第一篇：淺析農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

淺析農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀與完善

內(nèi)容摘要：建設(shè)一個(gè)和諧、穩(wěn)定的社會(huì)主義法治國(guó)家是黨和國(guó)家提出的發(fā)展目標(biāo)，也是全社會(huì)的共同期待。隨著社會(huì)變革的不斷深入，新的社會(huì)結(jié)構(gòu)、利益、矛盾發(fā)生了明顯變化，認(rèn)識(shí)和把握新形勢(shì)下和諧社會(huì)建設(shè)的特點(diǎn)、規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)，實(shí)事求是地分析法治建設(shè)與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作中存在的問(wèn)題，有針對(duì)性地建立一套解決矛盾和化解沖突的長(zhǎng)效機(jī)制，而完善人民調(diào)解制度尤為重要。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解 現(xiàn)狀 制約瓶頸 對(duì)策

人民調(diào)解制度是一項(xiàng)極具中國(guó)特色的社會(huì)主義法律制度,是我國(guó)先進(jìn)法律文化和社會(huì)主義民主制度的典范。多年來(lái)，人民調(diào)解工作作為一種高度實(shí)現(xiàn)群眾自治的糾紛解決機(jī)制，對(duì)化解社會(huì)糾紛，維護(hù)基層社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。但也應(yīng)清醒的看到，一方面隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革，基層政府機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，村組合并，以及農(nóng)村市場(chǎng)主體多元化，農(nóng)村民間糾紛問(wèn)題逐漸增多；另一方面隨著糾紛調(diào)解范圍的擴(kuò)大，人民調(diào)解協(xié)議在法律上的效力增強(qiáng)，原有的人民調(diào)解運(yùn)行機(jī)制越來(lái)越露出諸多問(wèn)題。研究新時(shí)期基層人民調(diào)解工作面臨的新情況、新問(wèn)題，探索加強(qiáng)人民調(diào)解工作的新思想、新舉措，是基層司法行政的一項(xiàng)嚴(yán)峻課題。一般情況下，當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時(shí)，只有用法律的手段解決，結(jié)果才是最公正的，因?yàn)榉墒亲顝V大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產(chǎn)物。然而在實(shí)際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要么是人們對(duì)法律了解不深或是對(duì)法律懷有天然的抵觸心理，認(rèn)為“法”即是“刑”；要么是效費(fèi)比太低，與預(yù)期可得利益比起來(lái)，當(dāng)事人不勝法律程序之繁，或說(shuō)不愿承擔(dān)“訟累”。這時(shí)，人們會(huì)期望一種新的更加靈活簡(jiǎn)便的并且具有一定權(quán)威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來(lái)替他們排除身邊較小的矛盾和糾紛。人民調(diào)解制度，是我國(guó)所特有的糾紛解決制度，基于民間的調(diào)處息訟制度而來(lái)，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下，封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì)，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時(shí)代背景和新的社會(huì)變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時(shí)期開(kāi)始，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛的人民調(diào)解制度。”

一、基層民間糾紛新特點(diǎn)與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村體制正處在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，農(nóng)村小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式向產(chǎn)業(yè)化，現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)變

（一）基層民間糾紛的特點(diǎn) 的過(guò)程中，農(nóng)村要素資源的利用和重新配臵，經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和各種利益的調(diào)整，引發(fā)了許多新的矛盾糾紛，總體上呈現(xiàn)如下特征：

1、民間糾紛內(nèi)容復(fù)雜化。一是隨著全面建設(shè)小康社會(huì)的深入，各類建設(shè)引起的占地補(bǔ)償和拆遷糾紛問(wèn)題極為復(fù)雜，涉及不同的利益群體，政策性強(qiáng)，事關(guān)穩(wěn)定大局；二是越來(lái)越多婚姻家庭糾紛復(fù)雜化，涉及農(nóng)村老人的贍養(yǎng)、孩子的撫養(yǎng)、財(cái)產(chǎn)的分割，倘若調(diào)處不當(dāng)或不及時(shí)，則易誘發(fā)惡性案件；三是礦山企業(yè)主與村民因山、地、水、路發(fā)生的使用權(quán)糾紛增多；四是由農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)和換發(fā)山林證個(gè)案引起的糾紛復(fù)雜化。

2、民間糾紛主體多元化。傳統(tǒng)民間糾紛一般是村民與村民之間、家庭成員之間、鄰里之間的糾紛，但現(xiàn)在除此之外，村民與村委會(huì)之間、村民與企事業(yè)或其它經(jīng)濟(jì)組織之間，村民與政府各職能部門(mén)之間的糾紛日益頻繁。

3、民間糾紛范圍擴(kuò)大化。原來(lái)民間糾紛范圍界定在婚姻、家庭、鄰里方面，而現(xiàn)在擴(kuò)展到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，司法部頒布的規(guī)定和最高人民法院在司法解釋中已明確規(guī)定，民間糾紛受理范圍除了過(guò)去界定范圍外，還包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方面引起的糾紛和生產(chǎn)資料使用方面引起的糾紛，因財(cái)產(chǎn)的確認(rèn)、歸屬、損害等問(wèn)題引起的所有權(quán)、使用權(quán)、債權(quán)債務(wù)糾紛，以及輕微侵害他人的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)引起的糾紛等。

（二）現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解制度為前提建立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解組織一般分二級(jí)，即：鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心和村（居）調(diào)解委員會(huì)。我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心是一個(gè)多

層次，有多個(gè)部門(mén)（如派出所、計(jì)生辦、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，司法所在其中起主導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作；解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛；開(kāi)展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設(shè)立協(xié)調(diào)方案，調(diào)防結(jié)合，落實(shí)協(xié)調(diào)措施；承辦上級(jí)交辦的疑難問(wèn)題，確保把問(wèn)題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。村（居）調(diào)解委員會(huì)的職責(zé)為：排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問(wèn)題，避免事態(tài)擴(kuò)大，及時(shí)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法調(diào)解中心反饋信息，負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。

從以上村（居）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出，在中國(guó)，當(dāng)今社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)與民事訴訟法第16條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)有了一定的不同之處。前者的實(shí)質(zhì)與具體運(yùn)作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國(guó)國(guó)情的進(jìn)一步發(fā)展。現(xiàn)今的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全（僅從組織形式上來(lái)說(shuō)），內(nèi)部有了一系列的嚴(yán)格程序，比如下級(jí)對(duì)上級(jí)的疑難案件逐級(jí)申請(qǐng)解決程序，上級(jí)對(duì)下級(jí)調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)制度等。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在司法所中有調(diào)解室，調(diào)解室與法庭不同，不是國(guó)家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事人正式接受國(guó)家權(quán)力干涉的最后一道程序，很多村（居）解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)會(huì)抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會(huì)診”，爭(zhēng)取盡快解決問(wèn)題。各村（居）的調(diào)委會(huì)的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或田間地頭當(dāng)場(chǎng)就由調(diào)解人員解決的。

二、現(xiàn)行人民調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性

據(jù)調(diào)查，2009年，平江縣安定鎮(zhèn)共調(diào)處各類矛盾糾紛307起，三調(diào)聯(lián)動(dòng)調(diào)處302起，調(diào)處成功率為98%，其中人民調(diào)解調(diào)處的矛盾糾紛數(shù)占80%以上，避免了5起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。基本上做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明，在鎮(zhèn)村一級(jí)，人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式，其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷經(jīng)滄桑，深深扎根于中國(guó)農(nóng)村這片廣袤的土地，有其必然性和優(yōu)越性。

（一）人民調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情，有著深層次的文化底蘊(yùn)。

兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中，免不了復(fù)雜的糾紛，但中國(guó)歷來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制，使這個(gè)社會(huì)形成了一套獨(dú)立的解決糾紛的方式，即古時(shí)的民間調(diào)解，也就是人民調(diào)解的前身。從文化層面看，它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái)，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固，他們依然非常看重“和氣”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù)的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間，他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。

（二）人民調(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。

在廣大農(nóng)村，很多不愿意訴訟的原因之一就是覺(jué)得在法院沒(méi)有熟人，對(duì)法律知識(shí)不精通，因而對(duì)訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言，調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時(shí)就熟悉了解，在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比較放心，覺(jué)得“心里有底兒”。筆者接觸過(guò)一起案例，宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某說(shuō)：“打官司，動(dòng)用法律也不一定誰(shuí)輸誰(shuí)贏，因?yàn)榉稍垡膊缓芏缓芫ǎ话愕牟辉敢獯蚬偎尽！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協(xié)議時(shí)也比較自覺(jué)。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長(zhǎng)的一番話恰恰證明了這一點(diǎn)：“調(diào)解是雙方坐下來(lái)心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事人有可能不服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒(méi)錯(cuò)你判我有錯(cuò)，所以不配合執(zhí)行。”人民調(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。

（三）人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會(huì)成本，同時(shí)也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

中國(guó)人尤其是中國(guó)的農(nóng)民之所以“厭訟”，有一個(gè)重要的原因就是無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的訴訟費(fèi)用。一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠長(zhǎng)說(shuō)：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎荆恳驗(yàn)橹滥闱肺?000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權(quán)利是沒(méi)辦法。我們廠現(xiàn)

在外面就有100多萬(wàn)塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費(fèi)用，就放棄了。”農(nóng)民因?yàn)橐恍┎淮蟮募m紛而訴訟，所需要的花費(fèi)諸如路費(fèi)、食宿費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及誤工費(fèi)等等，這些費(fèi)用加起來(lái)往往會(huì)超過(guò)他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益，他們認(rèn)為打官司“拖不起、耗不起”，“能調(diào)解最好，調(diào)解不好再打官司”，是不難理解的。況且，在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，而且勢(shì)必會(huì)造成法院工作壓力過(guò)大的后果。而人民調(diào)解制度恰恰相反，調(diào)解組織近在身邊，調(diào)解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場(chǎng)所，調(diào)解免費(fèi)，調(diào)解人員大都是兼職，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，幾乎不需要付出什么成本；對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，資源得到了充分高效的利用。

三、人民調(diào)解工作的現(xiàn)狀與制約瓶頸

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的人民調(diào)解工作在解決糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極的重要作用。但是，隨著改革力度的不斷加大和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下利益格局的不斷調(diào)整，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入矛盾多發(fā)期，糾紛也呈現(xiàn)出和以往完全不同的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的人民調(diào)解工作，無(wú)論是在觀念、制度、組織機(jī)構(gòu)上，還是在隊(duì)伍素質(zhì)、工作方式上都暴露出一些不適應(yīng)之處。

一是部分干部群眾對(duì)人民調(diào)解在調(diào)處矛盾糾紛上的重要作用認(rèn)識(shí)不清，重視不夠。隨著人民調(diào)解協(xié)議被賦予法律效力，公民法律意識(shí)的提高，人民調(diào)解工作的效果成為人民檢驗(yàn)政府及司法行政部門(mén)威信的重要平臺(tái)，也是政府及部門(mén)樹(shù)立公信力的重要載體。現(xiàn)實(shí)狀況是：調(diào)解人員的社會(huì)地位得不到肯定，調(diào)解人員的工作成績(jī)難以得到認(rèn)可。部分干部對(duì)人民調(diào)解在化解糾紛，防止矛盾激化中的作用缺乏認(rèn)識(shí)，人民調(diào)解在糾紛當(dāng)事人心目中缺乏可信度和權(quán)威性，出現(xiàn)糾紛，當(dāng)事人大都寄希望政府解決和訴訟解決。這些在一定程度上影響了調(diào)解組織的建設(shè)，挫傷了調(diào)解人員的積極性，阻礙了人民調(diào)解作用的發(fā)揮。

二是組織定位不準(zhǔn)，人員角色混亂，缺乏公信力。根據(jù)法律規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。然而，現(xiàn)在的調(diào)委會(huì)基本上推動(dòng)了應(yīng)有的群眾性、自治性，調(diào)解過(guò)程中的行政化手段占據(jù)著重要的位臵，政府指導(dǎo)實(shí)際上蛻變成政府主導(dǎo)，許多地方領(lǐng)導(dǎo)仍將其視為政府的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，工作理念與方法不符合社會(huì)化、自治性的要求，在一定程序上制約了人民調(diào)解工作的整體推進(jìn)，也直接影響了社會(huì)公信力。目前，從事人民調(diào)解工作的人員幾乎都是身兼數(shù)職、角色混亂、立場(chǎng)不清，很多調(diào)解員具有的官方身份，難以取得調(diào)解工作所必須的中立地位。

三是組織機(jī)構(gòu)建設(shè)狀況不理想。由于受到人員、經(jīng)費(fèi)、自治水平等因素的制約，人民調(diào)解的組織機(jī)構(gòu)很難滿足新時(shí)期民間糾紛形式、主體、內(nèi)容多樣性的要求，基層人民調(diào)解組織普遍缺少經(jīng)費(fèi)、缺少設(shè)施，使許多工作無(wú)法有效開(kāi)展。

四是人民調(diào)解工作的方式方法滯后。傳統(tǒng)的調(diào)解手段和方式已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)矛盾糾紛新的變化。目前大部分調(diào)解員專業(yè)知識(shí)水平低，在從事調(diào)解工作的時(shí)候，仍主要依靠個(gè)人經(jīng)濟(jì)與威信，靠“和稀泥”、“套交情”來(lái)解決糾紛，沒(méi)有針對(duì)糾紛的不同類型來(lái)適用法律或相關(guān)政策，使一些糾紛久調(diào)不決。

四、改革和完善人民調(diào)解制度的對(duì)策

我國(guó)的人民調(diào)解制度經(jīng)歷了一個(gè)曲折的發(fā)展歷程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，調(diào)解的政治功能遮蔽了其解決糾紛的功能，人民調(diào)解制度更象是政府行政管理的一種手段。調(diào)解作為一種社會(huì)機(jī)制，本身也有一個(gè)適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展而發(fā)展的問(wèn)題，因此，必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，大膽改革創(chuàng)新。

1、加大宣傳，為人民調(diào)解工作營(yíng)造良好的氛圍。人民調(diào)解組織作為群眾性自治組織，其工作有賴于得到當(dāng)事人及社會(huì)各界的認(rèn)可和支持，這不僅有利于樹(shù)立調(diào)解人員的威信，也有利于調(diào)處結(jié)論的履行。因此要求社會(huì)各界及廣大干部群眾要大力宣傳人民調(diào)解工作的地位和作用，讓廣大公民，尤其是廣大黨員干部要積極參與人民調(diào)解工作，使人民調(diào)解成為公民解決矛盾糾紛、維護(hù)自身合法權(quán)益的重要選擇。要大力宣傳和表彰優(yōu)秀人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員，激勵(lì)他們更加熱情的投入到調(diào)解工作之中。

2、整合力量，構(gòu)筑“大調(diào)解”新格局。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)構(gòu)筑以綜治辦、司法所、信訪辦、派出所、法庭及相關(guān)職能部門(mén)、各村（居）調(diào)委會(huì)任成員單位的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民調(diào)解委員會(huì)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任主任，司法所長(zhǎng)任常務(wù)副主任，司法助理員負(fù)責(zé)日常事務(wù)，對(duì)社會(huì)矛盾糾紛實(shí)行統(tǒng)一登記、分類處理。對(duì)一般性民間糾紛，由司法助理員按人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)定程序進(jìn)行調(diào)處；對(duì)法律法規(guī)的矛盾糾紛，指定相關(guān)職能部門(mén)進(jìn)行調(diào)處，調(diào)處結(jié)果向調(diào)委會(huì)回執(zhí)；對(duì)復(fù)雜疑難、群體性糾紛由分管領(lǐng)導(dǎo)組織調(diào)委會(huì)各成員單位集中調(diào)解。在村（居）一級(jí)，成立以村（居）主職干部為調(diào)解委員會(huì)主任，村民小組長(zhǎng)、婦女主任為成員的村（居）調(diào)解委員會(huì)，受理本村（居）各類民間糾紛。在村民小組一級(jí)，成立以村民小組長(zhǎng)、黨員、退休干部等為成員的調(diào)解小組。在屋場(chǎng)較集中的地方，每十戶設(shè)立1個(gè)調(diào)解中心戶，從而構(gòu)筑鎮(zhèn)、村、組、戶四級(jí)調(diào)防網(wǎng)絡(luò)。形成一個(gè)“橫向到邊、縱向到底、上下貫通、左右協(xié)調(diào)、依托基層、多方參與、集中接訪、分工負(fù)責(zé)、配套聯(lián)動(dòng)”的大調(diào)解新格局。

3、固本強(qiáng)基，打造民調(diào)工作新隊(duì)伍。建立一支思想過(guò)硬、作風(fēng)正派、業(yè)務(wù)精湛的民調(diào)工作隊(duì)伍是抓好民調(diào)工作的前提條件。一是優(yōu)選人員，相對(duì)穩(wěn)定。力求調(diào)解人員有群眾基礎(chǔ)，有調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，有法律、政策水平，有立黨為公、熱心為民的工作責(zé)任心。二是強(qiáng)化培訓(xùn)，提高素質(zhì)。重點(diǎn)輔導(dǎo)，邀請(qǐng)律師、公證員、法官等給調(diào)解員講法制課，以案釋法，并組織他們觀摩審判，提高法律素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平。三是提高待遇，穩(wěn)人穩(wěn)心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要高度重視民調(diào)工作隊(duì)伍。為他們創(chuàng)造必要的工作環(huán)境和工作條件，把人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)納入財(cái)政預(yù)算，對(duì)四級(jí)調(diào)解組織設(shè)立調(diào)解獎(jiǎng)勵(lì)基金，切實(shí)采取措施穩(wěn)人穩(wěn)心。

4、建章立制，創(chuàng)新民調(diào)工作新機(jī)制。為了民調(diào)工作走上規(guī)范、有序、健康發(fā)展的軌道，必須狠抓人民調(diào)解工作的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化建設(shè)。一是主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任機(jī)制。把糾紛預(yù)防化解納入社會(huì)治安綜合治理的重要內(nèi)容。明確各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（居）、各企事業(yè)黨政主要負(fù)責(zé)人為第一責(zé)任人，凡工作不力、調(diào)處不當(dāng)，致使糾紛激化造成嚴(yán)重后果的，要大力追究責(zé)任單位主要領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)單位責(zé)任人員的責(zé)任，并實(shí)施“一票否決”。二是預(yù)測(cè)報(bào)告機(jī)制。凡遇到可能引發(fā)不安定因素及苗頭的重大情況及時(shí)向黨委、政府匯報(bào)，同時(shí)報(bào)告縣（區(qū)）綜治辦和司法局，及時(shí)組織力量協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門(mén)落實(shí)預(yù)防化解糾紛，做到超前預(yù)防，消除隱患。三是定期排查調(diào)處機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)委會(huì)要在各村（居）每月開(kāi)展一次民間糾紛大排查，并由黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，對(duì)排查發(fā)現(xiàn)重大疑難糾紛和隱患，及時(shí)落實(shí)責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，依法及時(shí)調(diào)處化解。四是聯(lián)動(dòng)聯(lián)辦預(yù)防調(diào)處機(jī)制。凡遇到重大疑難復(fù)雜糾紛由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)組織綜治辦、司法所、派出所、法庭、信訪等部門(mén)聯(lián)合出警、聯(lián)合辦案、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)處。五是普法依法治理機(jī)制。加大農(nóng)村普法宣傳力度，突出重點(diǎn)、注重實(shí)效，在規(guī)范基層民主管理、健全規(guī)章制度上做文章，在各項(xiàng)依法治理源頭上下功夫。大力開(kāi)展“四民主、二公開(kāi)”、送法下鄉(xiāng)等活動(dòng)，增強(qiáng)村民法律意識(shí)，密切干群關(guān)系。

5、要堅(jiān)持法治與德治相結(jié)合，有效發(fā)揮人民調(diào)解的職能作用。要堅(jiān)持依法調(diào)解，規(guī)范調(diào)解程序，克服調(diào)解的隨意性，體現(xiàn)公開(kāi)公平公正和合法的原則，切實(shí)保障依法調(diào)解、平等自愿、不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利三項(xiàng)原則的落實(shí)；要弄清事實(shí)，在依法的前提下，通過(guò)說(shuō)服疏導(dǎo)，消除糾紛雙方對(duì)立情緒，化解矛盾；要充分發(fā)揮道德在調(diào)解中的感召作用，依靠道德的教化力量，說(shuō)服糾紛當(dāng)事人互諒互讓，使矛盾糾紛妥善化解。要堅(jiān)持寓教育于人民調(diào)解之中，把調(diào)解作為開(kāi)展法制宣傳教育的過(guò)程，以真正達(dá)到“調(diào)解一案，教育一片”的目的。要在實(shí)踐中不斷研究人民調(diào)解工作面臨的新情況、新問(wèn)題，積極探索新的調(diào)解方法，推動(dòng)人民調(diào)解工作向縱深發(fā)展。

6、加大立法力度，盡快制定人民調(diào)解法。從制度上確立人民調(diào)解工作的重要性和必要性是十分必要的。只有這樣才能從根本上解決人民調(diào)解工作中存在的調(diào)解工作得不到重視、調(diào)解經(jīng)費(fèi)緊缺、調(diào)解人才匱乏等問(wèn)題

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第二篇：農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀和創(chuàng)新

農(nóng)村人民調(diào)解制度的現(xiàn)狀和創(chuàng)新

摘要：通過(guò)對(duì)湖南省安仁縣靈官鎮(zhèn)人民調(diào)解制度的實(shí)地調(diào)查，總結(jié)出新的民間糾紛具有主體多元、類型多樣、注重利益、易激性等特點(diǎn)，分析了由鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站、村調(diào)解委員會(huì)構(gòu)成的各級(jí)組織形式。闡述了現(xiàn)行調(diào)解制度產(chǎn)生的原因、優(yōu)越性；對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)提出定位為基層政府指導(dǎo)下的民間組織、專事調(diào)解民間糾紛、合法調(diào)解協(xié)議書(shū)應(yīng)具有法律效力等修改法律的建議。

關(guān)鍵詞：人民調(diào)解；特點(diǎn)；創(chuàng)新；修法建議

一般情況下，當(dāng)民事權(quán)益發(fā)生糾紛時(shí)，只有用法律的手段解決，結(jié)果才是最公正的，因?yàn)榉墒亲顝V大人民群眾的利益、意志和道德觀念的產(chǎn)物。然而在實(shí)際生活中，還有很多人不愿意直接借助法律手段維權(quán)。發(fā)生這種情況的原因要么是人們對(duì)法律了解不深或是對(duì)法律懷有天然的抵觸心理，認(rèn)為“法”即是“刑”；要么是效費(fèi)比太低，與預(yù)期可得利益比起來(lái)，當(dāng)事人不勝法律程序之繁，或說(shuō)不愿承擔(dān)“訟累”。這時(shí)，人們會(huì)期望一種新的更加靈活簡(jiǎn)便的并且具有一定權(quán)威性的糾紛調(diào)解機(jī)制來(lái)替他們排除身邊較小的矛盾 和糾紛。人民調(diào)解制度，是我國(guó)所特有的糾紛解決制度，基于民間的調(diào)處息訟制度而來(lái)，它的產(chǎn)生有一定的歷史連續(xù)性。因?yàn)槲覈?guó)社會(huì)自古以來(lái)就是在儒家思想禮治文化主導(dǎo)之下，封建家族本位的農(nóng)業(yè)型社會(huì)，和中而立，“不偏”、“不倚”的中庸之道自始至終與歷史的軌跡緊密契合，新的時(shí)代背景和新的社會(huì)變革也賦予了它新的特色。“自民主革命時(shí)期開(kāi)始，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，不斷賦予這一制度以新的內(nèi)容和活力，終于形成了現(xiàn)行的在群眾自治組織主持下，在自愿基礎(chǔ)上公平合法地排解糾紛的人民調(diào)解制度。”

為了對(duì)現(xiàn)代中國(guó)農(nóng)村所發(fā)生糾紛的現(xiàn)狀及現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制進(jìn)行分析，闡明人民調(diào)解制度在糾紛解決中的作用，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)一步發(fā)展提出相應(yīng)的對(duì)策和建議，我們于2003年2月10日至14日對(duì)山東省鄒城市太平鎮(zhèn)、北宿鎮(zhèn)、看莊鎮(zhèn)、張莊鎮(zhèn)、大束鎮(zhèn)及其各村進(jìn)行了走訪調(diào)查。此次調(diào)查活動(dòng)的對(duì)象主要是糾紛當(dāng)事人、村鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)工作人員、鎮(zhèn)政府工作人員及村委會(huì)成員，獲得了當(dāng)事人陳述及司法機(jī)構(gòu)工作人員陳述的錄音資料、調(diào)解案卷以及鎮(zhèn)政府的相關(guān)文件等資料。下文將結(jié)合具體的案例和調(diào)查材料依次對(duì)此次調(diào)查活動(dòng)中了解到的農(nóng)村糾紛現(xiàn)狀，人民調(diào)解組織的概況，調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的人民調(diào)解制度的創(chuàng)新，現(xiàn)行人民調(diào)解制度在農(nóng)村生活中發(fā)揮的作用以及在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和完善建議等一一加以論述與說(shuō)明。

一、基層民間糾紛新特點(diǎn)與現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況及制度創(chuàng)新

（一）基層民間糾紛的新特點(diǎn)

通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)的迅速發(fā)展引發(fā)了農(nóng)村社會(huì)深層次的變革。從權(quán)利結(jié)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)模式再到農(nóng)民的思想意識(shí)都在悄然轉(zhuǎn)變。各種摩擦、碰撞隨之不斷產(chǎn)生，形成了紛繁復(fù)雜的矛盾，這些矛盾引發(fā)的糾紛除了一些固有的特點(diǎn)以外，還出現(xiàn)了許多新情況、新特點(diǎn)：一是主體的多元化，以前的糾紛多是在公民與公民之間發(fā)生，現(xiàn)在則出現(xiàn)了許多公民與法人、法人與法人之間的糾紛，有時(shí)還涉及到像村委會(huì)等集體組織；此次調(diào)查的鄒城市及其周圍鎮(zhèn)村工業(yè)企業(yè)比較發(fā)達(dá)，工業(yè)區(qū)與農(nóng)業(yè)區(qū)的交叉融合又帶來(lái)一些地企間糾紛。太平鎮(zhèn)馮樓村調(diào)解主任馮某介紹：2002年由其所調(diào)解的20余起糾紛中，主要是地企間糾紛、宅基地糾紛和婆媳糾紛。二是糾紛類型的多樣化，以前的糾紛大多是婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛以及土地糾紛等，而現(xiàn)在類型日益擴(kuò)張。太平鎮(zhèn)2002年8月20日至9月10日共排查出矛盾糾紛59起，其中債權(quán)債務(wù)糾紛20起，宅基地糾紛11起，干群關(guān)系糾紛6起，征地拆遷安置糾紛5起，邊界糾紛4起，農(nóng)村財(cái)務(wù)糾紛3起，鄰里婚姻糾紛各2起，土地延包、補(bǔ)償，租賃和計(jì)生糾紛各1起。三是糾紛爭(zhēng)執(zhí)的動(dòng)因發(fā)生了變化，以前的糾紛攙雜的感情因素比較多，多是因?yàn)椤把什幌乱豢跉狻保?現(xiàn)在的糾紛多是利益之爭(zhēng)，比較注重經(jīng)濟(jì)利益。四是糾紛多因小事引起，但具有易激性的特點(diǎn)。比如農(nóng)村中的采光，爭(zhēng)地邊，排水，甚至一把莊稼、一個(gè)土洞溝，都會(huì)造成極為嚴(yán)重的糾紛。

（二）現(xiàn)行人民調(diào)解組織概況

本文所指的基層糾紛調(diào)解組織是指以人民調(diào)解為制度前提建立的鎮(zhèn)以下的糾紛調(diào)解組織。據(jù)調(diào)查，基層糾紛調(diào)解組織一般有三級(jí)，即：鎮(zhèn)調(diào)解中心、管區(qū)調(diào)解站和村調(diào)解委員會(huì)。鄒城市各鎮(zhèn)的司法調(diào)解中心建立于2000年，是一個(gè)多層次，有多個(gè)部門(mén)（如派出所、計(jì)劃生育服務(wù)站、工商行政管理所、民政辦、信訪辦等）參加的綜合體，領(lǐng)導(dǎo)小組的組長(zhǎng)和副組長(zhǎng)是黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)（看莊鎮(zhèn)的司法調(diào)解領(lǐng)導(dǎo)小組的副組長(zhǎng)由司法所所長(zhǎng)兼任），司法所在其中起主導(dǎo)作用。鎮(zhèn)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：依法解決干群矛盾和各種熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，調(diào)處民間糾紛；指導(dǎo)村級(jí)調(diào)委會(huì)的工作；解決跨地區(qū)、跨行業(yè)的矛盾糾紛；開(kāi)展各種形式的普法、法制宣傳教育；解決矛盾糾紛，設(shè)立協(xié)調(diào)方案，調(diào)防結(jié)合，落實(shí)協(xié)調(diào)措施；承辦上級(jí)交辦的疑難問(wèn)題，確保把問(wèn)題解決在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)。管區(qū)司法調(diào)解機(jī)構(gòu)的職責(zé)為：疏導(dǎo)處理村干部矛盾、村與村之間的矛盾糾紛以及村調(diào)委會(huì)難以處理的問(wèn)題；負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作組織排查本管區(qū)矛盾糾紛，指導(dǎo)村委會(huì)工作，及時(shí)向鎮(zhèn)民情懇談中心反映情況，匯報(bào)工作。村調(diào) 解委員會(huì)的職責(zé)為：排查預(yù)防、跟蹤監(jiān)控、處理一般性鄰里糾紛、耕地糾紛、宅基地糾紛、婚姻家庭糾紛等問(wèn)題，避免事態(tài)擴(kuò)大，及時(shí)向管區(qū)司法調(diào)解民情懇談?wù)竞玩?zhèn)司法調(diào)解民情懇談中心反饋信息，負(fù)責(zé)普法教育和依法治理工作。

從以上村鎮(zhèn)各級(jí)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)的構(gòu)成及職責(zé)可以看出，在中國(guó)，當(dāng)今社會(huì)的人民調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)與民事訴訟法第16條所規(guī)定的人民調(diào)解委員會(huì)有了一定的不同之處。前者的實(shí)質(zhì)與具體運(yùn)作程序已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了“自治組織”的范疇，是非訴訟糾紛解決方式根據(jù)中國(guó)國(guó)情的進(jìn)一步發(fā)展。現(xiàn)今的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)在筆者所調(diào)查的村鎮(zhèn)基層已經(jīng)比較健全（僅從組織形式上來(lái)說(shuō)），內(nèi)部有了一系列的嚴(yán)格程序，比如下級(jí)對(duì)上級(jí)的疑難案件逐級(jí)申請(qǐng)解決程序，上級(jí)對(duì)下級(jí)調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的“督查令”，以及上下級(jí)之間的聯(lián)動(dòng)制度等。各鎮(zhèn)在鎮(zhèn)司法所中有調(diào)解庭，調(diào)解庭與法庭不同，不是國(guó)家正式的司法機(jī)關(guān)，但是卻是當(dāng)事人正式接受國(guó)家公權(quán)力干涉的最后一道程序，很多村和管區(qū)解決不了的糾紛在這里往往可以最終得到化解。另外，如果鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)會(huì)抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行“會(huì)診”，爭(zhēng)取盡快解決問(wèn)題。各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調(diào)解站、調(diào)委會(huì)的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或田間地頭當(dāng)場(chǎng)就由調(diào)解人員解決的。

（三）現(xiàn)行人民調(diào)解制度的創(chuàng)新

本次在鄒城市下屬鎮(zhèn)村進(jìn)行調(diào)查，筆者進(jìn)一步了解了鎮(zhèn)村一級(jí)的糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)和人民調(diào)解制度的大體概況，從中發(fā)現(xiàn)了許多創(chuàng)新之處。這些創(chuàng)新是鎮(zhèn)村一級(jí)的基層干部們?cè)趯?shí)際工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和辛勤探索出來(lái)的成果，其中有一些甚至超越了人民調(diào)解制度這一基本的民間糾紛化解機(jī)制的框架：

制度創(chuàng)新之一，太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度：在糾紛調(diào)解組織的分級(jí)上，太平鎮(zhèn)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)有不同之處，即在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的三級(jí)糾紛調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，又向下進(jìn)行了延伸，直至農(nóng)戶這一農(nóng)村基本的生產(chǎn)單位。這就形成了以鎮(zhèn)司法調(diào)解中心為龍頭、以管區(qū)司法調(diào)解站為紐帶、以村調(diào)解委員會(huì)為基礎(chǔ)、以經(jīng)營(yíng)組的調(diào)解小組和“十戶三員”為依托的五級(jí)糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。其中“十戶三員”是該鎮(zhèn)五級(jí)糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的最低層面，指農(nóng)村中以十戶為單位，推選一個(gè)有威望、有影響、德高望重的人同時(shí)擔(dān)任這些戶的信息員、調(diào)解員和宣傳員。他們隨時(shí)了解周圍農(nóng)戶的矛盾糾紛狀況，對(duì)于細(xì)微的糾紛，以調(diào)解員的身份就地進(jìn)行調(diào)處；對(duì)于矛盾沖突比較嚴(yán)重的糾紛，則以信息員的身份向經(jīng)營(yíng)組、村調(diào)解委員會(huì)匯報(bào)；在平時(shí)，他們又起到了宣傳員的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，預(yù)防矛盾的升級(jí)，并向群眾宣傳政策法律知識(shí)。確切地說(shuō)，“三員”是協(xié)助基層調(diào)解組織工作的非正式但絕對(duì)必要的社會(huì)治安綜合治理協(xié)調(diào)員。

制度創(chuàng)新之二，張莊鎮(zhèn)的民情懇談制度：民情懇談制度 最初主要是針對(duì)干部與群眾之間的矛盾，協(xié)調(diào)干群關(guān)系而建立的。主要內(nèi)容是：詳細(xì)了解群眾的思想現(xiàn)狀；讓群眾評(píng)議鎮(zhèn)村干部和前段工作，接受群眾的批評(píng)和建議；解答群眾提出的一些問(wèn)題，溝通干部群眾的思想感情，消除隔閡和誤解；集思廣益，討論修正鎮(zhèn)村制訂的改革發(fā)展措施等等。在關(guān)于建立干部民情責(zé)任區(qū)制度的決定中，責(zé)任區(qū)干部的主要任務(wù)第6條規(guī)定：“服務(wù)一片群眾，保一方平安。以責(zé)任區(qū)為單位，組織搞好長(zhǎng)年義務(wù)站崗、巡邏，發(fā)揮老黨員、老干部的作用，及時(shí)調(diào)節(jié)家庭、鄰里糾紛，及時(shí)化解不安定因素。”可見(jiàn)，民情懇談與司法調(diào)解是有密切聯(lián)系的。該鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)范圍內(nèi)實(shí)行了民情懇談制度，成立了民情懇談司法調(diào)解中心，健全了基層調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。在全鎮(zhèn)上下形成了黨政最高領(lǐng)導(dǎo)親自管理，分管領(lǐng)導(dǎo)密切配合工作，層層落實(shí)責(zé)任的工作格局。逐步走出了一條以民情懇談為總抓手，以民情懇談司法調(diào)解中心為依托的保穩(wěn)定、促發(fā)展的新路子。該項(xiàng)制度在化解基層矛盾方面發(fā)揮了獨(dú)特的作用。

制度創(chuàng)新之三，大束鎮(zhèn)土旺村的“評(píng)理會(huì)”制度：評(píng)理會(huì)是本村所特有的矛盾糾紛排除機(jī)制，評(píng)理會(huì)一般由村里的老黨員、老同志、婦聯(lián)、共青團(tuán)等人員組成，在糾紛雙方自愿的基礎(chǔ)上，以座談會(huì)形式進(jìn)行。在雙方當(dāng)事人提出自己的理由、成績(jī)之后，由評(píng)理會(huì)的成員進(jìn)行無(wú)記名投票，決定糾 紛如何處理。隨后，評(píng)理會(huì)對(duì)理虧的當(dāng)事人當(dāng)場(chǎng)進(jìn)行批評(píng)，不使矛盾擴(kuò)大。與太平鎮(zhèn)的“十戶三員”制度比起來(lái)，評(píng)理會(huì)群體性更強(qiáng)一些，它所作出的判斷對(duì)于糾紛當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，權(quán)威性也就更強(qiáng)。所以，絕大部分小規(guī)模糾紛村民都愿意讓評(píng)理會(huì)來(lái)進(jìn)行評(píng)判。

二、現(xiàn)行人民調(diào)解制度的必然性和優(yōu)越性

據(jù)調(diào)查，鄒城市太平鎮(zhèn)2002年共排查出各類糾紛413起，其中村調(diào)委會(huì)調(diào)處317起，成功率98%；管區(qū)司法站調(diào)處29起，成功率98.5%；鎮(zhèn)司法調(diào)解中心調(diào)處重大疑難糾紛67起，調(diào)處率98%，只有兩起糾紛由當(dāng)事人訴至法院。看莊鎮(zhèn)2002年共調(diào)處各類矛盾糾紛107起，其中重大糾紛9起，三級(jí)聯(lián)動(dòng)（鎮(zhèn)、管區(qū)、村的聯(lián)合行動(dòng)）調(diào)處53起，避免了3起民轉(zhuǎn)刑案件的發(fā)生。基本上做到了“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)”。以上數(shù)據(jù)有力地說(shuō)明，在鎮(zhèn)村一級(jí)，人民調(diào)解是解決糾紛的主要方式，其在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮了不可替代的作用。人民調(diào)解之所以能夠歷經(jīng)滄桑，深深扎根于中國(guó)農(nóng)村這片廣袤的土地，有其必然性和優(yōu)越性。

（一）人民調(diào)解制度符合我國(guó)國(guó)情、民情，有著深層次的文化底蘊(yùn)。

兩千多年來(lái)的封建統(tǒng)治和自然經(jīng)濟(jì)，使中國(guó)大多數(shù)的農(nóng)民都固守在養(yǎng)育自己的這方土地上，生于斯、養(yǎng)于斯、死于斯。由于地域局限和血緣關(guān)系的緣故，形成了費(fèi)孝通先生所 說(shuō)的“熟人社會(huì)”。在這個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)中，免不了復(fù)雜的糾紛，但中國(guó)歷來(lái)就不發(fā)達(dá)的法制，使這個(gè)社會(huì)形成了一套獨(dú)立的解決糾紛的方式，即古時(shí)的民間調(diào)解，也就是人民調(diào)解的前身。

從文化層面看，它的根基在于中國(guó)傳統(tǒng)的“和為貴”的觀念。自漢武帝時(shí)期的“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”以來(lái)，兩千多年的封建統(tǒng)治使儒家文化深深地滲透到每個(gè)中國(guó)人的思想中，尤其是在農(nóng)村，傳統(tǒng)觀念在農(nóng)民的思想意識(shí)中根深蒂固，他們依然非常看重“和氣”、“情面”，孔子的“中庸之道”正是民間調(diào)解工作的精髓-折衷調(diào)和-的根源。絕大多數(shù)的農(nóng)民將在一個(gè)相對(duì)熟悉的環(huán)境生活一輩子，整日“低頭不見(jiàn)抬頭見(jiàn)”，在“傷和氣”的訴訟與“留情面”的調(diào)解之間，他們無(wú)疑會(huì)選擇較為溫和的后者。

盡管現(xiàn)今中國(guó)農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，費(fèi)孝通先生所說(shuō)的“熟人社會(huì)”業(yè)已衍變成了“半熟人社會(huì)”，農(nóng)民的義利觀發(fā)生了巨大的轉(zhuǎn)變，但調(diào)解作為一種訴訟外的糾紛解決機(jī)制仍然在歷經(jīng)了風(fēng)風(fēng)雨雨后展現(xiàn)了其頑強(qiáng)的生命力。

（二）人民調(diào)解能夠及時(shí)把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，避免矛盾的進(jìn)一步惡化，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。

農(nóng)村糾紛雖多因小事引起，但又有著易激性的特點(diǎn)，如果不及時(shí)控制解決，可能會(huì)造成更嚴(yán)重的后果。例如：看莊鎮(zhèn)2002年10月17日發(fā)生宋某采石被炸事件后，死者家屬 情緒激動(dòng)，要將死者尸體抬到白灰廠廠長(zhǎng)辦公室，雙方劍拔弩張，很可能發(fā)生械斗。看莊鎮(zhèn)司法所于17日下午介入，到18日早7點(diǎn)成功解決了這起重大糾紛，將“劍拔弩張”化解為“心平氣和”，變“事后處理”為“事前解決”，及時(shí)地避免了事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展。如果這次糾紛通過(guò)法院訴訟解決，在立案、審查、庭審、判決的過(guò)程中很難保證情緒激動(dòng)的當(dāng)事人不會(huì)有什么過(guò)激的行為，造成更嚴(yán)重的后果。

人民調(diào)解與訴訟相比，其優(yōu)越性在很大程度上就表現(xiàn)在一個(gè)“早”字上。我們所調(diào)查的各村鎮(zhèn)都采取了排查機(jī)制，并針對(duì)農(nóng)村特點(diǎn)在“三夏”、“三秋”加大排查力度，能夠及早發(fā)現(xiàn)矛盾、盡快解決矛盾，盡量做到了“大事化小，小事化了”。

北宿鎮(zhèn)司法調(diào)解中心承諾：小的矛盾糾紛當(dāng)日調(diào)處結(jié)案；一般的矛盾糾紛3～5天調(diào)處結(jié)案；重大的矛盾糾紛5～7天調(diào)處結(jié)案，最多不超過(guò)10天；屬“民轉(zhuǎn)刑”和刑事案件立即分流到有關(guān)部門(mén)。看莊鎮(zhèn)西八里村調(diào)委會(huì)主任趙慶民介紹：“有的小糾紛2～3個(gè)小時(shí)就可以解決，中等的糾紛需要半天，最多一天，大的糾紛不一定，一般需要反復(fù)地做工作，往往耗時(shí)較多。”

（三）人民調(diào)解基于自愿原則，當(dāng)事人在心理上易于接受，并有利于調(diào)解協(xié)議的履行。

在所采訪的當(dāng)事人中，很多不愿意訴訟的原因之一就是 覺(jué)得在法院沒(méi)有熟人，對(duì)法律知識(shí)不精通，因而對(duì)訴訟有一種本能的恐懼和排斥的心理。相對(duì)而言，調(diào)解員大多與糾紛當(dāng)事人本鄉(xiāng)本土，平時(shí)就熟悉了解，在處理糾紛時(shí)當(dāng)事人比較放心，覺(jué)得“心里有底兒”。宋某被炸案原告當(dāng)事人楊某說(shuō)：“打官司，動(dòng)用法律也不一定誰(shuí)輸誰(shuí)贏，因?yàn)榉稍垡膊缓芏缓芫ǎ话愕牟辉敢獯蚬偎尽！比嗣裾{(diào)解協(xié)議是在調(diào)解員的主持下雙方基于自愿而簽訂的，在心理上能夠接受，在履行協(xié)議時(shí)也比較自覺(jué)。宋某被炸案被告白灰廠劉廠長(zhǎng)的一番話恰恰證明了這一點(diǎn)：“調(diào)解是雙方坐下來(lái)心平氣和地，心情舒暢。為什么履行這么快？如果訴諸了法律，法庭上當(dāng)場(chǎng)對(duì)證那就不是心平氣和的事了，據(jù)理力爭(zhēng)、唇槍舌劍，那憑的是什么？憑的是依據(jù)，得有憑有據(jù)，判決當(dāng)事人有可能不服，特別是有些人認(rèn)為我就是沒(méi)錯(cuò)你判我有錯(cuò)，所以不配合執(zhí)行。”人民調(diào)解工作的這一極佳效果，恰恰與法院判決的“執(zhí)行難”形成了鮮明對(duì)比。

（四）人民調(diào)解制度極大地節(jié)約了社會(huì)成本，同時(shí)也減輕了人民法院（庭）的工作壓力。

中國(guó)人尤其是中國(guó)的農(nóng)民之所以“厭訟”，有一個(gè)重要的原因就是無(wú)法負(fù)擔(dān)過(guò)高的訴訟費(fèi)用。看莊鎮(zhèn)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廠長(zhǎng)說(shuō)：“現(xiàn)在人們?yōu)槭裁床辉敢獯蚬偎荆恳驗(yàn)橹滥闱肺?000塊錢，打官司肯定要判給我，但是我要這1000塊錢往往要花兩千多塊錢。我就不要這1000塊錢了，我放棄了，放棄自己的權(quán)利是沒(méi)辦法。我們廠現(xiàn)在外面就有100多萬(wàn)塊錢我們放棄了。往往打官司就不夠費(fèi)用，就放棄了。”農(nóng)民因?yàn)橐恍┎淮蟮募m紛而訴訟，所需要的花費(fèi)諸如路費(fèi)、食宿費(fèi)、律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)以及誤工費(fèi)等等，這些費(fèi)用加起來(lái)往往會(huì)超過(guò)他們所期望得到的經(jīng)濟(jì)利益，他們認(rèn)為打官司“拖不起、耗不起”，“能調(diào)解最好，調(diào)解不好再打官司”，是不難理解的。

況且，在中國(guó)這樣一個(gè)泱泱大國(guó)，民間糾紛多，如果全部涌到法院打官司的話，不僅會(huì)造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)，而且勢(shì)必會(huì)造成法院工作壓力過(guò)大的后果。而人民調(diào)解制度恰恰相反，調(diào)解組織近在身邊，調(diào)解形式不拘一格，田間炕頭都可以成為解決糾紛的場(chǎng)所，調(diào)解免費(fèi)，調(diào)解人員大都是兼職，對(duì)當(dāng)事人來(lái)講，幾乎不需要付出什么成本；對(duì)社會(huì)來(lái)說(shuō)，資源得到了充分高效的利用。

三、現(xiàn)階段人民調(diào)解工作存在的問(wèn)題及完善

人民調(diào)解制度作為一種訴訟外的糾紛解決制度，其規(guī)模與成效是有目共睹的，其地位也是勿庸置疑的。然而，通過(guò)對(duì)鄒城四鎮(zhèn)的走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的民間糾紛對(duì)人民調(diào)解工作提出更高要求的同時(shí)，現(xiàn)行法律規(guī)定卻表現(xiàn)出明顯的不適應(yīng)，立法對(duì)人民調(diào)解制度的關(guān)注程度也是與其在司法體系中的重要地位不相稱的。雖然目前我國(guó)《憲法》、《民事訴訟法》、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》等法律法 規(guī)都對(duì)人民調(diào)解工作做了規(guī)定，但規(guī)定過(guò)于原則化，可操作性不強(qiáng)，實(shí)踐中暴露出的一些問(wèn)題長(zhǎng)期困擾著調(diào)解工作的發(fā)展及其作用的發(fā)揮。解決這些問(wèn)題，完善人民調(diào)解制度，已成為當(dāng)務(wù)之急。對(duì)此，筆者略作以下幾點(diǎn)評(píng)述：

（一）關(guān)于村鎮(zhèn)糾紛調(diào)解組織的法律地位及宗旨

法具有維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治的政治作用，也有服務(wù)于社會(huì)的公益作用。一部良好的法律，只有在實(shí)踐中得到了良好妥帖的運(yùn)用，才真正算得上是為社會(huì)所稱道的善法。然而通過(guò)此次調(diào)查，筆者不禁提出疑問(wèn)：《民事訴訟法》中關(guān)于人民調(diào)解制度的地位的規(guī)定是否還適應(yīng)現(xiàn)今人民調(diào)解制度的發(fā)展？我國(guó)《民事訴訟法》第16條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。”然而，仔細(xì)分析一下現(xiàn)在的村民調(diào)解委員，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)這一款與實(shí)際情況存在著一定程度的脫節(jié)：首先，在調(diào)查中，筆者所訪談的所有調(diào)解人員和當(dāng)事人對(duì)于糾紛的發(fā)展及解決，并沒(méi)有提到法院（庭）的指導(dǎo)作用。當(dāng)我們問(wèn)及調(diào)解委員會(huì)與法院的關(guān)系時(shí)，在他們的理念中，調(diào)委會(huì)和法院（庭）是兩套不相干的系統(tǒng)，只有在發(fā)生民轉(zhuǎn)刑案件或糾紛難以調(diào)處，調(diào)解工作人員所做工作無(wú)效的情況下（這種情況極少，最多只占糾紛調(diào)處總數(shù)的2%），才會(huì)由法院（庭）進(jìn)行干預(yù)。其次，“群眾性組織”的定性有待進(jìn)一步探討。農(nóng)村中的村級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)單位為村民自治委員會(huì)，算是村民自治組織，這一點(diǎn)對(duì)于村民調(diào)解委員會(huì)來(lái)說(shuō)也是沒(méi)有問(wèn)題的。然而，如果我們將討論的對(duì)象進(jìn)一步上升到管區(qū)、鎮(zhèn)一級(jí)的糾紛調(diào)解組織，則無(wú)論是從人員組成、作用、職能，還是工作程序、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來(lái)看，都難以將其定性為“群眾性組織”，毋寧說(shuō)是政府中的一個(gè)人員構(gòu)成多元化的綜合性糾紛解決辦公室。因此，筆者認(rèn)為，《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定應(yīng)該相應(yīng)調(diào)整為：人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府的指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織；鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的糾紛調(diào)解組織隸屬于同級(jí)人民政府，指導(dǎo)和監(jiān)督人民調(diào)解委員會(huì)的工作，并負(fù)責(zé)解決由人民調(diào)解委員會(huì)申請(qǐng)?zhí)峤坏囊呻y糾紛。

另外，關(guān)于人民調(diào)解組織的工作目的及宗旨，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解工作的目的與宗旨和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁判工作的目的與宗旨在總體上應(yīng)該是一致的，即維護(hù)公正，或者說(shuō)是為了維護(hù)當(dāng)事人的合法正當(dāng)利益、捍衛(wèi)社會(huì)正義。但是，在調(diào)查中，“農(nóng)村的穩(wěn)定”、“避免群眾性上訪”、“避免民轉(zhuǎn)刑”成為了最多的答案。固然，穩(wěn)定是發(fā)展的基礎(chǔ)，沒(méi)有穩(wěn)定就沒(méi)有發(fā)展，但這是否會(huì)犧牲一部分人的利益？由此所付出的代價(jià)和所獲得的利益之差是否合理？所以，筆者建議，今后在對(duì)于人民調(diào)解制度進(jìn)行完善時(shí)，要進(jìn)一步從立法上明確人民調(diào)解組織的目的，將維護(hù)糾紛當(dāng)事人利益與維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定并重，不能僅僅強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定而忽視了糾紛當(dāng)事人個(gè)人的微觀利益平衡。

（二）關(guān)于調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍

我國(guó)憲法第111條和民事訴訟法第16條都規(guī)定了人民調(diào)解的對(duì)象是“民間糾紛”。何謂“民間糾紛”？民間糾紛的范圍到底是什么？如何來(lái)界定這個(gè)概念？無(wú)論在理論界還是實(shí)務(wù)界都沒(méi)有明確統(tǒng)一的答案。這給基層的實(shí)踐工作帶來(lái)了許多不便和混亂。由于人民調(diào)解組織的薄弱和自身的局限性，使其無(wú)法承擔(dān)一些重大復(fù)雜糾紛的調(diào)解工作，由于人民調(diào)解范圍的不明確，人民調(diào)解組織承擔(dān)了大量其力所不能及的工作。這不僅使人民調(diào)解組織承受了巨大的壓力，而且許多本來(lái)應(yīng)該由法律調(diào)整的糾紛沒(méi)有得到法律的調(diào)整，這無(wú)疑將會(huì)阻礙我國(guó)的法治化進(jìn)程。所以，從法律上明確人民調(diào)解的業(yè)務(wù)范圍非常重要。

一些國(guó)家對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉式的規(guī)定，例如美國(guó)的社區(qū)調(diào)解和日本的《民間調(diào)解法》都對(duì)調(diào)解范圍進(jìn)行了列舉，范圍明確因而具有很強(qiáng)的操作性，值得我們借鑒。但鑒于我國(guó)的國(guó)情和農(nóng)村現(xiàn)有的民情，民間糾紛紛繁多樣，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，新的糾紛形式不斷出現(xiàn)，法律不可能將其列舉殆盡。有鑒于此，筆者認(rèn)為宜采用混和式即概括式加列舉式來(lái)確定民間糾紛的范圍。首先，采用概括的方式從整體上規(guī)定人民調(diào)解的范圍，明確民間糾紛的含義，筆者認(rèn)為凡屬私法范疇的糾紛，均可列入調(diào)解工作的業(yè)務(wù)范圍。其次，可以將民間糾紛中比較常見(jiàn)的糾紛類型進(jìn)行具體的列舉，如： 承包合同糾紛、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性糾紛、婚姻糾紛、家庭糾紛、鄰里糾紛、干群關(guān)系糾紛等等。采用混合式不僅可以解決單純的概括式規(guī)定所存在的過(guò)于抽象、不易操作等缺點(diǎn)，還可以克服單純的列舉式規(guī)定的繁瑣、易發(fā)生遺漏等不足，從而使人民調(diào)解的范圍做到既簡(jiǎn)便、全面、富有彈性，又具體詳細(xì)、易于操作。

（三）關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的法律效力問(wèn)題

人民調(diào)解協(xié)議是人民調(diào)解委員會(huì)對(duì)民間糾紛查明是非以后，主持雙方當(dāng)事人本著自主自愿、協(xié)商一致的原則所達(dá)成的解決糾紛的協(xié)議。《民事訴訟法》第16條第2款規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)依照法律規(guī)定根據(jù)自愿原則進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議應(yīng)當(dāng)履行；《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第9條第1款規(guī)定：人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行。而《民事訴訟法》第16條第2款又規(guī)定：不愿調(diào)解、調(diào)解不成的或者反悔的，可以向人民法院起訴。《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第9條第2款規(guī)定：經(jīng)過(guò)調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或協(xié)議后又反悔的，任何一方可以請(qǐng)求基層人民政府處理，也可以向人民法院起訴。以上法律都規(guī)定當(dāng)事人“應(yīng)當(dāng)”履行人民調(diào)解協(xié)議，但又作出了協(xié)議后可以反悔的規(guī)定，這種自相矛盾的規(guī)定最終否定了人民調(diào)解協(xié)議的法律效力。協(xié)議達(dá)成后反悔，甚至一方執(zhí)行了，另一方又反悔，卻又不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，這一直是人民調(diào)解工 作面臨的困惑。從事人民調(diào)解工作多年的看莊鎮(zhèn)司法所高所長(zhǎng)的一番話道出了人民調(diào)解協(xié)議效力不明確所帶來(lái)的種種后果。采訪人（以下簡(jiǎn)稱：采）：“這種協(xié)議達(dá)成了，他們一方反悔了怎么辦？”高所長(zhǎng)（以下簡(jiǎn)稱：高）：“好。這正是我想說(shuō)的。這個(gè)協(xié)議書(shū)，是我們?nèi)∫?guī)定的統(tǒng)一格式，那么這個(gè)協(xié)議書(shū)，人民法院認(rèn)可不認(rèn)可？當(dāng)然，我們法學(xué)界的專家們、權(quán)威們已經(jīng)在人民法院報(bào)上發(fā)表了幾篇文章，提出了作為人民調(diào)解委員會(huì)和鎮(zhèn)級(jí)的調(diào)解中心的調(diào)解一旦形成了，他們也達(dá)成協(xié)議了，咱們也主持了，最后是否有法律效力。那就涉及到雙方當(dāng)事人如果一方反悔，那不是一張空紙了嗎？所以我們基層在調(diào)解工作中遇到的難題有兩個(gè)：一個(gè)是沒(méi)有了強(qiáng)制力，第二個(gè)是當(dāng)事人反悔。達(dá)成協(xié)議以后當(dāng)事人任何一方反悔，我們沒(méi)有什么辦法。”采：“執(zhí)行了以后也可以反悔嗎？”高：“執(zhí)行了，但他把協(xié)議裝起來(lái)，就不看它，來(lái)找你算帳，行嗎？盡管司法調(diào)解中心也出面，但我還是給你要錢，哎呀，這就亂套了。我們還要費(fèi)一番事，還要進(jìn)行重復(fù)性的第二次調(diào)解。你既然達(dá)成協(xié)議，你反悔，你要負(fù)什么責(zé)任，這是國(guó)家設(shè)立的司法調(diào)解中心，國(guó)家設(shè)的司法所，這不是你家設(shè)的司法所，那么，這公章蓋的，這簽字畫(huà)押的，你反悔算什么？我就反悔，法律規(guī)定，任何單位、個(gè)人不準(zhǔn)剝奪公民法人的訴訟權(quán)利，那么我反悔還不行嗎？哎呀，完了。我們從事基層工作近20年，苦衷說(shuō)不了。山 東省司法處的領(lǐng)導(dǎo)來(lái)過(guò)，我也參加過(guò)三次研討會(huì)、座談會(huì)，我曾向省廳的領(lǐng)導(dǎo)提起過(guò)這個(gè)問(wèn)題，我們沒(méi)有什么權(quán)力。”人民調(diào)解協(xié)議的效力不明確，使當(dāng)事人有借口推諉自己的責(zé)任，而應(yīng)該受到保護(hù)的權(quán)利卻得不到保護(hù)，這樣往往會(huì)激化矛盾，容易使人們喪失對(duì)人民調(diào)解組織的信任，使人民調(diào)解的權(quán)威大打折扣，從而挫傷調(diào)解工作者的積極性。訴諸法院以后，法院重新立案審查，最后的判決往往和人民調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容相差無(wú)幾，比如看莊鎮(zhèn)司法所所作出的調(diào)解協(xié)議，被人民法院采納的已經(jīng)不下20例。這極大地浪費(fèi)了社會(huì)資源，增加了社會(huì)成本。所以，應(yīng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議的效力予以明確，增加其對(duì)當(dāng)事人的約束力。

關(guān)于人民調(diào)解協(xié)議的效力問(wèn)題，在學(xué)術(shù)界有如下幾種主張：（1）人民調(diào)解協(xié)議不受法律保護(hù)，可以無(wú)條件反悔；[1]（2）有關(guān)法律應(yīng)直接規(guī)定人民調(diào)解協(xié)議具有法律效力，一方不履行的，另一方可以在法定期限內(nèi)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；[2]（3）經(jīng)人民法院審查核準(zhǔn)后產(chǎn)生法律效力；[3]（4）經(jīng)基層人民政府復(fù)核后產(chǎn)生法律效力；[4]（5）經(jīng)公證后產(chǎn)生法律效力。[5]

目前，我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)明顯與第一種觀點(diǎn)相吻合，人民調(diào)解協(xié)議可以無(wú)條件反悔，而美國(guó)、日本、挪威等一些國(guó)家卻賦予調(diào)解協(xié)議與判決同等的效力。筆者認(rèn)為，一概地肯定或否定人民調(diào)解協(xié)議的效力都是不可取的，鑒于人民調(diào)解 制度的局限性以及調(diào)解組織的薄弱，將人民調(diào)解協(xié)議的效力完全等同于法院判決的效力，可能會(huì)導(dǎo)致公民的訴訟權(quán)利得不到充分保護(hù)，這與憲法的基本精神是相違背的。筆者建議，可以將人民調(diào)解協(xié)議分成兩種不同情況區(qū)別對(duì)待：達(dá)成合法協(xié)議后在一定期限內(nèi)，一方當(dāng)事人不履行也不向法院起訴的，另一方當(dāng)事人可以在規(guī)定期限內(nèi)請(qǐng)求人民法院強(qiáng)制執(zhí)行；如果一方或雙方當(dāng)事人在達(dá)成協(xié)議后又向法院提起訴訟的，法院應(yīng)對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，如果協(xié)議內(nèi)容合法，調(diào)解程序合法，且不違反自愿原則的，應(yīng)賦予其法律效力，否則，應(yīng)裁定協(xié)議無(wú)效后立案審查。這樣，既能督促當(dāng)事人盡快履行協(xié)議，維護(hù)人民調(diào)解組織的權(quán)威，又能維護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，還能節(jié)約訴訟成本，節(jié)省社會(huì)資源。

（四）關(guān)于當(dāng)事人的法律意識(shí)和人民調(diào)解員業(yè)務(wù)素質(zhì)的“雙提高”

中國(guó)民間調(diào)解自古就是通過(guò)“曉之以理，動(dòng)之以情”以達(dá)到“和之以是非”的目的的。歷史發(fā)展到今天，基層人民調(diào)解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”還有一個(gè)“利”，這些都是實(shí)踐工作中總結(jié)出的寶貴經(jīng)驗(yàn)，也是人民調(diào)解工作所具有的自身特色。但我們應(yīng)當(dāng)清楚地認(rèn)識(shí)到適用這些傳統(tǒng)工具的同時(shí)也造成了群眾對(duì)法律的淡漠。在調(diào)查的過(guò)程中，和看莊鎮(zhèn)司法所高所長(zhǎng)的一段話引起了筆者的深思：采：“也就是說(shuō)這種反悔①（這個(gè)”反悔“指的是對(duì)已 達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議的反悔。）的情況比較多是嗎？”高：“不多，這個(gè)不多的原因我現(xiàn)在還弄不太清楚。我分析一下，他老覺(jué)得經(jīng)過(guò)我們這里他不敢反悔，反悔以后他負(fù)擔(dān)什么責(zé)任呢？我不明確，他更不明確，我都不知道他怎么知道？”正如有學(xué)者所言：“在一個(gè)國(guó)家的法律傳統(tǒng)中，法律觀念恰恰是變化最為緩慢，最具惰性的一個(gè)領(lǐng)域。”[6]（第305頁(yè)）雖然現(xiàn)代農(nóng)民的法律意識(shí)有所提高，但如果司法人員仍然在陳舊觀念的支配下開(kāi)展工作，中國(guó)實(shí)現(xiàn)法治化的前景是令人擔(dān)憂的。

如果說(shuō)法官的素質(zhì)是推動(dòng)司法改革的原動(dòng)力，那么人民調(diào)解員的素質(zhì)就是推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村法治化的重要力量。調(diào)解人員不僅肩負(fù)著調(diào)解任務(wù)，而且承擔(dān)著法律宣傳工作，不僅要有滿腔熱情、較高的威望、豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，還要具備較強(qiáng)的法律意識(shí)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。但現(xiàn)實(shí)情況是，人民調(diào)解員大多沒(méi)有受過(guò)正規(guī)的法律教育，難以熟練地掌握法律法規(guī)，指導(dǎo)調(diào)解的觀念陳舊。因此，要對(duì)基層人民調(diào)解人員進(jìn)行定期法律培訓(xùn)，開(kāi)展多種形式的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高調(diào)解人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。實(shí)際上，有關(guān)調(diào)解人員的提高工作已經(jīng)初步展開(kāi)，例如，看莊鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)介紹：麥?zhǔn)涨昂颓锸涨笆寝r(nóng)村最容易起糾紛的時(shí)候，所以在麥?zhǔn)涨昂颓锸涨耙粋€(gè)月鎮(zhèn)上就舉辦2-3期的調(diào)解人員培訓(xùn)班，使其了解國(guó)家最新的法律法規(guī)以及糾紛調(diào)處工作的經(jīng)驗(yàn)和方法。

[1]曾建明，黃偉明，回顧與展望-論完善我國(guó)的人民調(diào)解制度[J].中國(guó)政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2000，（1）：1。

[2]徐劍鋒，人民調(diào)解協(xié)議不等于合同[J].上海市政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（2）：58-60。

[3]孫士禎，論人民調(diào)解協(xié)議核準(zhǔn)制度[J].中國(guó)司法，1999，（1）：61。

[4]查名祥，略談加強(qiáng)人民調(diào)解協(xié)議法律效力[J].安慶師范學(xué)院學(xué)報(bào)（社科版），1999，（6）：26-28。

[5]鄭耀撫，人民調(diào)解制度的新發(fā)展-關(guān)于試行人民調(diào)解協(xié)議公證制的報(bào)告[J].中國(guó)司法，2000，（11）：49-50。

[6]江平，民事審判方式改革與發(fā)展[M].北京：中國(guó)法制出版社，1999。

第三篇：殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)狀與制度完善

殘疾人社會(huì)保障現(xiàn)狀與制度完善

賀仁清（興和縣殘聯(lián)理事長(zhǎng)）

殘疾人是一個(gè)特殊性的弱勢(shì)群體，重視殘疾人社會(huì)保障，不僅是完善社會(huì)保障體系的必要內(nèi)容，更是衡量社會(huì)公正與文明進(jìn)步程度的基本指標(biāo)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)殘疾人社會(huì)保障事業(yè)不斷發(fā)展，殘疾人生活水平不斷提高，貧困殘疾人基本上實(shí)現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”。總之，我國(guó)最低生活保障工作已經(jīng)步入規(guī)范化、法治化的軌道，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，最低生活保障制度對(duì)保護(hù)殘疾人群體和構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。但是，這項(xiàng)制度在執(zhí)行過(guò)程中也暴露出很多問(wèn)題，如殘疾人社會(huì)保障措施還不夠完善，殘疾人在基本生活、醫(yī)療衛(wèi)生、康復(fù)、教育、就業(yè)、社會(huì)參與等方面還存在很多問(wèn)題，殘疾人總體生活狀況與社會(huì)平均水平存在較大的差距。因此，在加快建設(shè)覆蓋城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障體系的背景下，應(yīng)盡快彌補(bǔ)對(duì)殘疾人社會(huì)保障的缺失，以殘疾人保障與殘疾人服務(wù)為重點(diǎn)，推進(jìn)殘疾人事業(yè)發(fā)展。

一、殘疾人社會(huì)保障存在的主要問(wèn)題

（一）對(duì)殘疾人最低生活保障缺乏救助理念。在許多人的傳統(tǒng)觀念中，殘疾人屬于個(gè)人和家庭的不幸，照顧殘疾人完全是家庭的責(zé)任，這一觀念需要改變。因?yàn)闅埣踩酥職埖脑蚴嵌喾矫娴模杭扔邢忍斓囊蛩兀灿泻筇斓囊蛩兀患扔袀€(gè)人的原因，也有社會(huì)的原因。在致殘的各種原因中，如職業(yè)傷害、交通事故、醫(yī)療事故、環(huán)境污染等都屬于社會(huì)因素。因此，照顧好殘疾人，不僅是家庭的責(zé)任，而且最終是社會(huì)和政府的責(zé)任。但是，在社會(huì)保障制度的實(shí)施過(guò)程中，對(duì)實(shí)施主體的救濟(jì)理念還存在缺陷。

（二）殘疾人社會(huì)保障線單一，救助傾斜不夠。目前我國(guó)實(shí)行的最低生活保障制度，不是按照年齡和殘疾程度等方面的標(biāo)準(zhǔn)制定的，而是按照家庭成員人均收入是否低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)來(lái)提供最低生活保障金的，因而，殘疾人最低生活保障線單一，沒(méi)有專門(mén)對(duì)殘疾人老人、兒童等特殊家庭進(jìn)行救助，使他們無(wú)法應(yīng)對(duì)附加的支出需求。在現(xiàn)實(shí)生活中，殘疾人由于身體的特殊性，其貧困的程度和弱勢(shì)化的程度要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他群體，理應(yīng)將殘疾人最低生活保障進(jìn)行單獨(dú)劃分，分類施保。但是，現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)并沒(méi)有將殘疾人的特殊性考慮進(jìn)去，沒(méi)有對(duì)殘疾人這個(gè)特殊困難的群體分類施保，更沒(méi)有考慮到殘疾人特別是重度殘疾人的特殊需求，在殘疾人低保救助中仍實(shí)行著與健全人同樣的計(jì)算和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，因此，最低保障弱化了殘疾人這個(gè)特殊群體應(yīng)當(dāng)享有的優(yōu)惠政策，客觀上也給殘疾人家庭帶來(lái)了社會(huì)救助的不公平。

（三）殘疾人最低生活保障覆蓋面較窄，城鄉(xiāng)差距大。雖然殘疾人的低保覆蓋率較普通人群高，但殘疾人的貧困狀況仍很嚴(yán)重，特別是農(nóng)村殘疾人低保覆蓋面偏低。在農(nóng)村雖然建立了最低生活保障、醫(yī)療救助、新型農(nóng)村合作醫(yī)療以及臨時(shí)救濟(jì)救助等扶助政策，已將符合條件的農(nóng)村貧困殘疾人全部納入其中，但受財(cái)政收入的限制，一直存在著補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)較低的現(xiàn)象。因此，農(nóng)村貧困殘疾人的基本生活普遍較為困難。另外，“新農(nóng)合”以及醫(yī)療救助政策仍徘徊在低層次的救助水平上，還難以滿足農(nóng)村殘疾人的醫(yī)療救助需求。

二、完善殘疾人社會(huì)保障制度的路徑選擇

（一）更新救助理念，實(shí)現(xiàn)救助社會(huì)化。十七屆五中全會(huì)報(bào)告中提出，要大力發(fā)展慈善事業(yè)，支持殘疾人事業(yè)發(fā)展，健全殘疾人服務(wù)體系。要確立殘疾人保障與殘疾人服務(wù)理念，前者主要是現(xiàn)金津貼方式，后者則是勞務(wù)服務(wù)方式，要重視兩者的有機(jī)結(jié)合。因此，從中國(guó)殘疾人事業(yè)的客觀需要出發(fā)，僅靠政府承擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。殘疾人社會(huì)保障無(wú)疑需要財(cái)政資金的支撐，但更需要調(diào)動(dòng)全社會(huì)的資源和公眾參與的積極性。資金籌集可以多元化，如政府與民間乃至國(guó)外，服務(wù)則應(yīng)當(dāng)主要走民間發(fā)展的道路，即動(dòng)員全社會(huì)的力量，支持與鼓勵(lì)民間興辦殘疾人護(hù)理機(jī)構(gòu)等。如果能夠?qū)崿F(xiàn)官民結(jié)合、資金與服務(wù)結(jié)合，不僅可以壯大殘疾人事業(yè)的發(fā)展，而且可以主導(dǎo)或者直接影響其他制度，如計(jì)劃生育中的新生兒出生缺陷干預(yù)、職業(yè)病的預(yù)防、工傷受害者及其他事故致殘者的康復(fù)、老年人的護(hù)理等，使社會(huì)保障與慈善公益事業(yè)走向融合，形成人人關(guān)心、全社會(huì)救助的濃厚氛圍。

（二）提供綜合性救助，把不同項(xiàng)目社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)整合到一體化制度中。在對(duì)殘疾人實(shí)行救助時(shí)，要考慮把不同項(xiàng)目的社會(huì)救助制度整合到一體化的制度中，以各類的基本需求為基礎(chǔ)，綜合考慮并及時(shí)提供綜合性援助。所謂綜合性援助，就是在考慮一個(gè)家庭日常所需的醫(yī)療、住房、教育等方面最低費(fèi)用的基礎(chǔ)上，給出一個(gè)綜合的救助金額。這個(gè)金額應(yīng)綜合考慮一個(gè)家庭日常生活的基本需求，因每個(gè)家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也應(yīng)各不相同。因此，綜合性救助不僅可以避免由于項(xiàng)目疊加而出現(xiàn)的救助成本過(guò)高的現(xiàn)象，也可以更好地滿足受助者的實(shí)際需求。

（三）完善分類救助制度，提高對(duì)重度殘疾人的救助標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)殘疾人實(shí)施分類救助包括兩個(gè)方面，其一，殘疾人與其他弱勢(shì)群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務(wù)，如醫(yī)療救助、康復(fù)等，應(yīng)將殘疾人的低保線同健全人的低保線進(jìn)行重新劃定，殘疾人最低保障標(biāo)準(zhǔn)可提高10個(gè)百分點(diǎn)到20個(gè)百分點(diǎn)，提高后的標(biāo)準(zhǔn)不會(huì)給政府帶來(lái)很大的財(cái)政壓力，而且能夠?qū)⒏嗟臍埣踩思{入到最低生活保障體系中。其二，殘疾人群體內(nèi)部也需要根據(jù)殘疾 等級(jí)、殘疾類型、年齡等因素實(shí)施不同的救助標(biāo)準(zhǔn)。因此，分類救助可以將救濟(jì)資源作重新分配，并向更 弱勢(shì)者傾斜，這有助于提高政府對(duì)特殊低保對(duì)象的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，使之更能滿足特殊救助對(duì)象的實(shí)際需求。

第四篇：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度：現(xiàn)狀、評(píng)估與完善

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度：現(xiàn)狀、評(píng)估與完善

作者：郭靜安

來(lái)源：新型農(nóng)村合作醫(yī)療網(wǎng) 來(lái)源日期：2006-7-21 本站發(fā)布時(shí)間：2006-7-26 10:37:38 閱讀量：1207次

摘要：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，個(gè)人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)村醫(yī)療互助共濟(jì)制度。制度試點(diǎn)運(yùn)行近三年來(lái)，取得了顯著成效，但也暴露出不少問(wèn)題。本文通過(guò)回顧我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展歷程和分析我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運(yùn)行現(xiàn)狀，合理評(píng)估了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的成效和問(wèn)題，提出了完善我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：合作醫(yī)療；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度；醫(yī)療救助；對(duì)策與建議

一、我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展歷程和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

1.我國(guó)農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展歷程

合作醫(yī)療是我國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作的基本制度之一。它是指在合作化運(yùn)動(dòng)的基礎(chǔ)上和在各級(jí)政府的支持下，通過(guò)農(nóng)村集體和農(nóng)民個(gè)人籌資，并按參加者互助共濟(jì)的原則組織起來(lái)，為農(nóng)村居民提供基本醫(yī)療衛(wèi)生保健服務(wù)的醫(yī)療保障制度。合作醫(yī)療為我國(guó)廣大農(nóng)村居民的醫(yī)療健康保障發(fā)揮了重要作用，享有“衛(wèi)生革命”之譽(yù)。①

合作醫(yī)療的歷史源頭可以追溯到20世紀(jì)早期平教會(huì)在河北定縣創(chuàng)建的以縣為單位的三級(jí)醫(yī)療保健制度（村保健員、區(qū)保健所、縣保健院）。②不過(guò)一般意義上認(rèn)為20世紀(jì)40年代在陜甘寧邊區(qū)出現(xiàn)的醫(yī)療合作社是我國(guó)合作醫(yī)療的開(kāi)端，這種合作社由群眾集股、合作舉辦衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，來(lái)解決農(nóng)村居民缺醫(yī)少藥的問(wèn)題。隨著建國(guó)后我國(guó)合作化運(yùn)動(dòng)的推廣和人民公社的建立，其合作性質(zhì)也發(fā)生了一定改變，即由農(nóng)民互助、個(gè)人籌資為主過(guò)渡為群眾出資、生產(chǎn)合作社公益金補(bǔ)助相結(jié)合的方式。如1955年山西省高平縣米山鄉(xiāng)在農(nóng)業(yè)社保健站中最早實(shí)行“醫(yī)社結(jié)合”，采取社員群眾出“保健費(fèi)”和生產(chǎn)合作社公益金補(bǔ)助相結(jié)合的辦法，建立合作醫(yī)療制度。1958年公社化以后，合作醫(yī)療發(fā)展較快，資金籌集進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為以集體經(jīng)濟(jì)為主出大頭的形式，并且實(shí)行看病不要錢。到文革時(shí)期，由于當(dāng)時(shí)的政治氣氛，合作醫(yī)療一哄而起，遍布了全國(guó)絕大多數(shù)生產(chǎn)大隊(duì)，實(shí)現(xiàn)了合作醫(yī)療“一片紅”。到1980年，我國(guó)農(nóng)村有90%的行政村（生產(chǎn)大隊(duì)）實(shí)行了合作醫(yī)療，再加上合作社的保健站以及農(nóng)村數(shù)量巨大的赤腳醫(yī)生，這成為解決我國(guó)廣大農(nóng)村缺醫(yī)少藥，保障人民群眾健康的三大法寶。[1](P179)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，以及政社合一的人民公社的取消和生產(chǎn)大隊(duì)的解體，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰弱，合作醫(yī)療賴以依存的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，農(nóng)村合作醫(yī)療受到嚴(yán)重沖擊，出現(xiàn)了急劇滑坡衰退的局面。據(jù)1985年的統(tǒng)計(jì)調(diào)查，全國(guó)實(shí)行合作醫(yī)療的行政村由過(guò)去的90%降到了5%，而到1989年，實(shí)行合作醫(yī)療的行政村進(jìn)一步降至4.8%③，合作醫(yī)療面臨解體的危險(xiǎn)。這種情況再加上我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系市場(chǎng)化改革的價(jià)值取向以及公共衛(wèi)生的衰退，農(nóng)村醫(yī)療保障體系陷入了支離破碎的境地，農(nóng)村居民變得沒(méi)有任何醫(yī)療保障可言，農(nóng)民“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象十分突出。

鑒于此，我國(guó)政府曾于20世紀(jì)90年代初期和中后期兩度試圖重建農(nóng)村合作醫(yī)療，當(dāng)時(shí)推行的是“民辦公助，自愿參加”，這實(shí)際上是在制度設(shè)計(jì)上沒(méi)有明確社會(huì)保障國(guó)家主題責(zé)任的定位，路子沒(méi)有走對(duì)，資金不到位，再加上衛(wèi)生人才匱乏，基礎(chǔ)設(shè)施落后，所以最終均未能成功。

本世紀(jì)初，伴隨著城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)矛盾的日益突出，以及國(guó)家為解決“三農(nóng)”問(wèn)題而在制度設(shè)計(jì)、政策制定上的根本轉(zhuǎn)變，在全面建設(shè)小康社會(huì)、和諧社會(huì)的大環(huán)境、大背景下，國(guó)家在多方調(diào)查、論證的基礎(chǔ)上，于2002年重新開(kāi)啟了農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)工作。

2.我國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

2002年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》），2003年初，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)家衛(wèi)生部等部門(mén)關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）的通知。《決定》和《意見(jiàn)》指出：新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的政策目標(biāo)是緩解農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的現(xiàn)象，確實(shí)減輕農(nóng)村居民因疾病帶來(lái)的負(fù)擔(dān)；制度的政策實(shí)施階段是：至2005年覆蓋率達(dá)到50%④，至2008年覆蓋率達(dá)到80%，到2010年，實(shí)現(xiàn)在全國(guó)建立基本覆蓋農(nóng)村居民的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)；新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)、集體扶持和政府資助相結(jié)合的籌資機(jī)制，其中中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)除市區(qū)以外的參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的農(nóng)民按人均10元安排補(bǔ)助資金，地方財(cái)政每年對(duì)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療農(nóng)民的資助不低于人均10元，農(nóng)民個(gè)人每年的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于10元。從2003年當(dāng)年起，全國(guó)開(kāi)展了基線調(diào)查，測(cè)定試點(diǎn)方案，并因地制宜地進(jìn)行試點(diǎn)工作，從而拉開(kāi)了全國(guó)范圍內(nèi)的、真正具有實(shí)質(zhì)意義的、轟轟烈烈的農(nóng)村合作醫(yī)療制度的重建工作。

從2003年“非典”過(guò)后正式開(kāi)啟試點(diǎn)工作到2004年6月，全國(guó)已有30個(gè)省、自治區(qū)、直轄市的310個(gè)縣（市）開(kāi)展了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)，覆蓋農(nóng)業(yè)人口9504萬(wàn)人，實(shí)際參合農(nóng)村居民6899萬(wàn)人，參合率為72.60%。全國(guó)共籌資30.21億元，其中，各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助15.01億元，農(nóng)村居民個(gè)人繳費(fèi)10.88億元，集體和社會(huì)贊助4.32億元。已有4194萬(wàn)人次的醫(yī)藥費(fèi)用得到報(bào)銷，報(bào)銷金額為13.94億元，占籌資總額德46.14%，其中，住院費(fèi)用平均又27.25%得到報(bào)銷。截至2005年6月底，全國(guó)已有641個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展了試點(diǎn)工作，覆蓋2.25億農(nóng)民，其中有1.63億農(nóng)民參加了合作醫(yī)療，參合率為72.60%；全國(guó)共補(bǔ)償參加合作醫(yī)療的農(nóng)民1.19億人次，補(bǔ)償資金支出50.38億元。⑤

2005年9月全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作會(huì)議在江西南昌召開(kāi)，會(huì)議總結(jié)了試點(diǎn)兩年多來(lái)的經(jīng)驗(yàn)，充分肯定了試點(diǎn)工作取得的成績(jī)，也指出了目前試點(diǎn)中存在的困難和問(wèn)題，并傳達(dá)了國(guó)務(wù)院關(guān)于加大工作力度，加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度建設(shè)步伐的部署和要求。國(guó)務(wù)院會(huì)議決定從2006年起，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)參加合作醫(yī)療農(nóng)民的補(bǔ)助提高到20元，地方財(cái)政也相應(yīng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)將中西部農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的市轄區(qū)和東部部分省份困難地區(qū)的縣（市）納入中央財(cái)政補(bǔ)助范圍。總體規(guī)劃是到2006年，試點(diǎn)覆蓋面擴(kuò)大到全國(guó)縣（市、區(qū)）總數(shù)的40%，2007年達(dá)到60%，2008年在全國(guó)基本推行，2010年實(shí)現(xiàn)基本覆蓋農(nóng)村居民的目標(biāo)。

總而言之，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度近三年來(lái)的試點(diǎn)實(shí)踐證明，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度設(shè)計(jì)是符合國(guó)情的，也是基本合理的，其效果是明顯的，受到了廣大農(nóng)民群眾的歡迎。不過(guò)問(wèn)題也不少，這幾年學(xué)術(shù)界有關(guān)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的研究成果頗多，對(duì)制度運(yùn)行的諸多方面都提出了有針對(duì)性的見(jiàn)解。因此，我們有必要在綜合前人論述的基礎(chǔ)上正確評(píng)估新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的成效，分析其問(wèn)題，為完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度提供對(duì)策建議，以加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療的建設(shè)。

二、對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的評(píng)估

1.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的成效

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施近三年來(lái)，覆蓋面之廣，進(jìn)度之快速，為建國(guó)以來(lái)農(nóng)村衛(wèi)生工作之罕見(jiàn)，此次制度設(shè)計(jì)、政策制定實(shí)施的合理性可見(jiàn)一斑。通過(guò)新舊合作醫(yī)療對(duì)比和以上對(duì)試點(diǎn)現(xiàn)狀的運(yùn)行分析，總結(jié)出新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的幾點(diǎn)成效。

（1）覆蓋面逐步擴(kuò)大，保障了農(nóng)民的衛(wèi)生健康，有效地緩解、遏制了農(nóng)村居民“因病致貧、因病返貧”的勢(shì)頭，減輕了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。以國(guó)務(wù)院確定的四個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)省份之一的浙江省作為例，在2003年確定了27個(gè)縣進(jìn)行試點(diǎn)。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于東部地區(qū)可適當(dāng)加快步伐的意見(jiàn)，在其他地區(qū)也陸續(xù)實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。截至2005年6月底，全省已有81個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)施了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，占全省縣（市、區(qū)）總數(shù)的90%，參合農(nóng)民2399萬(wàn)人，占全省農(nóng)業(yè)人口的69%，累計(jì)籌集資金17.66億元，已有74.91萬(wàn)人次報(bào)銷了住院費(fèi)用，273.76萬(wàn)人次得到門(mén)診報(bào)銷和健康體檢，為降低農(nóng)民醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)，解決農(nóng)村地區(qū)“因病致貧、因病返貧”問(wèn)題起到了積極作用。而作為全國(guó)最貧困省份之一的貴州省從2006年1月1日起，將在原來(lái)10個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣的基礎(chǔ)上，新增24個(gè)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)縣，將有1300多萬(wàn)農(nóng)民享受“看病報(bào)銷”的實(shí)惠。

（2）改變了農(nóng)民的就醫(yī)觀念，樹(shù)立和提升了黨和政府踏實(shí)為民辦事的形象。以往農(nóng)民由于沒(méi)有任何醫(yī)療保障，因此，患病后要嗎不看拖著、要嗎去個(gè)體診所甚至一些黑診所或找神醫(yī)看病，只有到病嚴(yán)重了以后才去醫(yī)院，但往往是直接去了級(jí)別較高的三甲醫(yī)院，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院、縣醫(yī)院發(fā)揮不了應(yīng)有的作用。而實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療后，參合農(nóng)民“有病即看”的情形明顯增多，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的使用效率也提高了許多。另外，本次試點(diǎn)工作與以往兩次重建工作相比，其最大區(qū)別就在于政府首次承諾在中西部地區(qū)，中央財(cái)政對(duì)于參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的農(nóng)民每人每年補(bǔ)貼10元，地方財(cái)政對(duì)參合農(nóng)民每人每年的補(bǔ)貼不低于10元。這是國(guó)家第一次對(duì)于農(nóng)民醫(yī)療保障的出資，表明了政府對(duì)建立農(nóng)村醫(yī)療保障制度給予了新的高度關(guān)注，實(shí)際上是彰顯了黨和政府對(duì)于終結(jié)我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、矯正城鄉(xiāng)資源分配不公的決心，樹(shù)立和提升了黨和政府踏實(shí)為民辦事的形象。

（3）帶動(dòng)、促進(jìn)了農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)的整體發(fā)展。上世紀(jì)80年代舊的合作醫(yī)療解體后，伴隨著國(guó)家醫(yī)療改革的市場(chǎng)化傾向，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生保障事業(yè)基本成為一片空白。本次新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是以國(guó)家進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作為基礎(chǔ)并配套了醫(yī)療救助推出的，以此為契機(jī)，中央財(cái)政和地方財(cái)政都加大了對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共衛(wèi)生的投入，并在改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)條件、改擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生所、改進(jìn)醫(yī)療設(shè)備、加強(qiáng)預(yù)防保健和疫情監(jiān)測(cè)、城市衛(wèi)生支農(nóng)和衛(wèi)生知識(shí)宣傳及加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍的建設(shè)方面做了大量的工作。

（4）實(shí)現(xiàn)了制度創(chuàng)新。與傳統(tǒng)的合作醫(yī)療相比，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在以下幾個(gè)方面進(jìn)行了創(chuàng)新與發(fā)展：一是資金籌集上，加大了政府的支持力度；二是統(tǒng)籌層次上，從以鄉(xiāng)村為統(tǒng)籌單位提升到以縣為統(tǒng)籌單位，提升了兩級(jí)；三是合作方式上，突出了以大病統(tǒng)籌為主；四是管理方式上，實(shí)現(xiàn)了由分散管理向集中管理和管理監(jiān)督并重的轉(zhuǎn)變；五是配套改革上，建立了醫(yī)療救助制度。[2]

（5）增強(qiáng)了政府進(jìn)一步加快解決農(nóng)村醫(yī)療保障的信心。這方面最明顯的標(biāo)志就是由于兩年多的試點(diǎn)實(shí)踐取得了積極成效，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運(yùn)行機(jī)制初步建立，越來(lái)越多的農(nóng)民得到了實(shí)實(shí)在在的好處，中央政府決定從2006年起加大財(cái)政投入力度，加快推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的建設(shè)，從而力爭(zhēng)2008年實(shí)現(xiàn)制度在全國(guó)的基本推行。

2.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的問(wèn)題

新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,也暴露出諸多問(wèn)題,這也是眾多專家學(xué)者這兩年關(guān)注的焦點(diǎn)。

（1）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度“保大不保小”的模式存在弊端。以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度是國(guó)家根據(jù)近幾年農(nóng)村居民因患重、大病，治療負(fù)擔(dān)沉重而導(dǎo)致“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象十分突出這一實(shí)際情況推出的，總體而言是正確的選擇，不過(guò)在實(shí)際推行過(guò)程中也遇到了一些問(wèn)題。一是有些地區(qū)“只保大病、不保小病”，忽視農(nóng)村居民在小病治療費(fèi)用上承受能力有限這一事實(shí)，以致于小病拖成大病的現(xiàn)象較多，從而造成合作醫(yī)療基金入不敷出并導(dǎo)致制度難以為繼；二是“保大病”不可避免就要降低覆蓋率，起付線越高，收益面越窄。如江蘇南通將起付線定為7000元，受益面為0.1%；鹽城的起付線定在3000元，受益面為2%，其中7000元以上檔次部分，受益面為0.2%；⑥由于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的原則是農(nóng)民自愿參加，所以，在實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)了群眾“退保”現(xiàn)象；另外，現(xiàn)在一般農(nóng)村合作醫(yī)療都是報(bào)銷住院費(fèi)用，即認(rèn)為住院才是大病，其實(shí)情況并非如此，許多人患有一些嚴(yán)重的慢性病，又不適合住院治療，但過(guò)高的醫(yī)療費(fèi)用則得不到報(bào)銷，病人的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)十分沉重，長(zhǎng)此以往可能會(huì)影響到農(nóng)民參保的信心，也會(huì)導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，如一部分農(nóng)民可能患小病就會(huì)去住院治療。

（2）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在資金籌集、管理和給付方面存在疏漏。首先，由于本次新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)行“倒籌資”機(jī)制，即只有參合農(nóng)民達(dá)到一定的比例并且交納了參合費(fèi)以后，各級(jí)財(cái)政才給予配套資金，因此導(dǎo)致了基層試點(diǎn)地區(qū)的“套資”與“釣魚(yú)”行為，即為了得到中央的補(bǔ)助資金，基層執(zhí)行部門(mén)出現(xiàn)了大量的墊資行為，有的地區(qū)竟然公開(kāi)使用大額借貸資金等不正當(dāng)手段釣取中央資金，而最終農(nóng)民沒(méi)有參合的但已釣取的補(bǔ)助金自然就挪為它用，這與試點(diǎn)的宗旨相違背。[3]其次，基金管理存在潛在危險(xiǎn)，定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作醫(yī)療辦公室經(jīng)辦人員有“尋租”便利。一些試點(diǎn)縣（市）仍未嚴(yán)格執(zhí)行“收支分離、管用分開(kāi)”的基金結(jié)算辦法。出現(xiàn)部分醫(yī)院發(fā)生不合理用藥，延長(zhǎng)住院時(shí)間，克扣、拖欠補(bǔ)償費(fèi)用，冒名住院等問(wèn)題，暴露了資金管理上確實(shí)存在漏洞。同時(shí)，由于報(bào)銷人員（農(nóng)民）和審核員（定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作醫(yī)療辦公室工作人員）的信息不對(duì)稱，再加上職能部門(mén)工作人員長(zhǎng)期養(yǎng)成的官僚作風(fēng)，辦事人員可能借各種理由刁難報(bào)銷農(nóng)民，而處于弱者地位的農(nóng)民為了盡快報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，可能會(huì)采取送禮（金）、請(qǐng)吃飯等方式來(lái)?yè)Q取報(bào)銷。最后，在基金給付方面，如果補(bǔ)償比過(guò)低，則對(duì)大多數(shù)參合農(nóng)民沒(méi)有吸引力，導(dǎo)致參合人數(shù)較少，還會(huì)造成較高的管理成本和交易費(fèi)用；反過(guò)來(lái)，提高補(bǔ)償比，則在基金數(shù)量有限的情況下，不可避免會(huì)降低受益面，同樣會(huì)導(dǎo)致參合人數(shù)下降。據(jù)研究，補(bǔ)償比低于20%對(duì)參保人沒(méi)有刺激作用，而現(xiàn)實(shí)中有些地方的費(fèi)用補(bǔ)償比低于15%。[4]因此，要合理確定補(bǔ)償比。

（3）農(nóng)村基礎(chǔ)衛(wèi)生設(shè)施落后，公共衛(wèi)生體系薄弱，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級(jí)衛(wèi)生服務(wù)資源缺乏合理有序配置，再加上基層衛(wèi)生人才缺乏、水平低下，難以對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療構(gòu)成有效支撐和保障。稅制改革后，我國(guó)各級(jí)財(cái)政實(shí)行“分灶吃飯”，衛(wèi)生資源投放主要集中在城市，衛(wèi)生資源分配與需求是“倒三角形”，很多地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，對(duì)衛(wèi)生事業(yè)重視不夠，以至投入逐年減少，造成了農(nóng)村衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)滯后，醫(yī)療設(shè)備陳舊，衛(wèi)生技術(shù)人才匱乏，如一些貧困地區(qū)衛(wèi)生站還存在著危房，設(shè)備還是“老三樣”。[1](P185)這種情形再加上分布廣泛的農(nóng)村個(gè)體診所的競(jìng)爭(zhēng)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的業(yè)務(wù)工作不飽和，設(shè)備使用效率不高，難以發(fā)揮醫(yī)療服務(wù)的能力，影響了衛(wèi)生院的業(yè)務(wù)收入和自我發(fā)展，導(dǎo)致了隊(duì)伍不穩(wěn)和人才流失，長(zhǎng)此以往形成惡性循環(huán)。另外，目前農(nóng)村地區(qū)三級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊，相互之間的資源往往還沒(méi)有整合起來(lái)，但同時(shí)公共衛(wèi)生體系卻十分薄弱。如在幾乎所有農(nóng)村地區(qū)（包括一些貧困縣）的縣鄉(xiāng)兩級(jí)都設(shè)立了不同的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，但效率卻較為低下，尤其是一些防疫機(jī)構(gòu)由于資金不足，甚至缺乏必要的疾病預(yù)防、檢測(cè)設(shè)備。為了生存，只好靠門(mén)診住院等有償服務(wù)甚至以衛(wèi)生監(jiān)督、罰款等創(chuàng)收彌補(bǔ)資金缺口，這嚴(yán)重違背和扭曲了公共衛(wèi)生部門(mén)的職能。雖然新型農(nóng)村合作醫(yī)療的推行和國(guó)家財(cái)政加大對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入緩解和局部改善了上述狀況，但長(zhǎng)期積患并非一朝一夕就可解決，改善農(nóng)村衛(wèi)生體系落后的狀況，我們?nèi)杂泻荛L(zhǎng)的路要走。

（4）政策宣傳力度不夠，部分地區(qū)農(nóng)民參合率較低，一些貧困人群被排斥在合作醫(yī)療范圍之外，也享受不到醫(yī)療救助。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療的比率與政府的宣傳力度密切相關(guān)。如有的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平并不高，但由于政府重視，成立了由主管縣長(zhǎng)掛帥的新型農(nóng)村合作醫(yī)療領(lǐng)導(dǎo)小組，利用各種形式和途徑，大力宣傳新型農(nóng)村合作醫(yī)療的意義，以及詳盡講解制度的具體規(guī)定、細(xì)則和可享受的待遇，最終當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的參合率很高；而有些地區(qū)雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，但由于宣傳不夠，農(nóng)民對(duì)新型合作醫(yī)療的認(rèn)識(shí)不足，因此參合率反而較低。另外，2002年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《規(guī)定》雖然指出了對(duì)于貧困戶要給予救助，但在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行過(guò)程中，一些地方由于縣級(jí)財(cái)政吃緊，又缺乏社會(huì)募捐，所以只能使醫(yī)療救助空為紙談、流于形式。

三、完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的對(duì)策和建議

針對(duì)以上新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度運(yùn)行中存在的種種問(wèn)題，提出如下對(duì)策建議：

1深入總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有針對(duì)性地解決新型農(nóng)村合作醫(yī)療“保大不保小”模式的弊端

要對(duì)新型農(nóng)村合作醫(yī)療“保大不保小”的模式進(jìn)行調(diào)整。由于我國(guó)地區(qū)發(fā)展極不平衡，因此合作醫(yī)療模式不宜強(qiáng)求一致，過(guò)早統(tǒng)一。東部地區(qū)由于財(cái)政勢(shì)力雄厚，鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民較為富裕，觀念也開(kāi)放，所以早在不少地區(qū)實(shí)行了既“保大又保小”的模式和“防保結(jié)合”的模式，有的地方甚至已被納入城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保障體系，而且在管理模式上也已引入了商業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)辦模式。需要注意的就是在起付線和受益比之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，同時(shí)要對(duì)大病和小病的概念類型進(jìn)行甄別（這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上在城鎮(zhèn)社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)中也存在），以切實(shí)使老百姓得到實(shí)惠。而對(duì)中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，由于從2006年起國(guó)家增加了對(duì)參合農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼，因此也完全有資金實(shí)力進(jìn)行模式調(diào)整。除了以上解決東部地區(qū)的兩點(diǎn)措施外，針對(duì)中西部地區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施落后的狀況，筆者提出50元的合作醫(yī)療基金可劃分為三塊：一塊是撥出10元錢給參合農(nóng)民建立家庭帳戶，用于解決家庭的門(mén)診、小病費(fèi)用；另一塊是再撥出10元建立防保和婦保帳戶，余額結(jié)轉(zhuǎn)下年，從而強(qiáng)制性地把所有參合農(nóng)民納入了公共衛(wèi)生體系；第三塊是剩余30元錢作為大病統(tǒng)籌基金，由縣級(jí)單位統(tǒng)一管理。當(dāng)然這種分?jǐn)偡绞綎|部也可采納。從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來(lái)看，城鄉(xiāng)統(tǒng)一將是不可避免的趨勢(shì)。

2加強(qiáng)監(jiān)督管理，規(guī)范新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金的結(jié)算使用，合理制定基金的起付線和補(bǔ)償比

此次國(guó)家加大了對(duì)參合農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)貼，籌資數(shù)量更大了，但也要求我們更要嚴(yán)格管理。前述“墊資”和“釣魚(yú)”等現(xiàn)象的根源在于信息不對(duì)稱及相互間缺乏足夠的信任導(dǎo)致的農(nóng)民與政府之間的以及各級(jí)政府內(nèi)部的重復(fù)博弈，宜建立由參合農(nóng)戶代表、醫(yī)院及政府管理機(jī)構(gòu)三方組成的監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)試點(diǎn)情況進(jìn)行監(jiān)督，消除信息不對(duì)稱，還要對(duì)參合農(nóng)民及受益農(nóng)民進(jìn)行跟蹤抽查，以核實(shí)具體的執(zhí)行情況。同時(shí)，此次地方政府中省、市、縣（區(qū)）三級(jí)財(cái)政共分擔(dān)了30元的出資額，如果沒(méi)有一個(gè)合理的分?jǐn)偙壤瑒t很難落到實(shí)處，建議省級(jí)財(cái)政承擔(dān)起更大的責(zé)任。另外，要對(duì)起付線、受益面和補(bǔ)償比進(jìn)行精算和分析，確定其合理范圍，在合作基金有望大幅提高的情況下，一定要在降低起付線、擴(kuò)大受益面的基礎(chǔ)上提高補(bǔ)償比，以增加新型合作醫(yī)療對(duì)農(nóng)民的吸引力。

3.加強(qiáng)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施和公共衛(wèi)生體系的建設(shè)，有效整合三級(jí)農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生人才隊(duì)伍的建設(shè)

與加大對(duì)農(nóng)村合作醫(yī)療的財(cái)政補(bǔ)貼相配套，應(yīng)該加大政府對(duì)農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系和公共衛(wèi)生體系的轉(zhuǎn)移支付力度，安排資金改善縣醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和村衛(wèi)生室的條件，加強(qiáng)對(duì)防疫、婦幼保健、計(jì)生所等公共衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的投入，為農(nóng)民提供安全可靠的醫(yī)療防保服務(wù)。對(duì)于整合衛(wèi)生服務(wù)資源，應(yīng)該因地制宜，區(qū)別對(duì)待，使其合理有序分工，在一些地域位置較好的地區(qū)可適當(dāng)壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。要擴(kuò)大定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的覆蓋面并對(duì)定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)嚴(yán)格管理防止出現(xiàn)給農(nóng)民賣的藥品在扣除報(bào)銷費(fèi)用后仍高于藥店價(jià)格，在有條件的地區(qū)可仿效城市建立平價(jià)藥店，把其列入定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的范圍。最關(guān)鍵的還是要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生人才的培訓(xùn)，提高他們的水平，只要醫(yī)療水平高，不愁鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院“火”不起來(lái)。在加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生人才培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，提出醫(yī)教合作，改革醫(yī)學(xué)教育水平，培養(yǎng)大量定向于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的農(nóng)村醫(yī)生、社區(qū)醫(yī)生，并建立城市醫(yī)院支援農(nóng)村的長(zhǎng)效機(jī)制。

4加大宣傳力度，提高農(nóng)民參保積極性

溫家寶總理指出，在農(nóng)村建立新型合作醫(yī)療制度是一個(gè)新鮮事物。在中國(guó)歷史上，由政府出資為農(nóng)民建立醫(yī)療保障制度，解決農(nóng)民的基本醫(yī)療問(wèn)題，從古到今還是第一次。上世界90年代由衛(wèi)生醫(yī)療部門(mén)主導(dǎo)重建農(nóng)村合作醫(yī)療時(shí)，由于制度設(shè)計(jì)的問(wèn)題，導(dǎo)致資金缺乏并造成了沒(méi)有給參保農(nóng)民兌現(xiàn)承諾，報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi)的現(xiàn)象，由此在老百姓心目中留下了不好的印象,群眾反響很大，這也是影響此次參合率的重要原因之一。因此，現(xiàn)在一定要根據(jù)農(nóng)民參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療能切實(shí)得到實(shí)惠這一事實(shí)為依據(jù)，加大宣傳引導(dǎo)力度，提高農(nóng)民參合的說(shuō)服力，尤其要把國(guó)家增加對(duì)農(nóng)民的財(cái)政補(bǔ)助及擴(kuò)大中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍的政策宣傳到千家萬(wàn)戶，讓每一個(gè)農(nóng)民都能切身感受到政府對(duì)他們的關(guān)愛(ài)和下決心辦好合作醫(yī)療的信心。

5降低醫(yī)療救助門(mén)檻，擴(kuò)大救助對(duì)象數(shù)量，增加救助受益面，以使貧困農(nóng)民切實(shí)得到醫(yī)療救助實(shí)惠

中央政府應(yīng)加大扶貧救助資金的轉(zhuǎn)移支付力度，匯同地方財(cái)政預(yù)算安排的資金，在財(cái)政部門(mén)設(shè)立農(nóng)村特困戶醫(yī)療救助專項(xiàng)基金，民政部門(mén)根據(jù)五保、低保、殘疾家庭等弱勢(shì)群體的實(shí)際情況為其代交合作費(fèi)用并實(shí)行大額醫(yī)療救助。要鼓勵(lì)發(fā)動(dòng)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和先富起來(lái)的工商個(gè)體戶等為醫(yī)療救助基金進(jìn)行募捐，以擴(kuò)大資金來(lái)源。

6加快農(nóng)村醫(yī)療保障立法

國(guó)務(wù)院出臺(tái)《規(guī)定》已三年多了，但規(guī)章制度畢竟不同于法律。要建立一個(gè)惠及億萬(wàn)農(nóng)民的長(zhǎng)效醫(yī)療保障機(jī)制，一定要有法律的支持，我國(guó)社會(huì)保障體系的建立完善就吃過(guò)法律滯后的虧，城市社會(huì)保障立法已逐步踏上正軌，希望不要把農(nóng)村排斥在外，尤其是黨和政府高度重視的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。

注釋：

①世界銀行:《中國(guó):衛(wèi)生模式轉(zhuǎn)變中的長(zhǎng)遠(yuǎn)問(wèn)題與對(duì)策》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1994年,第5頁(yè).②劉紀(jì)榮,王光明:“二十世紀(jì)前期農(nóng)村合作醫(yī)療制度的歷史變遷”,《浙江社會(huì)科學(xué)》,2005(2),157頁(yè).③顧濤等:“農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)相關(guān)問(wèn)題分析及政策建議”,《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》,1998(4),42頁(yè).④周浩杰:“新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度:經(jīng)驗(yàn)、挑戰(zhàn)和對(duì)策”,《中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì)》,2005(1),7頁(yè).⑤news:全國(guó)新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作取得明顯成效,http://

⑥陳佳貴,王延中:《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告》(2001—2004),社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2004年,第74頁(yè).參考文獻(xiàn)：

[1]鄭秉文等.社會(huì)保障體制改革攻堅(jiān)[M].中國(guó)水利水電出版社.北京:2005.[2]殷絳.新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的創(chuàng)新分析[J].湖北社會(huì)科學(xué).2004,(12):95—96.[3]楊紅燕,羅莉.農(nóng)村醫(yī)療合作在危機(jī)中求生存[N].社會(huì)科學(xué)報(bào).2004-11-11(2).[4]傅衛(wèi).合作醫(yī)療基金分配及補(bǔ)償比例測(cè)算[J].中國(guó)衛(wèi)生經(jīng)濟(jì).1998,(2):43-45.

第五篇：中國(guó)公務(wù)員錄取制度現(xiàn)狀與完善

試論我國(guó)公務(wù)員錄取制度的現(xiàn)狀與完善

摘要：國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)的高低，關(guān)系到行政效率的提高和國(guó)家行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而公務(wù)員的考錄制度作為甄選人才的重要依據(jù)，是從源頭上保證公務(wù)員素質(zhì)、優(yōu)化公務(wù)員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)的重要保障。本文試從我國(guó)《公務(wù)法》規(guī)定的公務(wù)員錄取制度的現(xiàn)狀入手，從而發(fā)現(xiàn)其運(yùn)行過(guò)程中的不足并進(jìn)一步對(duì)我國(guó)《公務(wù)員法》中的公務(wù)員錄用制度進(jìn)行了思考，提出了一些建議。

國(guó)家公務(wù)員制度作為國(guó)家上層建筑的一個(gè)組成部分，體現(xiàn)了統(tǒng)治階級(jí)的意志，并為一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和政治統(tǒng)治服務(wù)。行政管理的高效能，依賴于工作人員的優(yōu)良、精干、穩(wěn)定和廉潔。1對(duì)擔(dān)任主任科員以下及其相當(dāng)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員實(shí)行公開(kāi)考試、平等競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)錄取的錄用制度，是我國(guó)實(shí)行公務(wù)員制度的一個(gè)最具有標(biāo)志性、決定性和最具影響力的措施。在1993年國(guó)務(wù)院制定和頒布實(shí)施的行政法規(guī)《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員條例》）和2005年全國(guó)人大常委會(huì)制定并于2006年開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）中，對(duì)公務(wù)員錄用制度骨架內(nèi)容的規(guī)定大致相同，但是實(shí)際錄用工作中包括對(duì)錄用糾紛的處理工作過(guò)程中，具體做法與這個(gè)骨架內(nèi)容的基本規(guī)定相去甚遠(yuǎn)。本文從公務(wù)員錄用制度及其現(xiàn)狀入手，分析我國(guó)《公務(wù)員法》中對(duì)其規(guī)定存在的不足，并對(duì)我國(guó)公務(wù)員錄用制度及《公務(wù)員法》的完善提出一些建議。

1公務(wù)員錄用制度

在理解公務(wù)員考試錄用的概念之前，首先應(yīng)該明確與之相關(guān)聯(lián)的公務(wù)員、考試、錄用的涵義。在理解公務(wù)員考試錄用的概念之前，首先應(yīng)該明確與之相關(guān)聯(lián)的公務(wù)員、考試、錄用的涵義。公務(wù)員是指國(guó)家公務(wù)人員，他們是代表國(guó)家從事社會(huì)公共事務(wù)管理，行使行政職權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)中的文職辦事工作人員（相對(duì)于武官、法官、政務(wù)官而言）。22005年4月27日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》對(duì)公務(wù)員的定義是“指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員”。公務(wù)員的錄用，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)為補(bǔ)充擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的務(wù)員，依照法定的條件和程序，通過(guò)公開(kāi)考試、嚴(yán)格考核的辦法，擇優(yōu)將不具有公務(wù)員身份的人員，錄用為國(guó)家公務(wù)員的一種人事制度。3經(jīng)過(guò)10多年的公務(wù)員考試的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)公務(wù)員錄用制度不斷健全完善，有效促進(jìn)了公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)的法制化、規(guī)范化和科學(xué)化，尤其是2005年《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》的頒布，白靜.《淺析我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度》[J].北京：首都師范大學(xué)碩士學(xué)位論文.2009.錢福永《國(guó)家公務(wù)員考試錄用理論與方法》[M].黑龍江人民出版社，2005年版，第1頁(yè)。3 徐銀華、石佑啟、楊勇萍著：《公務(wù)員法要論》[M].北京大學(xué)出版社2 0 0 3年版，第7 1頁(yè)。

從范圍、辦法、條件、程序、組織管理方面等對(duì)公務(wù)員錄用工作進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)范，是我國(guó)錄用公務(wù)員的專門(mén)律，也是我國(guó)公務(wù)員錄用制度法治化的重要標(biāo)志。2我國(guó)公務(wù)員錄用制度現(xiàn)狀及存在不足

我國(guó)公務(wù)員考試錄用制度推行十多年來(lái)，基本上堅(jiān)持了“公開(kāi)、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)”的原則，取得了重大的成就。這一制度的推行，規(guī)范了公務(wù)員的“進(jìn)口關(guān)”，實(shí)現(xiàn)了公務(wù)員進(jìn)入機(jī)制的科學(xué)化、規(guī)范化，為公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)注入了活力與生機(jī)，不僅促進(jìn)了高素質(zhì)、專業(yè)化公務(wù)員隊(duì)伍的形成，而且有力的遏制了公務(wù)員考試錄用工作中的不正之風(fēng)，樹(shù)立了國(guó)家機(jī)關(guān)選賢任能、公正廉潔的新形象。但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行公務(wù)員錄用從具體制度設(shè)計(jì)到操作環(huán)節(jié)上，還存在著部分不合理因素，個(gè)別規(guī)定甚至存在著較大的爭(zhēng)議。我國(guó)公務(wù)員錄取制度的存在不足主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，錄用制度的設(shè)計(jì)不完善。在我國(guó)公務(wù)錄取制度中存在著對(duì)公民平等參加考錄的諸多限制，一些歧視性設(shè)限引起了社會(huì)廣泛關(guān)注和不滿。近幾年，在一些地方的公務(wù)員錄用中，存在著區(qū)域歧視、對(duì)象歧視（如部分職位只錄用應(yīng)屆畢業(yè)生）、以及在學(xué)歷、年齡、身體條件等方面所作的嚴(yán)格的限制性規(guī)定，等等，這些限制顯然違背了我國(guó)國(guó)家公務(wù)員考試錄用的基本原則。而我國(guó)現(xiàn)行的《公務(wù)員法》和《國(guó)家公務(wù)員錄用暫行條例》對(duì)其規(guī)定又不明晰，使得考生在其權(quán)利受到不法侵害時(shí)的沒(méi)有根本的救濟(jì)途徑。

第二，公務(wù)員錄用法律程序存在缺失。實(shí)體正義和程序正義都是我們法治發(fā)展應(yīng)該遵循的目標(biāo)。這與時(shí)刻變化著的社會(huì)現(xiàn)實(shí)永遠(yuǎn)是個(gè)沖突，因而根本不可能存在絕對(duì)的實(shí)體公正。但程序的正義卻是我們通過(guò)努力能夠?qū)崿F(xiàn)的目標(biāo)。4在公務(wù)員錄用實(shí)踐中，管理者較多重視實(shí)體法規(guī)的制定和執(zhí)行，而忽視了在錄用程序中的法律規(guī)定問(wèn)題。例如，在考核結(jié)論如何作出等環(huán)節(jié)處于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部操作中，且公開(kāi)性十分有限；出現(xiàn)錄用爭(zhēng)議時(shí)，行政機(jī)關(guān)既是政策制定者，又是政策實(shí)施者，還是復(fù)議主管機(jī)關(guān)，多位一體的角色，直接導(dǎo)致復(fù)議結(jié)果的公正公平大打折扣。

第三，操作過(guò)程缺少法律規(guī)范。如面試考官素質(zhì)低,多是一些沒(méi)有經(jīng)過(guò)專門(mén)訓(xùn)練的政府官員,往往把面試測(cè)評(píng)點(diǎn)放在自己的工作經(jīng)驗(yàn)和工作偏好上,不具備運(yùn)用現(xiàn)代測(cè)評(píng)方式與方法的能力,因而對(duì)于面試中測(cè)評(píng)項(xiàng)目的選擇缺乏科學(xué)性。面試過(guò)程究竟以什么標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量考生，沒(méi)有明確的法律規(guī)定。并且不少考生在面試過(guò)程中賄賂面試考官、“走關(guān)系”、“打招呼”，以及行政首長(zhǎng)干預(yù)錄用等現(xiàn)象，大大降低了公務(wù)員招錄的公正、公平和有序性，使政府的公信力受到挑戰(zhàn)。

第四，《公務(wù)員法》中的部分條款沒(méi)有規(guī)定或規(guī)定得過(guò)于概括，在實(shí)際操作中引起一些糾紛。如第二十三條對(duì)公務(wù)員的錄用條件做了概括性的規(guī)定，其規(guī)定：報(bào)考公務(wù)員，除應(yīng)當(dāng)具備本法第十一條規(guī)定的條件外，還應(yīng)當(dāng)具備省級(jí)以上公務(wù)員主管部門(mén)規(guī)定的擬任職位所要求的資格條件。而在各部門(mén)招錄公務(wù)員過(guò)程中，4 肖澤晟.憲法學(xué)———關(guān)于人權(quán)保障與權(quán)力控制的學(xué)說(shuō)[M].北京：科學(xué)出版社，2003.單位往往根據(jù)職務(wù)等需要對(duì)錄用條件進(jìn)行細(xì)化，在很多情況下，設(shè)置了一些諸如身高等的限制，侵害了一些公民的權(quán)利。但是縱覽全部公務(wù)員考錄制度的條文，都找不到能有效禁止此類行為的條款。

3對(duì)我國(guó)《公務(wù)員法》中公務(wù)員錄用制度的完善

公務(wù)員錄用制度是現(xiàn)代人事制度的重要組成部分，為社會(huì)各方所關(guān)注。完善公務(wù)員錄用制度，是涉及到政治、法律、社會(huì)以及思想、規(guī)范和制度等諸多方面

5的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。公務(wù)員的錄取關(guān)系到行政效率的提高和國(guó)家行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)而關(guān)系到現(xiàn)代化建設(shè)總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此對(duì)我國(guó)《公務(wù)員法》中不的不足予以完善具有重要的意義。筆者認(rèn)為公務(wù)員錄取制度的完善可以從以下幾個(gè)方面入手。

第一，將我國(guó)公務(wù)員錄用考試制度中的“錄用”與“資格”考試分開(kāi)。公務(wù)員資格考試應(yīng)當(dāng)替代錄用考試。對(duì)公務(wù)員資格考試，一定年齡、未有犯罪記錄的中國(guó)公民皆可報(bào)名參加，考試合格后即取得相應(yīng)的資格，這個(gè)資格應(yīng)當(dāng)在法定年限內(nèi)有效。擁有公務(wù)員考試資格合格證書(shū)者方可參加公務(wù)員錄用選拔，而錄用、選拔則應(yīng)轉(zhuǎn)為面試和心理測(cè)試。因此，如何協(xié)調(diào)資格與準(zhǔn)入之間的關(guān)系是今后公務(wù)員錄用、選拔的一個(gè)重要內(nèi)容，不論級(jí)別高低都應(yīng)取得公務(wù)員考試資格。6第二，增強(qiáng)筆試、面試的科學(xué)性。筆試是公務(wù)員考試錄用的首要環(huán)節(jié),我們必須高度重視,采取有力措施解決筆試中存在的問(wèn)題。為了提高公務(wù)員錄用考試的質(zhì)量，要建立考試題庫(kù)并逐步增大題庫(kù)的容量，這樣可以保證筆試的命題水平，同時(shí)應(yīng)建立試題評(píng)估制度，不斷完善試題的質(zhì)量而在面試中，面試的形式應(yīng)多種多樣。面試可以采用答辯、模擬操作、心理測(cè)驗(yàn)等多種形式,同時(shí)也可以采用問(wèn)答法、問(wèn)題處理法、辯論法等多種方法。同時(shí)，面試的官的素質(zhì)也有待提高，應(yīng)通過(guò)專門(mén)的訓(xùn)練，,使面試考官真正掌握提問(wèn)、分析、評(píng)定成績(jī)等方面的技巧。第三，完善公務(wù)員考試錄用監(jiān)督制度，增強(qiáng)考錄過(guò)程的透明度。在公務(wù)員招錄過(guò)程中，應(yīng)確實(shí)做到考錄政策、錄用計(jì)劃、資格條件、考試成績(jī)和錄用結(jié)果“五公開(kāi)”，在錄用對(duì)象上，打破身份界限、戶口界限和學(xué)歷界限，取消少數(shù)部門(mén)規(guī)定的不合理的專業(yè)、年齡、性別、經(jīng)歷等附加條件限制，對(duì)面試成績(jī)實(shí)行當(dāng)場(chǎng)公布制度，使得“可變通”環(huán)節(jié)越來(lái)越少。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定相關(guān)部門(mén)在整個(gè)考錄過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督人員未到場(chǎng),不進(jìn)行面試；面試成績(jī)未經(jīng)監(jiān)督人員簽字的,人事部門(mén)不予審批；在面試中明顯違規(guī)的考官,取消其考官資格等。堅(jiān)持制度防范和嚴(yán)肅處相結(jié)合，尤其是在面試、考核過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)限，有效杜絕面試過(guò)程中的舞弊行為。

第四，規(guī)定專業(yè)崗位筆試。這是用來(lái)測(cè)試考生對(duì)報(bào)考崗位所需專業(yè)能力的考試。應(yīng)在《公務(wù)員法》中明確給予規(guī)定，每個(gè)崗位都必須有相應(yīng)的資格證書(shū)以便5 王文圣，江輝.《對(duì)改革和完善我國(guó)公務(wù)員錄用制度的若干思考》[J].南通職業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)2008年6月第二期.6 鄭尚元：《我國(guó)行政法實(shí)體法的突破與瞻望》，載《行政法學(xué)研究》2 0 0 5年第3期。

上崗。例如在我國(guó)的法官和檢察官的錄用制度上，先是要通過(guò)司法資格考試，然后再參加統(tǒng)一公務(wù)員考試才能進(jìn)入檢、法系統(tǒng)。那么進(jìn)入法院檢察院的公務(wù)員就需要通過(guò)兩次考試，與其他系統(tǒng)公務(wù)員相比，有不公平性。應(yīng)該對(duì)通過(guò)專業(yè)資格考試的人進(jìn)入面試，以提高公務(wù)員錄用效率。

參考文獻(xiàn)：

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