第一篇：論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調解與人民調解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰杰

調解制度是我國審判工作中的一項重要制度，基于其自身的優勢功能，受到了社會的普遍重視。訴訟調解和人民調解是調解制度中的基本內容，兩者各具特點，如何使兩者有效的銜接起來，更好的發揮調解作用，對當前的法院審判工作具有重要意義。

調解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數千年，對中國的社會穩定發揮了重大作用。隨著我國經濟的迅速發展，隨之而來的各種利益的調整，社會矛盾和糾紛也呈現出主體和內容多樣化、成因復雜化的特點;加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大;法院受理案件的數量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當事人對法院、法官的公信度有所減弱等現狀，使法院工作面臨嚴重挑戰。在這樣的背景下，調解制度重新引起了全社會的重視，并經實踐證明了調解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結案2797件，其中調解結案的就有1417起;2009年 一至四月份共結案431件，其中調解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調解制度到達社會效果和審判效果的統一，加強訴訟調解和人民調解的有效銜接成為本文將要探討的主要問題。

一、訴訟調解和人民調解的概念及其優越性

訴訟調解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當事人就民事爭議通過自愿協商，達成協議的活動和結案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當事人雙方的民事、經濟糾紛中，而后通過雙方當事人的合意解決糾紛的方式。人民調解，即人民調解委員會的調解，是在人民調

解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。相對于審判而言，訴訟調解與人民調解具有以下共同的功能優勢。

1、來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當事人以較低的代價獲得較大的利益(人民調解不收費、訴訟調解免去上訴申訴執行成本)，這體現了訴訟調解與人民調解效率方面的優勢和價值取向。

2、訴訟調解與人民調解更適合于特定社會關系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關系;整體地考察事件背后的復雜長遠的社會關系，而不是簡單地將其分解為簡單關系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調解和人民調解體現了當事人自主、自由處分的功能。在調解協議達成過程中，調解機構或調解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當事人，當事人有同意或拒絕這種解決方案的權利。所以，從一定意義上說，訴訟調解和人民調解是當事人自主協商的延伸。

4、訴訟調解和人民調解能彌補法律適用不能的不足，可以根據自主和自律原則選擇適用的規范，如地方慣例、行業習慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協商和妥協，并可能達致雙贏的結果,體現了自認的效益最大化和自治的價值取向。

二、訴訟調解和人民調解在實施中所存在的問題

(一)訴訟調解中存在的問題

1、現行民訴法中規定訴訟調解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調解的程序利益。

2、調審結合的模式往往使同一審判人員兼作調解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規避訴訟風險，在審理案件時往往會忽視調解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調解勸說，容易導致以壓促調、以判促調、久調不決，當事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結果還是一樣。從而損害了當事人的合法權益。

3、由于調解法官對訴訟雙方不了解，對調解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當事人惡意串通，為逃避他人債務、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調解的方式轉移財產、規避法律責任，較為常見的有調解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當事人為規避法律責任訂立的不切實際的調解協議即使啟動法院強制執行程序，也難以實現權利，從而導致對另一方當事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當事人在調解中隨意言行、不負責任傾向的助長等。

4、刑事調解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調解中被告人面臨刑事責任的承擔，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調解內容;原告人則為了盡快得到經濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責任。在調研中發現，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調解協議結案。

(二)人民調解中存在的問題

1、人民調解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調解員可能利用事實上的力量左右調解方案使調解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局。

2、調解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質低，難以適應社會變化發展的需要和難以充分體現公正公平的目的。

3、調解的結果在效力上缺少權威性、確定性和強制性等。人民調解的上述劣勢往往又是訴訟調解的優勢，所以人民調解和訴訟調解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調解和人民調解的功能優勢及所

存在的弊端，只有對其進行相應的制度優化及資源整合，才能進一步發揮其功能優勢，實現功能互補、資源共享，達到訴訟調解和人民調解的有機銜接。

三、訴訟調解和人民調解的銜接構想

(一)程序銜接

一是建立訴前調解機制。一方面，可在訴前引到當事人到相應的人民調解組織進行調解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識和調解能力的法官及經過一定程序聘請的人民調解員組成專門的調解機構，負責訴前調解。二是建立訴中委托調解制度。訴訟中，對于可能通過調解解決的，法院可以委托人民調解組織調解。經調解，達成協議的，當事人可以選擇由法院出具調解書，也可以撤訴，選擇由人民調解組織出具調解書。三是設立巡回法庭。人民法院應當從審判業務部門抽調經驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責審理各縣(市)、區調處中心或者人民調解委員會調解未成功的民間糾紛案件。四是建立實行經人民調解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點、定期聯系制度，選派經驗豐富、業務水平高的法官擔任轄區街道調委會的指導員，建立法官指導人民調解工作的長效機制。二是建立聘任參與制度，聘請素質較高的人民調解員擔任特邀調解員，邀請他們參與司法調解工作。三是建立疑難案件指導制度，可派專人指導民調組織的疑難案件，幫助其梳理法律關系，分析爭議焦點，有針對性的指導人民調解員開張調解工作。四是建立定期培訓制度。制定培訓計劃，定期開展對人民調解員的業務培訓。五是建立調解協議書評閱制度。人民調解委員會可以將通過調解達成的協議以及卷宗材料送交人民調解指導員評閱。

(三)效力銜接

1、當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規定的條件，人民法院應當支持。

2、具有債權內容的人民調解協議，公證機關依法賦予強制執行效力的，債權人可以向被執行人住所地或者被執行人的財產所在地人民法院申請執行。

3、經法院庭前調解達成調解協議的，由調解法官制作調解書，經雙方當事人簽收的調解書與法院判決書具有同等法律效力;對人民調解達成協議的，經當事人申請，庭前調解機構在對人民調解協議進行合法性審查時，應遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經審查制作調解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調解效力的銜接提供了依據。《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則(2000年)》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規則，作出法院調解書。

(四)救濟途徑銜接

調解制度不可能保障百分百的運行無誤，設立調解救濟程序應是最有效的矯正手段。

1、訴訟調解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當事人利益作為申請再審的法定事由。

②將調解協議的內容違反禁止性法律規定的列入申請再審事由。

③對調解協議的內容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權決定再審。

④將當事人雙方或一方惡意調解的假離婚、假抵債、假清償等列入申請再審的事由。

2、人民調解協議救濟制度的完善

①經庭前調解機構司法審查的人民調解協議，違反當事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規定的;損害國家、集體及社會公共利益的，應予撤銷，并尊重當事人的意愿，分別進行庭前調解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調解協議的案件時，發現問題的應以變更、撤銷，并將所有涉及人民調解協議的案件的裁判文書送達人民調解機構。

③當事人憑已生效的人民調解協議向法院申請支付令的，法院應予以司法審查。

④具有債權內容的人民調解協議經公證機關依法賦予強制執行效力的，法院在進入強制執行程序前，應予以司法審查。

四、訴訟調解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調解，如何完善訴訟調解制度值得我們再次深思。建立調審分離、適度庭前調解制度。結合我國審判方式的改革，對原有的法院調解制度作出相應的調整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當事人在平衡實體權益和程序成本支出的基礎上，實現訴訟效益最大化的訴訟調解制度。可以考慮建立調判分離的新機制，將調解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權和審判權分離的基礎上，建立庭前調解專門機構，他們除了負責所有的證據交換、查明事實、歸納雙方爭執的焦點等庭前程序性事務外，主要工作是開展庭前調解。案件在立案庭進行排期前按當事人的調解意愿及案件本身的可調性和不可調性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應當把調解作為必經程序：婚姻糾紛、收養糾紛、撫養、扶養、贍養、繼承糾紛、相鄰關系糾紛和適用簡易程序審理的案件。同時，對一些不能適用調解的案件也需明確規定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產還債程序的案件、身份關系確認訴訟以及其他依性質不能進行調解的案件。分類后，先行調解類案件則立即進入庭前調解程序，不進入庭前調解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調解的法官不參與審判的調審法官回避制度。經過

庭前調解程序未達成協議的案件在開庭審理后一般不再組織調解，但當事人請求調解的，應當允許，但應限制申請調解的次數，建議規定申請次數不超過兩次，以免個別當事人借調解來拖延訴訟，增加對當事人的訟累和訴訟成本。

建構庭前調解程序有利于形成強調解、精審判的民事審判新格局，強化調解作用的發揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復雜的民事案件得到及時公正的審判。調審分離也有利于監督和規范調解行為，防止以壓促調、以判促調的情況出現。

此外，在加強訴訟調解和人民調解銜接方面，人民法院應正確理順人民法院和人民調解的關系，根據我國法律規定，指導人民調解委員會的工作是人民法院的職責之一。在支持和指導人民調解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對人民調解組織促成當事人自愿達成的調解協議，應當予以支持。

“不錯位”要求人民法院在指導人民調解工作中，應當認識到自己與人民調解委員會之間是業務指導關系，不是領導與被領導關系，應當按照司法行政機關或者人民調解組織的邀請，有計劃、有步驟、有針對性地開展業務指導工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調解組織開展調解活動，只能針對一般性法律問題和調解技巧進行指導，絕不能直接插手正在進行調解的個案，更不能就個案的具體處理發表意見。

探索實現訴訟調解和人民調解的有效銜接，是實現當事人自由處分權和法官適當介入管理的有機結合，更符合公正和效益的司法價值取向。試想如果把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們人民法院的審判工作就能向法官職業化的“精審判”之路快步邁進。

第二篇：論人民調解制度的完善與發展 - 副本[范文]

論人民調解制度的完善與發展

【摘要】現有人民調解法律制度建設滯后，法律和實踐的脫離，給人民調解制度發展帶來極大的阻礙。必須加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化整合，積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，建構多元化糾紛解決機制。【關鍵詞】人民調解制度 完善 發展

人民調解，在我國有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎。作為一種解決民間糾紛的傳統形式，人民調解在化解矛盾、平息紛爭、消除隔閡、溝通關系方面，起著不可替代的作用，在國際上享有“東方之花”的盛譽。隨著社會經濟的發展，人民調解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，人民調解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了人民調解工作的發展；同時，人民調解的實踐先行也存在亟待規范的現實問題。我們只有準確理解人民調解的含義，正確界定人民調解的性質，才能更好地發揮人民調解的作用。

一、現行法律框架下的人民調解 一）人民調解的性質和法律地位

人民調解是指在人民調解委員會的主持下，以國家法律、法規、規章、政策和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育，規勸疏導，促使糾紛各方互諒互讓，平等協商，自愿達成協議，消除紛爭的一種群眾性活動。在現有法律框架下，人民調解的性質和法律地位在學術界是不存在爭議的，它體現在：

1.群眾性。人民調解委員會不是行政機關，也不是司法機關，而是村民委員會和居民委員會下設的調解組織，調解人員（不管他是公職人員還是兼職人員）在調解活動中只是人民調解員。人民調解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區內具有較高威信的村民擔任。2.自治性。人民調解是群眾自我管理、自我教育、自我服務的自治行為。當事人選擇調解完全出于自愿，調解組織不能強迫當事人調解。從這種具體調解活動的發動可以看出，調解這種民間司法形式存在的法律基礎是私法中的當事人意思自治，是糾紛當事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調解員主持進行，并且曉之以法、明之以理、動之以情，在此程中，當事人不受壓制和強迫，有充分的自主選擇權。

3.民間性。人民調解的范圍是民間糾紛，人民調解的依據除了法律、法規、政策外，大量地運用社會公德，鄉規民約。在糾紛解決程序上有及時、便捷和隨意的特點。調解協議書具有民事合同性的特點，當事人對調解協議反悔或調解不成功時，當事人還可以向法院提起訴訟。

二）人民調解制度的優勢

1.調解的進行是以糾紛當事人的自愿為前提，有利于當事人之間和睦相處。從程序上看，調解的啟動、進行以及結果的履行等都取決于當事人的自愿。調解員雖然在調解過程中可以進行說服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當事人。在中國人們“面子”觀念很重，一般情況下不愿意上法院打官司，不到萬不得已不會走訴訟之路。通過人民調解，變對抗為和解，既不傷和氣，又解決了紛爭，非常符合中國熟人社會以“和”為貴的文化傳統。

2.調解的方式具有主動性，有利于及時解決糾紛。與民事訴訟程序不告不理相比，人民調解員可以主動介入糾紛進行調解。特別通過廣布的調解組織網絡，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態，把糾紛解決在基層。

3.調解解決糾紛節約了社會成本，減輕了法院壓力。調解組織運行成本小，其數量遠遠多于法院，而且分布也比法院廣泛得多。當事人有糾紛可就地解決，而不必一趟又一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。

4.調解程序的簡易性和處理的高效性。調解沒有固定的程序，只要雙方合意，可以采用 簡便的方式進行調解，隨時可以達成協議，而不必像訴訟要經歷繁瑣的程序和較長的時間。

5.調解結果的靈活性。調解協議是當事人協商的結果，只要不違反法律的強制性規定、不損害社會公共利益、不損害第三人的合法權益，當事人可自由處分自己的權利。

隨著社會轉型，社會矛盾突發以及構建社會主義和諧社會的現實需要，各級黨委、政府對人民調解工作越來越高度重視，人民調解組織在社會主義和諧社會建設中的積極作用日益凸現，也越來越蓬勃發展。目前，我國已建立了人民調解組織83.6萬個，擁有人民調解員近486萬人。近五年來，直接、協助調解了各類民間糾紛5萬多件，調解成功率96%，通過調解工作，防止因民間糾紛激化引發的刑事案件近25.1萬件，防止因民間糾紛激化導致當事人自殺10.8萬多件，制止群體性械斗17.6萬起，化解和疏導群體性上訪18.8萬余起，先后有萬名人民調解員得到各級黨委、政府的表彰，有效地維護了社會穩定，保障和促進了社會主義市場經濟的健康、可持續發展，為改革開放和和諧社會建設做出了積極的貢獻。

二、當前人民調解制度存在的主要弊端和原因 一）人民調解制度安排上存在的主要弊端

我們應該清醒地認識到：一方面，人民調解作為維護社會穩定的“第一道防線”，工作任務越來越重，其作用越來越得到重視；另一方面，在處理社會矛盾糾紛的實踐中，人民調解對解決新形勢下的人民內部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表現在：

1.人民調解組織建設不規范 《人民調解委員會組織條例》（下簡稱89條例）第2條第1款規定：“人民調解委員會是村民委員會和居民委員會下設的調解民問糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。”隨著新時期調解社會矛盾的需要，2002年司法部出臺《人民調解工作若干規定》（下簡稱若干規定），規定可以在鄉鎮、街道設立人民調解委員會，人民調解員可以聘任產生。全國各地紛紛成立了鄉鎮、街道人民調解委員會，并積極探索各種形式的人民調解組織。就廣東省來說，已初步形成以市、縣（區）、鄉鎮（街道）、村（居）委和村民小組（社區）五級調解網絡為基礎的、多種類型調解協調聯動的調解大格局，構建起一張橫到邊、縱到底的人民內部矛盾糾紛排查調處組織網絡。據統計，截止2008年底，廣東省已建調委會31067個。其中村、居調委會24947個，鄉鎮、街道調委會1639個，企、事業單位調委會4112個（包括外企調委會534個），區域性行業性調委會86個，其他調委會283個。事實上最基層的傳統意義上的村、居人民調解委員會的作用逐步在減弱，而大的矛盾糾紛解決的重要任務更多落在鄉鎮、街道調委會身上，而行業、社區人民調解的作用也越來越被重視。

由此而來的后果是，國家法律與部門規章之間產生沖突，學術界對鄉鎮、街道一級人民調解委員會的存在理由和性質提出質疑，其他形式的人民調解組織的法律地位不清晰，在實踐中也出現職責不清的問題。鄉鎮一級的調委會在許多地方又稱為“司法調解中心”，或者是一套人馬兩塊牌子，事實上，主要調解工作都由司法所人員承擔，人民調解委員會委員由鄉鎮、街道領導及各部門負責人擔任。這樣做的弊端在于把群眾性、自治性的人民調解與行政處理混同起來，壓縮了糾紛解決的探索空間，一方面，人民調解工作有行政化、司法化的傾向，另一方面，因為調解協議的民事合同性質，免掉政府行政機關在糾紛發生和處理中必須承擔的行政責任。總之，在糾紛調解中行政機關和行政權力的介入，調解就有被操縱和濫用的可能，不利于充分保護當事人的合法權益。同時，把法定由司法行政機關和人民法院負責指導的工作轉移到無法負責的領導小組身上，模糊了責任界限，實際上是社會法治管理水平的倒退。

2.人民調解工作缺乏足夠經費支持，場所欠缺

由于人民調解的自治性，人民調解不收費，絕大多數調委會沒有經費對調解員補貼。隨 2 著人民調解工作量的增大，人民調解的成本支出也大幅增加，超過了一些設立單位特別是經濟欠發達地區的村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道的承受能力，長期以來經費短缺引發的調解隊伍不穩定、調解員素質不高等問題已成為困擾人民調解工作發展的重要因素。除少數地方外，大部分地方調解工作經費也沒有列入財政預算，無法開展培訓、表彰等活動。基層調委會普遍缺乏相對規范或固定的調解室也是影響調解工作開展的一個重要因素。

3.人民調解人員素質偏低，隊伍不穩定 調解隊伍中“兩低一高”（文化低、素質低、年齡偏高）的現象突出。調解人員變動大，村（居）委會每3年改選一次，廣東省人民調解員196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占調委會委員總數的71.2%.約有1/4的調解員“一年生，二年熟，三年換”。在基層實踐中，人民調解委員往往由村（居）委會主任或其他成員兼任，調解效果則依其經驗、口才、個人魅力或威信而迥然各異。不少基層調解員還停留在傳統的“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調解技能，難以適應新形勢下的人民調解工作。

4.人民調解的糾紛范圍不明確

憲法和《89條例》未對人民調解的糾紛范圍作界定，《若干規定》第20條規定：“人民調解委員會調解的民間糾紛，包括發生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各種糾紛。”這一規定限定了必須以一方當事人為公民的民事糾紛，把法人和法人及社會組織之間的民事糾紛，以及違反社會公共道德和輕微刑事違法行為引起的糾紛排除在外。實踐中人民調解工作的范圍已經觸及、延伸到這些范疇，隨之而來的是人民調解范圍合法性的實際困惑，因而也嚴重影響了人民調解工作的發展。5.人民調解協議效力薄弱，對當事人缺乏必要的約束力

最高人民法院《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》（下簡稱民事案件若干規定）明確了人民調解協議的民事合同性質，強化了人民調解制度。但是，在目前的實踐中人民調解仍面臨一些無法解決的問題，首先是人民調解協議沒有執行力，而僅有確定力。要想使調解協議獲得執行力，還必須經過人民法院的審查與核準。現有的司法程序無法直接賦予調解協議執行力，因此當事人可以拒不履行調解協議，人民調解制度的權威無從體現。

二）人民調解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形勢下的人民內部矛盾的產生是同工業化、城市化、現代化的進程相關聯的，很多矛盾是人民群眾與政府管理部門與勞動就業部門的矛盾，作為自治性的人民調解對這些矛盾顯得無能為力，所以必須進行改革，但改革必須在一定的制度架構下進行，否則改革將是無序、低效的。我國人民調解法律制度建設滯后，出現了法律和實踐脫離，給人民調解工作帶來極大的困惑。

1.人民調解立法滯后

人民調解雖然有多部法律對其作了規定，但仍顯得非常不足，《89條例》歷經20年從未進行修改，已經難以適應形勢發展和人民調解實踐的需要，現有法律規定實際操作性不強，如調解程序具有明顯隨意性、調解員如何保持中立以及調解協議的內容和形式等。這些都不利于人民調解作用的發揮。調解程序不公開和不規范，當事人無法獲得程序性保障。再者，各種法律、法規、規章之間不統一，人民調解的組織架構、調解范圍、調解協議效力等基本上由部門規章和規范性文件調整，而這些恰恰使人民調解在性質和法律地位等根本問題上與上位法存在一定的矛盾和沖突，從而導致人民調解發展的不確定和不規范。

2.人民調解組織架構和新形勢下解決矛盾的需求不適應 當前，我國正處在從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的轉型時期，各種體制、觀念和利益的碰撞，引起了在整體利益、根本利益一致前提下的社會矛盾的大量增加。公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間的利益矛盾呈多樣性和復雜性，很多甚至是人民群眾同政府之間的矛盾，這些矛盾如果得不到及時化解，就有可能發展為群體性事件，甚 3 至激化為刑事案件，干擾黨和政府的中心工作，影響社會穩定和經濟社會的全面發展。我省從總體上看，珠江三角洲的群體性事件超過全省的一半以上，東西兩翼和粵北山地，群體性事件也呈逐年上升的趨勢。據不完全統計，僅2006年廣州、深圳、東莞三市發生的群體性事件達1600多起，參與人數超過20萬，平均每起參與人數超過120.各級政府和調解組織為解決這些糾紛耗費了大量的精力和時間。作為自治性的人民調解對解決這些矛盾顯得力不從心，所以必須改革。特別需要注意的是，目前我國社會自治程度較低，現代意義上的各種自治性組織（包括基層自治、行業自治、學校自治、業主自治等）仍處在培養和發展的過程中，其自治能力和自控能力相對較低，因此，社會在很大程度上更期待通過確定的法律規則和具有強制力的國家規制進行調整，對公力救濟的需求遠遠大于社會自治性調整。正是在這種背景下，村（居）委會調解出現明顯的功能弱化，在糾紛發生時，當事人更多地轉向基層政府、行政機關和司法機關尋求救濟和解決。為適應這種需要，從城鄉基層糾紛解決的實踐開始，司法行政或準司法性的糾紛解決機制就以“人民調解”或大司法調解的名義發展起來。事實上，人民調解的自治性以“暗渡陳倉”的方式轉換成了行政性，但這種改革由于缺乏制度的支持和深入理論上的思考，曇花一現的命運是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院對人民調解指導、管理的職能不清晰

一方面，由于人民調解的自治性的局限，特別需要政府財力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院對人民調解指導、管理的職能不清晰，關鍵是沒有責任機制。因此，政府重視，經濟較發達地區的人民調解工作就發展得好，反之，則舉步維艱。同時，基層法院培訓、指導人民調解員也沒有形成長效機制，更多地由司法行政來承擔指導和培訓的職能。但另一方面，鄉鎮或區縣級的調解機構、人員往往又會與地方政府的司法所、科等組成人員交叉，導致司法行政工作人員承擔指導、管理人民調解職能的同時，又直接充當調解員。

綜上所述，傳統的人民調解的快捷、方便、及時、成本低等特點對常見性、多發性糾紛解決具有重要的作用，但其現有法律體系下的法律地位卻對解決困擾黨和政府的重大矛盾糾紛顯得力不從心，其自治性、群眾性甚至給人民調解的組織架構、隊伍建設、調處范圍等帶來一定的理論障礙。一方面，我們不能忽視傳統的村居人民調解把矛盾化解在萌芽狀態的優勢；另一方面，我們不得不承認，解決新時期人民內部矛盾要重視發揮行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民調解壯大和發展，允許有一定的“行政色彩”，但是，人民調解的自治性和行政性不能統一在一起；第三，要轉變觀念，開闊視野，結合中國國情，構建多元化糾紛解決機制。

三、完善和發展人民調解的思路

一）加快人民調解立法建設步伐，推進人民調解組織結構的優化整合 《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規定》、《民事案件若干規定》等相關法律、行政法規、部門規章、司法解釋等對人民調解作了規定，但仍然比較零散，缺乏一部系統的指導人民調解工作的基本法，不能適應新時期人民調解發展形勢的需要。對此，司法部在2008年已正式啟動《人民調解法》的立法準備工作，全國各省也紛紛出臺人民調解立法，如青海省、陜西省、重慶市、杭州市都已頒布人民調解條例，縱觀各省市立法，都未能很好地解決人民調解組織性質、地位與上位法一致性的問題。筆者認為，國家對人民調解立法勢在必行，只有在國家層面的立法才能解決人民調解在實踐與現有制度中存在的問題，而人民調解的性質和法律地位是不能繞過去的彎，是必須首先要界定的問題，它決定了人民調解組織的架構，決定了人民調解今后的發展空間和方向。

1.明確定位人民調解的性質

在憲法規定下，人民調解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調解工作的基礎，是多年來人民調解工作保持強大生命力的根本原因，這一性質不能改變。另外，《憲法》只規定 4 村（居）委會可以設立人民調解委員會，沒有規定其他的機構、組織不可設。筆者認為，關于人民調解組織的性質和地位，應從人民調解組織活動的角度即有無公權力介入的角度來看，但是政府對人民調解可以提倡、支持、主導、組織，這與人民調解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時，隨著新時期矛盾糾紛的變化，人民調解組織要向“自律性”、“公益性”和“專業性”發展。逐步建立起由政府部門監督管理、行業自律、面向市場、面向社會提供服務的人民調解制度。基層人民法院和司法行政機關應加強對人民調解的指導，但并不是要求它們直接參與到人民調解工作。在人民調解立法中，我們必須明確人民調解的民間性質，防止行政權和司法權對人民調解制度的侵入，否則會導致整個民事程序法律制度的紊亂

2.優化人民調解組織結構

隨著社會經濟的迅速發展，民間糾紛及其調解工作呈現出很多新的特點，如誘因復雜，觸發點多；突發性事件、群體性糾紛增多；調解難度大、反復性強等。基層人民調解委員會難以承擔重任，只在村民委員會、居民委員會下設人民調解委員會的組織架構已不能適應現實的需要。因此，筆者認為，在人民調解機構的設置上可以沿用《若干規定》中的架構：一是村民委員會、居民委員會、鄉、鎮、街道設立人民調解委員會，其中鄉、鎮、街道人民調解委員會受理調解村民委員會、居民委員會、企業和其他社會組織人民調解委員會調解不了的疑難、復雜民間糾紛或者跨地區、跨單位的民間糾紛；二是企業、行業組織或者其他社會組織根據需要設立人民調解委員會。但是在組織和程序設定上，必須對鄉、鎮、街道設立人民調解委員會進行嚴格的界定，與司法調解中心、鄉鎮街道矛盾糾紛處理（協調）中心的職能區分開來。即政府機關工作人員包括司法所編制內人員不得兼任人民調解員，人民調解員由轄區內的各村居委人民調解委員會委員擔任，可以選舉或推舉產生，鄉、鎮、街道政府為其設立提供資金和場所的幫助，司法所具體負責監督、指導工作，企業、行業組織或者其他社會組織設立人民調解委員會，其組成人員也應由企業、行業組織或者其他社會組織的人員選舉或采取代表票決等形式來聘任。

3.拓展人民調解適用領域和調解糾紛的范圍 隨著新形勢下民間糾紛類型多樣化，人民調解的工作范圍也在不斷擴展，各地在積極調解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償等傳統性、常見性、多發性糾紛的基礎上，已經介入輕微刑事案件、征地拆遷、環境污染、勞資工傷、物業管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會熱點、難點糾紛的調解。民間糾紛的主體從過去單一的自然人居多發展到涉及企業、社會團體甚至政府部門，類型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會組織的糾紛，也包括法人、其他社會組織之間的糾紛。根據人民調解自愿原則，凡是當事人可以自由處分的涉及民事權益的民間糾紛，都可以通過人民調解來處理。

因此，筆者認為，人民調解必須適應新形勢的發展和新任務的要求，既要鞏固傳統陣地，又要開拓新的領域，為構建和諧社會充分發揮維護穩定的第一道防線作用，積極參與到各類社會矛盾的化解中來。建議將人民調解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會組織之間涉及民事權利義務爭議的各類民間糾紛”。同時為了防止人民調解范圍的過度延伸，有必要對人民調解的范圍作限制性的規定，如規定人民調解委員會不予受理下列民間糾紛：

（一）人民法院、公安機關或其他行政部門正在處理或者已經解決的；

（二）法律、法規規定只能由其他專門機關管轄處理或者禁止采用人民調解方式解決的。

4.提升人民調解的法律效力

《民事案件若干規定》首次以司法解釋的形式將人民調解協議確定為具有民事合同性質，人民調解的法律效力得到極大的提升，這對于人民調解的發展來說是具有里程碑意義的事件。但是根據新形勢下人民調解的發展要求，有必要對人民調解協議書的法律效力作進一步的提升。在賦予人民調解協議書的執行力問題上，可以借鑒仲裁制度中的規定，當事人可以憑在人民調解委員會主持下達成的人民調解協議書，請求法院出具調解書，而法院調解書 5 與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。也可以直接以法院的審核確認書來賦予人民調解協議強制執行力。

5.加強國家、社會對人民調解的扶持和保障措施

建立國家財政預算扶持與地方財政預算支持相結合制度。對人民調解組織的財政支持應當按照“地方財政預算為主，國家財政預算為輔，收益單位適當補充”的原則，以保障人民調解工作的順利開展。

對此，建議規定：

一、司法行政部門指導人民調解工作經費列入同級財政預算；

二、各級人民政府應當支持人民調解工作，人民調解委員會工作經費和人民調解員補貼經費，各級人民政府可以結合本地區的實際情況給予適當補助；

三、貧困（欠發達）地區人民調解工作所需必要費用由省財政實行轉移支付（予以補助）；從而體現政府對人民調解工作的適度保障和支持，形成分級分類多渠道解決人民調解經費的機制。同時鼓勵有條件的地方通過政府購買服務的方式來解決人民調解的經費問題。預防、化解社會矛盾，需要政府、市場、社會三方共同的努力。通過政府購買服務的方式資助人民調解的發展是依托政府和市場之外的第三方力量，預防和化解矛盾，提高社會對矛盾糾紛自我消化、自我調和的能力的重要舉措之一。

二）積極探索人民調解與行政調解、司法調解的銜接，構建多元化糾紛解決機制

糾紛解決及其機制的形成，永遠是一個實踐先行的動態發展過程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時仍應該充分鼓勵各種積極的實踐和嘗試，多元化糾紛解決機制的建構。在建立多元化糾紛解決機制的問題上，最大的障礙首先是來自各個權力機關和部門之間的權力和利益之爭。而解決這一問題的關鍵是實現各權力機關在糾紛解決過程中的協調，形成民間調解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個良性互動、功能互補、程序銜接、彼此支持的有機體系。

1.積極探索人民調解組織的各種形式及與行政調解、司法調解的銜接機制近兩年來，我國還出現了人民調解組織的新形式：（1）個人、合作型調解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調解的觸角拓伸到消費維權等專業性、行業性調解領域；（3）在公安派出所進駐人民調解工作室，如珠海在29個派出所設立了人民調解工作室；（4）在人民法院派駐人民調解工作室，聯合開展審前調解、聯合調解等，如深圳福田區等。從我省深圳、珠海等地的實踐來看，人民調解與行政調解、司法調解的銜接取得了顯著的社會效果。例如，珠海市香洲區梅華街人民調解委員會調解過這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車輛在自家院子里準備停車，在倒車過程中不慎將其外孫即被害人撞死。對于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規定將被告人繩之以法，對于這個家庭來說無疑是雪上加霜。該案件經珠海市公安部門批準，委托梅華街人民調解委員會進行調解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達成和解協議結案。從這個案例可以看出，人民調解方式已經探索進入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復被破壞的和諧社會關系，更有效地保護被害人的合法權利。據統計，深圳市基層派出所每天接報的警情約60%為非警務的糾紛，公安機關要耗費大量的警力去調解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯調”工作機制，在基層派出所辦公樓內設立“警民聯調”工作室，將街道的人民調解與公安的治安調解有機結合，可以節約司法成本，加強治安防范及密切警民關系，使大量的非警務糾紛從基層派出所剝離，盤活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿意率，對構建和諧社會做出了積極的貢獻。人民調解與司法調解的銜接主要體現在法院設立“人民調解窗口”或人民調解工作室，讓人民調解員參與案件訴前和訴訟過程中；調解程序與訴訟程序銜接，人民調解協議書與民事調解協議書、法院判決的效力銜接，建立法院指導人民調解工作的長效機制等方面。如珠海市駐香洲區南灣法庭人 6 民調解工作室受理人民調解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調解工作室進行調解的。

筆者認為，要敢于在法律體制不完善的領域里創新探索，不爭論、不質疑，經過一段時間的探索，再通過法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調解制度將在這一過程中再次獲得新生。

2.建構人民調解與行政調解、司法調解銜接多元化糾紛解決機制，應把握以下幾個問題：（1）專業化的人民調解隊伍和政府的支持是人民調解得以順利發展的有力保障。如珠海市建立了一支專職人民調解員隊伍，通過調解工作的專職化和專業化，實現專、兼結合，扭轉有機構無人員的局面。專職人民調解員分別在各鎮（街）人民調解委員會調解中心和派出所（基層人民法庭）人民調解工作室從事人民調解工作。目前全市共有23個派出所建立了人民調解工作室，每個工作室配3名專職人民調解員。從2008年1月到10月30日止，全市23個駐派出所調解工作室共調解糾紛1794件（其中屬于公安派出所委托調解的行政案件768件，占受理糾紛總數的43％；屬于派出所移交的非治安類民間糾紛1026件，占受理糾紛總數的57%），成功調解1619件，調解成功率達90.2%.在市財政局的通力協助下，人民調解工作經費得以落實。市公安局不但幫助解決了人民調解工作室的專門辦公用房，進行了統一的裝修，配備了必要的辦公設備，而且還承擔了專職調解員聘用經費、培訓經費。各級人民法院選派業務能力強、經驗豐富的審判人員擔任基層人民調解組織的業務指導員，加強對人民調解工作的業務指導。

（2）完善的制度建設是多元化糾紛解決機制可持續發展的堅強保證。如珠海就出臺了一系列的規范性文件：市公安局與市司法局會商制定了《公安派出所人民調解工作室管理辦法》；市法院在制定《珠海市法院民事調解工作規范》的基礎上，與司法局會商制定了《關于司法調解和人民調解相銜接的工作意見》；市人民檢察院會簽印發了《關于建立民事控告與人民調解銜接機制的意見》，與市建設局會簽印發了《關于充分發揮人民調解組織作用化解物業管理糾紛的通知》，與市婦聯會簽印發了《關于通過人民調解組織維護婦女兒童合法權益的意見》，以上制度較好地推動和保障了人民調解與行政調解、司法調解的有效銜接和運作。

（3）職權法定、職責明晰是銜接工作取得實效的關鍵

三大調解的有機銜接不是聯合調解，而是在分工基礎上的系統整合，實現各種調解方式的有效對接與協調運作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權法定”的原則，各人民調解委員會、公安派出所、基層人民法庭都始終堅持這個原則，嚴格依據各自的法定職權開展工作，既分工明確又互相配合。同時，對工作流程進行細化，杜絕銜接工作中可能出現的職責不清、互相推諉的現象。參考資料：

1、《中華人民共和國人民調解法》

2、《中華人民共和國民事訴訟法》

3、《人民調解委員會組織條例》

4、《人民調解工作若干規定》

5、曹可建、彭金池、梁飛彩：“論社會主義市場經濟條件下的人民內部矛盾”，載《湖南社會科學》1998年第9期，第59-61頁。

6、廣東省人民政府法制研究所：“多元化糾紛解決機制一般理論”，載《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社會轉型中的人民調解制度”，載《中國司法》2005年4月8日

第三篇：淺談訴訟調解和人民調解銜接機制

淺談訴訟調解和人民調解銜接機制

人民調解和訴訟調解是兩種完全不同性質的調解，是大調解機制的重要組成部分，實現其有機銜接，是增強大調解機制整體效能的一個重要方面。通過銜接，人民調解與民事訴訟調解能夠在雙方工作層面上實現更多的相互借力和參與。也就是說，實現雙方工作資源共享、工作相互促進、達到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現訴訟效益最大化；另一方面，人民調解組織通過參與民事訴訟調解，強化業務素質，提高調解業務水平。雙方各得其所，最終實現雙方辦案法律效果和社會效果的有機統一。

我縣目前的訴訟調解和人民調解工作基本上是各司其職，談不上銜接和聯系，更談不上經驗，筆者僅在2005年和2006年應邀參加了兩次對人民調解員的培訓，收效甚微。當前，建立訴訟調解和人民調解的銜接機制，存在諸多困難和問題：

一、人員問題

我縣人民調解員普遍法律素質和文化素質偏低，難以勝任繁重的調解工作。另外，部分審判人員也存在法律素質、政治素質、綜合協調能力偏低，不能耐心、細致地做調解工作，導致調解結案比例偏低。

二、經費問題

對于人民調解工作，沒有專項經費予以保障，人民調解員的工作積極性不高。對于訴訟調解工作，雖然有辦案經費，但沒有訴訟調解的專項經費，并且訴訟調解會增加很大的工作量，判決結案比調解結案來得更直接和便利，許多案件要經過多次調解才能達成協議，因此審判人員不愿花更多的時間和精力去調解。

三、制度問題

1、當前，我縣基本是司法所、法律服務所、人民調解委員會一套人馬合署辦公，沒有專門的人員獨立辦理人民調解工作。而司法調解是收取費用的，即使調解不成，就會引導進入訴訟程序而充擔代理人的角色從中獲利，所以人民調解不收取費用的優勢無法體現，人民調解委員會就形同虛設，有的當事人會越過人民調解和司法調解直接進入訴訟。

2、我院是刑庭、民庭、行政庭合署辦案，一共7個審判人員（含三個庭庭長）輪流辦理全縣的各類刑事、民商事、行政案件，立案庭僅負責受理案件和送達文書，而審判人員要負責應訴通知書等各類訴訟文書的填寫、確定案件承辦人、確定開庭時間、調查取證、打印、校對法律文書、裝訂卷宗、辦理結案發票、卷宗移送等工作，并且大量的報送材料和調研文章、案例、學術論文均由三個庭的審判人員完成，因此沒有更多的時間和精力進行訴訟調解，更沒有時間和精力指導人民調解。

3、一方面要求案件快立、快審、快結，及時解決當事人的糾紛；另一方面要求案件的調撤率，做到案結事了，化解當事人的矛盾。這兩個要求本身就是矛盾的，我們知道，要調解結案就得花很多時間和精力才能達成協議，并且花了很多時間和精力也不一定能達成協議，這就不能做到快速結案。這使得審判人員無所適從，有時為了快速結案而匆忙下判；有時為了達到調解的目的而久調不決或者采用死纏爛打的辦法使當事人違心接受調解。

只有對訴訟調解和人民調解進行相應的制度優化及資源整合，才能進一步發揮其功能優勢，實現功能互補、資源共享，達到二者的有機銜接。要有效實現兩者的銜接和互動，筆者提出如下粗淺的建議：

一、指導部門要有想法

指導部門要有想法就是指導和管理人民調解工作的機關要有銜接的想法和動意。根據國家有關法律法規，指導人民調解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能。基層人民政府的職能具體落實在市、區縣司法行政機關身上。指導部門要有想法是說，市、區縣司法行政機關與市、區縣人民法院要對人民調解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認識，能夠取得共識并意欲付諸實施。司法行政機關與法院通過協商，共同出臺實施意見或做法，從而規范這一項工作。至于如何取得共識，司法行政機關應積極主動進行論證和前期準備工作，拿出具體設想和操作規程，爭取法院最大限度的理解和支持。

二、實現銜接要有辦法

銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在于雙方工作層面上的相互借力和參與，我們可以通過嘗試以下具體做法實現銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅持先行調解理念，將調解貫穿于工作全程始終，并將調解工作向前延伸，注重發揮人民調解的作用。事實上，調解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從全國各地法院對訴訟調解工作了解的情況看，各地法院都將調解貫穿于審判全過程和各個不同的訴訟階段。如送達起訴狀副本和應訴通知書時進行“送達調”；詢問被告答辯時進行“答辯調”；雙方當事人同時到庭后進行“即時調”；庭前準備階段在交換證據時進行“聽證調”；庭審階段進行“庭審調”；同時法院發揮雙方委托代理律師作用，促使當事人庭外和解進行“庭外調”；以及在定期宣判送達前，應一方當事人請求進行“庭后調”。筆者認為的銜接，是指對未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調解組織對已進入訴訟程序的民事案件的參與。對于這兩類具體工作的銜接，可以通過以下具體做法實現：

1、實行立案前調解。凡未經人民調解委員會調解的符合《民事訴訟法》第142條規定的一般民事糾紛，或雙方當事人在同一社區的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務等案件，當事人到法院立案訴訟的，立案庭應主動宣傳人民調解工作的特點、優勢，告知或建議當事人先經人民調解組織調解。雙方當事人接受建議的，法院接待人員應與街鎮人民調解委員會取得聯系，將此案件移送街鎮人民調解委員會，暫緩立案。或者在查明情況基礎上，主動聯系基層民調組織，及時掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調解。

2、實行審判中調解。對于已經立案可適用簡易程序審理的一般民事案件，承辦人應做好宣傳動員工作，告知當事人通過人民調解處理的目的與意義。如當事人同意訴外調解的，立即辦理撤訴退費手續。如當事人堅持要求訴訟，審判人員發現存在調解可能的，也應及時與當事人所在地的民調組織聯系，邀請其一起參加調解，加強調解效果。

3、法院在審理涉及人民調解協議的民間糾紛案件時，對可能變更、撤銷或者確認無效的人民調解協議，應通過司法局通知主持調解的調解員參加庭審旁聽。

4、人民法院賦予經過公證的具有債權內容的人民調解協議具有強制執行效力。在人民調解員主持下達成的具有債權內容的人民調解協議，由法院與司法行政部門協作，通過公證機關依法賦予調解協議強制執行效力。債務人拒不自動履行協議的，只要債權人向法院提出申請，法院受理后直接進入執行程序。

5、各區縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯席會議，采取以會代訓方式，評析審理過的人民調解協議書，總結經驗，指出不足，提高人民調解業務水平。

6、人民法院應聘請或特邀街鎮人民調解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓方式，增強調解隊伍業務知識。

7、人民調解組織要積極主動配合法院做好各個環節的調解工作，幫助優化民事審判環境，關鍵是堅持依法調解原則。依法調解是人民調解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調解組織一要找準雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找準雙方利益平衡點，引導當事人達成調解協議；三要找準法理與情理融合點，綜合發揮法律與道德規范的雙重作用。核心是要善于引導當事人依法達成調解協議。

8、人民調解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質，確定采取何種調解方式。對不符合人民調解范圍或不適宜人民調解的糾紛，要在三日內移送有關部門處理。對同時具備行政性質和民事性質等多重性質的糾紛，要能夠依據糾紛性質分別提出調處意見，指導并促使矛盾雙方在各自程序中依法運作。

9、人民調解組織要建立引導機制。對于當事人不接受調解，或調解不能達成協議的，人民調解組織要說服和引導當事人進入訴訟調解途徑處理矛盾糾紛，并主動向法院提供相關情況，以便糾紛盡早解決。對確有困難的當事人，可以提請司法行政機關提供法律援助。

10、人民調解組織要建立共同調解制度。對不屬于人民調解范疇的一些糾紛，尤其是已經訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當事人的思想教育工作，并協助做好調解工作，防止矛盾糾紛激化。

三、具體作為要有章法

具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調解和訴訟調解銜接工作的規范有序。為保證人民調解、訴訟調解有機銜接，筆者認為應當建立以下有關工作制度：

1、經費保障制度：對人民調解委員會和人民法院核撥一定的經費，從經費上保證人民調解和訴訟調解順利開張。

2、聯系與會議制度：法院與司法局各確定一名聯系協調人，每季度召開一次聯席會議。主要是雙方適時制定階段性工作計劃，明確各自工作目標；交流工作信息，總結工作經驗，解決存在問題；討論有關指導工作的重大決策。各村（居）、街道民調組織具體確定一名工作

人員與區縣法院或當地法庭進行定期聯絡，形成點、線、面相結合的三級民調組織聯系網絡。

3、人民調解指導員制度：法院專門成立一個人民調解指導辦公室，選派具有豐富民事審判經驗的法官專職擔任人民調解指導員，指導人民調解工作。人民調解指導員負責對各社區、各鄉鎮的人民調解員進行人民調解工作的業務指導與培訓工作。縣法院、法庭要確定一名法官作為人民調解指導員，并將指導員的姓名、電話印發給各街鎮、村（居）人民調解組織。同時，縣司法局將轄區內的街鎮、村（居）人民調解組織人員姓名及其聯絡方式等信息提供給指導員，以便加強溝通與聯系，及時做好指導工作。

4、指導與培訓制度：人民法院要加強對民調組織的業務指導與培訓。加強對民調委員的業務指導可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓班。培訓形式包括定期或不定期的系統授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關的新頒布的法律、法規等知識以及調解方法、技巧；二是包片指導方式。由法庭的審判人員具體負責一個街鎮的民調指導工作，時常到民調委員處了解情況，進行指導。三是以會代訓方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮調解組織例會進行答疑釋惑；四是以庭代訓方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮村就近開庭，組織調解人員現場旁聽；或者各基層法庭及業務庭經常選擇一些典型案件，邀請人民調解員到庭旁聽，組織調解人員到法院旁聽開庭，觀摩調解技能，學習相關法律知識，增強他們的法律素養，特別是提高他們識別證據、認定事實和組織調解的能力。

5、調解協議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調組織建立臺帳制度，凡啟動民調程序的糾紛均需手續齊備，材料規范，結案后及時裝卷，以備檢查。對于人民調解協議，司法局、法院要選派專人定期進行評閱，對不足之處及時指出，認真改正，不斷提高調解協議的制作水平。對于經人民調解達成的協議，當事人不服起訴的，法院依法受理。對不具無效和可撤銷因素的人民調解協議，法院予以維持，以維護人民調解的法律地位，提高社會公信力。

6、信息溝通與反饋制度：法院對于涉及人民調解協議書的案件，無論是確認還是判決變更、撤銷或被確認無效，都要及時將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調組織，以便共同做好這類調解工作。人民調解委員會要及時將法院交辦的調解案件結果和情況進行回復、報告。對人民調解委員會調處不成功的糾紛，及時派出審判人員進行指導或參與調解，將基

層調解員情況熟和法院審判人員業務精的優勢結合起來，實現人民調解和法院調解的優勢互補。

7、疑難案件會診和研討制度：人民調解組織遇有疑難復雜糾紛難以處理的，可以及時與法院的人民調解指導員取得聯系，請求其進行疑難案件會診。法院在“不缺位、不錯位、不越位”的前提下，可以就相關法律適用問題進行咨詢，努力實現人民調解與訴訟調解在糾紛解決機制上的互補與協調發展。法院通過加強對民調工作的指導，參與疑難案件調解會診，盡量使群體性糾紛解決在社區中而不形成訴訟。同時選擇一些疑難案件，組織人民調解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進其綜合分析法律與解決實際糾紛的能力。

8、首席調解員擔任人民陪審員制度：利用民調委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點，法院可以挑選素質較高的民調主任，提請當地人大常委會，通過一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔助性工作。經法院批準，人民調解員可以以見習人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調解，擔任人民陪審員等。

9、跟班學習和聯調制度：縣司法局有計劃經常性地選派基層調解骨干到法院各業務庭室、基層法庭跟班學習，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調解技能。法院可以嘗試民調、審判聯動新機制。對于一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調解委員會人員進行調解。達成協議的，由法院制作調解書。從而充分利用民調組織的人力資源，增強審判工作的民主性、公開性，接受群眾監督，從而提高訴訟調解的社會效果。

10、評比與獎勵制度：法院及司法局應定期對指導人民調解工作進行評比。對工作表現突出、工作成績顯著的法官和集體進行表彰和獎勵。及時宣傳典型案例和先進事例。

總而言之，通過多種形式和制度構筑人民調解與訴訟調解的銜接橋梁，使訴訟調解和人民調解工作緊密結合、互為貫穿，形成一種良性互動的社會矛盾糾紛解決保障機制。司法行政部門是人民調解工作的主管機關，要切實加大對人民調解工作的管理和指導力度，不斷改進工作作風，提高工作指導的針對性。要根據新情況、新要求研究制定本地區、本部門、本單位人民調解工作改革和發展的長遠規劃和工作計劃，保證人民調解工作的穩步發展。要加強對人民調解工作的研究，努力提高宏觀決策水平。要及時總結推廣人民調解工作的典型經驗，研究探索加強人民調解工作的新方法、新途徑。要與人民法院密切配合，及時幫助人民調解組織解決在調解過程中遇到的疑難問題，共同加強對人民調解工作的指導，積極推動新時期人民調解工作的改革與發展，為維護社會穩定做出積極的貢獻。

雖然人民調解與民事訴訟調解銜接工作在具體操作層面的細節還有待于進一步磋商和探索。但只要雙方胸懷社會穩定大局，心往一處想，勁往一塊使，這項工作就一定能夠取得成效。

第四篇：淺談加強和完善人民陪審員制度發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

淺談加強和完善人民陪審員制度

淺談加強和完善人民陪審員制度 作者 雍定遠

（一）《中華人民共和國人民法院組織法》第十條規定：“人民法院審判案件實行合議制，人民法院審判第一審案件，由審判員組成合議庭，或者由審判員和人民陪審員組成合議庭進行??。第三十八條還規定：“??人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利”。人民陪審制度是我國審判制度的重要組成部分，是國家審判機關吸收普通公民作為非職業法官參加民事、刑事、行政案件審理的一項重要司法制度，是我國社會主義民主政治的重要內容之一。實行陪審制度對于人民群眾參與國家管理，促使審判機關公正司法，實現司法民主等方面具有積極意義。

人民陪審制度淵源于民主革命時期，發展于社會主義革命時期，成熟于改革開放和現代化建設時期。它不僅開創了一條具有中國特色的人民參與國家政權建設的重要途徑，同時也為實現社會主義法制建設提供了堅實的政治基礎和社會基礎。幾十年來的實 踐證明，人民陪審員參加人民法院的審判工作，對人民群眾參加國家管理，保證審判權全面、正確地反映人民的意愿，客觀、公正地行使審判權，防止審判權的濫用；保證審判機關密切聯系群眾，防止案件審判的暗箱操作，擴大審判 工作的政治效果，提高人民法院的辦案質量和效率，確保司法公正，防止司法腐敗起到了積極的作用。

但由于歷史的原因，人民陪審員制度在實踐中，尚存在一些問題，如“參而不審”、“審而不議”、“議而不判”、“審”“判”分離，陪審成“陪襯”等等，即人民陪審制度在現實中產生一些“異化”，使其未能充分發揮其積

極作用。因此，為了使人民陪審制度與社會主義市場經濟條件下的審判方式相適應，進一步完善人民陪審制度勢在必行。當前，人民陪審制度主要還存在以下幾方面的問題：

陪而不審 在目前的人民陪審員參加法院審判案件之中，有相當一部分陪審員只把參與的程度停留在“陪”的基點上，具體審判案件時，陪審員只是坐在審判臺上，做做樣子，擺擺架式，形同虛設，只有形式上的陪審員參與審判，毫無實質上的審判可言，成了完完全全的“陪襯，庭審中，對詢問當事人、質證、認證，完全由審判長一人進行。在具體評議案件時，也是審判長一人綜述案件事實，闡述有關法律規定，擬定處理意見，陪審員只是機械地同意或否定，名義上是適用普通程序審理，實質上是普通程序形式下的審判長獨人審判。人民陪審員參予審判工作，其立足點應該放在“審”字上，幫助審判長查漏補缺，協助審判長組織庭審，評議案件時充分發表自己對案件事實、法律規定、處理意見等方面的見解和看法，發揮自己的主觀能動性，力求公正審判。造成陪而不審的主要原因是由于陪審員業務素質不高所致。人民陪審員來自基層，熟悉基層的民情民意，熟悉當地的政治、經濟情況，他們被群眾視為代表，應當說，正是有了這樣的條件和基礎，人民陪審員才能發揮積極的作用，如協助調解、說服當事人等等。但是，審判工作是一項專業性很強的工作，特別是要適應社會主義市場經濟體制的新格局，要求審判工作實行新的審判方式，人民法院的專業審判人員都要加強學習，進行不同層次、不同形式的專業培訓，而對人民陪審員這支非專業的審判隊伍來說，這項工作顯得更為重要，現在人民陪審員普遍缺乏法律知識，審判長為了更好地發揮合議庭的整體作用，不僅要向他們介紹案情，而且還要講解法律，費時費事，難怪有人產生廢除陪審制度的想法。然而，人民陪審制度取消了，對人民群眾參加國家管理，審判權全面正確反人民的意愿又如何體現。造成人民陪審員業務素質不高，陪而不審的現象與我們無配套的人民陪審員管理措施有密切的關系。參與意識不強 人民法院組織法第三十八條規定：“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利”。這是國家通過立法，規定審判機關吸收非專業審判人員參加人民法院案件的審判制度。雖然陪審員與審判員在法律上的定義不同，但是陪審員和與合議庭中非擔任審判長的審判員的權利義務并沒有什么區別，審判權是國家權力的一種，人民陪審員參與案件的審判就是人民參加管理國家的具體表現。但是，由于大部份陪審員都有自身的本職工作，有的單位也不支持其參與審判，且有的陪審員認為，這是份外之事，故總是被動地參加審判案件，接到人民法院參加組成合議庭審判案件的通知后，總是機械的來和機械的去，2

對案件事實和法律規定，不聞不問，毫無主動性可言，有的陪審員甚至不知自己肩負著民眾的意愿、社會責任和歷史責任，認為參加亦可，不參加亦可，還有個別陪審員認為參加審判案件的待遇低，補助費用少，不如干其他工作的收人多，在人民法院邀請其組成合議庭陪審時，干脆不出庭。造成人民陪審員參加審判意識不強的原因．主要是陪審員的主人翁意識不強，政治素質不高所致。

陪審補助費偏低 人民法院組織法第三十九條規定：“人民陪審員在執行職務期間，由原工作單位照付工資，沒有工作資收入的，由人民法院給以適當的補助”。確定陪審費數額應當以當地的經濟狀況和工薪階層的平均收入為依據。隨著我國社會主義市場經濟的進一步發展，人民生活水平的提高，陪審補助費的數額也應當隨之增長，不應停留在某個年代的數額上。但是，人民法院屬于地方政府財政撥款單位，由于地方經濟不發達，財力差，辦案經費都難以保障，如還要負擔數額不小的陪審費用，不是一件容易的事情。(二)實踐證明，實行人民陪審制度，在建設具有中國特色司法制度的進程中具有重大的意義。人民陪審制度既要堅持，又要對其在具體實施中出現的問題認真思考，做到揚長避短。筆者認為，在新的形勢下，要使人民陪審工作適應新的審判方式，必須解決以下幾個問題。

陪審員的素質 陪審員的素質是陪審員勝任陪審工作的前提和基礎，是其所參與陪審案件公正處理的先決條件，明確陪審員的素質要求，對人民陪審制度的進一步完善至關重要。陪審員的素質主要包括政治素質、心理素質、文化素質和業務素質等。

1、政治素質 政治素質是陪審員的首要素質，是陪審員進行各種精神活動所應當具備的政治立場、思想觀點，以及政治理論素養和政策水平等方面的基本條件，它是與陪審工作的性質、任務和工作要求相適應的特殊教養和特定的品質。在社會主義市場經濟條件下，陪審員具有良好的政治素質是其所參加審判的案件公正與否的先決條件。陪審員政治素質要求的落腳點不僅要放在國家的民主法制建設上，而且還要克服把政治與經濟割裂開來或對經濟工作漠不關心的單純政治傾向．確立和強化為經濟建設中心服務的思想。此外，陪審員的政治素質還包括有高度的組織紀律性和反腐倡廉意識等。

2、心理素質 陪審員的心理素質是陪審員的心理素養，即陪審案件時所處的心理狀態。陪審員的心理素質要求，3

也是一個判者所必須具備的心理狀態，他包括無求、無畏、不躁、有情、力學。①無求。俗話說：“無私則無畏，無所求則無所懼”。如果陪審員因為追求某些卑下的目標而有求于人，以致奴顏婢膝，畏首畏尾，從而也就不敢伸張正義，不敢秉公執法。②無畏。所謂剛直不阿，必須用無所畏懼的勇敢作保證。陪審員必須有大無畏的精神，不向權勢低頭，不對壓力讓步，公正廉明，剛直不阿，否則，將有負陪審的神圣使命。③不躁。急躁是審判工作的禁忌，不躁則是陪審員個人修養的起碼要求。不躁才能保持心力集中，進行冷靜的分析；不躁才能保持心平氣和，聽取充分陳述；不躁才能保持心思理智，作出公正裁判。④有情，這里所說的有情，僅指同情心，陪審員和普通人一樣，同樣具有人所共有的仁愛、憐憫之情，并非嗜殺成性，專以給人痛苦或者重罰來體現個人的價值，特別是對當事人中貧弱而無助者，不能冷漠視之，無動于衷，應該深刻同情，給予法律保護，看問題既要看到正面，同時也要看到反面。⑥力學。知識是無限深廣的，個人的精力和視野總是有限的，案件的類型也總是千差萬別，就是同一類型的案件，情況也不可能完全相同。因此，陪審員必須具有力學精神，常學不倦，方能適應陪審工作的要求。

3、文化素質 知識是人類社會認識的成果和智慧的結晶，只有掌握了知識，才能認識世界，可以說文化素質是現代人應當具備的基本素質之一，對于陪審員，這項素質顯得猶為重要，這里所指的文化素質是指陪審員在文化知識方面的素養，這是陪審員獲得專業知識和相關知識的前提，也是陪審員在審判案件時價值取向的基礎，對于陪審員而言應當達到一定學歷要求所獲得自然科學和社會科學的基本知識，按照這一要求，陪審員的文化知識水平最低應達到高中以上文化程度，一般應具有大專以上文化水平，如果文化程度太低，對法律專業一竅不通，那么在法庭上，面對法官，律師的“法言法語”將很難理解，即使再加解釋，也困難很大，將不利于審判效率的提高，也不利于司法公正的實現。因為法律是一門專業性很強的職業，它對從業人員有特殊的要求，不分層次高低而都參加陪審是不具可行性的。由于陪審制度存在司法的職業化與陪審員非職業化的矛盾，所以，不能形而上學地認為對陪審員知識的要求就是排除了民眾對審判的參與，就是對“司法民主”的背離，不附任何條件地、一股腦地規定所有民眾都可參與陪審，這是不現實的，實行起來效果也不理想。所以，對陪審員的文化程度要求，筆者認為應當是“大專或者本科以上”，至少也不能低于“高中”，這才有助于審判的順利進行。

4、專業素質 專業素質是陪審員從事陪審工作的核心部分，不具備專業素質，陪審員就無從談及協助指揮庭審，4

參加評議。當然對于陪審員來說，不應當要求他們達到職業法官所具備的法學理論水平和較為豐富的審判實踐經驗。但是原則上應考慮具有法律專業知識，對于法律程序和法律實體上的有關規定應當熟悉掌握，否則，陪審又會走進陪而不審的老一套。

人民陪審員的產生 人民法院組織法第三十八條規定：“有選舉權和被選舉權的年滿二十三歲的公民，可以被選舉為人民陪審員，但是被剝奪政治權利的人除外”。陪審員由選舉產生，這是法律規定，選舉能體現民眾的意愿，本無可厚非，但是，選舉產生的陪審員是不是人人都具備應有的素質，適應人民法院審判工作的要求，這一點可能誰也不敢下肯定的結論。人民陪審員既然在執行職務期間與審判員具有同等權利，那么審判員的任命程序也適用于陪審員，筆者認為，人民陪審員應當在選舉產生的基礎上，經過考察后，由人民法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命。選舉的職數應當大于人民法院所需陪審員的職數，在選舉的基礎上擇優任用。對于國家行政機關、司法機關等單位素質較高的退休干部，經過考察后，可以不通過選舉直接由人民法院院長提諸同級人大常委會任命為特邀陪審員。

人民陪審員的管理 人民陪審員經任命后，同人民法院的審判員就具有同等權利，因此，建立健全陪審員的管理制度至關重要，由國家組織人事部門或審判機關制定一套陪審員的管理措施迫在眉睫。其中，應對陪審員的產生辦法、權利義務、任職條件、待遇報酬等方面加以明文規定。筆者認為，為了使陪審員適應審判工作的需要，應當由人民法院組織陪審員進行定期培訓；為了調動陪審員的工作積極性，可以對陪審員評定等級職務，在此，可將陪審員評定為陪審員，中級陪審員和高級陪審員，并對不同等級的陪審員在陪審費用和陪審案件的難易程度上都應當有所區別。對于陪審員徇私枉法或陪審造成錯案 的應當給予處理。處理可以由其所在單位和人民法院進行，處理的方式，可采取降級、記 過、取消陪審員資格等。

建立專家陪審體系 這里所指的專家，并非專指有學術研究或重大發明的人，而是指具有某種專業、技能特長的有識之士。對于一些復雜的、技術性、專業性特別強的案件，吸收有關專家參加審理，這是非常有益的。專家參與審判，它有助于克服法官知識的有限性和片面性，彌補法官專業知識的不足，對于推進案件的順利進行和糾紛的合理解決，具有重大意義。這些 人雖然有的對法律不一定很熟悉，但是在某些專業技能方面，有較為突出的特長，如能吸收其參與陪審，可以解決很多非法律方面的專業問題，從而對提高審判效率可以起到立竿見影的作 5

用，對于專家陪審員，筆者認為主要包括主任醫師、工程師、會計師、審計師以及其他具有專業特長的人，對于組建專家陪審員隊伍，可以根據各地的具體情況，通過各級法院院長提請同級人民代表大會常務委員會任命的程序進行。此類陪審員人數不宜過多，基層法院一般可考慮在五名以下為宜，中級以上法院可以適當增加名額，專家陪審員在人民法院執行職權期間，人民法院應當為其解決有關費用，如旅差費，適當的補助費等。

關于物質保證問題 陪審員代表人民參加 審判機關的審判工作是法律賦予的權利，同時也要承擔一定的責任，陪審雖然是一項光榮的任務，但是在現代市場經濟條件下，“經濟杠桿”的作用越來越強，陪審員參與陪審，必然要耗費一定時間和精力，如繼續以五十年代的那種靠陪審員內心的好奇、責任感為動力，讓陪審員無償參與審判，很少有人愿意干這種出力不討好的事情，所以，給予陪審員以適當的補助，是相當必要的。但鑒于各地財政狀況的不同，在具體補助數額上則應有所差別。陪審員在法院執行職務所需的費用，應當列入財政預算范圍，并作為專款由同級人民政府統一拔給人民法院專用，并做到實報實銷。人民陪審員有工資收入的由原工作單位全額發給工資，在陪審期間的待遇，應視為在本單位上班同等對待，同時還應適當給予適當補貼。沒有工資收入的和專家陪審員，人民法院應根據其工作量，按標準發給報酬。這對人民參加國家管理的支持，也是人民法院提高辦案質量和辦案效率的有力保障。

應該說，我國發展到今天的人民陪審制度與西方基本上由不懂法律的外行人組成的陪審團制度有著質的區別，我國的陪審員有一個從外行發展到內行、從非專業發展到專業、從不懂法發展到懂法精通法律的過程，而這種發展過程又基本上是通過參與陪審這種特殊的形式進行的，這種特殊發展形式在我國社會主義初級階段的社會形式下有著強勁的生命力，筆者相信經過加強和完善的人民陪審制度在依法治國的歷史進程中一定會發揮其積極作用。

第五篇：論新時期的人民調解制度的發展與完善

論新時期的人民調解制度的發展與完善

2008-09-26 15:33:39 來源：

論新時期的人民調解制度的發展與完善 株洲市荷塘區司法局

一、我國人民調解制度的產生與發展 我國調解制度產生的基礎是封建制的小農經濟，商品經濟不發達，國家對百姓間矛盾的調處，有司法的途徑，但人們大都回避，因為建立在這種封建制的小農經濟基礎之上的中國的政治，大都俱以倫常為本，政治與家族的關系密切無比，家長、族長在維持家族秩序方面處于重要地位，家族和家庭范圍內的糾紛、沖突先由族長和家長調解和仲裁，國家賦予和承認這一調解和仲裁強制力，實在不能調解才由國家司法機構處理。俗話說“清官難斷家務事”也在一定程度上以此作為根據。族長和家長對家族和家庭范圍內糾紛和沖突的調解和仲裁，是中國傳統社會“齊家、治國、平天下”政治理論的實踐，每一家族通過調解和仲裁維持其內部秩序而對國家負責，整個社會秩序方可維持。中國傳統社會的調解制度是建立在封建制的族權、父權統治基礎之上，并以封建社會“三綱五常”為核心的行為規范，“禮”為其調解矛盾的依據，有其封建性和糟粕性。新中國成立后，我國建立了人民調解制度。人民調解制度是我國民間自我管理、自我教育、自我服務的調解民間糾紛、維護社會穩定的一項社會制度。各地的人民調解委員會是在村民委員會和居民委員會之下設立的調解民間糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導下進行工作。各地的人民調解委員會在調解民間糾紛，防止民間矛盾激化，把糾紛解決在基層，消滅在萌芽狀態方面做了大量的工作，促進了社會的穩定。但我們過去的人民調解制度，畢竟是建立在高度公有制基礎之上計劃經濟的產物，具有行政性的傾向，并且有不明確和不完善的方面，和社會主義市場經濟的要求有一定的距離。因此，健全和完善我國人民調解制度非常必要的。

二、我國人民調解制度的內涵和存在的缺陷 所謂人民調解，是指在人民調解委員會主持下，以國家的法津、法規、規章和社會公德為依據，對民間糾紛當事人進行說服教育、規勸疏導，促使糾紛各方當事人互諒互讓，平等協商，自愿達成協議、消除紛爭的一種群眾自治活動。我國的人民調解制度是一項具有中華民族文化傳統和特色的民主法律制度。人民調解作為我國民間調解的延續和發展形態曾經在糾紛化解方面起到了十分重要的作用，被譽為“東方經驗”，被西方國家借鑒并有所發展。現行憲法，民事訴訟法以及調解委員會組織條例的規定明確確立了人民調解的性質和法律地位：作為村民委員會和居民委員會下設的調解民間糾紛的群眾性組織，人民調解委員會在基層人民政府和基層人民法院的指導下進行工作。它依照法律規定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議應當履行，不愿調解、調解不成或者反悔的，可以向人民法院起訴。人民調解委員會調解民間糾紛，如果有違背法律的，人民法院應依法予以糾正。人民調解作為糾紛的解決方式曾發揮過重大作用，但是改革開放以后，隨著我國的法制

體制的逐步建立和完善，民事訴訟成為解決民事糾紛的主要途徑。過去，因沒有建立健全的民事訴訟機制，人們在解決糾紛方面便依賴于其他機制，而一旦剛性的民事訴訟機制得以建立，人們便對民事訴訟機制進行依賴。據統計，進入九十年代以后，調解委員會的糾紛調解數量呈逐年遞減的趨勢，從 1990 年的740 余萬件減至1998 年的 526 萬件，每個調解人員的調解量已不到一件。筆者認為，造成人民調解機制不斷萎縮的事實，主要存在有以下幾個方面的原因：(一)人民調解制度缺乏必要的資金保障 根據《組織條例》和《若干規定》中的相關規定，人民調解委員會調解民間糾紛不得收取費用，其工作經費和調解員的補貼經費由村民委員會或居民委員會、企事業單位自行解決。而作為其指導機關的司法行政機關也只是通過同級人民政府的支持，來解決人民調解的指導和表彰經費。從上述規定中，我們可以看到人民調解組織的工作經費來源非常單一，就是依靠它的設立單位。這從表面上看沒什么不足，但在實踐中，這一規定很難真正實現。因為，從我國目前的財政狀況來看，廣大農村特別是一些邊遠地區的農村，村委會本身都面臨經濟困難，無法正常開展工作，所以村委會設立的人民調解委員會的資金經費更難以落實了。因而，缺乏工作經費是人民調解工作發展的“瓶頸”。因為缺乏資金，無法建立調解人員的保障體系。基層調解員工作環境非常險惡，人身安全時常受到威脅。沒有人身安全保障體系，廣大基層調解員對矛盾調處無法“輕裝上陣”，這極大地影響了調解的效果。缺乏資金，使得調解員的補貼經費無法解決。這些問題都極大地挫傷了調解員工作的積極性。另外，工作經費無法保障，也使得對調解員的培訓工作無法正常進行。按要求，鄉鎮調解員每年參加培訓學習應不少于9天，村調解員不少于7天時間。但由于經費短缺，培訓主要采用“以會代培”方式。這不僅使調解員的素質無法得到提升，也影響了調解工作的質量。(二)人民調解員的素質偏低 目前，我國達到高中、中專以上文化知識或法律中專以上的人民調解員有220多萬人，僅僅占調解員人數的25%。人民調解員是人民調解工作的具體執行者，自身素質的高低對于人民調解工作的順利進行起著至關重要的作用。而我國相關法律法規對于人民調解員自身素質的要求較低，是導致我國人民調解員素質普遍偏低的主要原因。《組織條例》對人民調解員的要求是，為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民。在這其中并沒有對人民調解員的文化程度提出要求，只是在以后制定的《若干規定》中對人民調解員的文化程度作了規定，要求應當具備高中以上文化程度。但這僅是針對鄉鎮、街道一級的人民調解員，也就是說對于占調解員絕大多數的農村人民調解員的文化程度仍無要求，而農村人民調解員又恰恰是我國人民調解員隊伍中文化程度較低的一部分。這一狀況無疑是導致我國農村調解工作水平較低的一個重要原因。人民調解員沒有一定的文化素養，就不可能很好地領會我國政策的精神內涵和掌握相關的法律法規知識。在當今民間糾紛日益復雜化，而人民的法律意識、權利意識又在不斷增強的情形下，就不可能很好地解決糾紛。此外，我們還面臨著人民調解員年齡偏大，后備資源匾乏的問題。特別是在廣大農村，地區大多數青壯年都已外出務

工，缺乏足夠的人民調解員后備資源已是一種普遍現象。如何培養新一代的人民調解員是值得我們關注的問題。(三)人民調解制度缺乏程序的保障 雖然調解程序機動靈活、簡便是人民調解制度的特色之一，但是人民調解制度沒有制定確定的程序，調解過程隨意性過大，也是造成當事人質疑調解工作公正性的主要原因之一岡。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍使用的工作步驟。只有堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作的質量。因此，對于人民調解工作我們不能完全忽略程序，必要的程序正義應該得到體現，以避免因程序的簡略而導致調解結果不公正的現象出現。(四)人民調解協議的效力不明確 人民調解協議的效力不明確是困擾人民調解工作發展的又一核心問題。對于人民調解協議的效力，我國的《民事訴訟法》和《組織條例》都作了相應的規定。《民事訴訟法》第十六條

第二款規定:人民調解委員會依照法律規定，根據自愿原則進行調解。當事人對調解達成的協議或協議應當履行;不愿調解、調解不成或反悔的，可以向人民法院起訴。《組織條例》

第九條規定:人民調解委員會主持下達成的調解協議，當事人應當履行。經過調解，當事人未達成協議或達成協議后反悔的，任何一方可以請求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。雖然，這些法律規范對人民調解協議的效力都進行了規定，但是我們也不難看出這些規定卻存在著自相矛盾的地方。它一方面規定當事人應當履行調解協議，而另一方面卻又規定作出協議后可以反悔，并且對于反悔的當事人沒有規定任何不利的后果。正是這樣一種規定導致在實際工作中，調解協議對當事人失去了約束力。人民調解協議的效力不明確，使當事人有借口推脫自己的責任，而應該受到保護的權利卻未得到保護。在這樣一種情形下，人們很容易喪失對人民調解組織的信任，使人民調解工作的權威性大打折扣，從而極大限制了人民調解工作的開展。同時，也大大增加了人民法院的工作量，導致資源的浪費。

（五）片面法治觀的誤導 當前一種觀念認為，在我國法治現在化的進程中，需要優先解決的問題，是正式的法律體系的建立健全，而不是非正式機制的利用和發展；需要強調的是國家法律和司法的統一及其至高無上的權威，而不是當事人根據多樣化的社會規范進行的自治和自律。在現代意識的整體沖擊下，維系一種傳統的糾紛解決方式似乎已經不合潮流，似乎只有拿起訴訟的武器解決糾紛才是一種現代法意識。但是，在我國非訟機制不斷萎縮時，許多西方國家卻日益重視非訟解決機制，如美國的 ADR 程序，強化解決糾紛手段和方法的多樣性，開始進入了“后訴訟時代”。

三、新時期人民調解制度的完善 筆者認為，基于這樣的現實，重建人民調解制度的問題就成為迫切需要解決的問題。對于人民調解制度的完善，可以從以下幾個方面著手：

（一）提高調解人員的素質，完善調解組織機構和調解程序。筆者建議，由法律專業人員如律師、公證人和退休法官和非法律專業人員（即在某一專業領域如經濟、外貿等領域有一定威望和影響的專業人士）承擔調解工作。調解委員會將調解人員的姓名、職業等相關情況匯編成一本調解人員名冊。調解人員由發生糾紛的當事人自由選擇。調解人如果與一方當事人有利害關系的，應該回避。在調解成功的情況下，調解費用通常由當事人

達成合意，一般由雙方分攤。但是如果調解失敗，調解費用由在后繼訴訟中的敗訴方承擔。

（二）賦予調解協議強制執行力 通過人民調解所達成的調解協議，應該賦予其拘束力和執行力。當一方當事人不履行調解協議時，另一方當事人可以依據調解協議向調解委員會所在地的人民法院申請強制執行。當雙方當事人對調解協議有爭議時，可以借鑒關于仲裁協議效力的規定，向調解委員會所在地的中級人民法院起訴，要求法院對調解協議的效力進行審查，此時法院只能就調解協議的形式進行審查，而不能對調解協議所涉及的實體法律關系進行審查。只有調解協議在形式上不合法時，才能撤銷調解協議。而且法院對調解協議進行形式審查時，應實行一審終審，以發揮人民調解及時迅速解決糾紛的作用，防止訴訟拖延。筆者認為在以下情形，法院可以裁定調解協議無效：（1）調解違背自愿原則;（2）調解程序違法；

（3）調解人員調解糾紛時有索賄受賄，徇私舞弊，枉法裁決的行為;（4）調解協議內容明顯違背了公平原則和誠實信用原則；（5）調解協議是一方當事人在受欺詐、脅迫的情況下簽定的。

（三）完善調解的基本原則 首先，自愿性是調解的根本特性。調解與訴訟程序最根本的區別在于，在訴訟中法官運用國家賦予的司法裁判權對民事爭議作出裁判，而調解人作為中立的第三者沒有決定權，是否達成和解協議取決于當事人的意愿。和解都是在當事人自愿的前提下達成的。其次，調解過程的秘密性對調解來說是至關重要的。與訴訟程序的公開性原則相反，調解必須排除公眾的參與。這樣，在不公開的環境中，當事人之間的氣氛不會像在法庭上尖銳對立，雙方更有可能表達自己的真實意圖，所得到的和解方案更具有長期的穩定性。出于同樣的原因，調解記錄不允許用于調解失敗后的訴訟程序，除非經雙方當事人同意。最后，調解人必須是中立的。調解的自愿性原則決定了調解人在調解中必須居于中立地位，這樣才能贏得當事人雙方的信任，使其達成合意。

（四）擴大人民調解機制的適用范圍 筆者建議，應該把所有的民事糾紛包括勞動糾紛、消費者權益糾紛、醫療糾紛、交通糾紛、環境污染糾紛等等都納入人民調解的范疇，使所有的民事糾紛都可以通過人民調解機構得以解決。人民調解制度的完善，并不是簡單的法律移植和理論設計就可以完成的，更加需要在司法實踐中，本著保護當事人的合法權益，保障司法的公正與民主的理念，不斷地改進與完善。

四、結語 尋求訴訟外糾紛解決方式，構建多元化糾紛解決機制，有效地處理人民內部矛盾，維護社會的穩定，已成為當今整個社會關注的焦點問題之一。作為中國傳統資源的人民調解制度正是適應這一要求的理想選擇。我國人民調解制度如何發展，這已不僅僅是其自身的問題，更是關系到我國法治化進程順利進行，以及建設社會主義和諧社會的重大問題。在當前，通過進一步完善及充分發揮靈活、便民、無償的優勢，人民調解制度必將在維護人民的合法權益，構建社會主義和諧社會的進程中作出更大的貢獻。