行使每一項權力的依據、流程和時限。這樣就杜絕了信息不對稱造成的權力異化空間，便于群眾監督行政權力運行。

權責一致是權力清單制度的基本原則。權力意味著責任，行政權力應當授之有據、行之有規、錯之有責。公布政府部門的權力清單，也就同時公布了其責任清單。為保證權力與責任的對等性，還要建立對違規用權的監督問責機制，以防止行政權力肆意膨脹、為所欲為，出現異化。

推行權力清單制度，把行政權力關進制度的籠子里，就要做實以下幾個環節。開展政府部門職責清理。2013年，浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關系，積極推動新一輪行政審批制度改革，取得了明顯成效。但是，選擇性放權、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革，進一步轉變政府職能？一是在廣度上做文章，就是全面梳理、評估、確定政府部門現有行政權力，做到不留死角；二是在深度上做文章，就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化，走出行政權力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權力清單制度，開展政府部門職責清理，就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權力清單制度，實行減政放權，可以最大限度減少政府對微觀事務的管理，優化政府機構設置、職能配置、工作流程，把行政權力納入法制的軌道公開運行，接受群眾監督。把這項工作做好了，建立科學有效的行政權力運行機制，把行政權力關進制度的籠子里就邁出了堅實的第一步。

全面清權。行政權力的根本依據是法律法規，基本依托是政府部門的職能。因此，清權要對照法律法規及“三定”方案，結合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況，認真梳理各部門及內設機構主要職能及行政權力。在清權過程中，既要摸清權力的總體情況，也要摸清每一項權力的情況；既要看權力是否合法合規，也要看權力是否合時合需；既要看權力運行的內容，也要看權力運行的程序；既要看權力運行的結果，也要看權力運行的效率；既要看權力行使，也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權力，掌握其法律依據、運行程序、行使效率及對應的責任。

減權放權。對梳理出來的行政權力，要具體分析。沒有法律法規依據的行政權力，直接取消；雖有法律法規依據，但不符合改革精神和發展實際的行政權力，予以嚴格管理；直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權力，一律下放給市縣；可以轉移給事業單位或社會組織行使的行政權力，予以轉移；各部門之間相互交叉的行政權力，要統籌調整，理順關系，防止推諉扯皮。通過分類處理，加快改變政府管得過多過泛，行政權力過于向上集中、呈倒金字塔配置的狀況，保證該減該放的權堅決減到位、放到位。同時，各部門歸并整合相同或相近的職責，明確應該保留、必須保留的權力，保證該管的事管住管好。

標準配權。對市、縣政府的行政權力應實行標準化配置，這樣有利于建立統一市場。根據浙江的經驗，副省級城市，行政權力相對多些，為一檔；地級市，行政權力相對少些，為一檔；縣一級層面，可根據情況配置經濟強縣、經濟一般的縣、純城區、城鄉混合區、實行特殊財政體制的區5個標準模板。通過標準化配置行政權力，使各市、縣、區有一個基本統一的、權責一致的行政權力架構。

按圖行權。對保留的行政權力，按照規范運行和便民高效的原則，著力減少運轉環節，明確和強化責任，研究確定運行程序、辦理期限和承辦機構，編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制，但同類職責中存在關鍵性差異的項目單獨編制。法律法規明確規定程序的，依法編制流程圖；沒有明確規定的，按照便民原則編制。履職流程圖的重點，是通過標準化管理的“剛性效應”，規范自由裁量權，防止制度在執行環節變形走樣。

公開曬權。除了公開每項權力的授予依據、名稱編號、辦事流程、責任單位、監督電話等權力清單中的靜態信息，還要實行行政權力公開運行。借助互聯網技術，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監察為一體的行政權力公開運行平臺。平臺具備在線咨詢、在線查詢、在線申辦、在線投訴、在線監察等功能，實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共享、過程網上監督。

建立健全配套制度，監督行政權力運行。權力清單明確了行政權力的法定權限和運行程序，為保證其科學有效運行創造了條件，但是防止行政權力的猛虎沖出籠子，還需建立健全以權力制約和監督為核心的配套制度，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制。

完善事中事后監管。大量減權放權后，政府更多地由事前審批轉為事中事后監管，實行“寬進嚴管”，監管的任務非但沒有減輕，反而加重了。事前審批是別人找上門，在機關看材料，鑒別把關；事中事后監管是自己走下去，到現場主動發現問題，采取措施。要通過優化流程、創新方法、建立長效機制，把事中事后監管納入制度的軌道。

健全行政問責制度。要完善問責程序，公開問責過程，明確問責主體和對象，切實增強行政問責的可操作性。根據權責對等原則確定問責事由，把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責范圍。加強機關問責文化建設，在行政系統內部營造有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償的濃厚氛圍。

整合各類監督資源。監督行政權力運行光靠政府自身力量遠遠不夠，各級政府部門要主動接受黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督，把各類監督力量擰成一股繩，形成制度合力。針對權力清單中確認的行政權力，要全面查找廉政風險點，實施重點監控。通過建立數字監察系統，實現對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運行平臺的全程監督、實時監控。

建立動態調整機制。權力清單一經公布就具有剛性約束力，行政部門不得擅自增加項目，行使清單之外的權力，否則就是違法，將被追責。同時，也要根據法律法規和機構職能調整情況，定期修改完善、審核公布清單，確保權力清單科學有效、與時俱進。

改革開放35年，浙江從一個資源小省發展為經濟大省，我們的優勢始終在市場、在民間。這背后，則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警，是對健全行政權力運行機制的執著探索。1999年7月，浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點；1999年9月，上虞成立全國第一家行政服務中心；2002年12月，溫州啟動政府效能革命；2008年7月，富陽開展以“清權、減權、制權”為核心內容的權力革命。現在，推行權力清單制度則是這種探索的延續和深化。這項新的探索涉及面廣、情況復雜，不可能一蹴而就，需要我們從實際出發，在實踐中不斷創新，不斷完善，最終形成決策科學、執行堅決、監督有力的行政權力運行體系，打造“有限、有為、有效”的現代政府，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。

第三篇：地方政府推行權力清單制度路徑構建

地方政府推行權力清單制度路徑構建

【摘要】推行權力清單制度是職權法定的必然要求，是建設法治政府、透明政府的重要舉措。行政權力法律依據的具體要求為形式合法和實質合法。構建地方政府權力清單制度的實現路徑，要明確權力清單不等于依清單行政，統一行政權力事項標準，統一法律依據，建立權力清單的動態管理機制，重點推進鎮、街的行政職權清理。

【關鍵詞】權力清單 法治政府 事項標準 動態管理

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”。建立權力清單制度作為法治政府建設和國家治理體系現代化建設的重要組成部分，對于簡政放權、深化行政體制改革、促進依法行政具有重要意義。

地方政府推行權力清單制度的實踐及價值分析

地方推行政府權力清單的實踐梳理。有關權力清單的內涵目前尚無統一的含義。有學者指出，權力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監督”①。《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》中將權力清單制度界定為：“將各級政府工作部門行使的各項行政職權及其依據、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監督”②。權力清單內涵的表述方式各異，但其蘊含的基本要素是一致的。其一，清單為權力清單的表現形式和載體。即行政權力在梳理、科學歸類后以清單為載體，列單明細，對外公布。其二，權力清單的內容應包括行政職權、行使依據、主體及辦理流程等。

從實踐層面看，地方政府推行權力清單制度的試點、實踐早在2005年業已展開。2005年，河北省邯鄲市率先曬出市長權力清單，明確市長擁有93項法定權力。③這一舉措對全國推行權力清單具有示范意義。2013年西城區作為北京市唯一的區（縣）委權力公開透明運行試點單位，開通“西城區行政權力公開透明運行網”，對區縣一級政府部門的行政權力展開清理工作。十八屆三中全會以后，權力清單制度在全國范圍內如火如荼的展開。2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳共同頒發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），為全國范圍內推行權力清單制度提供了統一模板和具體操作方式。

地方政府推行權力清單制度的價值。第一，職權法定的必然要求。法治政府要求行政權力在法治的軌道內運行，包括行政權力的來源法定、行政權力的運行法定、行政權力的救濟法定。其中，職權法定是運行法定和救濟法定的前提和基礎。實踐中，許多行政機關對本機關所擁有、掌握的行政權力及其行使依據并不清楚。行政權力邊界的模糊導致出現各行政機關職權交叉、互相推諉的局面，嚴重影響行政權力運行的效能。通過行政職權清理和權力清單制定，梳理、厘清各行政機關所擁有的行政權力，便于今后行政機關對照權力清單，秉持“法無授權不可為”、“法定職責必須為”的原則依法行政。此外，有權必有責，權力清單中對行政機關行使權力所應當承擔的責任也有規定。如果行政機關違法行使行政權力，應當承擔相應責任。

第二，將權力關進制度之籠。權力清單制度將行政權力及權力運行流程圖向社會公開，通過“曬權力家底”的方式，公開行政權力的名稱、編碼、類型、法律依據、實施主體、辦理程序、監督方式等內容。權力清單一般通過網絡形式向社會公眾公開，實行權力公開透明運行，接受公眾監督。權力清單制度集中體現了陽光政府、透明政府的要求，成功實現將權力關進了透明的制度籠子中，為權力套上了“緊箍咒”。

第三，有利于簡政放權。簡政放權是深化政治體制和行政體制改革的重要方向。制定權力清單，對權力進行削減、下放、整合，是簡政放權的必然要求。權力清單的制定過程要求遵循“職權法定”原則，對沒有法律依據的行政權力予以取消；對宜于由下級政府和部門進行管理的事項，原則上應當將權力下放；權力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進提供了新的契機，有效實現以政府權力的“減”換取市場活力的“增”。權力清單、責任清單、負面清單“三單”構成一個整體，共同為激發市場活力保駕護航。負面清單的主要目的在于明確企業不該做什么，做到“法無禁止皆可為”。權力清單和責任清單共同為政府權力扎籬笆，通過明確政府職責和相關責任主體，推進政府簡政放權以及政府職能轉變④。概言之，行政職權清理工作有利于簡政放權，充分體現了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關系的良方。

有關行政權力法律依據的具體要求

形式不合法。適用法律、法規正確是行政行為合法要件之一。如果在權力清單清理中行政行為適用法律、法規不正確，未來行政機關做出行政行為時援引了錯誤的法條，將影響行政行為的效力。在清理過程中，形式不合法的表現形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。

第一，法的名稱表述錯誤。在清理過程中，常遇到法的名稱錯誤的情形。如將《病原微生物實驗室生物安全管理條例》中的“生物”兩字漏掉，而誤寫為《病原微生物實驗室安全管理條例》；將《勞務派遣行政許可實施辦法》誤寫為《勞動派遣行政許可實施辦法》。

第二，法條表述錯誤。在法律已進行部分修改的情形下，行政機關因未及時更新，會出現錯誤援引舊法條的情形。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未精確到條、款?！秳趧颖Ｕ媳O察條例》第二十八條第一款未標明“第一款”，而僅列明第二十八條。

實質不合法。第一，法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規和規章?？v向而言，下一位階的法不得與上位階法相抵觸。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。在職權清理過程中，發現存在以下兩種法律沖突，亟需解決。

一是上、下位階的法律沖突。以住房與城鄉建設部門的相關法律依據為例，《建設工程安全生產管理條例》為行政法規，《實施工程建設強制性標準監督規定》為部門規章，下位階的部門規章不得與上位階的地方性法規相沖突。按照《條例》第五十七條的規定，工程監理單位未按照法律、法規和工程建設的強制性標準實施監理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據《實施工程建設強制性標準監督規定》第十九條，工程監理單位違反強制性標準規定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。上位法與下位法的沖突的情形將造成執法過程中法律適用的困惑。該問題在區住建委進行職權清理時無法得到解決，應當通過相關程序遞交有權機關予以處理。

二是同一位階的法規之間存在沖突。同樣以上述兩部法規為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據存在明顯的抵觸：若依據《建設工程質量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據《城市房地產開發經營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。同一位階的法規之間存在沖突，將造成行政執法實踐中法律適用的難題。

第二，將未對外公布的規范性文件作為行政權力的依據。行政權力的法律依據應當對外公布。規范性文件制定后應當采取多種措施予以公開。不為公眾所知悉、未對外公布的規范性文件不得作為行政權力行使的依據。如某市印發的《房改房售房備案工作規范（試行）》和《房改房權屬登記工作規范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權的依據。

第三，規范性文件違法為相對人增設義務。規范性文件不得在沒有上位法的依據時，為相對人增設義務或者剝奪其權益。以行政征收為例，為確保相對人合法權益不受違法行政征收行為的侵害，應遵循征收法定原則。沒有法律依據，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。

構建地方政府權力清單制度的實現路徑

明確權力清單不等于依清單行政。有學者提出“清單之外無權力”的觀點，即“權力清單意味著不在清單之上的權力不能行使，即凡未列入清單的權力，行政機關均不得行使”⑤。該觀點將權力清單與依清單行政等同，筆者對此不敢茍同。誠然，權力清單對于防止行政權力的濫用具有一定的意義。凡是列入權力清單的行政權力，行政機關應當嚴格遵守法律依據、法定程序來行使該職權。但這并不意味著在權力清單之外就沒有行政權力。主要理由如下：一是權力清單的制定和實施過程尚無法律層面的依據；二是權力清單不具有強制力；三是“清單之外無權力”無法反映出服務行政理念。

統一行政權力事項標準。權力清單是行政權力的表現形式，是將作為整體的行政權力進行分解、歸類，細化為單一的行政職權事項。權力清理工作應當按照統一標準進行。然而目前權力清單的標準不統一，導致同一區域內同一層級政府部門的權力事項千差萬別。這種差異會使公眾對權力清單的合法性、合理性產生質疑，進而影響其公信力。各省、市以及上、下級政府應保持統一的分類標準。建議已經完成權力清單制定的部門按照此要求進行清理或修改，以保證法治的統一性。在理論上，要進一步研究行政行為類型化，為權力清單清理提供理論支撐。

統一法律依據，明確給付行政的法律依據應包括規范性文件。權力清單制定過程中，同一行政權力事項的法律依據應當相同，此乃法治政府的基本要求。而在實踐過程中，各地有關法律依據的標準尺度不一。有的地方將憲法、法律、法規和規章作為法律依據；而有的地方，規范性文件也可以作為法律依據。筆者認為，有明確法律規定的應當從其規定。比如行政處罰、行政許可等行為，法律已經明確規定其設定權和實施權，應當從其法律規定。如果法律沒有明確規定該行政行為，則應當從行政行為的性質出發進行分析。侵益性行為是剝奪相對人權益或者對相對人苛以義務的行為，須有法律的授權，規范性文件不能設定侵益行政行為。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。有學者認為；“在法治的條件下，給付行政必須受法律保留的支配”。⑦對此，筆者持不同觀點。伴隨著服務行政的發展，政府不再滿足于守夜者的角色，而是積極采取各種措施為公民謀福祉。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區差異。例如北京市與甘肅省對同一行為的行政獎勵的金額不同。在我國現階段，給付行政尚無法實現嚴格遵循法律保留原則。規范性文件可以在不違反上位法的前提下做出給付行政。筆者認為，在行政職權清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據除了憲法、法律、法規和規章外，可以包括規范性文件。

建立權力清單的動態管理機制。權力清單僅為行政權力的形式載體，是行政權力的外在表現形式，權力清單的公布，解決的是行政權力“列單明細”的問題。權力清單應當隨著行政權變遷而不斷變化，建立動態管理機制實有必要。權力清單的內容應隨著法律的立、改、廢或者行政機構的調整而相應變化。一是因法律的立、改、廢，權力清單需要相應調整。在該部門在進行職權清理時，某部法律合法有效，但是在權力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關部門應當及時對權力清單進行調整。二是因機構和職能調整而需對權力清單進行調整。行政機構改革和職能調整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。因實施主體職能調整，需要增加或者減少行政權力的，應依據動態管理機制進行相應調整。三是行政權力取消。新公共管理運動要充分調動市場和社會的積極性，有些行政權力將隨著時代的發展變遷而逐漸取消，演變成社會權力。這時，權力清單的內容亦應隨著調整。四是上級人民政府下放行政權力，需要對應承接。這時上級政府的行政權力轉移、下放給下級政府，兩級政府權力清單的內容都應當相應做出調整。綜上所述，權力清單工作并非一勞永逸，應當建立動態管理機制，及時更新，查漏補缺。

重點推進鎮、街行政職權清理。我國地方政府包括省、市、縣、鄉（鎮）四級。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權組織的鄉鎮和派出機關的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。鄉鎮和街道辦事處的權力清理是清單制度建設的“最后一公里”，關乎該制度建設的成敗。經筆者統計，省、市、縣三級權力清理的速度遠比鄉鎮要快。其主要原因在于：一是權力清單制度主要倚賴自上而下的推動，鄉、鎮一級尚未全面鋪開啟動該項工作；二是鎮、街的權力形式更為復雜，既有行政權力又有公共服務項目，很多行政職權的性質亟待予以統一界定。如發放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮、街手中。這些事項的初審結果與相對人的權益休戚相關。該初審權應當定性為便民服務事項還是行政許可的初審權，各地區做法不一。筆者認為，該行為如何定性，取決于鎮、街的初審權是實質的審核還是僅負責材料的轉移遞交。如果鎮、街僅負責將行政相對人的材料移交給相關部門，并未進行實質審核，則該項權力系受委托行使職權，其責任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應當以具有該項職能的工作部門為行政復議被申請人或者行政訴訟被告。如果鎮、街進行實質審核，則屬于行政許可權的組成部分。此種情形中，鎮、街的審核行為直接影響到相對人權益，應以鎮、街作為行政復議被申請人或者被告。未來，應當將鎮、街行政職權清理工作作為重點內容予以推薦。

綜上所述，權力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權的重要措施，是國家治理體系現代化的制度回應，對規范行政權力運行，促進依法行政具有重要意義。未來，要加強頂層設計，實現權力清單制度的制度化、法治化。

（作者為河北大學國家治理法治化研究中心研究員、河北大學政法學院講師、中國政法大學博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現代化視野中法治河北實現路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）

【注釋】

①柳霞：“權力清單制度：將權力關入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。

②參見新華網，http：//news.xinhuanet.com/2015-03/24/c_1114749180.htm.③“反思巨貪案：國內首份市長‘權力清單’邯鄲出爐”，《南方周末》，2005年8月26日。

④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權力清單”，人民網，2014年11月10日。

⑤楊偉東：“行政權力清單制度的意義和落實”，《中國法律》，2014年第1期。

⑥⑦黃學賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學刊》，2005年第6期。

⑧安徽省阜陽市編辦：“安徽省阜陽市全面完成鄉鎮權力清單和責任清單制度建設工作”，2015年7月3日。

責編 /豐家衛（實習）

第四篇：＊＊學校權力清單制度

田家寨學校權力清單制度

一、制度概述

所謂權力清單，就是把各級政府及其所屬工作部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。

學校清單制度即將學校各部門掌握的各項公共權力進行全面統計，并將權力的列表清單公之于眾，主動接受社會監督。它著眼于依法優化和公開權力運行流程，致力于形成權責清晰、程序嚴密、運行公開、監督有效的權力公開透明運行機制，以切實有效地解決權力運行中存在的不作為、亂作為、權責交叉、多頭執法、相互推諉、監管缺位、暗箱操作、權力尋租等突出問題。

二、制度關鍵

清理

強調清理，是因為各級政府所掌握的權力種類繁多、數量龐大。中央一再推動簡政放權，就是要將地方政府手中不必要的權力削減掉。政府不是萬能的，不能包辦一切事務。

透明

沒有透明度，權力就會處在混沌狀態，對權力的監督也無從談起。權力的公開當為普遍原則，不公開應是例外。凡是不涉及國家機密的公共權力，理應都在強制公開之列，接受民眾監督。

執行

當權力清單制度逐步建立，當權力運行的程序、環節、過程、責任逐漸規范，這個時候，就應該強調可執行、可問責。執行到位與否，關乎權力清單制度最終的成效。

二、制度意義

權力清單有利于推進法治建設，是建設法治國家、法治政府與法治社會的題中應有之義。清單對各項權力的邊界進行了明確的規定，對權力越界行為有了規范、制約、監督、查辦、懲處的標準，有效減少了各種權力越界行為，維護法律法規的權威性，也給各種社會行為留下了足夠活動空間，權力清單以制度規范權力運行，強調行政權力配置的科學性和行政權力運行流程的規范性，有利于提高行政管理水平與效率。

權力清單可以對各職能部門和不同崗位的職權與責任進行明確界定，對政務流程進行合理的標準化，有助于構建權責統一、清晰具體、密切協同且無交叉的權責體系和程序化、法制化的權力運行流程，提高行政管理的水平與效率。

權力清單致力于制度性授權，有利于提高政府工作效能。權力清單是一種制度性授權，對事務的辦理流程、相關的法律依據、需要提交的證據材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施等做出了非常具體的規定，可以改變我國政府部門內部管理財政控制加權威影響的粗放式模式，加強對實際工作的規劃和指導，促使公職人員的工作作風和政府工作效能產生質的飛躍。

權力清單有利于加強社會監督，遏制濫用職權行為。我國法律法規和規章制度抽象化、不具體，使制度機制形同虛設，相關的監督主體無處著力。推出權力清單和權力運行流程，將會使監督主體有了明確的監督方向與具體內容，確保權力真正關進制度的籠子里。

第五篇：權力清單制度

權力清單制度迎難而進

推行權力清單制度，是為了更好發揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現了法治政府對行政主體行使權力的新要求

近年來，“權力清單制度”快速進入公眾的視野。

2013年中共中央、國務院《關于地方政府職能轉變和機構改革的意見》指出，“梳理各級政府部門的行政職權，公布權責清單，規范行政裁量權，明確責任主體和權力運行流程。”十八屆三中全會決定明確要求，“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程?！?/p>

按照進一步簡政放權、深化行政審批制度改革的工作部署和今年政府工作報告中“確需設置的行政審批事項，要建立權力清單制度，一律向社會公開，清單之外的，一律不得實施審批”的要求，中央政府在建立行政審批事項清單制度上作出表率。

今年3月，國務院審改辦公開了國務院60個部門的行政審批事項匯總清單，共計1235項。按照國務院要求，各部門不得在清單之外實施行政審批。

地方政府及部門權力清單制度也在加快推行。2011年8月，湖北省在全國率先曬出權力清單，分部門自行清理、專班審核確認、權力流程再造、權力對外公開等階段有序推進。今年5月21日，廣東省政府公布了該省政府各部門行政審批事項目錄以及工商登記前置審批事項目錄、前置改后置審批事項目錄。其中，各部門行政審批事項目錄涉及46個省直部門的694項行政審批事項。

可以預計，未來地方各級政府及其工作部門權力清單制度即將提速。在此改革進程中，弄清“權力清單制度”的內涵與外延，理順政府及其部門職權關系，破解難題，十分重要。

“行政權力”是法定的

行政權力是指國家管理行政事務的權力，是國家權力的組成部分，而行政機關的職權，則是國家行政權力的具體法律表現形式。它涉及的內容，主要有兩個方面，一是政府為執行法律的規定需要管理的事項；二是政府為公共行政的目的而需要進行的事項。

行政權力具有雙重屬性：一方面，在維護社會秩序，增進公共利益，保護公民、法人或其他組織的合法權益，具有積極能動的作用；另一方面，行政權力是對社會和公民、法人或其他組織的一種支配力量，如果不對其作必要的限制和規范，則可能會對社會產生消極作用。

我國行政權力不同于實行三權分立制的西方國家。它雖具有相對獨立性，但要受制于人民代表大會的立法權、重大事項決定權和監督權；

我國實行中國共產黨的領導，黨對國家事務、社會經濟文化事務的領導與行政權力之間存在密切關系。

法學界通常認為，行政機關的職權，必須依法律、法規，特別是行政組織法來設定，非依法律、法規不能設定或變更，即實行行政機關職權設定的“法定主義”。

在我國，行政職權也必須符合法定原則，即行政機關的職權的設定，應當有法定依據，主要是憲法和組織法、其他法律、行政法規、規章和相關法規性文件(如“三定規定”)等。

按照依法行政的基本原理，各級政府和部門實施行政管理、開展行政執法、提供行政服務，都應在法定范圍內進行。但由于行政管理和行政執法的廣泛性、復雜性，權力范圍模糊和多變性，給權力行使帶來困難，容易出現濫用或超越職權、失職、缺位、錯位等問題。

推行權力清單制度，使職權法定、邊界清晰、主體明確、運行公開，這是為了更好發揮政府作用和使市場在資源配置中起決定性作用的制度安排，體現了法治政府對行政主體行使權力的新要求。

準確理解“權力清單制度”

權力清單包括政府權力清單和部門權力清單。所謂權力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對其所行使的公共權力進行全面梳理基礎上，將職權目錄、實施主體、相關法律依據、具體辦理流程等以清

單方式進行列舉和圖解，并公之于眾；行政機關行使職權，依法律、法規、規章及其清單進行，實行“法無授權不可為”。

權力清單制度是政府及其部門以“清權、確權、配權、曬權和制權”為核心內容的權力革命，其實質是給行政職權打造一個透明的制度籠子，為行政機關依法行政規范基本依據，也為企業、公民提供便利條件。它類似于一種辦事指南、行政規程或項目手冊，目的在于厘清公權力與私權利的邊界，方便社會公眾。

權力清單制度要求明確責任主體。根據國務院《全面推進依法行政實施綱要》中關于“行政執法由行政機關在其法定職權范圍內實施，非行政機關的組織未經法律、法規授權或者行政機關的合法委托，不得行使行政執法權”的規定，行政職權除由行政機關行使外，還可以由法律法規授權組織、行政機關授權或委托組織行使。

權力清單制度要求界定職權范圍。根據《國務院法制辦就推行行政執法責任制工作相關問題答疑》，主要執法職責分為行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認等。

權力清單內的行政職權比行政執法權范圍更廣，主要是權力行使主體對外行使的影響相對人權利義務的權力或活動，大致分為行政執法類、行政管理類、指導服務類和其他四類。

其中，行政執法類包括行政處罰、行政強制、行政裁決、行政確認、行政許可、行政命令、行政檢查、行政獎勵、行政補償、行政執行、行

政征用、行政征購、行政征收、行政規劃等；行政管理類包括行政監督、行政救助、行政給付、應急處置、政府采購等；指導服務類如行政指導、行政合同、行政允諾等。

實踐中，有些地方政府將行政決策也列入行政權力清單，似應歸為行政管理類。由于國務院已決定不再保留“非行政許可審批”這一審批類別，因此權力清單范圍不包括“非許可行政審批”。

此外，權力清單制度還要求公布權責清單、明確運行流程。理順政府及其部門職權關系

推行權力清單制度，需要理順各級政府、部門之間的職權關系，解決職權交叉、多頭管理、多層執法等問題。

政府職權，主要是執行、管理、服務，辦理授權或交辦事項等；政府部門，行使經濟、教科文衛體、資源環保、城鄉建設和財政、民政、公安、民族、司法行政、監察、計生等部門管理職責，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應向本級政府請示或報告，由本級政府決定；涉及政府全面工作或跨部門的職權應由本級政府負責。

同時，有些法律規定了政府、政府部門以及部門之間的職權關系。如環境保護法規定了各級政府及其環境保護主管部門、政府其他有關部門在資源保護和污染防治等環境保護工作中的職權或責任，以及縣級以上環境保護主管部門責令采取限制生產、停產整治等措施或經人民政府

批準責令停業、關閉等處罰權。有關法律、法規和“三定規定”界定了相關部門的職權，這為理順部門間的職權關系提供了依據。

推行權力清單制度，也涉及中央與地方政府的職權關系。地方政府管理本行政區域內行政工作，但外交、國防、海關等涉及國家主權的事項，金融、國稅、外匯等關系國民經濟命脈的事項，以及海洋、流域管理等跨行政區域的全國性事務，由中央政府管理。

根據十八屆三中全會決定，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社保、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權；區域性公共服務作為地方事權。

按照建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制的要求，2014年國務院決定上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發自還。

按照深化行政體制改革的要求，中央與地方各級政府要根據事務的性質、范圍、管理的效率和經濟性、公正性等因素，突出各級政府履行職能的重點。

推行權力清單制度，還涉及地方政府之間的職權關系。按照地方政府職能轉變和機構改革的要求，地方政府要做好國務院和上級地方政府下放權力的承接工作；市場監管原則上實行屬地管理，由市縣政府負責；省級政府主要負責維護市場統一和公平競爭以及對下級政府在市場監管方面的規范管理和監督指導。

在探索中破解難題

作為一項新鮮事物，各地在推行權力清單制度的過程中，肯定會遇到這樣或那樣的問題。這些問題也只有通過不斷的改革和探索才能破解。

推行權力清單制度應遵循職權法定原則，使行政權的來源具有法律依據。同時，推行權力清單制度，還要符合精簡、統一、效能的要求。隨著經濟社會的發展、體制改革的深化，行政權力應依據職能配置的要求和精簡的原則確定。推行權力清單制度要由中央統一領導，發揮地方積極性，并服務于提高政府效能的目標。

推行權力清單制度，首先要“清權”(梳理政府及部門職責)；其次要“確權”(編制權力目錄和運行流程圖)；其三要“配權”(對現有權力進行調整、優化權力流程)；其四要“曬權”(公開權力清單和流程)；其五要“制權”(建立健全事中事后監管制度)。

地方各級政府權力清單，可由本級政府提出，經上一級政府機構編制管理機關審核后，報上一級政府批準；其中，縣級以上地方各級政府權力清單，還應當報本級人大常委會備案。地方各級政府部門權力清單，由本級政府部門提出，經本級政府機構編制管理機關審核后，報本級政府批準。

在推行權力清單制度的進程中，還須處理好幾個關系。

一是“定變統一”，即堅持職權法定原則，將法律、法規、規章和“三定規定”等作為行政職權的依據，同時完善不適應改革發展要求的規定和制度。

二是“點面結合”，既全面清理又突出重點，特別是要把行政審批體制改革作為突破口。

三是“權責一致”，按照這一要求，在確立職權的同時要明確承擔責任的主體。

四是“動靜平衡”，建立權力清單和運行流程動態調整機制，及時調整行政權力事項、優化權力運行流程，同時適當保持相對穩定性。

五是“上下聯動”，一方面及時出臺中央文件，加強頂層設計、整體規劃和宏觀指導；另一方面鼓勵基層探索創新，地方特別是省級和較大的市在推行權力清單制度方面應有一定的自主權。