第一篇：關于縣級政府法制工作機構的職能定位研究

關于縣級政府法制工作機構的職能定位研究

一、政府法制工作機構的由來與發展

政府中設立法制機構，在國外并非絕無僅有。1885年日本創設內閣制時，就設置了內閣法制局。法制局于1948年至1952年曾隸屬法務省，于1952年7月復歸內閣直屬，1962年改為內閣法制局。內閣法制局作為法律顧問，負責向內閣、內閣總理大臣等陳述意見以及對向內閣提出的法案等進行審查起草等事項。其主要任務是：審查、修改各部門向內閣會議提交的法律、政令及條約案，起草法律及政令草案;就法律問題，向內閣和內閣總理大臣和各省大臣提出建議;對國內外和國際法制及其運用的問題進行調查研究;掌握其他有關法制的情況。

我國的政府法制工作機構建設，是隨著我國政治、經濟的發展而逐步發展的。建國初，新生的共和國廢除了國民黨的《六法全書》及其一切反動法律，面臨著建立新的法律制度這一重大而艱巨的任務，為了適應法制建設的需要，中央人民政府曾設立法制委員會，負責政務院的法規草擬和審查、修改工作。1954年政務院改為國務院后，又于當年11月成立了國務院法制局作為國務院直屬機構。并頒發了《國務院法制局組織通則》，由國務院法制局負責法律、法規草案的起草和審查、修改工作，以及法規清理、匯編工作。1955年4月根據周恩來總理的建議，國務院發出在各級政府設立法律室的通知，指出法律室是協助政府負責人正確貫徹國家法律和進行有關法律工作的專門機構，并明確規定了法律室的職責。這對我國社會主義改造和社會主義建設起了積極的保障和促進作用。當時的法制委員會、法制局、法律室雖然在任務和職責上不如現在政府法制工作機構廣泛，但就其性質和作用而言是一致的。但自1959年開始，由于“左”的指導思想干擾，政府法制工作機構受到削弱，在“文化大革命”中，隨著社會主義法制被嚴重踐踏，政府法制工作機構被完全撤銷了。黨的十一屆三中全會以后，工作中心轉移到經濟建設上來。黨中央提出：“搞現代化建設要有兩手，即一手抓建設，一手抓法制”。法制建設得到了應有的重視。政府法制工作機構也隨著我國社會主義民主與法制建設的不斷發展逐步得到恢復與加強。1980年5月，成立了國務院辦公廳法制局。1981年7月，又成立了國務院經濟法規研究中心。為進一步加強政府法制工作，更好地為體制改革和社會主義現代化建設服務，1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務，國務院又決定把原國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規研究中心兩個機構合并，重新成立國務院法制局，作為國務院的一個直屬機構，全面負責國務院法制行政工作，對國務院各部門的法制工作，通盤考慮，綜合研究，組織協調，具體指導。1988年10月8日，李鵬同志主持召開國家機構編制委員會第七次會議，審議并原則批準《國務院法制局“三定”方案》。該方案明確了國務院法制局是負責國務院法制工作的辦事機構，是國務院領導在法制工作方面的參謀和助手。1994年3月又被確定為國務院的直屬機構。1998年3月，根據《國務院關于機構設置的通知》，設置國務院法制辦公室，作為國務院辦事機構。

省級人民政府重新設立法制工作機構始于1981年。在國務院設立經濟法規研究中心之后，各省、自治區、直轄市人民政府紛紛成立了經濟法規研究中心;貴州省人民政府則成立了辦公廳法制處。1987年全國政府法制工作會議召開后，多數省、自治區、直轄市都將經濟法規研究中心和政府辦公廳法制處合并為政府法制局或政府法制辦公室。目前，全國各省、自治區、直轄市都設立了政府法制工作機構，名稱統一為“政府法制辦公室”。

縣級人民政府法制工作機構的設立雖然有先后之別，但總的來看，是向不斷健全不斷完善的方向發展的。1990年至1993年是縣級人民政府法制工作機構大發展的一年。由于《行政訴訟法》的頒布和實施，對各級政府的法制工作提出了更高的要求，政府法制工作機構的建設進入了一個新的階段。原先沒有政府法制工作機構的市、縣，紛紛設立了法制局、法制辦或法制科;已成立政府法制工作機構的也進一步加強機構建設，有的提高政府法制工作機構的級別，有的擴充人員編制。特別是1990年12月24日國務院發布的《行政復議條例》第二十四條明確規定“縣級以上的地方各級人民政府的復議機構，應當設在政府法制工作機構內或與政府法制工作機構合署辦公”，這就實際上要求縣級政府的法制工作機構非設不可。后來，國家先后頒布實施了《行政處罰法》、《國家賠償法》、《行政復議法》和《行政許可法》，政府法制工作機構逐步加強。2001年機構改革，我省統一了全省政府法制機構的名稱和級別，縣級政府法制辦公室設置規格為副科級。2004年，我省88個縣、市、區除余慶縣叫信訪法制局、思南縣叫法制局外，其余名稱已統一為政府法制辦公室，政府法制辦公室設在縣級人民政府辦公室內，大部分縣級政府法制機構設為正科級。全省地、縣兩級政府法制機構已經定編的編制數加上未定編但政府辦公室同意配備的人員數共有328人,其中行政編制200人、事業編制128人，實到位250人，占應到數的76.2%，其中專職181人，兼職69人。47個縣級政府法制機構無內設機構。財務獨立管理的有3個(畢節市政府法制辦、玉屏縣政府法制辦、正安縣政府法制辦)，其它的均為政府辦統一據實開支，人事管理權未獨立。

綜上所述，雖然政府法制工作機構的建設經歷了一個較曲折的過程，但到目前為止，縣級政府都成立了政府法制工作機構，基本上從組織方面保證了政府法制工作的開展。實踐證明，加強政府法制工作機構建設，是全面推進依法行政的需要，是政治、經濟發展的必然。政府法制工作機構是有生命力的，是一定會進一步完善和發展的。

二、縣級政府法制機構履行職能情況

按照《中華人民共和國行政復議法》、《貴州省行政復議條例》、《貴州省行政執法監督規定》、《貴州省行政執法證管理辦法》、《貴州省行政執法責任制與評議考核規定》等法律、政府規章的規定，政府法制機構是同級人民政府法制工作的主管部門，代表同級政府負責行政立法、行政執法監督、行政執法協調、行政復議應訴等方面的事務。隨著“依法治國，建設社會主義法治國家”治國方略的確立，政府工作法制化進程的加快，法制機構承擔的任務愈來愈重。近年來，法制機構先后組織進行了應對入世履行承諾的規范性文件集中清理工作，適應新的行政許可制度的行政許可規定的清理工作以及相應的法規規章的修訂工作。除了完成這些集中性的重大任務外，縣級政府法制機構主要履行了以下職能：

(一)承擔立法(此職能僅限于11個少數民族自治縣)和規范性文件的起草、審核、備案及解釋方面的工作。

(二)列席政府辦公會和常務會，為縣級人民政府領導作出重要行政決策和行政措施提供有關法律依據和建議。

(三)開展行政執法監督，協調行政執法中有爭議的問題。組織對行政執法主體和行政執法人員的執法資格進行認證、公告。

(四)開展本地區政府法制干部和行政執法人員的培訓工作。

(五)組織實施行政執法責任制和評議考核制。

(六)承辦行政復議、行政應訴和國家賠償案件。

(七)承擔行政確權案件的受理、調查、調解、審核等工作(行政確權是基層政府法制機構履行的特殊職能，土地方面的法律、法規規定了土地所有權和使用權糾紛由行政先行處理原則，即由政府行政確權，其性質是政府享有的行政裁決權。這些案件涉及的法律專業性較強，由政府法制機構承辦，能保證居中裁斷確權的公正性，也利于當事人不服提起行政訴訟的應訴工作。由于森林、土地、礦藏等資源和房產糾紛在縣級發生較多，此項工作在縣級政府任務很重)。

(八)開展行政訴訟、行政復議、國家賠償、行政處罰、行政許可等涉及政府行為共同規范的法律、法規、規章實施情況的調研工作，為縣級人民政府領導提供政府法制工作信息。

(九)承辦相對集中行政處罰權的調研和方案起草工作。

(十)承擔縣級人民政府領導交辦的其他法律事務。

此外，有些縣級政府根據本地的具體情況，還將群眾來信來訪、處理維穩事務、辦理人大議案和政協提案等任務交由政府法制機構承擔。

三、存在的問題

雖然省委、省政府高度重視政府法制工作機構建設，提高了各級政府法制工作機構的規格，但由于至今未對縣級政府法制工作機構的職能進行定位，導致以下幾個突出的問題存在。

1、職能職責不統一，“三定”方案不落實。法制機構的定性和實際履行的職能不適應，地縣兩級政府法制機構性質和職能定位不準確，大部分是明確法制辦設在政府辦公室，沒有把法制辦定位為政府主管法制工作的直屬機構。造成大量基層政府法制機構的負責同志和工作人員工作注意力無法集中，工作常常難分主次，長期處于應付狀態。除玉屏縣政府、思南縣政府法制辦和畢節市政府法制辦等個別縣級政府法制機構是相對獨立外，其他均將法制辦當政府辦的內設機構看待。由于法制辦設在政府辦，且未對法制辦的應履行的職能職責作出規定，因此，很多地方沒有制定法制辦的“三定”方案，目前，除銅仁地區和其他地區個別縣、市共計21個政府法制機構有“三定方案”外，有相當一部分縣級政府法制工作機構“三定方案”不落實。在人員編制上，有的已落實行政編制，有的是事業編制，有的仍未定編。在法制辦內設機構上，有的有內設科、股，有的沒有內設科室。有的事業編制參公，有的事業編制沒有參公，這在執法主體上也是不適格的，從根本上影響了政府法制工作的順利開展。

2、領導干部和工作人員配備不到位，編制偏少。有相當一部分地縣政府法制辦只配備一名副主任主持工作，或機構升為正縣、正科后，主任仍是副處或副科級待遇。由于法制辦沒有單列，導致很多地方沒有確定法制辦的編制，目前，全省有18個縣級政府法制辦未定編制，有編制但在3人和3人以下的縣級法制辦共29個，而且多與政府辦混編，個別法制機構雖有編制但人員配置不到位，有名無實。明確了“三定方案”的縣級政府法制辦，也存在人員不到位，全省縣級政府法制辦在崗人員3人和3人以下的有63個。有的縣政府辦為保證政府工作的運轉，把法制辦的人員安排從事秘書等工作，導致法制辦兼職人員過多，有的成了政府辦解決干部待遇的地方，把政府辦的工作人員明確到法制辦當科長(股長)，占了法制辦編制卻不在法制辦工作。在領導分管方面大都明確政府辦副主任分管法制辦，形成有的地方政府領導分工中沒有明確分管政府法制工作的領導。有的地縣政府法制辦主任由政府辦副主任兼任，如畢節市、威寧縣、赫章縣、納雍縣、織金縣、黔西縣、松桃縣等，主任、副主任大都負責有聯系縣市長的工作，牽扯了法制辦主任的大部分精力，工作主次難分。這種政府法制工作人員缺乏的現狀與政府當前面臨的新形勢和新任務不相適應，對于下一步全面推進依法行政工作極為不利。

3、法制辦專業人員少，業務能力還有待提高。由于許多工作人員進入法制崗位的時間短，在業務能力上離工作實際需要還存在不小的差距。由于縣級政府法制辦設在政府辦公室，造成法制辦進人的力度和速度上還不能滿足工作需要。

由于上述問題的存在，使政府法制工作在實際中遇到許多困難，存在明顯的不適應現象：一是政府法制機構的設置與法律所賦予的職能地位不適應。如辦理行政復議案件是行政復議法賦予法制機構的重要職責，但由于法制機構的不健全和人員編制不到位，使法律賦予的職責無法履行。近年來，隨著普法教育的深入，公民法律意識不斷增強，行政復議案件以50%的增幅逐年上升，有的地級政府一年要受理上百件行政復議案件，有的縣要受理數十件行政復議案件。特別是行政許可法實施后，有關行政許可(審批)方面的行政復議案件將會繼續增多。辦理行政復議案件，既要有人力保障，還要有經費保障。有的地方人員配備不到位，有的地方未按法律規定列支行政復議經費，使很多復議案件無法按期審結，致使行政復議法賦予的行政監督糾錯職能得不到很好的履行。近年來各級政府法制機構的任務逐年增加，現有人員的數量和素質已是疲于應付。隨著我國行政法律體系的不斷完善，依法行政工作的全面鋪開，政府法制的任務將愈來愈重，質量要求愈來愈高，程序規范愈來愈嚴，政府法制機構的現有編制和人員極不適應。二是政府法制機構規格與政府法制實際工作不相適應。國務院在印發《全面推進依法行政實施綱要》的通知中明確規定：“地方各級人民政府和各部門的法制機構要以高度的責任感和使命感，認真做好綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流工作，為本級政府和本部門貫徹執行《綱要》，全面推進依法行政，充分發揮參謀、助手和法律顧問的作用”。但由于法制機構職能未定位、“三定”方案不落實，難以承擔綜合協調和督促指導的職能。

四、縣級政府法制工作機構的職能定位

設立政府法制工作機構是為了加強政府法制工作，因此政府法制工作機構的性質和作用與其任務和職責是緊密關聯的。機構的性質和作用決定機構的任務和職責，而機構的任務和職責體現著機構的性質和作用。在依法行政，建設法治政府的系統工程中，政府法制工作任務艱巨，責任重大。今年國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》所確立的八個方面35項工作中，法制機構的工作任務涉及七個方面22項，其中獨立組織實施的8項，參與和配合其他部門的14項。再加上目前法制機構已經開展的工作，法制機構肩負的任務是相當繁重的。因此，必須切實加強政府法制機構建設，使其在編制體制、人員配備、職能設定、經費保障等方面得到全面提升，與其在依法行政、建設法治政府中所承擔的綜合協調、督促指導及參謀、助手和法律顧問的職能相適應。由于級別不同，行政權限不同，各級政府法制工作機構的具體任務和職責存在著一定區別。然而其基本任務和職責則是一致的，即全面負責本級政府的法制工作，對本級政府的法制工作“通盤考慮，綜合研究，組織協調，具體指導”。

(一)政府法制工作機構的性質

1、政府法制工作機構是常設行政機關。

根據行政機關設置時間的長短劃分，可以將行政機關分為常設行政機關和臨時行政機關。常設行政機關是基于行政事務管理具有經常性，長期設置行使其職權的行政機關，通常是根據有關組織法及相關法律的規定設置的。而臨時行政機關是根據某一特殊的臨時性任務的需要而設立，完成任務即行撤銷的行政機關，往往沒有組織法及相關法律的規定。

政府法制工作是整個政府工作的基礎，政府法制工作機構的任務和職責具有長期性、經常性和穩定性，絕不是臨時性的任務，因而政府法制工作機構不是臨時機構，而是依據有關組織法設置的常設行政機關。

2、政府法制工作機構是本級人民政府主管法制工作的直屬機構。

政府法制工作機構全面負責本級政府法制行政工作，具有通盤考慮，綜合研究、提出建議、清理法規和規范性文件、提供咨詢、辦理領導交辦事項等任務和職責。這些都體現政府法制工作機構處于本級政府領導在法制工作方面的參謀、助手和法律顧問的地位，是本級政府主管法制工作的直屬機構。

一般而言，政府的直屬機構是政府領導的附屬機構，協助領導處理行政事務，原則上屬于政府的內部機構，不能對公民和社會組織進行公共行政管理;不能對外發布命令和指示，也就是不能成為外部行政主體。但是政府法制工作機構性質較為特殊，它既是直屬機構，又是綜合性職能部門。這種特殊性與政府法制工作機構的任務和職責的綜合性有關。政府法制工作機構具有組織實施監督執行立法計劃，具體協調指導法制工作，監督檢查法律、法規執行情況，負責行政復議工作等多方面的任務和職責，這說明政府法制工作機構具有獨立的多方面的對外行政管理職能和行政權限，可以獨立進行法制工作方面的行政管理，可以成為外部行政主體，是綜合性職能部門。

作為直屬機構，政府法制工作機構對政府領導起著參謀、助手和顧問和作用;作為綜合性職能部門，政府法制工作機構又對本級政府的法制建設起著規劃、組織、指導、協調和監督檢查的作用。正確認識政府法制工作機構性質的雙重性和作用的雙重性是很重要的。忽視兩個方面中的任何一個方面，都不利于政府法制工作機構的建設，也不利于充分發揮政府法制工作機構應有的作用。

(二)縣級政府法制機構的職能

根據相關法律法規規章的規定，縣級政府法制機構應該承擔以下主要職責：

1、擬訂年度立法工作(此職能僅限于11個少數民族自治縣)和規范性文件制定工作計劃并會同有關部門組織實施，審查、修改本級政府各部門、直屬機構報送本級人民政府的自治條例草案、單行條例草案和規范性文件草案;組織起草重要的自治條例草案、單行條例草案和規范性文件草案，承辦規范性文件的解釋工作。組織清理自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件，進行編纂和匯編。

編制立法計劃，是有立法權的人民政府法制工作機構的一個首要任務，而編制規范性文件制定計劃則是所有縣級政府法制機構的一項經常性工作。制定規范性文件是縣級政府在行政管理中根據實際情況發布的具有普遍約束力、長期使用、反復使用的決定、命令、辦法、規定等政策措施。政府法制工作機構應根據經濟體制改革和政治體制改革以及行政法制建設的需要，結合本行政區域內的實際情況，深入調查研究，開展立法或規范性文件預測分析，在全面征求各部門和各有關單位的意見的基礎上，對各項立法或規范性文件進行可行性論證，分清輕重緩急，編制出立法或規范性文件制定計劃，以指導各部門、各單位的立法草案或規范性草案的起草工作。根據我國的實際情況，自治縣的自治條例草案、單行條例草案和規范性文件草案的起草，都有政府各職能部門參與。因此，政府法制工作機構要根據立法或規范性文件計劃的要求，組織各部門各單位起草或聯合起草有關自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令草案。同時在自治條例草案、單行條例草案和有普遍約束力的決定、命令的起草過程中，做好指導工作，使這些自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令草案，不同憲法、法律、法規和規章相抵觸，按時完成立法和規范性文件制定計劃。

各部門、各單位起草的自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件草案完成后，都須上報政府法制工作機構，由政府法制工作機構對這些自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件草案進行審查、協調和修改。所謂審查，包括三方面的內容。其一，審查這些自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令草案是否同憲法、法律、法規以及規章相抵觸;其二，審查立法技術上存在的問題，保證自治條例草案、單行條例草案和規范性文件符合規范要求;其三，審查自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件的條款是否切合實際。所謂協調，是指協調自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件之間的關系。實踐證明，由于有的部門和單位在工作和業務上有交叉之處，再加上缺少全局觀念，表現在立法上，就必然造成自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件之間的不協調，甚至矛盾和沖突。因此，協調各部門和各單位之間的利益關系，消除自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件之間的矛盾和沖突，是政府法制工作機構在起草、審核自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力的決定、命令過程中的重要任務。

建國以來，縣級地方各級人民政府頒布了大量的具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件。由于形勢的不斷發展，這些規范性法律文件中必然有一些需廢除或修改，因此必須經常地及時地進行清理;對需廢除的，通過本級政府明令廢止;對需要修改的，及時修訂;對繼續有效的，整理匯編公開發行。同時，自治條例草案、單行條例草案和規范性文件過多、過散、缺乏內部的有機聯系，不僅不便于執行，而且會給工作帶來混亂，因此，必須通過編纂，使規范性法律文件系統化，以利于自治條例草案、單行條例草案和具有普遍約束力決定、命令等規范性文件適用和遵守。這也是縣級政府法制工作機構的一項重要工作。

具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件作為一種社會規范，不可能也不應該對一切事務都作出詳盡無遺的規定，為了使這些規范性文件能適應復雜的、具體的事件和關系，就需要進行解釋。同時通過解釋，可使容易引起爭議的條款或原則性的條款的理解和適用更符合起草原意。縣級地方人民政府制定的具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件，其解釋權屬該級政府，但具體解釋工作通常由該級政府的法制工作機構承擔。

2、辦理規范性文件上報備案工作，負責本級人民政府各部門、直屬機構，下一級人民政府規范性文件的備案審查工作，負責重大行政處罰、行政許可的備案工作。

為了維護社會主義法制的統一，加強對規范性文件的監督和管理，政府法制工作機構應當按照《貴州省行政規范性文件備案審查規定》的規定做好規范性文件的備案審查工作。同時，縣級政府法制機構還應該按照《行政處罰法》和《行政許可法》的規定做好行政處罰、行政許可的備案工作。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當的命令、指示和下級人民政府的不適當的決議、命令。縣級地方各級人民政府主要依靠政府法制工作機構通過對具有普遍約束力的決定、命令等規范性文件的備案審查來行使此項權力。備案審查主要審查規范性文件是否與法律抵觸、矛盾，是否適當，是否符合法定程序及規范化要求。

3、根據需要擬定實施地方性法規、政府規章的配套文件，處理地方性法規、政府規章實施中的有關問題;協調本級政府各部門、直屬機構之間在實施地方性法規、政府規章過程中的矛盾和沖突，協調、解決行政執法爭議。

協調部門之間在實施法律、法規和規章中的矛盾和爭議，接受同級政府委托或指派，對同級政府各工作部門在行政執法過程中，就管轄、執行法律、法規理解不一致等問題進行協調處理。

4、參與本級人民政府重大項目決策論證，為本級人民政府重大經濟和社會管理活動提供法律咨詢、法律審核和法律服務;承辦本級人民政府作為民事主體涉及的有關法律事務。

縣級政府法制工作機構主要為本級政府的各項活動提供法律咨詢服務，進行法律論證;在有條件的地方，還可為群眾提供法律咨詢服務。

5、組織、指導、協調本級行政執法監督工作，會同有關部門組織實施行政執法責任制和過錯責任追究制，組織、協調開展行政執法檢查，對行政執法主體和行政執法人員的執法資格進行認證、公告和管理，負責對行政執法人員持證執法情況進行監督，負責相對集中行政處罰、行政許可和開展綜合執法試點工作的調研和方案起草工作，并指導、組織、協調、監督、檢查方案的實施。

加強政府法制工作，既要抓行政立法，又要抓行政執法。行政執法是負責實施法律、法規、規章的有關行政執法機關的職責，而政府法制工作機構則有代表本級政府組織和負責行政執法監督檢查的職責，即監督檢查本級政府所屬工作部門和下級政府執行法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令的情況，發現和解決在行政法中存在的問題，保證法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令正確、有效、及時地實施，以達到嚴格依法行政的目的。

6、辦理本級人民政府行政復議、行政應訴和國家賠償案件，指導、監督本地區的行政復議、行政應訴和行政賠償工作。

根據《行政復議法》的規定，縣級地方人民政府的政府法制工作機構應依法辦理由本級人民政府復議的行政案件。同時，還要指導下級人民政府和本級人民政府所屬各工作部門建立行政復議工作制度，指導行政復議工作的開展。除此之外，政府法制工作機構還應受本級政府的委托，承擔行政訴訟案件的應訴工作和行政賠償工作。同時，還要指導下級人民政府和本級人民政府所屬各工作部門搞好行政訴訟案的應訴工作。

7、承辦行政確權案件。負責土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源的所有權和使用權爭議案件以及房產等其他依法由政府確權案件的辦理。

行政確權是基層政府法制機構履行的特殊職能。土地、森林等方面的法律、法規規定了土地、山林的所有權和使用權糾紛由行政先行處理原則，即由政府行政確權，其性質是政府享有的行政裁決權。這些案件涉及的法律專業性較強，由政府法制機構承辦，能保證居中裁斷確權的公正性，也利于當事人不服提起行政訴訟的應訴工作。由于森林、土地、礦藏等資源和房產糾紛在縣級發生較多，此項工作在縣級政府任務很重。

8、研究行政處罰、行政復議、行政應訴、行政賠償、行政許可、行政收費、行政執行以及行政執法中帶有普遍性的問題，向本級政府提出解決問題的意見和建議。

由于實際情況千差萬別，在法律、法規規章和具有普遍約束力的決定、命令的執行過程中，會出現許多問題。如某些條款過于原則，執行起來有困難;某些條款前后重復;某些權限劃分不清;等等。政府法制工作機構就應通過調查研究，使存在的問題能及時地反饋回來，以便進行修訂或者采取必要的措施進行彌補。另一方面，還要通過調查研究，及時發現法制建設中存在的各種問題，尤其是對體制改革中出現的而又需要法律予以調整的問題，及時提出切實可行的建議，以供各級領導決策時參考。

9、組織對本地區政府法制工作人員、行政復議工作人員、實施行政許可人員、行政執法和行政執法監督人員進行培訓。

縣級政府法制工作機構，要定期舉辦各種培訓班，培訓在政府各部門工作的各類法制干部和行政執法人員，提高法制干部和行政執法人員的素質。同時，還要大力開展法制宣傳工作，使政府各部門和各單位了解和掌握法律、法規和規章的精神和內容，促進依法行政。

10、指導本地區政府法制工作業務和法制機構隊伍建設，開展政府法制理論研究和交流。

為確保法制統一，政令統一，對下級政府法制機構和同級政府各工作部門的法制工作機構的工作進行指導，對下級政府法制機構和同級政府各工作部門的法制工作機構承辦的各類法制監督方面的案件進行統計。根據工作需要，對下級政府法制機構和同級政府各工作部門的法制工作機構的工作進行檢查、考核并進行表彰和獎勵。

11、承辦本級人民政府和上級政府法制機構交辦的其他工作。

12、履行法律、法規、規章和上級文件規定的其它職責。

關于縣級政府部門法制工作機構職能定位的思考

（湖北省松滋市農業局法制科，楊澤瑛）

隨著黨中央建設社會主義法治國家的依法治國方略的提出，縣級政府部門法制工作機構的發展大體經歷了三個階段，一是以《行政處罰法》的頒布為標志的部門法制工作起步階段（1996―2000年）；二是以《行政復議法》實施為契機的部門法制工作發展階段（2001―2005年）；三是《行政許可法》和《全面推行依法行政綱要》的施行將部門法制工作建設推進到全面規范化建設階段（2006年 以后）。由于受機構設置較晚，從業人員專業素質偏低，職能定位散見于各單行法律法規和各級政府規范性文件中等因素的影響，部門法制工作機構越權越位或者不作為的現象時有發生，嚴重影響部門法制工作機構職能的正常發揮和依法行政的全面推行，為加強縣級政府部門法制工作機構建設，本文旨在對縣級部門法制工作機構的職能定位作初步探討。

一、縣級政府部門法制工作機構職能定位的依據

縣級政府部門法制工作機構職能定位的依據主要有三個方面：一是法律、法規、規章和各級政府及其部門規范性文件的授權；二是各級政府編委下達“三定”方案時對其職能的明確規定；三是本級政府及其部門根據依法行政的工作需要，指定或設定新的職能。

二、縣級政府部門法制工作機構的主要職能

縣級政府部門法制工作是同級政府法制工作的重要組成部分，是政府及其部門在依法行政方面的參謀、助手和法律顧問，在實行依法治國，建設社會主義法治國家過程中具有不可替代的作用。其工作職能應定位在行政執法的調研、協調、監督、指導上，主要體現在以下十個方面：

（一）部門法制理論研究與探討。對于部門普法、執法、依法行政過程中遇到的各種理論和實踐問題，通過深入調研，撰寫出對實踐有指導意義的理論文章，為部門法制建設作出較大貢獻。

（二）部門政策法規調研與論證。參與各級政府和主管部門組織的立法調研、法規修改、法規清理并提出建議；參與涉及本部門政策調研并撰寫調研文章，為各級政府和主管部門決策當好參謀；對同級政府其他部門起草的涉及本部門所管理的事務的規范性文件的進行審查并提出修改建議；對本部門起草的規范性文件進行審查、清理并提出處理意見。

（三）部門行政許可的指導與監督。對行政許可實施程序和審批文件制作規范進行指導；對負責實施行政許可的機構和行政許可責任對象進行監督,對其在實施行政許可或者行政許可監管過程中違反《行政許可法》和其他有關規定，情節輕微，尚未給公民、法人或者其他組織造成嚴重財產損失或者嚴重不良社會影響的作出責令改正的決定。

（四）部門行政執法的指導與監督。對部門行政執法的指導主要是在案由確定、辦案技巧、法律適用、文書制作、成卷歸檔等方面；對部門行政執法的監督主要是兩個方 面，一是對抽象行政行為的監督，其內容包括對本部門起草的規范性文件的合法性審查、上報，對其他部門起草涉及本部門職能的規范性文件的合法性審查，對本部 門發布的規范性文件的進行清理并將清理結果公告，對法律、法規、規章的授權制定實施方案，并報告執行情況。二是對具體行政行為的監督，其內容包括對執法人 員是否適格，執法程序是否合法，證據是否充分，執法機構是否超越法定職權，是否履行法定職責，是否濫用行政自由裁量權等。

（五）辦理本部門行政強制措施、聽證、復議、應訴、案件移送和申請強制執行等相關事宜。

（六）依法負責本部門生產事故調查、鑒定、處理的組織工作。

（七）負責本部門行政處罰委托授權和執法證的申辦、審驗并公告，執法服裝和標志使用的監督。

（八）負責本部門行政執法“四制”的制訂、執行與監督。

（九）本部門法制宣教、法律咨詢、法規培訓、法律服務工作。

（十）本部門行政執法協調和統計備案工作。

三、縣級政府部門法制工作機構職能的保障與監督。

（一）縣級政府部門法制工作機構職能的保障

1、人員保障。要配備1-2名具有法學本科以上學歷品學兼優的專業人員從事法制工作。

2、工作保障。一是部門堅持依法行政，二是紀檢、監察等部門對法制工作機構履行監督職能提供強有力配合與支持，三是同級政府法制工作機構和上級主管部門法制工作機構對縣級政府部門法制工作人員定期培訓。

3、裝備保障。安排必要的經費購置辦公設備、取證設備、通訊設備、宣教設備以利工作正常開展。

（二）縣級政府部門法制工作機構職能的監督

確 保縣級政府部門法制工作機構職能充分而正確履行，是部門依法行政的需要，必須對其實行有效監督。監督形式主要表現在人大對部門法制工作的權力監督，同級政 府法制工作機構的工作監督，監察部門的行政執法監督，檢查機關的司法監督，上級主管部門法制工作機構的層級監督，政協對部門法制工作的的評議監督，社會團 體、行政相對人對部門法制工作實行群眾監督等。

淺談如何做好新形勢下的縣級政府法制工作

當前，我國已進入改革發展的關鍵時期，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。在新的時期，新的形勢下，各級政府法制機構面臨著歷史的機遇，也迎來了時代的挑戰。面對新任務、新要求，政府法制機構必須適應形式發展需要，創新工作思路，不斷提高自身素質，將政府法制工作推向一個新的臺階。

一、準確把握法制機構定位，明確縣級政府法制機構的職能

政府法制工作是政府的一項基礎性、綜合性、全局性工作，在貫徹實施《綱要》，全面推進依法行政、建設法治政府工作中擔負著重要的職責，實際上要求政府法制機構發揮牽頭作用。為此，作為從事政府法制工作的人員應當認真研究 “參謀、助手和法律顧問”的內涵，并由此準確把握政府法制機構的職能定位和工作任務。要善于從黨委、政府的全局工作中考慮問題，注意把政府法制的每一項工作都放到改革發展穩定的大局中去研究、把握，努力為經濟與社會協調發展、城鄉協調發展、人與自然協調發展創造良好的法制環境。縣級政府法制機構應當樹立全局觀念，增強大局意識，通過在黨委、政府的全局性工作中發揮職能作用，不斷擴大對外影響，提升社會地位，從而創造政府法制工作發展的良好機遇，整體推進依法行政工作。

二、加強法制機構建設，為政府法制工作提供組織保障

健全的政府法制機構是推進依法行政的組織保障。但從目前的現狀來看，任務重、人手少、經費缺、待遇條件差、機構不健全是一部分縣級政府法制機構面臨的困難和問題。縣級政府法制機構人員多的有四五人，少的只有一二人；辦公場所只有幾十平方米；辦公條件又比較簡陋。這種狀況很難適應新形勢發展的要求。對此，必須進一步重視抓好政府法制機構建設并繼續為之創造條件。在機構建設方面，建議法制辦沒有與政府辦分開的要分開，并按上級機構設置要求升格。根據法制辦所承擔的工作任務，還必須增加人員編制，確保法制機構人數，并配備足夠的領導職數。內設機構為綜合股、行政復議股和行政執法監督股。政府常務副縣（區）長分管法制工作。在人員選配方面，要以建設一支政治強、業務熟、作風硬的法制工作隊伍為目標，建立準入制度，堅持“凡進必考”，盡可能將達到國民教育法律本科以上學歷并通過司法考試的優秀專業人才吸收進來，并保持人員相對穩定。在創造條件方面，重點解決法制工作經費，并列入縣級財政預算安排，在辦公用房、交通工具、互聯網設施、法律資料等方面創造必要的工作條件，保證法制工作正常有序開展。

三、營造良好外部環境，擴大政府法制機構的影響力

當前正處在轉軌時期，法制還不健全，法治環境還需要不斷改善。有些地方的政府法制工作，黨委、政府領導不重視，部門不理解，社會不了解，開展工作面臨許多困難。面對困難，一定要有一種好的精神狀態，主動爭取，積極作為，努力創造一個好的外部環境。一是要確信和踐行“有為才有位”，也即要通過努力工作，干出實實在在的成績來贏得重視，爭取地位。二是要主動匯報、積極宣傳。工作要多請示，情況要多匯報，難處要多反映。為了工作，多找幾次領導，多找幾次部門，多反映一些實實在在的情況，沒有什么可膽怯的。不論領導還是部門，只有了解了，才能理解；只有理解了，才能重視；只有重視了，才能支持。三是敢于處理問題，爭取社會地位。在認真做好規范性文件備案審查、行政執法監督、行政復議等是政府法制工作的同時，敢于對群眾反映強烈的行政執法單位及一些熱點、難點問題及時主動介入調查處理，積極履行職責，做到既讓行政機關信服，又讓群眾滿意，從而使政府法制機構在實實在在的工作中擴大社會影響面。

四、突出法制工作重點，提供高質量的職能服務

縣級政府法制機構履行參謀、助手和法律顧問的職能，是服務性工作。工作中重點應突出四個方面：一是認真履行職責，當好參謀助手。縣政府法制辦公室必須在縣推進依法行政工作領導小組的領導下，切實擔負起領導小組辦公室的職責，突出抓好綜合協調、督促指導、調查研究和情況交流等工作，在推進依法行政工作中充分發揮參謀、助手作用。二是強化宣傳培訓，注重營造法治氛圍。全面推進依法行政，領導干部是關鍵。要從加強法制宣傳著手，繼續實施好各級行政機關的學法制度，形成“領導抓，抓領導”的學法氛圍，不斷提高領導干部依法行政的能力和水平。繼續做好行政執法人員的培訓工作，推行業務骨干輪訓制度，并進行年度法律知識考核，不斷提高全縣行政執法人員的整體素質。三是嚴把文件審核關，提高制度建設質量。行政規范性文件是縣級政府實施決策和指導工作的重要載體，從某種意義上講，文件質量的優劣決定著政府法制機構參謀服務水平的高低。因此，凡是政府各部門認為需要制定縣政府規范性文件的,在請示政府領導同意后,必須深入調查研究,廣泛聽取意見,并由縣政府法制辦審核把關。凡未經法制辦審核的文件，建議政府領導一律不予簽發。縣政府出臺的規范性文件一律按要求向市政府報送備案，做到有件必備，有備必審，有錯必糾。四是強化執法監督檢查，抓好協調落實工作。抓好執法監督檢查是縣級政府法制機構極其重要的職能和工作任務。政府法制機構要從維護法律權威、提高行政機關執行力、確保政令暢通的高度，把行政執法活動置于嚴格的監督之下，加強法制監督。發揮行政復議作為政府層級監督手段的積極作用，不斷加強行政復議工作，化解行政爭議。抓好推行行政執法責任制的評議考核，發現問題及時給予解決。抓好領導批辦件的落實，對群眾反映的行政管理和行政執法等問題，都應當及時協助領導依法依規妥善處理，讓領導和群眾滿意。

五、創新工作思維方式，拓展政府法制工作新領域

政府法制工作已經進入一個全面發展的新時期，工作領域在不斷拓展，工作內容在不斷豐富，工作覆蓋面越來越寬。我們不能停留和滿足于文件審核、行政執法矛盾協調、培訓發證等傳統工作的層面上。要增強銳意進取、開拓創新意識，解放思想，與時俱進，敏銳把握政府法制工作的發展趨勢，在更深層次、更廣領域推進政府法制工作，不斷拓展政府法制工作的新領域。對本縣黨委、政府及部門的中心工作，例如體制改革、制度建設、招商引資、發展環境等方面的問題，要積極參與，提出切實可行的意見；對行政執法體制改革中的一些新領域，如相對集中處罰權、政務公開、行政審批制度改革等，要認真研究，積極出謀劃策；對行政機關重大的行政決策要提前介入，主動把關，做好合法性審查工作；對法制工作的一些新領域，如行政執法體制改革、政務公開、行政審批制度改革等，要認真研究，積極承擔；對社會關注的一些熱點難點問題，要主動介入，發揮綜合協調和法律把關作用，從法律的角度向領導提出意見和建議，為黨委、政府排憂解難；對行政執法中的一些重大矛盾糾紛，要敢于大膽協調，樹立政府法制機構的權威；對法制工作中的一些帶普遍性、規律性的問題以及老大難問題，要及時調查研究，提出解決問題的辦法和措施。

六、強化隊伍自身建設，提高政府法制干部整體素質

目前，縣級政府法制機構不但普遍人手少、任務重，而且工作面寬，涉及的法律事務紛繁復雜，人手少與工作任務重的矛盾比較突出，而且人員素質與工作質量要求的矛盾也比較突出，即隊伍的整體素質不高。這種隊伍狀況應當盡快改變。因此，縣級政府法制機構要高度重視并切實抓好干部隊伍的自身建設。一方面，要提高干部的政治素質和業務能力。切實抓好政治理論和政策的學習，加強思想政治工作，搞好職業道德和社會公德教育，增強干部的事業心和責任感，進一步提高他們的理論水平和政治素質。同時，加大干部的培訓力度，鼓勵干部刻苦學習，攻讀法律書本，熟悉多方面的行政管理業務；在工作中交任務、壓擔子，鍛煉培育干部，使之真正成為既有較高法律素質，又有較強工作能力的復合型人才。另一方面，加強法制機構內部管理。通過建立健全各項管理制度，并抓好落實，嚴格獎懲，進一步強化干部隊伍的作風建設，改進服務態度，提高工作質量和工作效率。總之，通過多方面的努力，建設一支政治可靠、業務精通、紀律嚴明、作風過硬、形象良好的基層政府法制干部隊伍，以適應全面推進依法行政、建設法治政府的需要。

第二篇：縣級政府法制機構

縣級政府法制機構 履行職能存在問題及對策建議

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【摘要】 本文運用邏輯推理的論證方法，通過論述縣級政府法制機構履行職能情況，分析存在的問題及原因，提出解決問題的對策,得出縣級政府法制機構是縣級政府主管法制工作的常設性行政直屬機構的結論，并在機構編制、職業準入、經費保障等方面提出建議，以引起各級黨委政府對政府法制工作的重視。【關鍵詞】 履行職能 職業準入 依法行政

國務院法制辦公室經歷了從直屬機構到辦事機構的幾次反復。1954年11月，國務院設置法制局，為國務院直屬機構，1959年6月撤銷。1980年5月和1981年7月，國務院先后設立了國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規研究中心。1986年4月，為了加強政府法制工作，更好地為改革開放和社會主義現代化建設服務，國務院決定將原國務院辦公廳法制局和國務院經濟法規研究中心合并，重新成立了國務院法制局，為國務院直屬機構。1988年10月，國務院法制局被確定為國務院的辦事機構。1994年3月又被確定為國務院的直屬機構。1998年3月，根據《國務院關于機構設置的通知》，設置國務 院法制辦公室，作為國務院辦事機構。地方政府的法制機構隨著歷次政府機構改革，也經歷了多次變遷。隨著法制機構所在的政府層級不同，其職能定位也不同。國務院法制辦的定位是立法事務部門；省級法制機構定位是法律事務部門,立法、執法監督、復議等事務都涉及；市縣政府法制機構則偏重于處理具體的法律事務。職能定位的不確定，造成認識上的偏差，特別對縣級政府法制機構影響較大。筆著結合工作實踐，通過論述縣級政府法制機構履行職能情況，分析存在的問題及原因，提出解決問題的對策,得出縣級政府法制機構是縣級政府主管法制工作的常設性行政直屬機構的結論，并在機構編制、職業準入、經費保障等方面提出建議，以引起各級黨委政府對政府法制工作的重視。

一、縣級政府法制機構履行職能情況

國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》明確規定：“地方各級人民政府和各部門的法制機構要以高度的責任感和使命感，認真做好綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流工作，為本級政府和本部門貫徹執行《綱要》，全面推進依法行政，充分發揮參謀、助手和法律顧問的作用”。①由于級別不同，行政權限不同，各級政府法制機構的具體任務和職能存在著一定區別，然而其基本任務和職能則是一致的，即全面負責本級政府的法制工作，履行綜合協調、督 ①《國務院全面推進依法行政實施綱要》,2004年3月22日國務院文件，國發〔2004〕10號。促指導、政策研究、情況交流等職能。

（一）綜合協調

由于實際情況千差萬別，在法律、法規、規章和具有普遍約束力的決定、命令的執行過程中，會出現許多問題。如某些條款過于原則或者前后重復，具體執行起來有困難；某些權限劃分不清，部門之間職能存在交叉，有利的事情搶著干，難纏的事情沒人管。政府法制機構一方面有協調部門之間在實施法律、法規和規章中的矛盾和爭議的職能。另一方面，通過調查研究及時發現法制建設中存在的各種問題，尤其是對體制改革中出現的而又需要法律予以調整的問題，及時提出切實可行的建議，以供各級領導決策時參考。

（二）督促指導

行政執法監督是各類監督主體依法對國家行政機關及其公務員及有權行政主體的行政行為實行監察、督促、督導的活動。縣級政府法制機構負有組織、指導、協調本級行政執法監督工作的職能，會同有關部門組織實施行政執法責任制和過錯責任追究制。組織、協調開展行政執法檢查，對行政執法主體和行政執法人員的執法資格進行認證、公告和管理，負責對行政執法人員持證執法情況進行監督。縣級政府法制機構還要定期舉辦各種培訓班，培訓在政府各部門工作的各類法制干部和行政執法人員，提高其素質。為確保法制統一，政令暢通，還要對本級政府各工作部門的依法行政工 作進行考核。

（三）政策研究

縣級政府在行政管理中經常根據實際情況發布具有普遍約束力、長期使用、反復使用的決定、辦法、規定、通告、公告等規范性文件。編制規范性文件制定計劃則是所有縣級政府法制機構的一項經常性工作。各部門以本級政府名義起草的規范性文件草案完成后，都須上報政府法制機構，由政府法制機構進行合法性審核。所謂審核，包括三方面的內容。其一，審核規范性文件草案是否同憲法、法律、法規以及規章相抵觸；其二，審核技術上存在的問題，是否符合規范要求；其三，審核規范性文件的條款是否具有可操作性。規范性文件作為一種社會規范，不可能也不應該對一切事務都作出詳盡無遺的規定，為了使這些規范性文件能適應復雜的、具體的事件和關系，就需要進行解釋。縣級政府制定的規范性文件，其解釋權歸本級政府，但具體解釋工作通常由政府法制機構承擔。為了維護社會主義法制的統一，加強對規范性文件的監督和管理，政府法制機構還應做好規范性文件的備案審查工作。備案審查主要審查規范性文件是否與法律抵觸、矛盾，是否適當，是否符合法定程序及規范化要求。

（四）情況交流

縣級政府法制機構負責本級政府全面推進依法行政的日常工作，需要及時掌握各部門、各鄉鎮政府推進依法行政 的工作動態，總結工作中存在的不足，制定改進措施，以便于本行政區域依法行政工作平衡進展。

（五）承辦本級政府和上級政府法制機構交辦的其他工作

作為參謀和助手，縣級政府法制機構需要參與本級政府重大項目決策論證，為本級政府重大經濟和社會管理活動提供法律咨詢、法律審核和法律服務，并承辦本級政府作為民事主體涉及的有關法律事務。

縣級政府法制機構在業務上受上級法制機構的指導，負責上報行政復議、行政應訴、規范性文件制定情況的相關統計報表。同時，完成上級法制機構交辦的其他工作。

二、存在問題及原因

雖然從總體上看，各級領導干部依法行政的意識越來越強，對政府法制工作越來越重視，但目前縣級政府法制機構建設的狀況，特別是經濟欠發達地區，多數仍不適應建設法治政府的需要，呈現出以下態勢：

（一）職能職責不統一，“三定”方案不落實

法制機構的定性和實際履行的職能不適應，機構性質和職能定位不準確。大部分法制辦設在政府辦公室，沒有把法制辦定位為政府主管法制工作的直屬機構，造成大量法制機構的負責同志和工作人員工作注意力無法集中，工作常常難分主次，長期處于應付狀態。很多地方沒有制定法制辦的 “三定”方案，在人員編制上，有的已落實行政編制，有的是事業編制；在機構規格上，有的是正科，有的是副科；在內設機構上，有的有內設科、股，有的沒有內設科室。

（二）法制機構人員少、任務重、思想不穩

縣級政府法制機構人員少，但工作任務并不少。正常情況下，一個縣一年的行政復議、應訴案件一般在10至20件之間，復議機構的工作量比法院行政庭的工作量大幾倍。法制機構工作人員還要負責行政執法的監督、檢查和協調、代理縣長出庭應訴。由于法制辦主任一般是政府辦公室副主任兼任，這名主任同時又協助2至3名縣長聯系幾個政府部門的工作協調，哪項工作都不能出問題，有的還負責為縣長起草講話稿。平均一個縣每年規范性文件的備案審查及其他文件的審核把關至少在50件以上。長期超負荷的工作，加之待遇差、進步慢，使法制機構的干部心理不平衡。現有的人員想離開，符合條件的不愿進來。

（三）工作人員沒有準入標準

政府法制機構自恢復重建以來，由于制度上的缺陷，對工作人員的專業素質要求與一般公務員要求等同，致使到目前為止，對從事政府法制工作的人員沒有法定的準入標準。傳統觀念仍然認為這一群體不需要專門的職業訓練和專門知識，導致一些不具備法律知識的政府公務員由于體制或者 ①三定方案是指機構編制部門下發的定編文件，三定即定職能、定機構、定人員編制。

①其他的原因不斷進入政府法制工作隊伍。這些工作人員仍以行政官員的觀念支配自己的思維，人員素質參差不齊，影響了法制機構職能的發揮。

（四）經費保障不到位，工作運轉有困難

縣級政府法制機構大多沒有行政復議工作專項經費，財政狀況好的縣，有的一年能安排1至3萬元不等，但法制辦作為政府辦公室內設科室的，專項經費也不一定能全部用于專項工作，經費往往被截留。法制辦均無創收手段，有的縣只好找有關部門“化緣”。拿了人家的手軟，執法監督時就“網開一面”。有的行政復議案本來應撤銷變更的，也不敢撤銷變更。有的縣級政府法制辦不僅辦公場所擠，辦公設備也很簡陋，復議工作無專門的接訪室，一年接訪上千上訪群眾，有時站的地方都不夠。縣級政府法制辦的工作并不都是坐在辦公室完成的，有的需要到現場，但縣級政府法制辦有工作用車的很少，并且基本上不是定編的車輛。

（五）在認識上對法制機構的職能有誤區

有的認為法制機構應負責政府對外簽定合同的起草、審查。依據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對縣級以上政府一般職權范圍所作的規定，政府并沒有以自己名義對外簽訂經濟合同、直接參與市場經濟活動的職權。根據“超越職權的行為無效”的行政 ①《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，第59條。①法理，以上認識缺乏法律依據，不能將此類事務歸于法制機構的法定職能范圍。有的認為法制機構應參與縣委、縣政府組織的各種專項工作，比如征地、拆遷、企業改制、林權改制、各種專項整治、維穩和處理突發事件，哪一項都要派法制辦去。此外，還要從法制辦抽人參加農村駐隊、扶貧、掛職甚至工業園區建設指揮等其他臨時性檢查組、工作組。根據前文對法制機構法定職能的匯總，此類事務讓法制辦參與也是沒有法律依據的。有的將法制機構與督辦科、秘書科、信訪辦、普法辦等機構混為一團；有的縣對各部門的文件、政府辦公室所有的行文，包括會議紀要、通知、公告都要法制辦實行事前審查，將秘書科的事務給法制辦包干；有的地方涉及信訪處理，就要法制辦參與進來，這些做法實際上都是錯誤的。

由于上述問題的存在，使政府法制工作在實際中遇到許多困難，存在明顯的不適應現象：一是政府法制機構的設置與法律所賦予的職能地位不適應。如辦理行政復議案件是行政復議法賦予法制機構的重要職能，但由于縣級政府法制機構的不健全和人員編制不到位，使法律賦予的職能無法充分履行。近年來，隨著普法教育的深入，公民法律意識不斷增強，行政復議案件的增幅逐年上升。2009年陜西省各級行政復議機關共收到行政復議申請1460件，比2008年增加148件，②曹康泰主編：《全面推進依法行政實施綱要輔導讀本》，中國法制出版社2004年版，第78頁。①增幅為11.28%。特別是行政許可法實施后，有關行政許可(審批)方面的行政復議案件將會繼續增多。辦理行政復議案件，既要有人力保障，還要有經費保障，現有人員的數量和素質已是疲于應付。二是隨著我國行政法律體系的不斷完善，依法行政工作的全面鋪開，政府法制工作的任務將愈來愈重，質量要求愈來愈高，程序規范愈來愈嚴。在建設法治政府的系統工程中，政府法制工作任務艱巨，責任重大。國務院發布的《全面推進依法行政實施綱要》所確立的八個方面35項工作中，法制機構的工作任務涉及七個方面22項，其中獨立組織實施的8項，參與和配合其他部門的14項。再加上目前法制機構已經開展的工作，法制機構肩負的任務是相當繁重的。因此，必須切實加強政府法制機構建設，使其在機構性質、職業準入、職能定位、經費保障等方面得到全面提升，與其在依法行政、建設法治政府中所承擔的職能相適應。

三、解決問題的對策和建議

（一）制定縣級政府法制機構三定規定

在新一輪的市、縣政府機構改革中，縣級政府法制機構應當積極向黨委政府匯報，協調機構編制部門制定法制機構三定規定，爭取將政府法制機構定為本級政府主管法制工作的常設性直屬行政機構。法制機構的職能與其性質是緊密關 ①馬紅薇：《2009年陜西省行政復議和行政應訴案件統計分析報告》，《陜西政府法制》，2010年第1期，總第259期，第1頁。

①聯的。機構的性質決定機構的職能，而機構的職能體現著機構的性質。行政機關根據其是否依憲法和行政組織法設置和存在時間的久暫，分為常設性行政機關和非常設性行政機關。常設性行政機關是基于行政事務管理具有經常性，長期設置行使其職權的行政機關，通常是根據有關組織法及相關法律的規定設置的。而非常設性行政機關是根據某一特殊的臨時性任務的需要而設立，完成任務即行撤銷的行政機關，往往沒有組織法及相關法律的規定。政府法制工作是整個政府工作的基礎，政府法制機構的任務和職能具有長期性、經常性和穩定性，絕不是臨時性的任務，因而政府法制機構不是非常設性機構，而是依據相關法律設置的常設性行政機關。

政府法制機構全面負責本級政府法制行政工作，具有通盤考慮，綜合研究、提出建議、清理法規和規范性文件、提供咨詢、辦理領導交辦事項等任務和職能。這些都體現政府法制機構處于本級政府領導在依法行政工作方面的參謀、助手和法律顧問的地位，是本級政府主管法制工作的直屬機構。一般而言，政府的直屬機構是政府領導的附屬機構，協助領導處理行政事務，原則上屬于政府的內部機構，不能對公民和社會組織進行公共行政管理；不能對外發布命令和指示，也就是不能成為外部行政主體。但是政府法制機構性質 ②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版，第121頁。①較為特殊，它既是直屬機構，又是綜合性職能部門。這種特殊性與政府法制機構的任務和職能的綜合性有關。政府法制機構具體協調指導法制工作，監督檢查法律、法規執行情況，負責行政復議工作等多方面的任務和職能，這說明政府法制機構具有獨立的多方面的對外行政管理職能和行政權限，可以獨立進行法制工作方面的行政管理，可以成為外部行政主體，是綜合性職能部門。作為直屬機構，政府法制機構對政府領導起著參謀、助手和顧問的作用；作為綜合性職能部門，政府法制機構又對本級政府的法制建設起著規劃、組織、指導、協調和監督檢查的作用。正確認識政府法制機構性質的雙重性和作用的雙重性是很重要的。忽視兩個方面中的任何一個方面，都不利于政府法制機構的建設，也不利于充分發揮政府法制機構應有的作用。

（二）充實工作人員

地方各級政府的行政編制總額，由省級政府提出。由于各地的情況不一樣，縣級政府法制機構人員編制不可能搞一刀切，但起碼應該有一個底限，比如定編為3人以上。在編制允許的情況下，可以通過考試錄用公務員的辦法，充實法制機構的工作人員，對報名的條件做出具體要求，使符合條件的專業人才能夠進入本系統。

（三）建立職業準入制度

眾所周知，我國目前已建立了初任法官、初任檢察官、擔任公證員、取得律師資格的準入制度，即從事這幾種特定法律職業的人必須通過全國統一司法考試，取得法律職業資格。職業群體的同質性可以帶來法律運行的程序化和技術化，能夠把復雜的社會矛盾通過法律途徑變為技術性的法律問題加以解決。法制監督、行政復議等政府法制工作在解決社會矛盾中擔當公斷者角色，應以服從法律，實現社會公正為理念。同時，政府法制工作人員在品行和行為準則上應具備這個前提。隨著形勢的發展，法律規范的專業知識性增強，不再是人人都能看懂的通俗語言。政府法制工作已成為一種必須經過系統學習和專業訓練的人員才能勝任的工作。但目前政府法制工作人員卻沒有職業化，沒有職業準入標準。行政領導將其視為“通才”而非“專才”隨意調動和安排，政府法制工作隊伍缺乏一定的穩定性。建議單獨建立政府法制工作人員職業準入制度或者一并納入全國統一司法考試，這不僅是保障國家法律、法規統一實施，維護全國法制統一的客觀要求，也是更好發揮法制機構職能的現實需要。

（四）建立長效的經費保障機制

盡管《中華人民共和國行政復議法》第39條已明確規定行政復議活動所需經費應當由本級財政予以保障，但困難在于具體落實。地方各級政府預算由本級各部門的預算組成，①由于目前縣級政府法制機構既不是政府的組成部門，也不 ①《中華人民共和國預算法》，第5條。是直屬機構，因而不可能成為財政預算單位。如果將縣級政府法制機構單設，成為本級政府的直屬機構，便可以做為財政預算單位，此問題即可迎刃而解。

（五）端正對政府法制工作的認識

政府法制機構作為行政機關的一個成員，自然要服從行政機關的領導體制。在具體工作中，其首要的要求是保證所從事的工作體現法律意志，具有不受法律之外其他因素影響的工作獨立性。通常情況下，這樣做也是符合行政首長意志的。但是，在特殊情況下即使對法律負責的行動違背了行政首長的個人意志，行政首長也不應干預政府法制工作人員的獨立工作。政府法制工作人員也要通過不懈努力，贏得社會各界對依法行政工作的理解和支持。

綜上所述，筆者認為縣級政府法制機構應當是縣級政府主管法制工作的常設性行政直屬機構。現有法制機構無論是編制、規格還是人員都難以承擔日益繁重的任務。只有引起各級黨委政府的高度重視和大力支持，切實解決其存在的問題，基層法制機構才能充分履行職能，提高政府法制工作水平，促進政府機關依法行政。

參考文獻：

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[3]《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，國務院令第486號。[4]曹康泰主編：《全面推進依法行政實施綱要輔導讀本》，中國法制出版社2004年版。[5]馬紅薇：《2009年陜西省行政復議和行政應訴案件統計分析報告》，《陜西政府法制》，2010年第1期，總第259期。

[6]姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2005年版。[7]《中華人民共和國行政復議法》。[8]《中華人民共和國行政許可法》。[9]《中華人民共和國預算法》。

[10]《陜西省行政執法證件管理辦法》，陜西省人民政府令第79號。[11]《陜西省行政執法責任制辦法》，陜西省人民政府令第118號。

[12]《陜西省規范性文件監督管理辦法》，陜西省人民政府令第119號。[13]《陜西省依法行政監督辦法》，陜西省人民政府令第123號。

第三篇：護理部工作職能定位

護理部職能

護理部是醫院行政管理的一個職能部門，其工作職能主要有三個方面，即管理職能、行政職能和服務職能。

管理職能：

1、負責全院護理人員的業務和行政管理工作，制定全院護理管理標準和護理工作發展規劃，包括工作計劃、質量標準、工作制度和質量評價體系等。

2、制定護理技術操作規范和護理文件書寫標準，根據護理專業發展的特點及醫院發展的需求，不斷改進和完善標準。

3、加強對護士長的領導和培養，不斷提高他們的管理和業務水平和管理能力。

4、協調與處理護理與醫療、醫技、后勤等部門的關系，合理調配和使用護理人員，與人事部門合作做好各級護理人員的考核、獎懲、晉升等工作。

行政職能：

1、負責護士的在職教育，根據臨床工作的需要制定每年工作計劃并組織實施。

2、建立護士技術檔案，包含護士學歷教育、繼續教育學習、國內進修學習及護士業務考核內容，為護士的晉升提供依據。

3、組織護理科研工作的開展并實施。

4、組織各級護士會議，貫徹實施各項管理措施。

5、其他各種護士形式活動，營造積極向上、弘揚正氣的協作氛圍。

服務職能：

1、護士執照的注冊與再注冊。

2、護理學會會員的申請、注冊和管理。

3、護理實習生、進修生的登記、安排和管理。

4、外院護理專家的接待、安排和登記。

5、根據各護理崗位的需求和護士個體的申請進行崗位的調整。工作宗旨：

努力為病人提供高質量的、經濟的、系統化的整體護理。

第四篇：縣及縣以下紀檢機構職能定位、工作方式和作風轉變研究

新形勢下國有企業紀檢工作存在的問題和對策

------縣及縣以下紀檢機構職能定位、工作方式和作風轉變研究

（山西建工集團九分公司 于海）

摘要：本文筆者作為地方國有建筑企業的一名基層干部，根據自己工作的實際情況，符合“縣及縣以下”的范圍，因此以“縣及縣以下紀檢機構職能定位、工作方式和作風轉變研究”為主題，根據當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭不斷深入推進的總體形勢，提出了加強企業紀檢工作的一些看法和對策。關鍵詞：國有企業 建筑企業 紀檢工作 工程建設

工程建設領域是當今社會公認的腐敗重災區，黨的十八大以來，在全國各地查處的多起腐敗案件中，頻現工程建設方面的貪腐行為，而在中央紀委對各大國有企業的巡視中，也反饋出了在工程建設領域多發頻發腐敗行為的嚴峻情況。筆者作為一名地方建筑國有企業下屬單位的基層干部，多年來從事于工程建設，本文以基層干部的角度，就如何加強國有企業紀檢工作提出一些淺薄的看法和見解。

一、要明確紀檢監察部門在企業中的工作職能和定位。企業紀檢監察工作在企業內部起著管控的重要作用，擔負著工作保障、廉政監督、員工教育、違規懲治的工作職能，承擔著監察部門自身的反腐倡廉工作，以及黨風廉政建設的任務。國有企業紀檢監察部門的工作職能和定位非常重要，畢竟企業不同于政府機關事業單位，企業以追求效益為中心，難免在無形中弱化了紀檢監察工作。筆者所在的建筑企業基層單位中，甚至有少部分員工不知道企業的紀檢監察人員是誰、企業的紀檢監察機構如何設置、企業紀檢監察機構做何種工作，可見在企業基層單位中紀檢監察工作日漸式微的嚴峻現狀。因此，紀檢監察部門工作職能定位方面應該有必要進一步明確，特別是針對基層一級，適時開展宣傳教育，通過多頻次、多渠道的宣傳教育，逐步在廣大職工中明確定位，形成職能機構清晰的印象，如此，在開展紀檢監察工作時才能更加有效。

二、要緊跟形勢，提升紀檢監察部門的地位。

黨的十八大以來，反腐敗工作持續深入推進的形勢前所未有，因此，國有企業作為國民經濟的先鋒力量，應該積極順應形勢，大力開展企業反腐倡廉工作。作為具體實施的職能部門，企業紀檢監察部門在新形勢下，應該積極研究工作方式方法，大力開展企業紀檢監察工作。特別是企業的“一把手”，在當前的形勢下，應主動配合紀檢監察部門開展工作，支持把紀檢監察工作放到與企業其它工作平等甚至更高的地位，保證紀檢監察工作的有力開展。

三、企業紀檢監察工作開展的原則。

企業紀檢工作相對政府機構“式微”是不爭的事實，在企業“經理負責制”以及紀檢監察部門工作人員薪酬依然未曾獨立于企業外等客觀因素的影響下，企業紀檢監察部門要做好本職工作，堅決執行貫徹上級的決策部署，牢牢把握紀檢監察工作的正確政治方向是紀檢監察工作開展的原則。當前，在經過近幾年來反腐敗及抓工作作風后，全國上下抓落實、抓執行的氛圍非常濃厚，對于企業紀檢部門來講，也不失為一次契機。在新形勢下，任何人，特別是企業黨政領導干部，絕大多數能夠做到“嚴守底線”并大力支持紀檢監察開展工作，因此，企業紀檢部門更應該嚴格恪守職業操守，堅決貫徹上級決策部署，進一步提高執行力，確保決策部署落實，把握紀檢監察工作正確的政治方向。

四、關于保持紀檢監察部門獨立的重要性。

“把權力關進制度的籠子里”，已成為盡人皆知的名言，而另一個眾所周知的事實是，我們給權力準備的制度“籠子”并不少，但效果不佳。有些制度“籠子”由于設置不科學，常常關不住權力，致使反腐敗的效果大打折扣。

筆者在十幾年的觀察中發現，大多數國有企業的紀檢監察部門，幾乎沒有主動查處過尚未曝光的嚴重違法違紀問題；對一般的違紀問題，比如公車私用，他們不是“睜一只眼，閉一只眼”，而是“閉兩只眼”，是什么原因導致企業的紀檢監察機制沒有起到應有的作用？筆者認為，一是企業領導有掩飾本單位干部違法違紀問題的傾向。當本單位出現干部違法違紀問題，根據一崗雙責制度、廉政建設責任制度等，上級有關單位會追究相關領導的責任，而且可能會對領導的升遷產生不利影響。因此，一些領導對本單位的干部違法違紀問題，常采取“大事化小，小事化了”的態度，有的干部因貪污受賄被追究刑事責任時，領導甚至還會積極為他們開脫；二是紀檢監察干部的人事關系在企業，他們的晉升、薪酬受企業制約，其工作開展要接受企業的領導，缺乏工作開展的條件，企業的紀檢監察機制在絕大部分情況下，只是被用來查處一些領導交辦的、眾所周知的、無法掩飾的違法違紀問題。

要改變這種情形，使國有企業的紀檢干部發揮作用，有效監督本企業的權力運行，積極查處有關的違法違紀問題，只有增強企業紀檢監察部門的獨立性，使它們不受本單位領導的制約和干預，能夠自主決定對違法違紀問題的監督和查處。

今年3月13日至14日，山西省委常委、省紀委書記黃曉薇就貫徹十八屆中央紀委五次全會、省紀委十屆五次全會精神，落實黨委主體責任和紀委監督責任，深入推進黨風廉政建設和反腐敗工作在長治市調研時強調，要重點研究探索縣及縣以下紀檢監察機構職能定位、工作方式和作風轉變問題。省紀委旗幟鮮明地提出了這一觀點，凸顯了縣及縣以下紀檢監察機構職能的重要性，國有企業紀檢監察部門更應該抓住契機，積極探索新常態下的工作方式方法，為國有企業在改革發展中保駕護航。

第五篇：辦公室工作的職能定位

辦公室工作的職能定位

辦公室是一個單位工作的樞紐和窗口，是重要的綜合部門，它擔負著參謀、協調服務和督促檢查等重要職能，其政務、管理、服務能力的高低直接影響一個單位領導班子的科學決策和決策的正確實施。這就要求辦公室工作人員具有較高的政治敏銳性、較準確的預見性，工作具有超前性和豐富經驗。不論是辦文、辦事、辦會，還是管理、服務、協調，任何一個環節出了問題，都會產生很大的影響。因此，做好辦公室工作，當前，必須強化六種意識、處理好六個關系、提高六種能力、抓好六項具體工作。

第一節強化六種意識

一是大局意識。辦公室的工作是政治性、政策性、全局性很強的工作。在實際工作中應注意把握好三點：

1、腦中要有一根弦,始終保持清醒的政治頭腦。

2、胸中要有一盤棋。想問題應當站得更高一些，善于把本單位的工作置于國內宏觀形勢和改革發展穩定的大局中來思考謀劃。

3、心中要有一本賬。對本地區、本單位的情況要了然于胸，善于了解上情，吃透下情，精于結合，創造性地開展工作。

二是發展意識。辦公室作為直接為單位服務的辦事機構，必須強化發展意識，一切工作都要圍繞發展，服務發展，促進發展。

三是服務意識。為領導、為基層、為員工搞好服務是辦公室重要工作職責。

1.在為領導服務上要實現三個轉變。即：努力實現由處理具體事務向善于謀全局、當高參轉變；由滿足于做好眼前工作向把握經濟社會發展大勢、積極做好超前服務轉變；由被動完成領導交辦的任務向主動提供全方位、多層次的服務轉變。2.在為基層單位和員工的服務上要滿腔熱情，平等協商，充分發揮辦公室作為領導聯系員工的橋梁和紐帶作用。

四是參謀意識。1.貼近領導，想領導之所想，力爭謀在關鍵處，謀在點子上；

2.超前運作，不做事后“小諸葛”。在決策前提前介入，先行調研，結合實際，提出一些建議和意見，供領導決策參考；決策中，要注意了解動向，及時反饋信息，確保決策客觀可行；3.敢于進言，善于出謀劃策。既能發現問題，又善于提出解決問題的辦法和建議，做到“獻計不決策”；4.出于公心，不向領導進讒言。

五是創新意識。信息調研要密切關注及時反映社會、經濟活動中的新觀念、新變化、新動向；出謀劃策要緊緊圍繞“中心”和人們關注的問題，提出新思路、新對策、新舉措；督查協調要有新辦法、新手段、新途徑；在文字工作上要有新思想、新觀點、新語言。

六是奉獻意識。辦公室人員必須樹立不計較個人得失、為事業而獻身的崇高精神，要正確處理苦與樂、得與失、個人利益與集體利益的關系，吃苦在前，享受在后，樂于奉獻；要不為名利、埋頭苦干、任勞任怨；要經受得起各種誤解、委屈和挫折，包容得起酸甜苦辣；要有強烈的事業心、責任感和榮譽感，以只爭朝夕、無私奉獻的精神投入工作。

第二節處理六個辯證關系

一是正確處理好大局和局部的關系。辦公室作為一個綜合部門，其性質和作用同其他部門的區別主要體現在服務性上，辦公室主要是為領導、機關和基層服務。首先是為領導和機關服務的。這就要求辦公室把“一切服從大局，一切服務大局”作為辦公室工作的出發點和落腳點，把“參與政務”、“管理事務”、“搞好服務”三大職能統籌兼顧，合理安排，做到調研圍繞中心轉，協調圍繞領導轉，服務圍繞大家轉，信息圍繞決策轉。當部門工作與機關的整體工作、局部工作與大局工作發生矛盾的時候，自覺地做到局部服從大局、局部服從整體。同時盡力做好局部工作，因為局部工作是做好大局的基礎和前提。

二是正確處理好政務和事務的關系。所謂政務，也就是出謀獻策。所謂事務，就是日常的服務性工作，包括日常的辦文、辦事、辦會、接待來訪等。衡量辦公室工作做得好不好，既要看處理日常事務的效果，又要看出謀獻策的水平。參謀要參得好，謀得對，做出成效，就要正確處理好政務與事務的關系，如果只是做具體工作，完全陷入事務性的圈子而忘記政務，即使服務得再好，也是不全面的，缺乏深度的。相反，單純追求高層次的服務而忽視日常工作，就會使工作出現紕漏，妨礙具體計劃的實施。

三是正確處理好被動與主動的關系。辦公室工作的服務性職能決定了其工作的被動性；但要做好辦公室工作，又必須發揮人員的主動性。對一些常規性、規律性、階段性等確定性工作，不要消極等待，要主動著手，提前準備。對領導臨時交辦的任務、應急事件和突發事件等非確定性工作，要有靈活的應變能力，做到忙而不亂。同時要積極適應領導的工作思路，把問題想在前面，把工作做在前頭，做好超前服務。

四是正確處理辦公室內部與外部的關系。要發揮辦公室的整體功能，不僅要求辦公室內部要協調一致，而且要與其他業務部門相互配合，同時還要取得社會各界的支持和幫助。

五是正確處理大事與小事的關系。辦公室工作有許多大事急事，要高度重視，認真完成，絕對保證時效和質量，絲毫不得馬虎和大意。但對日常瑣碎繁雜的事務性工作，即通常認為的“小事”，也不能輕視麻痹。因為小事一旦出了錯漏就會釀成大錯，對工作造成不良后果，甚至會影響工作的全局。從這個意義上講，辦公室工作沒有絕對的大事小事之分，大事中有許多小事情不能忽略，小事中有大的責任不能大意。因此，在工作中就要瞻前顧后，善于抓住重點。

六是正確處理“過”與“不及”的關系。為領導出主意，當參謀，一定要把握“度”，掌握分寸。辦公室在領導決策中處于輔助和從屬地位，不能缺位，也不能越位。要想領導之所想，急領導之所急，要為領導決策提供盡可能多的背景資料，但不能越俎代庖；要積極諫言，但不能瞎摻和。

第三節提高六種能力

一是調查研究的能力。只有不斷地深入基層，深入實際，掌握實情，才能有的放矢地做好各項工作。要把工作重心下移，掌握第一手材料，為領導提供有情況、有分析、有建議的調研報告；要發現新情況，研究新問題，總結新經驗，以點帶面，推動面上工作；要理論聯系實際，既善于在實踐中找答案，又善于通過理性思考提煉觀點和方法。

二是組織協調的能力。不斷提高組織協調能力才能正確處理好各種復雜的利益關系，把各方面的積極性引導好、保護好、發揮好。

三是文字綜合能力。確保起草的文稿和辦理的公文層次清楚，文字通順，表達準確，并符合公文的規范。

四是督查落實的能力。辦公室要根據領導的重大決策和重要工作部署，明確督查任務，精心組織協調，分階段、有重點地進行督促檢查，確保政令暢通，促進決策的落實。

五是聯系員工的能力。辦公室要發揮好辦公室作為聯系領導和員工的橋梁

和紐帶作用，做密切聯系員工的模范。

六是開拓創新的能力。辦公室工作要適應社會的發展，必須在工作理念、工作方式、工作手段等方面進行改革創新。