第一篇：論消費(fèi)者協(xié)會(huì)和人民調(diào)解的區(qū)別發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

簡(jiǎn)析我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律實(shí)施的體制和格局

簡(jiǎn)析我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律實(shí)施的體制和格局——兼論消費(fèi)者協(xié)會(huì)和人民調(diào)解的區(qū)別

作者：王晴

消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作從宏觀體制和格局上看，廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)首先是公民的自我保護(hù)，包含了民事處分權(quán)和民事自衛(wèi)權(quán)。具體表現(xiàn)為消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者民事主體之間的協(xié)商過(guò)程，這部分屬于消費(fèi)者純粹基于自體和本體權(quán)利而自為的維權(quán)行為，故行為的概念和性質(zhì)應(yīng)當(dāng)屬于俠義的“消費(fèi)者維權(quán)”范疇，而不屬于俠義的“消費(fèi)者保護(hù)”范疇。那么，相應(yīng)的廣義的“消費(fèi)者保護(hù)”主要包括了國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)（行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法定消費(fèi)者組織等公共權(quán)力機(jī)關(guān)）為受動(dòng)或主動(dòng)行為主體的工作行為。但是之所以用“工作行為”來(lái)表述，是因?yàn)橛幸粋€(gè)學(xué)理和法理上的重大區(qū)別甚至認(rèn)識(shí)誤區(qū)存在。那就是“工作行為”因法律實(shí)施的方式不同而包含了法律適用和法律執(zhí)行的區(qū)別，同樣是國(guó)家公共權(quán)力主體，根據(jù)憲法的分權(quán)原則其實(shí)施法律的方式和職責(zé)具有原則性的區(qū)別，人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解行為是被動(dòng)適用法律的司法和準(zhǔn)司法行為；行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)于消費(fèi)者申訴和舉報(bào)的處理是主動(dòng)的糾問(wèn)式的執(zhí)行法律的行為；前者屬于法律的調(diào)整性、后者屬于法律的保護(hù)性，前者系個(gè)案方式，后者是普遍執(zhí)法且包含個(gè)案行政處理的方式，就法律實(shí)施的方式“調(diào)整性”和“保護(hù)”性而言，與前述“消費(fèi)者保護(hù)”與“消費(fèi)者維權(quán)”是交叉的概念，突出表現(xiàn)在人民法院和法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會(huì)）在工作性質(zhì)上屬于國(guó)家公權(quán)力的保護(hù)，而在工作實(shí)現(xiàn)方式上不屬于“消保”而屬于“維權(quán)”。由于人民法院被動(dòng)受理消費(fèi)者起訴和消費(fèi)者協(xié)會(huì)本身代表消費(fèi)者的組織，發(fā)動(dòng)維權(quán)的主體源于消費(fèi)者本身，所以即使司法機(jī)關(guān)和法定消費(fèi)者組織屬于公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，但其受動(dòng)而為的司法或準(zhǔn)司法行為的根源仍然系個(gè)案適用法律來(lái)為“消費(fèi)者的維權(quán)”。行政執(zhí)法部門(mén)則不同，不僅其主體性質(zhì)是公權(quán)力，關(guān)鍵是其工作實(shí)現(xiàn)方式是一個(gè)受主動(dòng)的行政執(zhí)法義務(wù)拘束的具體行政行為，而且這種具體行政行為——對(duì)侵害消費(fèi)者權(quán)益的違法行為實(shí)施行政處罰和制裁的行為并非依

1申請(qǐng)的行為，而是一個(gè)完全自主的不依賴(lài)于相對(duì)人訴因的依職權(quán)主動(dòng)實(shí)施的行為。以工商部門(mén)的12315為例詮釋有兩條：

（一）雖然設(shè)12315受理信息中心，但絕對(duì)不應(yīng)消費(fèi)者的告訴而被動(dòng)作為；

（二）12315的本職是行政執(zhí)法，不是行政調(diào)解甚至民事調(diào)解，行政執(zhí)法的本職特征是實(shí)施行政處罰等“保護(hù)性”的具體行政行為。

任何規(guī)范都是有強(qiáng)制力的。但是適用不同的規(guī)范或執(zhí)行不同的規(guī)范的主體卻要求合理和符合憲法、法律。否則并不當(dāng)然賦予強(qiáng)制力和其錯(cuò)位的行為根本就沒(méi)有實(shí)際執(zhí)行的效力。司法機(jī)關(guān)的法律調(diào)整方式具有司法和最終強(qiáng)制力的，行政機(jī)關(guān)的消費(fèi)者保護(hù)具有行政處罰的強(qiáng)制力，法定消費(fèi)者組織的社會(huì)監(jiān)督又具有道德和輿論的強(qiáng)制力，這樣廣義的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局體系和機(jī)制才是完整的、科學(xué)的、健全的、各自具有強(qiáng)制力的。現(xiàn)實(shí)中行政執(zhí)法舍棄自己的行政強(qiáng)制力而向立法索要司法強(qiáng)制力，將“行政保護(hù)”和“司法調(diào)整”，“行政處罰”和“民事調(diào)解賠償”兩組關(guān)系錯(cuò)位、將行政執(zhí)法的“消保”和消費(fèi)者及其消費(fèi)者組織的“維權(quán)”主體混淆、混同甚至顛倒的作法是違反憲法和法律規(guī)定及體制設(shè)置的科學(xué)性和效率性的。造成這個(gè)現(xiàn)實(shí)的原因就是在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)格局和機(jī)制上的認(rèn)識(shí)粗淺、感性操作甚至認(rèn)識(shí)誤區(qū)。

仔細(xì)審視，實(shí)踐中對(duì)我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作體制和機(jī)制產(chǎn)生的認(rèn)識(shí)誤區(qū)其焦點(diǎn)又在于對(duì)工商行政執(zhí)法保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的“行政裁決權(quán)”和消費(fèi)者組織的公共權(quán)力性質(zhì)爭(zhēng)議兩個(gè)方面。

前文已述，工商行政部門(mén)履行消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律義務(wù)的定位是在憲法關(guān)于分權(quán)的大的法律體制框架下的對(duì)執(zhí)法部門(mén)小體系的分工中形成的。也就是說(shuō)，排除法院、仲裁、消費(fèi)者協(xié)會(huì)的司法或準(zhǔn)司法管轄權(quán)——在調(diào)解行為——法律適用部門(mén)以外的行政執(zhí)法保護(hù)范圍以?xún)?nèi)而言，《消法》第50條的前提是“行政執(zhí)法”部門(mén)的分工。所以就工商部門(mén)而言無(wú)論《消法》第50條是否將其單另列舉還是視同所有行政執(zhí)法部門(mén)作管轄權(quán)的概括規(guī)定，從憲法和法律都不可能和不應(yīng)當(dāng)賦予行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議的裁決權(quán)。相反工商和其他行政執(zhí)法部門(mén)就消費(fèi)者權(quán)益行政保護(hù)方面是具有行政執(zhí)法的強(qiáng)制性、主動(dòng)性、直接性、廣泛性的，舍此強(qiáng)制力而為無(wú)強(qiáng)制力的非保護(hù)行為，實(shí)際上是罷廢國(guó)家對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的直接的行政執(zhí)法保護(hù)。（不包括其他具體行政行為間接實(shí)現(xiàn)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)）；進(jìn)而言之，強(qiáng)調(diào)平權(quán)行政主體在消費(fèi)者權(quán)益行政執(zhí)法保護(hù)功能上的特殊性和越權(quán)越位擴(kuò)張性，將會(huì)導(dǎo)致其他行政執(zhí)法部門(mén)的不作為和社會(huì)化的行政執(zhí)法保護(hù)功能缺失、萎縮和無(wú)效。

第二個(gè)焦點(diǎn)是要么認(rèn)為消費(fèi)者協(xié)會(huì)是消費(fèi)者的“群眾團(tuán)體”或則社會(huì)團(tuán)體法人，要么認(rèn)為它是行政機(jī)關(guān)，要么純

粹認(rèn)識(shí)不清，含糊地將消費(fèi)者組織當(dāng)成工商行政管理機(jī)構(gòu)，即行政執(zhí)法部門(mén)的組織。凡此種種根本忽視了憲法和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》法律的規(guī)定性。憲法對(duì)于公民權(quán)利的保障尤其是公民參與國(guó)家公共事務(wù)管理和維護(hù)公民權(quán)利的規(guī)定包含了消費(fèi)者主權(quán)、結(jié)社權(quán)自不待言，而《消法》以社會(huì)立法的法律形式賦予消費(fèi)者組織代表消費(fèi)者參與公共事務(wù)管理的公共權(quán)力是直接的準(zhǔn)行政權(quán)。不是在行政機(jī)關(guān)的權(quán)力之下附屬的公共權(quán)力。只不過(guò)這種公共權(quán)力的構(gòu)成形式是委員會(huì)制，是與消費(fèi)者主體為直接構(gòu)成來(lái)源并區(qū)別于單個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)人員構(gòu)成要素的社會(huì)化、廣泛化要素為組織形式要件的。二者之間并不矛盾。為了說(shuō)明該問(wèn)題，筆者特就法定消費(fèi)者組織（消協(xié)或消委會(huì)）與人民調(diào)解委員會(huì)之間比較，兼而論之，以為論證。

人民調(diào)解委員會(huì)和消費(fèi)者協(xié)會(huì)存在有以下明顯區(qū)別：

工作機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和地位不同

人民調(diào)解委員會(huì)不屬于社會(huì)團(tuán)體法人，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)和訴訟地位、調(diào)解完全中立。消費(fèi)者協(xié)會(huì)則不同，屬于國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)和消費(fèi)者組織的結(jié)合體，雖然是社會(huì)團(tuán)體、但系法律授權(quán)的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，而其公共權(quán)力的性質(zhì)就是國(guó)家對(duì)消費(fèi)者權(quán)益的特殊保護(hù)，同樣是調(diào)解，同樣是公正適用法律，但消費(fèi)者協(xié)會(huì)的調(diào)解則在訴訟權(quán)利，尤其是證據(jù)調(diào)查和補(bǔ)救公共權(quán)力行使等方面具有明確的方向性和權(quán)利的傾向性，并在自身程序終結(jié)后可以支持消費(fèi)者起訴，這幾項(xiàng)權(quán)力是人民調(diào)解所沒(méi)有的。

調(diào)解行為的法律后果和效力不同

經(jīng)人民調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議具有民事合同的性質(zhì)和效力。而經(jīng)消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)議不僅僅是相當(dāng)于民事合同的效力，不僅限于合同的私權(quán)性質(zhì)，因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議僅僅是構(gòu)成調(diào)解書(shū)的一部分實(shí)體內(nèi)容。更重要的是調(diào)解書(shū)代表公共權(quán)力的其他對(duì)程序事實(shí)的調(diào)查、案件事實(shí)的認(rèn)定，法律的適用等內(nèi)容都不是完全被動(dòng)和取決于當(dāng)事人雙方意思自治的合同，調(diào)解書(shū)的法律后果和效力具有司法證據(jù)等公法意義，屬于非規(guī)范性的法律文件。根據(jù)《消法》第三十二條：“消費(fèi)者協(xié)會(huì)履行下列職能：......（四）受理消費(fèi)者的投訴，并對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解；......（六）就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟；”與人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解相比，消費(fèi)者協(xié)會(huì)還具有行政監(jiān)督權(quán)（不是行政執(zhí)法權(quán)），調(diào)查權(quán)，另外更關(guān)鍵的是支持消費(fèi)者起訴的權(quán)利，該項(xiàng)權(quán)利決定了在訴訟前消費(fèi)者協(xié)會(huì)為消費(fèi)者主動(dòng)調(diào)查和補(bǔ)救證據(jù)，在審理調(diào)解案件過(guò)程中繼續(xù)為消費(fèi)者的調(diào)查權(quán)而形成的案卷證據(jù)材料，該調(diào)查權(quán)具有兩項(xiàng)延伸功能，一是遵守行政案卷制度規(guī)則，形成行政案卷和證據(jù)（重大復(fù)雜案件的庭審或調(diào)解會(huì)筆錄，普通案件的調(diào)解書(shū)），對(duì)調(diào)解查明的法律、事實(shí)、證據(jù)作出判斷（不是判決），向社會(huì)和輿論披露，通過(guò)商譽(yù)評(píng)價(jià)、輿論和道德規(guī)范的強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者的權(quán)利；二是遵守訴訟法律規(guī)則；在調(diào)解終結(jié)以后，未達(dá)成協(xié)議的，依據(jù)和接受消費(fèi)者的委托，支持消費(fèi)者起訴；如果是人民調(diào)解，除了同樣發(fā)生訴訟時(shí)效中斷外，調(diào)解結(jié)果僅限于民事合同的效力。

根據(jù)最高法院民事訴訟證據(jù)規(guī)則的司法解釋?zhuān)谙M(fèi)者訴訟中，法院可能必須調(diào)取消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)查和調(diào)解過(guò)程中的案卷材料和調(diào)解會(huì)筆錄。這些證據(jù)因系國(guó)家機(jī)關(guān)和公共權(quán)力機(jī)構(gòu)提供的公務(wù)證據(jù)，在證據(jù)證明力上具有優(yōu)先效力，人民法院可以直接采信。與此對(duì)應(yīng)的經(jīng)人民調(diào)解的消費(fèi)爭(zhēng)議調(diào)解不成起訴到人民法院。法院不會(huì)直接采用調(diào)解委員會(huì)調(diào)查的證據(jù)。該類(lèi)證據(jù)不屬于公務(wù)機(jī)關(guān)的證據(jù)。那么人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解工作成果除了形成固化于一個(gè)民事合同（調(diào)解達(dá)成的協(xié)議）外，在訴訟過(guò)程中其價(jià)值和功能無(wú)以延續(xù)。

程序設(shè)置的必要性不同

普通民事糾紛，并不以人民調(diào)解為訴訟前置的必經(jīng)程序；但普通民事訴訟又無(wú)需排除受理曾經(jīng)人民調(diào)解和其他非法院調(diào)解的案件；人民調(diào)解制度是我國(guó)一項(xiàng)具有傳統(tǒng)歷史文化的特色的司法制度。而法定消費(fèi)者組織對(duì)消費(fèi)糾紛的專(zhuān)門(mén)調(diào)解制度，就如消費(fèi)者組織的建立一樣是一項(xiàng)國(guó)際通行的準(zhǔn)司法制度。雖然沒(méi)有一部消法或訴訟法明確規(guī)定消費(fèi)者組織的調(diào)解是消費(fèi)者訴訟的前置程序。但事實(shí)上設(shè)立消費(fèi)者組織專(zhuān)門(mén)為消費(fèi)者投訴的處理、調(diào)查和調(diào)解工作機(jī)構(gòu)，從法院獨(dú)立行使審判權(quán)原則看，這個(gè)機(jī)構(gòu)正是從消費(fèi)糾紛的特點(diǎn)和消法的特殊保護(hù)原則出發(fā)來(lái)銜接消費(fèi)者權(quán)利的行政保護(hù)和司法保護(hù)的中間工作機(jī)構(gòu)。因?yàn)閺南M(fèi)糾紛的頻繁和瑣碎、證據(jù)的實(shí)時(shí)消滅、個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的反差、個(gè)案利益和社會(huì)效益在成本和價(jià)值方面的不協(xié)調(diào)等諸方面因素均決定了大多數(shù)消費(fèi)爭(zhēng)議不適宜法院受理和訴訟渠道解決，而法院實(shí)行當(dāng)事人主義不利于消費(fèi)者訴訟舉證責(zé)任實(shí)現(xiàn)，消費(fèi)者起訴的舉證義務(wù)需要公共權(quán)力救濟(jì)幫助來(lái)及時(shí)有效的完成，這就是具有特殊保護(hù)傾向性的消費(fèi)者組織調(diào)查和行政執(zhí)法部門(mén)糾問(wèn)式的調(diào)查職能設(shè)置的必要性。無(wú)論如何，消費(fèi)者組織的維權(quán)行為和行政執(zhí)法部門(mén)的保護(hù)行為要為消費(fèi)者調(diào)查取證來(lái)維護(hù)其訴訟權(quán)利。雖然調(diào)解不是裁決和判決，但調(diào)解也絕對(duì)不是完全被動(dòng)，對(duì)事實(shí)和法律不敢主動(dòng)作出演繹推理判斷的毫無(wú)意義的過(guò)程。因此說(shuō)，基于消費(fèi)者特殊保護(hù)問(wèn)題和法律程序的特殊性而設(shè)置消費(fèi)者協(xié)會(huì)專(zhuān)門(mén)調(diào)解的必

要性，是不同于人民調(diào)解也不包容于人民調(diào)解范疇的法律制度的特殊性。

消費(fèi)者組織和消費(fèi)者的關(guān)系與人民調(diào)解委員會(huì)和當(dāng)事人的關(guān)系不同

如上所述，法定消費(fèi)者組織具有常設(shè)行使公共權(quán)力的職責(zé)。它本身代表消費(fèi)者行使權(quán)利的內(nèi)核就是它從“消費(fèi)者權(quán)利”到“公共權(quán)力”形式合法化的本質(zhì)。所以在消費(fèi)者組織受理案件尤其是為消費(fèi)者調(diào)查取證、主持調(diào)解直至調(diào)解不成應(yīng)消費(fèi)者申請(qǐng)支持起訴的全過(guò)程都是一個(gè)既包含著和代表著消費(fèi)者利益的本質(zhì)，又在形式上獨(dú)立行使國(guó)家公共權(quán)力的獨(dú)立于消費(fèi)者準(zhǔn)司法行為。在這個(gè)行為構(gòu)成當(dāng)中，首先是不同于人民調(diào)解委員會(huì)與當(dāng)事人之間的從形式到實(shí)質(zhì)的無(wú)關(guān)聯(lián)性；其次是不同于人民調(diào)解委員會(huì)無(wú)公權(quán)力性質(zhì)，所以消費(fèi)者協(xié)會(huì)的公權(quán)力運(yùn)行，調(diào)解尤其調(diào)查案件等案件受理成本必須以法律適用工作性質(zhì)和可持續(xù)發(fā)展原則出發(fā)，適當(dāng)考慮設(shè)計(jì)訴權(quán)的對(duì)等性和形式公平、成本效率科學(xué)性而收取案件受理費(fèi)用。并通過(guò)法律規(guī)定對(duì)消費(fèi)者維權(quán)的成本、案件受理費(fèi)、律師費(fèi)等明確規(guī)定列入消費(fèi)者權(quán)利范圍予以保護(hù)，則當(dāng)經(jīng)營(yíng)者因敗訴而承擔(dān)以上費(fèi)用后，必然加大了其侵權(quán)的成本，有利于防止侵權(quán)。而僅當(dāng)消費(fèi)者發(fā)動(dòng)濫訴而浪費(fèi)國(guó)家公務(wù)資源時(shí)，就自覺(jué)地格外地提高了發(fā)動(dòng)消費(fèi)者訴的注意義務(wù)。程序先于權(quán)利，消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)查的程序優(yōu)越性

本文緣因筆者在網(wǎng)上發(fā)表的文章《豈曰無(wú)衣？??簡(jiǎn)論法定消費(fèi)者組織受理調(diào)解案件應(yīng)當(dāng)收費(fèi)》一文答網(wǎng)友疑問(wèn)。論及消費(fèi)者權(quán)利行政保護(hù)錯(cuò)位和偏廢、司法保護(hù)的高成本和低效率，而全社會(huì)各部門(mén)偏重于單純個(gè)案調(diào)解、疲于應(yīng)付調(diào)解和怠于對(duì)侵權(quán)違法行為的執(zhí)法制裁，由此構(gòu)筑了一個(gè)近似殘缺的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作機(jī)制。甚至消保工作部門(mén)感性的、缺乏法律技術(shù)和思考的調(diào)解工作、形象和民心工程的表演？因?yàn)楣P者深恐現(xiàn)行工作機(jī)制缺乏科學(xué)性難以維系長(zhǎng)效，最終會(huì)導(dǎo)致客觀無(wú)效或低效能高成本，浪費(fèi)國(guó)家公務(wù)資源，怠誤和貽害于全社會(huì)的消費(fèi)者保護(hù)事業(yè)。并以本文專(zhuān)門(mén)闡述人民調(diào)解和消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解的區(qū)別，尤其是消費(fèi)者協(xié)會(huì)或行政執(zhí)法部門(mén)的調(diào)解行為，雖然不具有對(duì)消費(fèi)爭(zhēng)議的民事裁決權(quán)，僅限于調(diào)解權(quán)。但是其國(guó)家公共權(quán)力保護(hù)的性質(zhì)絕不同于單純的人民調(diào)解行為。其調(diào)查和調(diào)解的工作價(jià)值在訴訟過(guò)程中會(huì)得到認(rèn)可和延續(xù)。因此，要重視調(diào)解工作中調(diào)查和審理案件的程序價(jià)值，為消費(fèi)者調(diào)取和補(bǔ)救可能滅失的證據(jù)。也許由于裁決權(quán)的限制大多數(shù)重大消費(fèi)者投訴案件只能通過(guò)人民法院的審判權(quán)得到處理，但是行政執(zhí)法部門(mén)和消費(fèi)者組織在證據(jù)調(diào)查、主動(dòng)保護(hù)方面的程序優(yōu)越性則是在消費(fèi)者起訴前不可或缺、至關(guān)重要的消費(fèi)者訴訟權(quán)利保護(hù)資源。程序先于權(quán)利。沒(méi)有這個(gè)程序或者消費(fèi)者組織在調(diào)查和

第二篇：論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰(zhàn)杰

調(diào)解制度是我國(guó)審判工作中的一項(xiàng)重要制度，基于其自身的優(yōu)勢(shì)功能，受到了社會(huì)的普遍重視。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是調(diào)解制度中的基本內(nèi)容，兩者各具特點(diǎn)，如何使兩者有效的銜接起來(lái)，更好的發(fā)揮調(diào)解作用，對(duì)當(dāng)前的法院審判工作具有重要意義。

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國(guó)被實(shí)踐了數(shù)千年，對(duì)中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來(lái)的各種利益的調(diào)整，社會(huì)矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點(diǎn);加之因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類(lèi)型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動(dòng)的壓力越來(lái)越大;法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負(fù)重與被動(dòng)局面，同時(shí)也形成了當(dāng)事人對(duì)法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，調(diào)解制度重新引起了全社會(huì)的重視，并經(jīng)實(shí)踐證明了調(diào)解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結(jié)案2797件，其中調(diào)解結(jié)案的就有1417起;2009年 一至四月份共結(jié)案431件，其中調(diào)解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調(diào)解制度到達(dá)社會(huì)效果和審判效果的統(tǒng)一，加強(qiáng)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接成為本文將要探討的主要問(wèn)題。

一、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的概念及其優(yōu)越性

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過(guò)程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事?tīng)?zhēng)議通過(guò)自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動(dòng)和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過(guò)雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，是在人民調(diào)

解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓?zhuān)降葏f(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性自治活動(dòng)。相對(duì)于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢(shì)。

1、來(lái)自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對(duì)迅速、低廉和簡(jiǎn)便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價(jià)獲得較大的利益(人民調(diào)解不收費(fèi)、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本)，這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值取向。

2、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會(huì)關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來(lái)的理解困難;以通情達(dá)理的對(duì)話(huà)和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立，有利于保持今后的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長(zhǎng)遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地將其分解為簡(jiǎn)單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過(guò)程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說(shuō)，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

4、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。

二、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解在實(shí)施中所存在的問(wèn)題

(一)訴訟調(diào)解中存在的問(wèn)題

1、現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益。

2、調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在審理案件時(shí)往往會(huì)忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說(shuō)，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因?yàn)樗麄兠靼准词贡硎静唤邮埽稍搶徟袉T作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3、由于調(diào)解法官對(duì)訴訟雙方不了解，對(duì)調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會(huì)公共利益和國(guó)家利益，而通過(guò)訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見(jiàn)的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實(shí)際的調(diào)解協(xié)議即使啟動(dòng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，也難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對(duì)另一方當(dāng)事人信賴(lài)?yán)娴膿p害、司法資源的浪費(fèi)及對(duì)當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任傾向的助長(zhǎng)等。

4、刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實(shí)意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時(shí)為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容;原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會(huì)違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認(rèn)犯罪，不承認(rèn)侵害了原告人，但最后也以達(dá)成賠償對(duì)方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。

(二)人民調(diào)解中存在的問(wèn)題

1、人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實(shí)上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強(qiáng)食的格局。

2、調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

3、調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性等。人民調(diào)解的上述劣勢(shì)往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。針對(duì)我國(guó)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)及所

存在的弊端，只有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

(一)程序銜接

一是建立訴前調(diào)解機(jī)制。一方面，可在訴前引到當(dāng)事人到相應(yīng)的人民調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識(shí)和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過(guò)一定程序聘請(qǐng)的人民調(diào)解員組成專(zhuān)門(mén)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)訴前調(diào)解。二是建立訴中委托調(diào)解制度。訴訟中，對(duì)于可能通過(guò)調(diào)解解決的，法院可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解，達(dá)成協(xié)議的，當(dāng)事人可以選擇由法院出具調(diào)解書(shū)，也可以撤訴，選擇由人民調(diào)解組織出具調(diào)解書(shū)。三是設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門(mén)抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣(市)、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的民間糾紛案件。四是建立實(shí)行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調(diào)組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點(diǎn)、定期聯(lián)系制度，選派經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官擔(dān)任轄區(qū)街道調(diào)委會(huì)的指導(dǎo)員，建立法官指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長(zhǎng)效機(jī)制。二是建立聘任參與制度，聘請(qǐng)素質(zhì)較高的人民調(diào)解員擔(dān)任特邀調(diào)解員，邀請(qǐng)他們參與司法調(diào)解工作。三是建立疑難案件指導(dǎo)制度，可派專(zhuān)人指導(dǎo)民調(diào)組織的疑難案件，幫助其梳理法律關(guān)系，分析爭(zhēng)議焦點(diǎn)，有針對(duì)性的指導(dǎo)人民調(diào)解員開(kāi)張調(diào)解工作。四是建立定期培訓(xùn)制度。制定培訓(xùn)計(jì)劃，定期開(kāi)展對(duì)人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。五是建立調(diào)解協(xié)議書(shū)評(píng)閱制度。人民調(diào)解委員會(huì)可以將通過(guò)調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評(píng)閱。

(三)效力銜接

1、當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

2、具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

3、經(jīng)法院庭前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書(shū)，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書(shū)與法院判決書(shū)具有同等法律效力;對(duì)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)在對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書(shū)的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)。《中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則(2000年)》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會(huì)之外通過(guò)調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請(qǐng)求仲裁委員會(huì)指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書(shū)。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在我們?cè)O(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會(huì)員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書(shū)可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書(shū)。

(四)救濟(jì)途徑銜接

調(diào)解制度不可能保障百分百的運(yùn)行無(wú)誤，設(shè)立調(diào)解救濟(jì)程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

1、訴訟調(diào)解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?/p>

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請(qǐng)?jiān)賹徥掠伞?/p>

③對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益的，法院有權(quán)決定再審。

④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾?qǐng)?jiān)賹彽氖掠伞?/p>

2、人民調(diào)解協(xié)議救濟(jì)制度的完善

①經(jīng)庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)司法審查的人民調(diào)解協(xié)議，違反當(dāng)事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規(guī)定的;損害國(guó)家、集體及社會(huì)公共利益的，應(yīng)予撤銷(xiāo)，并尊重當(dāng)事人的意愿，分別進(jìn)行庭前調(diào)解或開(kāi)庭審理。

②法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的應(yīng)以變更、撤銷(xiāo)，并將所有涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件的裁判文書(shū)送達(dá)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

③當(dāng)事人憑已生效的人民調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)支付令的，法院應(yīng)予以司法審查。

④具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，法院在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序前，應(yīng)予以司法審查。

四、訴訟調(diào)解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調(diào)解，如何完善訴訟調(diào)解制度值得我們?cè)俅紊钏肌＝⒄{(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國(guó)審判方式的改革，對(duì)原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時(shí)分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實(shí)體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度。可以考慮建立調(diào)判分離的新機(jī)制，將調(diào)解與開(kāi)庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開(kāi)展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類(lèi)。筆者認(rèn)為對(duì)于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣Ｍ瑫r(shí)，對(duì)一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認(rèn)無(wú)效糾紛、涉及國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認(rèn)訴訟以及其他依性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件。分類(lèi)后，先行調(diào)解類(lèi)案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序，不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開(kāi)庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過(guò)

庭前調(diào)解程序未達(dá)成協(xié)議的案件在開(kāi)庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請(qǐng)求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請(qǐng)次數(shù)不超過(guò)兩次，以免個(gè)別當(dāng)事人借調(diào)解來(lái)拖延訴訟，增加對(duì)當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對(duì)于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用，同時(shí)可以確保對(duì)于復(fù)雜的民事案件得到及時(shí)公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

此外，在加強(qiáng)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接方面，人民法院應(yīng)正確理順人民法院和人民調(diào)解的關(guān)系，根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作是人民法院的職責(zé)之一。在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，人民法院要從思想和行動(dòng)上做到“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對(duì)人民調(diào)解組織促成當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。

“不錯(cuò)位”要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己與人民調(diào)解委員會(huì)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機(jī)關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請(qǐng)，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地開(kāi)展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開(kāi)展調(diào)解活動(dòng)，只能針對(duì)一般性法律問(wèn)題和調(diào)解技巧進(jìn)行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進(jìn)行調(diào)解的個(gè)案，更不能就個(gè)案的具體處理發(fā)表意見(jiàn)。

探索實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機(jī)結(jié)合，更符合公正和效益的司法價(jià)值取向。試想如果把那些血緣地域性強(qiáng)、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術(shù)含量小、無(wú)需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ骶湍芟蚍ü俾殬I(yè)化的“精審判”之路快步邁進(jìn)。

第三篇：通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度改革發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度改革

徐昕

人民調(diào)解是民間調(diào)解中最重要的一種，指在人民調(diào)解委員會(huì)主持下，通過(guò)說(shuō)服教育，規(guī)勸引導(dǎo)糾紛當(dāng)事人互諒互讓?zhuān)降葏f(xié)商，依照法律、政策和社會(huì)公德自愿達(dá)成協(xié)議，從而消除爭(zhēng)執(zhí)的一種群眾性自治的糾紛解決方式。它是繼承發(fā)揚(yáng)民間調(diào)解的傳統(tǒng)，總結(jié)中國(guó)自第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期以來(lái)人民司法工作的經(jīng)驗(yàn)，在1954年依照《憲法》正式設(shè)立，經(jīng)歷了革命、建設(shè)和改革等各個(gè)歷史階段的長(zhǎng)期實(shí)踐，不斷發(fā)展和完善起來(lái)的一項(xiàng)有中國(guó)特色的社會(huì)主義民主和法律制度。這一制度贏得了國(guó)內(nèi)外的廣泛贊賞，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”，為西方國(guó)家借鑒并有所發(fā)展。人民調(diào)解制度在預(yù)防及解決民間糾紛方面發(fā)揮了較大作用，成為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)和諧的“第一道防線”，是群眾自我管理、自我教育、自我約束、自我服務(wù)的一種解紛息爭(zhēng)的有效制度，是中國(guó)司法制度的重要組成部分。

但長(zhǎng)期以來(lái)，人民調(diào)解制度也面臨著各種問(wèn)題，存在較多的制度性缺陷，影響了這一制度功能和效用的充分發(fā)揮。其中一個(gè)重要表現(xiàn)就是：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和法制建設(shè)不斷加強(qiáng)，人民調(diào)解的糾紛解決能力呈現(xiàn)出急劇下降的態(tài)勢(shì)，人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛平均不到一件。其作用的失落不利于促進(jìn)社會(huì)和諧。國(guó)家逐步意識(shí)到人民調(diào)解工作不應(yīng)隨著法治建設(shè)的強(qiáng)化而受到抑制，故2002年9月，司法部出臺(tái)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，最高人民法院制定《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議民事案件的若干規(guī)定》，強(qiáng)化人民調(diào)解的效力，對(duì)人民調(diào)解工作起到了一定的促進(jìn)作用。2003年人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量快速回升，比上年提高了43.02%.截至2005年底，全國(guó)共有人民調(diào)解委員會(huì)84.71萬(wàn)多個(gè)，人民調(diào)解員509.65萬(wàn)人，年調(diào)解各類(lèi)民間糾紛約448.68萬(wàn)件。人民調(diào)解處理的糾紛數(shù)量與法院審判的案件數(shù)量加在一起，每年大致

有1000萬(wàn)。但這仍然是現(xiàn)實(shí)社會(huì)中糾紛的一小部分，仍有較多糾紛通過(guò)其他方式解決或者不了了之。從人民調(diào)解的糾紛解決能力來(lái)看，倘若人民調(diào)解員每年處理的民間糾紛人均提高到5件，則人民調(diào)解解決的民間糾紛數(shù)量就在3000萬(wàn)以上。事實(shí)上，人民調(diào)解機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用的空間非常大。一個(gè)最近的例證是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的調(diào)查結(jié)果：當(dāng)家人遇到矛盾糾紛時(shí)，選擇找社區(qū)協(xié)調(diào)組織、政法機(jī)關(guān)、政府有關(guān)部門(mén)、其他渠道的分別為69.9%、9.5%、10.2%、10.4%①。因此，需大力促進(jìn)人民調(diào)解的制度建設(shè)，提高其預(yù)防和化解糾紛的能力，使之在促進(jìn)社會(huì)和諧的進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。

必須承認(rèn)，人民調(diào)解制度目前還存在較多問(wèn)題，至少包括：(1)原有人民調(diào)解的法律保障、工作范圍、組織形式、調(diào)解程序、工作方法、隊(duì)伍素質(zhì)等已經(jīng)不能完全適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要;(2)人民調(diào)解等糾紛解決方式受到法治觀念、司法中心觀念的排斥和抑制;(3)人民調(diào)解協(xié)議的性質(zhì)和效力長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到法律的明確，導(dǎo)致人民調(diào)解缺乏權(quán)威，效力微弱;(4)調(diào)解組織不健全，國(guó)家有關(guān)部門(mén)，特別是政府和司法機(jī)關(guān)，對(duì)人民調(diào)解的制度支持力度不夠，對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督也沒(méi)有落到實(shí)處;(5)人民調(diào)解員的素質(zhì)不高，工作的積極性也不足;(6)人民調(diào)解的工作過(guò)程和方法本身存在許多缺陷，如難以保持中立，遷就封建習(xí)俗，遷就勢(shì)大力強(qiáng)者，調(diào)解方法簡(jiǎn)單生硬，以罰代調(diào)，越權(quán)處罰，對(duì)罪與非罪、違法與合法的界限不清，過(guò)分強(qiáng)調(diào)“折中”等;(7)人民調(diào)解立法滯后，調(diào)解程序明顯具有隨意性，調(diào)解工作不夠規(guī)范。②為了使人民調(diào)解制度更好地發(fā)揮作用，有必要針對(duì)其存在的問(wèn)題，認(rèn)真總結(jié)幾十年來(lái)的成功經(jīng)驗(yàn)和失敗教訓(xùn)，借鑒其他國(guó)家的有益做法，進(jìn)一步改革和完善人民調(diào)解制度，擴(kuò)大工作領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問(wèn)題，從而促使這一具有中國(guó)特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力，促進(jìn)社會(huì)和諧。

為了適應(yīng)當(dāng)前維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定工作需要，化解跨行政區(qū)劃重大矛盾糾紛，四川省廣安市針對(duì)人民調(diào)解制度面臨的問(wèn)題，提出了具有建設(shè)性的改革方案——建立市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)和市、縣(區(qū)市)人民調(diào)解委員會(huì)。在此基礎(chǔ)上，廣安正在整合幾十年來(lái)我國(guó)人民調(diào)解制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在轄區(qū)內(nèi)全面推行人民調(diào)解制度的改革，探索人民調(diào)解與人民法院、檢察院、公安、信訪和群眾工作的對(duì)接，力圖建立

發(fā)揮各部門(mén)參與人民調(diào)解，構(gòu)建人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解等多種糾紛解決形式有機(jī)銜接的“大調(diào)解格局”，最終在廣安建立各種糾紛解決機(jī)制充分發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，相互并存、銜接、配合和補(bǔ)充的良性互動(dòng)的多元化糾紛解決機(jī)制。

四川省廣安市的積極探索具有深遠(yuǎn)的理論和現(xiàn)實(shí)意義，人民調(diào)解制度的“廣安模式”已展現(xiàn)出一個(gè)清晰的輪廓，即構(gòu)建一個(gè)以市縣調(diào)解聯(lián)合會(huì)和調(diào)解委員會(huì)為龍頭、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)、以縣市為骨干、以專(zhuān)業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充的五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，立足廣安實(shí)際，整合當(dāng)代中國(guó)人民調(diào)解的各種經(jīng)驗(yàn)，形式多樣，與其它糾紛解決機(jī)制有效銜接、良性互動(dòng)，以和平解決糾紛為首要目標(biāo)的多元化大調(diào)解格局。

當(dāng)然，廣安對(duì)人民調(diào)解制度的改革尚處于探索性階段，需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和完善。近期廣安人民調(diào)解制度的完善方向，或者說(shuō)廣安市人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)的工作重心，應(yīng)定位于三大方面：一是提升現(xiàn)有人民調(diào)解組織的糾紛解決能力;二是大力培育各種民間調(diào)解組織;三是打造一個(gè)國(guó)內(nèi)一流水準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。前二點(diǎn)屬于“大眾路線”;后一點(diǎn)屬于“精英路線”。

第一，當(dāng)今中國(guó)，調(diào)解網(wǎng)絡(luò)雖然龐大，但組織建設(shè)、人員素質(zhì)、工作方法等方面存在許多缺陷，從而導(dǎo)致糾紛解決能力明顯不足，有必要改革和完善人民調(diào)解制度。建立人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)是一項(xiàng)重大舉措，但只是一個(gè)良好的開(kāi)端，還需要以此為契機(jī)，擴(kuò)大調(diào)解領(lǐng)域，完善組織網(wǎng)絡(luò)，提高隊(duì)伍素質(zhì)，規(guī)范工作程序，增強(qiáng)法律效力，開(kāi)拓創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)，建立新機(jī)制，研究新情況，解決突出問(wèn)題，從而促使人民調(diào)解這一具有中國(guó)特色的民主法律制度煥發(fā)新的生機(jī)與活力。

第二，大力培育各種民間調(diào)解組織，是人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)的重要職能之一。應(yīng)充分發(fā)揮社會(huì)各方面的力量，借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)建立各種形式的ADR(代替性糾紛解決機(jī)構(gòu))。例如，鼓勵(lì)設(shè)立個(gè)人主持的調(diào)解工作室，律師調(diào)解組織，社區(qū)調(diào)解中心，企業(yè)和組織內(nèi)部調(diào)解機(jī)構(gòu)，社會(huì)團(tuán)體、自治組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解。只要有助于解決糾紛，促進(jìn)社會(huì)和諧，都可以大膽嘗試。民間調(diào)解機(jī)構(gòu)可以收取適當(dāng)?shù)馁M(fèi)用。

第三，建立廣安調(diào)解中心。根據(jù)目前的方案，廣安市及各區(qū)(市、縣)人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)。我建議，廣安市人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)下設(shè)廣安調(diào)解中心，承擔(dān)具體的調(diào)解工作，廣安調(diào)解中心在各區(qū)(市、縣)設(shè)分部，負(fù)責(zé)各區(qū)(市、縣)的調(diào)解工作。區(qū)(市、縣)聯(lián)合會(huì)不下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)，其職能由廣安調(diào)解中心承擔(dān)。此舉目標(biāo)在于集中力量，將廣安調(diào)解中心打造成國(guó)內(nèi)一流水準(zhǔn)的快捷、便利、高效的專(zhuān)業(yè)化調(diào)解機(jī)構(gòu)。

需要注意的是，目前建立的人民調(diào)解委員會(huì)聯(lián)合會(huì)與行政級(jí)別對(duì)應(yīng)，層級(jí)性較為明顯，在實(shí)踐中容易走向行政化。因此，應(yīng)特別強(qiáng)調(diào)其自治性，在制度設(shè)計(jì)特別是今后的實(shí)踐中確保其自治性。

同時(shí)，以廣安調(diào)解中心為切入點(diǎn)，借鑒仲裁程序及香港調(diào)解中心等糾紛解決機(jī)構(gòu)的程序規(guī)則，制訂完善的調(diào)解程序，并使之成為全市調(diào)解機(jī)構(gòu)的范本。調(diào)解機(jī)構(gòu)可以主動(dòng)介入，當(dāng)事人也可以申請(qǐng)調(diào)解;主動(dòng)介入應(yīng)當(dāng)及時(shí)，防止糾紛升級(jí);申請(qǐng)調(diào)解可以適當(dāng)收取費(fèi)用;當(dāng)事人可以選擇調(diào)解員;調(diào)解中心應(yīng)根據(jù)糾紛的地域性、專(zhuān)業(yè)性特點(diǎn)組成調(diào)解庭，等等。關(guān)于專(zhuān)家?guī)欤瑧?yīng)建立廣安市全市范圍的專(zhuān)家?guī)?可以增加主動(dòng)報(bào)名的方式;根據(jù)地域性、專(zhuān)業(yè)性和行業(yè)性特點(diǎn)，建立詳細(xì)的專(zhuān)家資料庫(kù)，方便糾紛當(dāng)事人根據(jù)地域、專(zhuān)業(yè)等特點(diǎn)選擇調(diào)解員;專(zhuān)家?guī)煨畔⒖赏ㄟ^(guò)網(wǎng)絡(luò)查詢(xún)。并且，大力促進(jìn)調(diào)解工作的規(guī)范化。建立健全調(diào)解工作制度(包括崗位責(zé)任制，例會(huì)，業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，民間糾紛排查，免費(fèi)和補(bǔ)貼，回訪，業(yè)務(wù)登記，統(tǒng)計(jì)，檔案，考評(píng)、表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等各項(xiàng)規(guī)章制度)，嚴(yán)格工作程序，克服工作中的隨意性。

人民調(diào)解制度的完善及“大調(diào)解”格局的建立是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要不斷總結(jié)和提高。在地方黨委的支持和指導(dǎo)下，廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心(CJS)合作，引入相對(duì)中立的研究機(jī)構(gòu)參與人民調(diào)解制度的試點(diǎn)改革，研究改革實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題，評(píng)估改革效果，完善改革方案，并在實(shí)踐中進(jìn)行試點(diǎn)，全面探索改革與完善人民調(diào)解制度的廣安模式。

十年來(lái)，我一直致力于糾紛解決與司法制度的研究。經(jīng)過(guò)多年的準(zhǔn)備，2005年4月，我在西南政法大學(xué)建立了CJS;2006年在訴訟法學(xué)科增設(shè)司法制度研究方向;2007年初經(jīng)國(guó)務(wù)院學(xué)位辦備案，西南政法大學(xué)在法學(xué)一級(jí)學(xué)科中自主設(shè)置司法制度二級(jí)學(xué)科，獨(dú)立招收碩士和博士研究生，這是全國(guó)第一個(gè)獨(dú)立的司法

制度二級(jí)學(xué)科。CJS將以司法制度學(xué)科為依托，努力成為國(guó)內(nèi)司法制度研究一個(gè)有影響的交流平臺(tái)，推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)交流，力圖對(duì)中國(guó)司法制度的改進(jìn)有所貢獻(xiàn)。司法制度學(xué)科的研究方向包括：糾紛解決;司法改革;司法政策;司法的跨學(xué)科研究(司法社會(huì)學(xué)、司法經(jīng)濟(jì)學(xué)、文學(xué)與司法等);中國(guó)司法制度;比較司法制度。研究重點(diǎn)，一是歷史，二是現(xiàn)實(shí)。考察歷史可能做出大學(xué)問(wèn)。研究現(xiàn)實(shí)即司法的經(jīng)驗(yàn)研究，是我們的主攻方向，而與司法部門(mén)合作發(fā)起司法改革行動(dòng)項(xiàng)目，通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革，則是今后幾十年的核心工作。

該項(xiàng)目的主要思路是：與司法部門(mén)密切合作，以其工作為中心，針對(duì)司法實(shí)踐和司法改革所面臨的重大問(wèn)題，進(jìn)行司法的經(jīng)驗(yàn)研究，在國(guó)家確定的司法改革的框架下，提出或完善司法改革的實(shí)施方案，在實(shí)踐中試點(diǎn)，進(jìn)而對(duì)試點(diǎn)結(jié)果進(jìn)行評(píng)估，不斷完善改革方案，最終提煉出可在更大范圍內(nèi)加以借鑒的司法改革的經(jīng)驗(yàn)和模式。2008年，該大型項(xiàng)目已順利完成一項(xiàng)子課題，CJS與四川省人民檢察院、廣安市人民檢察院合作的《人民監(jiān)督員制度實(shí)證研究》項(xiàng)目取得了預(yù)期成效，一定程度上影響了全國(guó)人民監(jiān)督員制度的走向。CJS與廣安市司法局合作的《人民調(diào)解制度實(shí)證研究》項(xiàng)目將在前期經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步探索“通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革”的方法論，推動(dòng)廣安、四川乃至全國(guó)的人民調(diào)解制度改革。因而，本次課題的主題確定為：通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)人民調(diào)解制度的改革。我們組織了《人民調(diào)解制度實(shí)證研究》課題組成員及有關(guān)參與者，以人民調(diào)解制度為中心，特別以廣安對(duì)人民調(diào)解制度的探索為例，從不同角度討論這一主題，故而，本次研討亦可視為四川省廣安市司法局與西南政法大學(xué)司法研究中心合作項(xiàng)目的初步成果。

鑒于我們將司法改革、尤其是通過(guò)試點(diǎn)推進(jìn)司法改革的司法改革行動(dòng)項(xiàng)目凝煉為CJS的主要努力方向，因此，西南政法大學(xué)司法研究中心將致力于成為中國(guó)司法改革的思想庫(kù)。這是一項(xiàng)雄心勃勃的偉大事業(yè)，是我個(gè)人一生為之奮斗的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，是司法制度與訴訟法學(xué)同仁們面臨的時(shí)代挑戰(zhàn)，也是所有法律人義不容辭的歷史使命。

第四篇：論人民調(diào)解制度的完善與發(fā)展 - 副本[范文]

論人民調(diào)解制度的完善與發(fā)展

【摘要】現(xiàn)有人民調(diào)解法律制度建設(shè)滯后，法律和實(shí)踐的脫離，給人民調(diào)解制度發(fā)展帶來(lái)極大的阻礙。必須加快人民調(diào)解立法建設(shè)步伐，推進(jìn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合，積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接，建構(gòu)多元化糾紛解決機(jī)制。【關(guān)鍵詞】人民調(diào)解制度 完善 發(fā)展

人民調(diào)解，在我國(guó)有著悠久的歷史淵源和深厚的文化基礎(chǔ)。作為一種解決民間糾紛的傳統(tǒng)形式，人民調(diào)解在化解矛盾、平息紛爭(zhēng)、消除隔閡、溝通關(guān)系方面，起著不可替代的作用，在國(guó)際上享有“東方之花”的盛譽(yù)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民調(diào)解的法律地位、組織形式、工作職能都在不斷地變化著。然而，人民調(diào)解制度的滯后和理論的缺失，在一定程度上制約了人民調(diào)解工作的發(fā)展；同時(shí)，人民調(diào)解的實(shí)踐先行也存在亟待規(guī)范的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。我們只有準(zhǔn)確理解人民調(diào)解的含義，正確界定人民調(diào)解的性質(zhì)，才能更好地發(fā)揮人民調(diào)解的作用。

一、現(xiàn)行法律框架下的人民調(diào)解 一）人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位

人民調(diào)解是指在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國(guó)家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說(shuō)服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓?zhuān)降葏f(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性活動(dòng)。在現(xiàn)有法律框架下，人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位在學(xué)術(shù)界是不存在爭(zhēng)議的，它體現(xiàn)在：

1.群眾性。人民調(diào)解委員會(huì)不是行政機(jī)關(guān)，也不是司法機(jī)關(guān)，而是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解組織，調(diào)解人員（不管他是公職人員還是兼職人員）在調(diào)解活動(dòng)中只是人民調(diào)解員。人民調(diào)解員一般由村委兼任，或由村民推薦在轄區(qū)內(nèi)具有較高威信的村民擔(dān)任。2.自治性。人民調(diào)解是群眾自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治行為。當(dāng)事人選擇調(diào)解完全出于自愿，調(diào)解組織不能強(qiáng)迫當(dāng)事人調(diào)解。從這種具體調(diào)解活動(dòng)的發(fā)動(dòng)可以看出，調(diào)解這種民間司法形式存在的法律基礎(chǔ)是私法中的當(dāng)事人意思自治，是糾紛當(dāng)事人在完全自愿、平等、自由的前提下，由中立的人民調(diào)解員主持進(jìn)行，并且曉之以法、明之以理、動(dòng)之以情，在此程中，當(dāng)事人不受壓制和強(qiáng)迫，有充分的自主選擇權(quán)。

3.民間性。人民調(diào)解的范圍是民間糾紛，人民調(diào)解的依據(jù)除了法律、法規(guī)、政策外，大量地運(yùn)用社會(huì)公德，鄉(xiāng)規(guī)民約。在糾紛解決程序上有及時(shí)、便捷和隨意的特點(diǎn)。調(diào)解協(xié)議書(shū)具有民事合同性的特點(diǎn)，當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議反悔或調(diào)解不成功時(shí)，當(dāng)事人還可以向法院提起訴訟。

二）人民調(diào)解制度的優(yōu)勢(shì)

1.調(diào)解的進(jìn)行是以糾紛當(dāng)事人的自愿為前提，有利于當(dāng)事人之間和睦相處。從程序上看，調(diào)解的啟動(dòng)、進(jìn)行以及結(jié)果的履行等都取決于當(dāng)事人的自愿。調(diào)解員雖然在調(diào)解過(guò)程中可以進(jìn)行說(shuō)服勸解，甚至可以提出解決的方案，但采用與否仍取決于當(dāng)事人。在中國(guó)人們“面子”觀念很重，一般情況下不愿意上法院打官司，不到萬(wàn)不得已不會(huì)走訴訟之路。通過(guò)人民調(diào)解，變對(duì)抗為和解，既不傷和氣，又解決了紛爭(zhēng)，非常符合中國(guó)熟人社會(huì)以“和”為貴的文化傳統(tǒng)。

2.調(diào)解的方式具有主動(dòng)性，有利于及時(shí)解決糾紛。與民事訴訟程序不告不理相比，人民調(diào)解員可以主動(dòng)介入糾紛進(jìn)行調(diào)解。特別通過(guò)廣布的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，定期排查糾紛，把糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，把糾紛解決在基層。

3.調(diào)解解決糾紛節(jié)約了社會(huì)成本，減輕了法院壓力。調(diào)解組織運(yùn)行成本小，其數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法院，而且分布也比法院廣泛得多。當(dāng)事人有糾紛可就地解決，而不必一趟又一趟地跑法院，解決糾紛的支出要少得多。

4.調(diào)解程序的簡(jiǎn)易性和處理的高效性。調(diào)解沒(méi)有固定的程序，只要雙方合意，可以采用 簡(jiǎn)便的方式進(jìn)行調(diào)解，隨時(shí)可以達(dá)成協(xié)議，而不必像訴訟要經(jīng)歷繁瑣的程序和較長(zhǎng)的時(shí)間。

5.調(diào)解結(jié)果的靈活性。調(diào)解協(xié)議是當(dāng)事人協(xié)商的結(jié)果，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、不損害社會(huì)公共利益、不損害第三人的合法權(quán)益，當(dāng)事人可自由處分自己的權(quán)利。

隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)矛盾突發(fā)以及構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需要，各級(jí)黨委、政府對(duì)人民調(diào)解工作越來(lái)越高度重視，人民調(diào)解組織在社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)中的積極作用日益凸現(xiàn)，也越來(lái)越蓬勃發(fā)展。目前，我國(guó)已建立了人民調(diào)解組織83.6萬(wàn)個(gè)，擁有人民調(diào)解員近486萬(wàn)人。近五年來(lái)，直接、協(xié)助調(diào)解了各類(lèi)民間糾紛5萬(wàn)多件，調(diào)解成功率96%，通過(guò)調(diào)解工作，防止因民間糾紛激化引發(fā)的刑事案件近25.1萬(wàn)件，防止因民間糾紛激化導(dǎo)致當(dāng)事人自殺10.8萬(wàn)多件，制止群體性械斗17.6萬(wàn)起，化解和疏導(dǎo)群體性上訪18.8萬(wàn)余起，先后有萬(wàn)名人民調(diào)解員得到各級(jí)黨委、政府的表彰，有效地維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，保障和促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，為改革開(kāi)放和和諧社會(huì)建設(shè)做出了積極的貢獻(xiàn)。

二、當(dāng)前人民調(diào)解制度存在的主要弊端和原因 一）人民調(diào)解制度安排上存在的主要弊端

我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到：一方面，人民調(diào)解作為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”，工作任務(wù)越來(lái)越重，其作用越來(lái)越得到重視；另一方面，在處理社會(huì)矛盾糾紛的實(shí)踐中，人民調(diào)解對(duì)解決新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾有很大的局限性，在制度安排上存在一些不可回避的弊端。主要表現(xiàn)在：

1.人民調(diào)解組織建設(shè)不規(guī)范 《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)89條例）第2條第1款規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)是村民委員會(huì)和居民委員會(huì)下設(shè)的調(diào)解民問(wèn)糾紛的群眾性組織，在基層人民政府和基層人民法院指導(dǎo)下進(jìn)行工作。”隨著新時(shí)期調(diào)解社會(huì)矛盾的需要，2002年司法部出臺(tái)《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱(chēng)若干規(guī)定），規(guī)定可以在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，人民調(diào)解員可以聘任產(chǎn)生。全國(guó)各地紛紛成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)，并積極探索各種形式的人民調(diào)解組織。就廣東省來(lái)說(shuō)，已初步形成以市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（居）委和村民小組（社區(qū)）五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)的、多種類(lèi)型調(diào)解協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的調(diào)解大格局，構(gòu)建起一張橫到邊、縱到底的人民內(nèi)部矛盾糾紛排查調(diào)處組織網(wǎng)絡(luò)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2008年底，廣東省已建調(diào)委會(huì)31067個(gè)。其中村、居調(diào)委會(huì)24947個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)委會(huì)1639個(gè)，企、事業(yè)單位調(diào)委會(huì)4112個(gè)（包括外企調(diào)委會(huì)534個(gè)），區(qū)域性行業(yè)性調(diào)委會(huì)86個(gè)，其他調(diào)委會(huì)283個(gè)。事實(shí)上最基層的傳統(tǒng)意義上的村、居人民調(diào)解委員會(huì)的作用逐步在減弱，而大的矛盾糾紛解決的重要任務(wù)更多落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道調(diào)委會(huì)身上，而行業(yè)、社區(qū)人民調(diào)解的作用也越來(lái)越被重視。

由此而來(lái)的后果是，國(guó)家法律與部門(mén)規(guī)章之間產(chǎn)生沖突，學(xué)術(shù)界對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)的存在理由和性質(zhì)提出質(zhì)疑，其他形式的人民調(diào)解組織的法律地位不清晰，在實(shí)踐中也出現(xiàn)職責(zé)不清的問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的調(diào)委會(huì)在許多地方又稱(chēng)為“司法調(diào)解中心”，或者是一套人馬兩塊牌子，事實(shí)上，主要調(diào)解工作都由司法所人員承擔(dān)，人民調(diào)解委員會(huì)委員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)及各部門(mén)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。這樣做的弊端在于把群眾性、自治性的人民調(diào)解與行政處理混同起來(lái)，壓縮了糾紛解決的探索空間，一方面，人民調(diào)解工作有行政化、司法化的傾向，另一方面，因?yàn)檎{(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，免掉政府行政機(jī)關(guān)在糾紛發(fā)生和處理中必須承擔(dān)的行政責(zé)任。總之，在糾紛調(diào)解中行政機(jī)關(guān)和行政權(quán)力的介入，調(diào)解就有被操縱和濫用的可能，不利于充分保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。同時(shí)，把法定由司法行政機(jī)關(guān)和人民法院負(fù)責(zé)指導(dǎo)的工作轉(zhuǎn)移到無(wú)法負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)小組身上，模糊了責(zé)任界限，實(shí)際上是社會(huì)法治管理水平的倒退。

2.人民調(diào)解工作缺乏足夠經(jīng)費(fèi)支持，場(chǎng)所欠缺

由于人民調(diào)解的自治性，人民調(diào)解不收費(fèi)，絕大多數(shù)調(diào)委會(huì)沒(méi)有經(jīng)費(fèi)對(duì)調(diào)解員補(bǔ)貼。隨 2 著人民調(diào)解工作量的增大，人民調(diào)解的成本支出也大幅增加，超過(guò)了一些設(shè)立單位特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的承受能力，長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)費(fèi)短缺引發(fā)的調(diào)解隊(duì)伍不穩(wěn)定、調(diào)解員素質(zhì)不高等問(wèn)題已成為困擾人民調(diào)解工作發(fā)展的重要因素。除少數(shù)地方外，大部分地方調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)也沒(méi)有列入財(cái)政預(yù)算，無(wú)法開(kāi)展培訓(xùn)、表彰等活動(dòng)。基層調(diào)委會(huì)普遍缺乏相對(duì)規(guī)范或固定的調(diào)解室也是影響調(diào)解工作開(kāi)展的一個(gè)重要因素。

3.人民調(diào)解人員素質(zhì)偏低，隊(duì)伍不穩(wěn)定 調(diào)解隊(duì)伍中“兩低一高”（文化低、素質(zhì)低、年齡偏高）的現(xiàn)象突出。調(diào)解人員變動(dòng)大，村（居）委會(huì)每3年改選一次，廣東省人民調(diào)解員196028人，其中高中以上文化程度的139610人，占調(diào)委會(huì)委員總數(shù)的71.2%.約有1/4的調(diào)解員“一年生，二年熟，三年換”。在基層實(shí)踐中，人民調(diào)解委員往往由村（居）委會(huì)主任或其他成員兼任，調(diào)解效果則依其經(jīng)驗(yàn)、口才、個(gè)人魅力或威信而迥然各異。不少基層調(diào)解員還停留在傳統(tǒng)的“勸架員”水平，缺乏必要的法律政策和調(diào)解技能，難以適應(yīng)新形勢(shì)下的人民調(diào)解工作。

4.人民調(diào)解的糾紛范圍不明確

憲法和《89條例》未對(duì)人民調(diào)解的糾紛范圍作界定，《若干規(guī)定》第20條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解的民間糾紛，包括發(fā)生在公民與公民之間，公民與法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各種糾紛。”這一規(guī)定限定了必須以一方當(dāng)事人為公民的民事糾紛，把法人和法人及社會(huì)組織之間的民事糾紛，以及違反社會(huì)公共道德和輕微刑事違法行為引起的糾紛排除在外。實(shí)踐中人民調(diào)解工作的范圍已經(jīng)觸及、延伸到這些范疇，隨之而來(lái)的是人民調(diào)解范圍合法性的實(shí)際困惑，因而也嚴(yán)重影響了人民調(diào)解工作的發(fā)展。5.人民調(diào)解協(xié)議效力薄弱，對(duì)當(dāng)事人缺乏必要的約束力

最高人民法院《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》（下簡(jiǎn)稱(chēng)民事案件若干規(guī)定）明確了人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性質(zhì)，強(qiáng)化了人民調(diào)解制度。但是，在目前的實(shí)踐中人民調(diào)解仍面臨一些無(wú)法解決的問(wèn)題，首先是人民調(diào)解協(xié)議沒(méi)有執(zhí)行力，而僅有確定力。要想使調(diào)解協(xié)議獲得執(zhí)行力，還必須經(jīng)過(guò)人民法院的審查與核準(zhǔn)。現(xiàn)有的司法程序無(wú)法直接賦予調(diào)解協(xié)議執(zhí)行力，因此當(dāng)事人可以拒不履行調(diào)解協(xié)議，人民調(diào)解制度的權(quán)威無(wú)從體現(xiàn)。

二）人民調(diào)解制度存在弊端的主要原因分析 上述局限性和弊端的主要根源在于，新形勢(shì)下的人民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生是同工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的進(jìn)程相關(guān)聯(lián)的，很多矛盾是人民群眾與政府管理部門(mén)與勞動(dòng)就業(yè)部門(mén)的矛盾，作為自治性的人民調(diào)解對(duì)這些矛盾顯得無(wú)能為力，所以必須進(jìn)行改革，但改革必須在一定的制度架構(gòu)下進(jìn)行，否則改革將是無(wú)序、低效的。我國(guó)人民調(diào)解法律制度建設(shè)滯后，出現(xiàn)了法律和實(shí)踐脫離，給人民調(diào)解工作帶來(lái)極大的困惑。

1.人民調(diào)解立法滯后

人民調(diào)解雖然有多部法律對(duì)其作了規(guī)定，但仍顯得非常不足，《89條例》歷經(jīng)20年從未進(jìn)行修改，已經(jīng)難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和人民調(diào)解實(shí)踐的需要，現(xiàn)有法律規(guī)定實(shí)際操作性不強(qiáng)，如調(diào)解程序具有明顯隨意性、調(diào)解員如何保持中立以及調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容和形式等。這些都不利于人民調(diào)解作用的發(fā)揮。調(diào)解程序不公開(kāi)和不規(guī)范，當(dāng)事人無(wú)法獲得程序性保障。再者，各種法律、法規(guī)、規(guī)章之間不統(tǒng)一，人民調(diào)解的組織架構(gòu)、調(diào)解范圍、調(diào)解協(xié)議效力等基本上由部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件調(diào)整，而這些恰恰使人民調(diào)解在性質(zhì)和法律地位等根本問(wèn)題上與上位法存在一定的矛盾和沖突，從而導(dǎo)致人民調(diào)解發(fā)展的不確定和不規(guī)范。

2.人民調(diào)解組織架構(gòu)和新形勢(shì)下解決矛盾的需求不適應(yīng) 當(dāng)前，我國(guó)正處在從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制過(guò)渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期，各種體制、觀念和利益的碰撞，引起了在整體利益、根本利益一致前提下的社會(huì)矛盾的大量增加。公民之間、公民與法人之間、法人與法人之間的利益矛盾呈多樣性和復(fù)雜性，很多甚至是人民群眾同政府之間的矛盾，這些矛盾如果得不到及時(shí)化解，就有可能發(fā)展為群體性事件，甚 3 至激化為刑事案件，干擾黨和政府的中心工作，影響社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。我省從總體上看，珠江三角洲的群體性事件超過(guò)全省的一半以上，東西兩翼和粵北山地，群體性事件也呈逐年上升的趨勢(shì)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2006年廣州、深圳、東莞三市發(fā)生的群體性事件達(dá)1600多起，參與人數(shù)超過(guò)20萬(wàn)，平均每起參與人數(shù)超過(guò)120.各級(jí)政府和調(diào)解組織為解決這些糾紛耗費(fèi)了大量的精力和時(shí)間。作為自治性的人民調(diào)解對(duì)解決這些矛盾顯得力不從心，所以必須改革。特別需要注意的是，目前我國(guó)社會(huì)自治程度較低，現(xiàn)代意義上的各種自治性組織（包括基層自治、行業(yè)自治、學(xué)校自治、業(yè)主自治等）仍處在培養(yǎng)和發(fā)展的過(guò)程中，其自治能力和自控能力相對(duì)較低，因此，社會(huì)在很大程度上更期待通過(guò)確定的法律規(guī)則和具有強(qiáng)制力的國(guó)家規(guī)制進(jìn)行調(diào)整，對(duì)公力救濟(jì)的需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于社會(huì)自治性調(diào)整。正是在這種背景下，村（居）委會(huì)調(diào)解出現(xiàn)明顯的功能弱化，在糾紛發(fā)生時(shí)，當(dāng)事人更多地轉(zhuǎn)向基層政府、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)尋求救濟(jì)和解決。為適應(yīng)這種需要，從城鄉(xiāng)基層糾紛解決的實(shí)踐開(kāi)始，司法行政或準(zhǔn)司法性的糾紛解決機(jī)制就以“人民調(diào)解”或大司法調(diào)解的名義發(fā)展起來(lái)。事實(shí)上，人民調(diào)解的自治性以“暗渡陳倉(cāng)”的方式轉(zhuǎn)換成了行政性，但這種改革由于缺乏制度的支持和深入理論上的思考，曇花一現(xiàn)的命運(yùn)是不可避免的。

3.政府、司法行政、人民法院對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)、管理的職能不清晰

一方面，由于人民調(diào)解的自治性的局限，特別需要政府財(cái)力、物力、人力等各方面的支持；另一方面，由于制度安排，政府、司法行政、人民法院對(duì)人民調(diào)解指導(dǎo)、管理的職能不清晰，關(guān)鍵是沒(méi)有責(zé)任機(jī)制。因此，政府重視，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的人民調(diào)解工作就發(fā)展得好，反之，則舉步維艱。同時(shí)，基層法院培訓(xùn)、指導(dǎo)人民調(diào)解員也沒(méi)有形成長(zhǎng)效機(jī)制，更多地由司法行政來(lái)承擔(dān)指導(dǎo)和培訓(xùn)的職能。但另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣級(jí)的調(diào)解機(jī)構(gòu)、人員往往又會(huì)與地方政府的司法所、科等組成人員交叉，導(dǎo)致司法行政工作人員承擔(dān)指導(dǎo)、管理人民調(diào)解職能的同時(shí)，又直接充當(dāng)調(diào)解員。

綜上所述，傳統(tǒng)的人民調(diào)解的快捷、方便、及時(shí)、成本低等特點(diǎn)對(duì)常見(jiàn)性、多發(fā)性糾紛解決具有重要的作用，但其現(xiàn)有法律體系下的法律地位卻對(duì)解決困擾黨和政府的重大矛盾糾紛顯得力不從心，其自治性、群眾性甚至給人民調(diào)解的組織架構(gòu)、隊(duì)伍建設(shè)、調(diào)處范圍等帶來(lái)一定的理論障礙。一方面，我們不能忽視傳統(tǒng)的村居人民調(diào)解把矛盾化解在萌芽狀態(tài)的優(yōu)勢(shì)；另一方面，我們不得不承認(rèn)，解決新時(shí)期人民內(nèi)部矛盾要重視發(fā)揮行政的力量和作用，要靠行政力量扶持人民調(diào)解壯大和發(fā)展，允許有一定的“行政色彩”，但是，人民調(diào)解的自治性和行政性不能統(tǒng)一在一起；第三，要轉(zhuǎn)變觀念，開(kāi)闊視野，結(jié)合中國(guó)國(guó)情，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制。

三、完善和發(fā)展人民調(diào)解的思路

一）加快人民調(diào)解立法建設(shè)步伐，推進(jìn)人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化整合 《民事訴訟法》、《89組織條例》、《若干規(guī)定》、《民事案件若干規(guī)定》等相關(guān)法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、司法解釋等對(duì)人民調(diào)解作了規(guī)定，但仍然比較零散，缺乏一部系統(tǒng)的指導(dǎo)人民調(diào)解工作的基本法，不能適應(yīng)新時(shí)期人民調(diào)解發(fā)展形勢(shì)的需要。對(duì)此，司法部在2008年已正式啟動(dòng)《人民調(diào)解法》的立法準(zhǔn)備工作，全國(guó)各省也紛紛出臺(tái)人民調(diào)解立法，如青海省、陜西省、重慶市、杭州市都已頒布人民調(diào)解條例，縱觀各省市立法，都未能很好地解決人民調(diào)解組織性質(zhì)、地位與上位法一致性的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，國(guó)家對(duì)人民調(diào)解立法勢(shì)在必行，只有在國(guó)家層面的立法才能解決人民調(diào)解在實(shí)踐與現(xiàn)有制度中存在的問(wèn)題，而人民調(diào)解的性質(zhì)和法律地位是不能繞過(guò)去的彎，是必須首先要界定的問(wèn)題，它決定了人民調(diào)解組織的架構(gòu)，決定了人民調(diào)解今后的發(fā)展空間和方向。

1.明確定位人民調(diào)解的性質(zhì)

在憲法規(guī)定下，人民調(diào)解具有的群眾性、自治性和民間性是人民調(diào)解工作的基礎(chǔ)，是多年來(lái)人民調(diào)解工作保持強(qiáng)大生命力的根本原因，這一性質(zhì)不能改變。另外，《憲法》只規(guī)定 4 村（居）委會(huì)可以設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，沒(méi)有規(guī)定其他的機(jī)構(gòu)、組織不可設(shè)。筆者認(rèn)為，關(guān)于人民調(diào)解組織的性質(zhì)和地位，應(yīng)從人民調(diào)解組織活動(dòng)的角度即有無(wú)公權(quán)力介入的角度來(lái)看，但是政府對(duì)人民調(diào)解可以提倡、支持、主導(dǎo)、組織，這與人民調(diào)解的群眾性、自治性、民間性并不矛盾，同時(shí)，隨著新時(shí)期矛盾糾紛的變化，人民調(diào)解組織要向“自律性”、“公益性”和“專(zhuān)業(yè)性”發(fā)展。逐步建立起由政府部門(mén)監(jiān)督管理、行業(yè)自律、面向市場(chǎng)、面向社會(huì)提供服務(wù)的人民調(diào)解制度。基層人民法院和司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解的指導(dǎo)，但并不是要求它們直接參與到人民調(diào)解工作。在人民調(diào)解立法中，我們必須明確人民調(diào)解的民間性質(zhì)，防止行政權(quán)和司法權(quán)對(duì)人民調(diào)解制度的侵入，否則會(huì)導(dǎo)致整個(gè)民事程序法律制度的紊亂

2.優(yōu)化人民調(diào)解組織結(jié)構(gòu)

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，民間糾紛及其調(diào)解工作呈現(xiàn)出很多新的特點(diǎn)，如誘因復(fù)雜，觸發(fā)點(diǎn)多；突發(fā)性事件、群體性糾紛增多；調(diào)解難度大、反復(fù)性強(qiáng)等。基層人民調(diào)解委員會(huì)難以承擔(dān)重任，只在村民委員會(huì)、居民委員會(huì)下設(shè)人民調(diào)解委員會(huì)的組織架構(gòu)已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因此，筆者認(rèn)為，在人民調(diào)解機(jī)構(gòu)的設(shè)置上可以沿用《若干規(guī)定》中的架構(gòu)：一是村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，其中鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)受理調(diào)解村民委員會(huì)、居民委員會(huì)、企業(yè)和其他社會(huì)組織人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解不了的疑難、復(fù)雜民間糾紛或者跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛；二是企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織根據(jù)需要設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。但是在組織和程序設(shè)定上，必須對(duì)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行嚴(yán)格的界定，與司法調(diào)解中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道矛盾糾紛處理（協(xié)調(diào)）中心的職能區(qū)分開(kāi)來(lái)。即政府機(jī)關(guān)工作人員包括司法所編制內(nèi)人員不得兼任人民調(diào)解員，人民調(diào)解員由轄區(qū)內(nèi)的各村居委人民調(diào)解委員會(huì)委員擔(dān)任，可以選舉或推舉產(chǎn)生，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道政府為其設(shè)立提供資金和場(chǎng)所的幫助，司法所具體負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)工作，企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)，其組成人員也應(yīng)由企業(yè)、行業(yè)組織或者其他社會(huì)組織的人員選舉或采取代表票決等形式來(lái)聘任。

3.拓展人民調(diào)解適用領(lǐng)域和調(diào)解糾紛的范圍 隨著新形勢(shì)下民間糾紛類(lèi)型多樣化，人民調(diào)解的工作范圍也在不斷擴(kuò)展，各地在積極調(diào)解婚姻、家庭、鄰里、損害賠償?shù)葌鹘y(tǒng)性、常見(jiàn)性、多發(fā)性糾紛的基礎(chǔ)上，已經(jīng)介入輕微刑事案件、征地拆遷、環(huán)境污染、勞資工傷、物業(yè)管理、集資糾紛、下崗分流、催討欠薪以及涉法上訪等社會(huì)熱點(diǎn)、難點(diǎn)糾紛的調(diào)解。民間糾紛的主體從過(guò)去單一的自然人居多發(fā)展到涉及企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體甚至政府部門(mén)，類(lèi)型上不僅包括公民之間、公民與法人和其他社會(huì)組織的糾紛，也包括法人、其他社會(huì)組織之間的糾紛。根據(jù)人民調(diào)解自愿原則，凡是當(dāng)事人可以自由處分的涉及民事權(quán)益的民間糾紛，都可以通過(guò)人民調(diào)解來(lái)處理。

因此，筆者認(rèn)為，人民調(diào)解必須適應(yīng)新形勢(shì)的發(fā)展和新任務(wù)的要求，既要鞏固傳統(tǒng)陣地，又要開(kāi)拓新的領(lǐng)域，為構(gòu)建和諧社會(huì)充分發(fā)揮維護(hù)穩(wěn)定的第一道防線作用，積極參與到各類(lèi)社會(huì)矛盾的化解中來(lái)。建議將人民調(diào)解的工作范圍明確為“公民、法人和其他社會(huì)組織之間涉及民事權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議的各類(lèi)民間糾紛”。同時(shí)為了防止人民調(diào)解范圍的過(guò)度延伸，有必要對(duì)人民調(diào)解的范圍作限制性的規(guī)定，如規(guī)定人民調(diào)解委員會(huì)不予受理下列民間糾紛：

（一）人民法院、公安機(jī)關(guān)或其他行政部門(mén)正在處理或者已經(jīng)解決的；

（二）法律、法規(guī)規(guī)定只能由其他專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)管轄處理或者禁止采用人民調(diào)解方式解決的。

4.提升人民調(diào)解的法律效力

《民事案件若干規(guī)定》首次以司法解釋的形式將人民調(diào)解協(xié)議確定為具有民事合同性質(zhì)，人民調(diào)解的法律效力得到極大的提升，這對(duì)于人民調(diào)解的發(fā)展來(lái)說(shuō)是具有里程碑意義的事件。但是根據(jù)新形勢(shì)下人民調(diào)解的發(fā)展要求，有必要對(duì)人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的法律效力作進(jìn)一步的提升。在賦予人民調(diào)解協(xié)議書(shū)的執(zhí)行力問(wèn)題上，可以借鑒仲裁制度中的規(guī)定，當(dāng)事人可以憑在人民調(diào)解委員會(huì)主持下達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書(shū)，請(qǐng)求法院出具調(diào)解書(shū)，而法院調(diào)解書(shū) 5 與判決書(shū)具有同等法律效力，具有給付內(nèi)容的法院調(diào)解書(shū)具有強(qiáng)制執(zhí)行力。也可以直接以法院的審核確認(rèn)書(shū)來(lái)賦予人民調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力。

5.加強(qiáng)國(guó)家、社會(huì)對(duì)人民調(diào)解的扶持和保障措施

建立國(guó)家財(cái)政預(yù)算扶持與地方財(cái)政預(yù)算支持相結(jié)合制度。對(duì)人民調(diào)解組織的財(cái)政支持應(yīng)當(dāng)按照“地方財(cái)政預(yù)算為主，國(guó)家財(cái)政預(yù)算為輔，收益單位適當(dāng)補(bǔ)充”的原則，以保障人民調(diào)解工作的順利開(kāi)展。

對(duì)此，建議規(guī)定：

一、司法行政部門(mén)指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)列入同級(jí)財(cái)政預(yù)算；

二、各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)支持人民調(diào)解工作，人民調(diào)解委員會(huì)工作經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，各級(jí)人民政府可以結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況給予適當(dāng)補(bǔ)助；

三、貧困（欠發(fā)達(dá)）地區(qū)人民調(diào)解工作所需必要費(fèi)用由省財(cái)政實(shí)行轉(zhuǎn)移支付（予以補(bǔ)助）；從而體現(xiàn)政府對(duì)人民調(diào)解工作的適度保障和支持，形成分級(jí)分類(lèi)多渠道解決人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的機(jī)制。同時(shí)鼓勵(lì)有條件的地方通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式來(lái)解決人民調(diào)解的經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。預(yù)防、化解社會(huì)矛盾，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方共同的努力。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式資助人民調(diào)解的發(fā)展是依托政府和市場(chǎng)之外的第三方力量，預(yù)防和化解矛盾，提高社會(huì)對(duì)矛盾糾紛自我消化、自我調(diào)和的能力的重要舉措之一。

二）積極探索人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接，構(gòu)建多元化糾紛解決機(jī)制

糾紛解決及其機(jī)制的形成，永遠(yuǎn)是一個(gè)實(shí)踐先行的動(dòng)態(tài)發(fā)展過(guò)程，目前在積極立法、尋求制度突破的同時(shí)仍應(yīng)該充分鼓勵(lì)各種積極的實(shí)踐和嘗試，多元化糾紛解決機(jī)制的建構(gòu)。在建立多元化糾紛解決機(jī)制的問(wèn)題上，最大的障礙首先是來(lái)自各個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)和部門(mén)之間的權(quán)力和利益之爭(zhēng)。而解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各權(quán)力機(jī)關(guān)在糾紛解決過(guò)程中的協(xié)調(diào)，形成民間調(diào)解、行政糾紛解決和司法訴訟之間的合理銜接，從而形成一個(gè)良性互動(dòng)、功能互補(bǔ)、程序銜接、彼此支持的有機(jī)體系。

1.積極探索人民調(diào)解組織的各種形式及與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接機(jī)制近兩年來(lái)，我國(guó)還出現(xiàn)了人民調(diào)解組織的新形式：（1）個(gè)人、合作型調(diào)解工作室，如上海等地以“李琴工作室”為代表；（2）將人民調(diào)解的觸角拓伸到消費(fèi)維權(quán)等專(zhuān)業(yè)性、行業(yè)性調(diào)解領(lǐng)域；（3）在公安派出所進(jìn)駐人民調(diào)解工作室，如珠海在29個(gè)派出所設(shè)立了人民調(diào)解工作室；（4）在人民法院派駐人民調(diào)解工作室，聯(lián)合開(kāi)展審前調(diào)解、聯(lián)合調(diào)解等，如深圳福田區(qū)等。從我省深圳、珠海等地的實(shí)踐來(lái)看，人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的銜接取得了顯著的社會(huì)效果。例如，珠海市香洲區(qū)梅華街人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解過(guò)這樣一宗刑事案例：被害人為一名6歲兒童，被告人是被害人的外公，被告人駕駛車(chē)輛在自家院子里準(zhǔn)備停車(chē)，在倒車(chē)過(guò)程中不慎將其外孫即被害人撞死。對(duì)于這起特殊的案件，如果依照刑法及刑事訴訟法的規(guī)定將被告人繩之以法，對(duì)于這個(gè)家庭來(lái)說(shuō)無(wú)疑是雪上加霜。該案件經(jīng)珠海市公安部門(mén)批準(zhǔn)，委托梅華街人民調(diào)解委員會(huì)進(jìn)行調(diào)解，最終以被告人向被害人的父母（即其女兒、女婿）賠禮道歉，被害人的父母給予諒解寬恕，雙方達(dá)成和解協(xié)議結(jié)案。從這個(gè)案例可以看出，人民調(diào)解方式已經(jīng)探索進(jìn)入刑事和解制度，它的介入可以最大限度地有效修復(fù)被破壞的和諧社會(huì)關(guān)系，更有效地保護(hù)被害人的合法權(quán)利。據(jù)統(tǒng)計(jì)，深圳市基層派出所每天接報(bào)的警情約60%為非警務(wù)的糾紛，公安機(jī)關(guān)要耗費(fèi)大量的警力去調(diào)解，一定程度上影響了刑事打擊和治安管理的效能，而推行“警民聯(lián)調(diào)”工作機(jī)制，在基層派出所辦公樓內(nèi)設(shè)立“警民聯(lián)調(diào)”工作室，將街道的人民調(diào)解與公安的治安調(diào)解有機(jī)結(jié)合，可以節(jié)約司法成本，加強(qiáng)治安防范及密切警民關(guān)系，使大量的非警務(wù)糾紛從基層派出所剝離，盤(pán)活了一線的警力，化解了大量的民間糾紛，提高了群眾的滿(mǎn)意率，對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)做出了積極的貢獻(xiàn)。人民調(diào)解與司法調(diào)解的銜接主要體現(xiàn)在法院設(shè)立“人民調(diào)解窗口”或人民調(diào)解工作室，讓人民調(diào)解員參與案件訴前和訴訟過(guò)程中；調(diào)解程序與訴訟程序銜接，人民調(diào)解協(xié)議書(shū)與民事調(diào)解協(xié)議書(shū)、法院判決的效力銜接，建立法院指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長(zhǎng)效機(jī)制等方面。如珠海市駐香洲區(qū)南灣法庭人 6 民調(diào)解工作室受理人民調(diào)解案件227宗，成功114宗，其中93％是法庭立案后委托人民調(diào)解工作室進(jìn)行調(diào)解的。

筆者認(rèn)為，要敢于在法律體制不完善的領(lǐng)域里創(chuàng)新探索，不爭(zhēng)論、不質(zhì)疑，經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的探索，再通過(guò)法律確定其基本原則，以及每一種具體制度、程序的地位、組織形式、人員構(gòu)成、基本程序、效力、相互間銜接及司法審查的方式和程序。而人民調(diào)解制度將在這一過(guò)程中再次獲得新生。

2.建構(gòu)人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解銜接多元化糾紛解決機(jī)制，應(yīng)把握以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）專(zhuān)業(yè)化的人民調(diào)解隊(duì)伍和政府的支持是人民調(diào)解得以順利發(fā)展的有力保障。如珠海市建立了一支專(zhuān)職人民調(diào)解員隊(duì)伍，通過(guò)調(diào)解工作的專(zhuān)職化和專(zhuān)業(yè)化，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)、兼結(jié)合，扭轉(zhuǎn)有機(jī)構(gòu)無(wú)人員的局面。專(zhuān)職人民調(diào)解員分別在各鎮(zhèn)（街）人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解中心和派出所（基層人民法庭）人民調(diào)解工作室從事人民調(diào)解工作。目前全市共有23個(gè)派出所建立了人民調(diào)解工作室，每個(gè)工作室配3名專(zhuān)職人民調(diào)解員。從2008年1月到10月30日止，全市23個(gè)駐派出所調(diào)解工作室共調(diào)解糾紛1794件（其中屬于公安派出所委托調(diào)解的行政案件768件，占受理糾紛總數(shù)的43％；屬于派出所移交的非治安類(lèi)民間糾紛1026件，占受理糾紛總數(shù)的57%），成功調(diào)解1619件，調(diào)解成功率達(dá)90.2%.在市財(cái)政局的通力協(xié)助下，人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)得以落實(shí)。市公安局不但幫助解決了人民調(diào)解工作室的專(zhuān)門(mén)辦公用房，進(jìn)行了統(tǒng)一的裝修，配備了必要的辦公設(shè)備，而且還承擔(dān)了專(zhuān)職調(diào)解員聘用經(jīng)費(fèi)、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)。各級(jí)人民法院選派業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任基層人民調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)員，加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（2）完善的制度建設(shè)是多元化糾紛解決機(jī)制可持續(xù)發(fā)展的堅(jiān)強(qiáng)保證。如珠海就出臺(tái)了一系列的規(guī)范性文件：市公安局與市司法局會(huì)商制定了《公安派出所人民調(diào)解工作室管理辦法》；市法院在制定《珠海市法院民事調(diào)解工作規(guī)范》的基礎(chǔ)上，與司法局會(huì)商制定了《關(guān)于司法調(diào)解和人民調(diào)解相銜接的工作意見(jiàn)》；市人民檢察院會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于建立民事控告與人民調(diào)解銜接機(jī)制的意見(jiàn)》，與市建設(shè)局會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于充分發(fā)揮人民調(diào)解組織作用化解物業(yè)管理糾紛的通知》，與市婦聯(lián)會(huì)簽印發(fā)了《關(guān)于通過(guò)人民調(diào)解組織維護(hù)婦女兒童合法權(quán)益的意見(jiàn)》，以上制度較好地推動(dòng)和保障了人民調(diào)解與行政調(diào)解、司法調(diào)解的有效銜接和運(yùn)作。

（3）職權(quán)法定、職責(zé)明晰是銜接工作取得實(shí)效的關(guān)鍵

三大調(diào)解的有機(jī)銜接不是聯(lián)合調(diào)解，而是在分工基礎(chǔ)上的系統(tǒng)整合，實(shí)現(xiàn)各種調(diào)解方式的有效對(duì)接與協(xié)調(diào)運(yùn)作。為了避免銜接工作的隨意性與盲目性，必須明確“職權(quán)法定”的原則，各人民調(diào)解委員會(huì)、公安派出所、基層人民法庭都始終堅(jiān)持這個(gè)原則，嚴(yán)格依據(jù)各自的法定職權(quán)開(kāi)展工作，既分工明確又互相配合。同時(shí)，對(duì)工作流程進(jìn)行細(xì)化，杜絕銜接工作中可能出現(xiàn)的職責(zé)不清、互相推諉的現(xiàn)象。參考資料：

1、《中華人民共和國(guó)人民調(diào)解法》

2、《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》

3、《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》

4、《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》

5、曹可建、彭金池、梁飛彩：“論社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的人民內(nèi)部矛盾”，載《湖南社會(huì)科學(xué)》1998年第9期，第59-61頁(yè)。

6、廣東省人民政府法制研究所：“多元化糾紛解決機(jī)制一般理論”，載《政府法制研究》2006年第12期。

7、范愉：“社會(huì)轉(zhuǎn)型中的人民調(diào)解制度”，載《中國(guó)司法》2005年4月8日

第五篇：論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主

論反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主

作 者

朱春燕

摘 要：

經(jīng)濟(jì)民主以經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等為主要內(nèi)容，要求市場(chǎng)參與者自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，壟斷不可避免地產(chǎn)生，為了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，反壟斷對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善是非常必要的。反壟斷以經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)作為其主要內(nèi)容，經(jīng)濟(jì)民主需要反壟斷的規(guī)制，反壟斷的最終目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主，反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主是對(duì)立統(tǒng)一的。關(guān)鍵詞： 壟斷 反壟斷 經(jīng)濟(jì)民主 對(duì)立統(tǒng)一

一、壟斷及反壟斷的主要內(nèi)容

在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，壟斷是指少數(shù)大公司、企業(yè)或者若干企業(yè)的聯(lián)合獨(dú)占生產(chǎn)和市場(chǎng)。它們控制一個(gè)甚至幾個(gè)生產(chǎn)部門(mén)的生產(chǎn)和流通，在該部門(mén)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取得統(tǒng)治地位，操縱這些部門(mén)產(chǎn)品的銷(xiāo)售價(jià)格和某些生產(chǎn)資料的購(gòu)買(mǎi)價(jià)格，以保證獲取高額的壟斷利潤(rùn)。

在法律領(lǐng)域，壟斷是在市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中，限制和排斥或控制自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的，具有違法性和社會(huì)危險(xiǎn)性特征的一種經(jīng)濟(jì)行為。具體而言：

（一）壟斷是一種排斥和控制競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)力量，這是壟斷最基本的性質(zhì)。

所謂排斥，是指在一定的交易領(lǐng)域內(nèi)，壟斷者使其他企業(yè)公司和經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)難以正常進(jìn)行，從而把他們從市場(chǎng)上驅(qū)逐出去的行為。所謂控制，是指壟斷者對(duì)其他企業(yè)公司和經(jīng)濟(jì)組織的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行約束，剝奪他

1們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中的自由競(jìng)爭(zhēng)的行為。壟斷的排斥和控制力量，給競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)入市場(chǎng)造成困難，所以壟斷必然削弱競(jìng)爭(zhēng)的火力和效率。從這一角度講，壟斷是自由競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)立物，是自由競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)民主的否定和破壞力量。

（二）壟斷代表的是一種根據(jù)某種共同利益而聯(lián)合起來(lái)的社會(huì)力量，是一種有組織的聯(lián)合力量。

壟斷者往往采取合謀性協(xié)議，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動(dòng)，形成聯(lián)合力量，對(duì)局外企業(yè)和中小企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以限制，以實(shí)現(xiàn)其穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)治。

（三）壟斷者謀取經(jīng)濟(jì)利益，是依靠對(duì)市場(chǎng)的操縱和獨(dú)占實(shí)現(xiàn)的。

壟斷者通過(guò)濫用市場(chǎng)有利地位和過(guò)度集中的經(jīng)濟(jì)力量，以獨(dú)占或操縱市場(chǎng)，形成濫用經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位的壟斷形式，獲取高額利潤(rùn)。壟斷利潤(rùn)的存在加深了社會(huì)財(cái)富和收入分配的不平等，并且妨礙資源的合理配置，嚴(yán)重影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)功能的發(fā)揮和健康發(fā)展，削弱了市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用。

壟斷以市場(chǎng)的獨(dú)占地位為標(biāo)志，它的弊病顯而易見(jiàn)，它排除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)，為了市場(chǎng)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展，反壟斷勢(shì)在必行。“反壟斷是對(duì)市場(chǎng)上可能產(chǎn)生的壟斷進(jìn)行控制，以及對(duì)市場(chǎng)上現(xiàn)有的壟斷進(jìn)行監(jiān)督，防止它們?yōu)E用市場(chǎng)支配地位。”①（王保樹(shù)：《經(jīng)濟(jì)法原理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第225頁(yè)）針對(duì)壟斷以上的三個(gè)特征和性質(zhì)，反壟斷的主要內(nèi)容是，第一是禁止卡特爾，即禁止企業(yè)通過(guò)訂立協(xié)議的方式而排除和限制其他競(jìng)爭(zhēng)者；第二是控制企業(yè)合并，即對(duì)企業(yè)的合并和聯(lián)合進(jìn)行一定的限制，以防止某些企業(yè)通過(guò)合并來(lái)限制排斥其他競(jìng)爭(zhēng)者；第三是禁止濫用市場(chǎng)支配力量，“企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中通過(guò)合法方式取得了市場(chǎng)支配地位的企業(yè)，原則上可以與其他企業(yè)相同的方式參與經(jīng)濟(jì)交往。即是說(shuō)，它們有權(quán)要求交易自由，特別是合同自由。然而，如果它們?yōu)E用其市場(chǎng)支配地位，實(shí)施反競(jìng)爭(zhēng)的行為方式，那就是濫用了這種自由。私法自由的合法基礎(chǔ)是競(jìng)爭(zhēng)，如果競(jìng)爭(zhēng)被排除了，自由就失去了其合法性。”①（王保樹(shù)：《經(jīng)濟(jì)法原理》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2000年版，第238頁(yè)）因此，禁止企業(yè)濫用其市場(chǎng)支配地位當(dāng)然成為反壟斷的主要內(nèi)容之一，這被稱(chēng)為反壟斷法的三大支柱之一。

當(dāng)然，如果行政主體濫用和超越行政權(quán)利，限制、妨礙或排斥市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)者，包括不適當(dāng)?shù)貐⑴c市場(chǎng)交易，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，也包括在行使規(guī)制市場(chǎng)職能時(shí)不適當(dāng)?shù)叵拗剖袌?chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)，相對(duì)上述的經(jīng)濟(jì)性壟斷，這種限制行為被稱(chēng)為行政性壟斷。行政性壟斷必然侵害了市場(chǎng)主體的合法經(jīng)營(yíng)權(quán)，也必然破壞民主統(tǒng)一的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。為

了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一和經(jīng)濟(jì)民主，反壟斷的主要內(nèi)容也當(dāng)然應(yīng)該包括行政性壟斷。

二、經(jīng)濟(jì)民主是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求

競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的核心，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的就是競(jìng)爭(zhēng)性經(jīng)濟(jì)。沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)就沒(méi)有活力。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制崇尚“優(yōu)勝劣汰，適者生存”，即競(jìng)爭(zhēng)會(huì)淘汰失敗者，壯大優(yōu)勝者，從而導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)濟(jì)力趨于集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中。但是，“如果少數(shù)人手中的經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著集中，它便具有威脅民主社會(huì)的危險(xiǎn)性。”②（[美] 科恩：《論民主》，聶崇信等譯，商務(wù)印書(shū)館1994年版，第118頁(yè)）可實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必然會(huì)產(chǎn)生企業(yè)經(jīng)濟(jì)力的集中，這就需要運(yùn)用民主的方法、民主的原則來(lái)對(duì)企業(yè)的這種經(jīng)濟(jì)力集中加以制約。“如在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域內(nèi)民主受到排斥，在其他領(lǐng)域內(nèi)民主會(huì)更易于受到限制或排斥。”③（應(yīng)克復(fù)：《西方民主史》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第593頁(yè)）于是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)民主提出了新的要求，要求民主由政治領(lǐng)域向非政治領(lǐng)域延伸。換言之，經(jīng)濟(jì)的民主化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，本質(zhì)上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是民主經(jīng)濟(jì)。可是，何為經(jīng)濟(jì)民主？

“經(jīng)濟(jì)民主是民主從政治領(lǐng)域向非政治領(lǐng)域延伸，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。”④（漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第579頁(yè)）在政治領(lǐng)域，“少數(shù)服從多數(shù)，并保護(hù)少數(shù)”是民主的基本內(nèi)涵。其中，“少數(shù)服從多數(shù)”建立在自由表達(dá)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，“保護(hù)少數(shù)”意味著平等對(duì)待，可以說(shuō)，自由和平等是民主的兩大支柱。美國(guó)李普森教授也認(rèn)為，民主程度就是盡可能使其人民同時(shí)獲得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的積極方面，體現(xiàn)著民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消極方面，它說(shuō)明自由并不是不受限制的，在享受自由的時(shí)候不得犧牲他人的平等。同樣，經(jīng)濟(jì)民主也以經(jīng)濟(jì)自由和經(jīng)濟(jì)平等為其主要內(nèi)容，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

經(jīng)濟(jì)自由是指競(jìng)爭(zhēng)者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受他人強(qiáng)制，但是在每個(gè)市場(chǎng)參與者都只顧及無(wú)限的追求自己利益時(shí)，優(yōu)勝劣汰，企業(yè)經(jīng)濟(jì)力將會(huì)過(guò)度地集中在某些優(yōu)勝的大企業(yè)手中，完全的自由便會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)秩序的混亂，因此經(jīng)濟(jì)平等的存在就順應(yīng)而出。在尊重自由競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)對(duì)其進(jìn)行一定的限制，在追求個(gè)人利益的同時(shí)不得損害他人的平等利益，以此來(lái)限制企業(yè)經(jīng)濟(jì)力量的過(guò)度集中和維持有序的市場(chǎng)秩序。因此，經(jīng)濟(jì)民主是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的民主，它既強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者自由競(jìng)爭(zhēng)的保護(hù)，又對(duì)經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中進(jìn)行一定程度上的限制，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展，在這一點(diǎn)上，經(jīng)濟(jì)民主與反壟斷不謀而合。

三、反壟斷與經(jīng)濟(jì)民主是對(duì)立統(tǒng)一的，兩者相輔相成（一）反壟斷是對(duì)經(jīng)濟(jì)民主的有限限制

經(jīng)濟(jì)民主是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，經(jīng)濟(jì)自由是經(jīng)濟(jì)民主的主要內(nèi)容之一。經(jīng)濟(jì)自由是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括投資、就業(yè)、消費(fèi)等不受他人強(qiáng)制。對(duì)于參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)爭(zhēng)者而言，就是要求能夠最大限度追求利益的自由競(jìng)爭(zhēng)。自由競(jìng)爭(zhēng)和公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的最基本規(guī)律，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，優(yōu)勝劣汰規(guī)律的作用日漸顯露，經(jīng)濟(jì)力開(kāi)始向少數(shù)大資本企業(yè)集中，經(jīng)過(guò)一定時(shí)期的積累，便形成了典型意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷。如此看來(lái)，壟斷似乎是經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展的必然，是自由競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。“然而，壟斷是競(jìng)爭(zhēng)天敵。”①（種明釗主編：《競(jìng)爭(zhēng)法》，法律出版社2002年版，第309頁(yè)）壟斷所帶來(lái)的不僅僅是人們無(wú)法競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)失靈，而且更深層次而言，它破壞和制約人類(lèi)社會(huì)的生存和發(fā)展的能力。屆時(shí)，如果放任壟斷，那么何來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)的民主？換言之，經(jīng)濟(jì)自由并不意味著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)不受限制，不受限制的經(jīng)濟(jì)自由勢(shì)必導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)自由本身的破壞，更不可能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主。因此，為了保護(hù)經(jīng)濟(jì)民主，利用反壟斷對(duì)經(jīng)濟(jì)自由進(jìn)行一定的限制是很有必要的。

（二）經(jīng)濟(jì)民主的市場(chǎng)要求與反壟斷的主要內(nèi)容是統(tǒng)一的1．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之一是反對(duì)來(lái)自政府的不適當(dāng)強(qiáng)制，包括不適當(dāng)?shù)貐⑴c市場(chǎng)交易，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)，也包括在行使規(guī)制市場(chǎng)職能時(shí)不適當(dāng)?shù)叵拗剖袌?chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)。行政權(quán)力是否支配和左右經(jīng)濟(jì)生活，它的行使是否受到必要的控制，經(jīng)濟(jì)個(gè)體是否存在著自由生存空間是衡量經(jīng)濟(jì)生活中是否存在經(jīng)濟(jì)民主的要素之一。行政權(quán)力支配經(jīng)濟(jì)生活表現(xiàn)在壟斷形式上就是行政性壟斷，這是反壟斷的重要核心之一。在行政權(quán)力支配一切的環(huán)境下，無(wú)經(jīng)濟(jì)民主而言。

2．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之二是同一行業(yè)或不同行業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)主體的多元性。某一個(gè)行業(yè)、某一種產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域是否有相當(dāng)數(shù)量的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)者，即競(jìng)爭(zhēng)主體是否呈現(xiàn)多元化是衡量經(jīng)濟(jì)生活中是否存在經(jīng)濟(jì)民主的又一要素。經(jīng)濟(jì)民主的這種要求表現(xiàn)在反壟斷上就是對(duì)于企業(yè)聯(lián)合壟斷形式的限制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中壟斷者往往采取協(xié)議的方式排斥、限制和妨礙競(jìng)爭(zhēng)，形成協(xié)議壟斷的壟斷形式，安排和協(xié)同行動(dòng)，形成聯(lián)合力量，對(duì)其他參與者的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)加以限制。禁止限制性協(xié)議、決議或者協(xié)同行為，即指經(jīng)營(yíng)者通過(guò)合同、決議或者協(xié)調(diào)一致的行為，共同實(shí)施的劃分市場(chǎng)、限制價(jià)格或產(chǎn)量等反競(jìng)爭(zhēng)的行為。保持市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)和競(jìng)爭(zhēng)的多元化，就必須依靠反壟斷的力量。“沒(méi)有這種競(jìng)爭(zhēng)的多元化，就會(huì)形成規(guī)模壟斷，破壞經(jīng)濟(jì)民主。”②（漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第580頁(yè)）

3．經(jīng)濟(jì)民主在市場(chǎng)領(lǐng)域的要求和體現(xiàn)之三是反對(duì)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)力的過(guò)度集中和對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用，尤其反對(duì)經(jīng)營(yíng)者利用自身的優(yōu)勢(shì)對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行各種限制和強(qiáng)制。“如果除了優(yōu)勝劣汰的自然競(jìng)爭(zhēng)法則之外，還存在著人為的市場(chǎng)拒斥與排擠，就表明經(jīng)濟(jì)生活中缺乏民主。”③（漆多俊主編：《經(jīng)濟(jì)法論叢》，中國(guó)方正出版社，1999年版，第580頁(yè)）處于劣勢(shì)地位的中小企業(yè)是否能夠與大企業(yè)平等競(jìng)爭(zhēng)，是否存在著市場(chǎng)進(jìn)退的自由是衡量經(jīng)濟(jì)民主的又一表現(xiàn)。“壟斷形式是不民主的，因?yàn)樗鼈冊(cè)跊_擊著較小的競(jìng)爭(zhēng)者，沖擊著它們所服務(wù)的人民。”④（[美] 羅斯福：《羅斯福選集》，關(guān)在漢編譯，商務(wù)印書(shū)館1982年版，第121頁(yè)）反對(duì)經(jīng)營(yíng)者經(jīng)濟(jì)力的過(guò)度集中和對(duì)市場(chǎng)支配地位的濫用，這一要求在反壟斷中的表現(xiàn)就是對(duì)于某些大企業(yè)經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中的制約，防止大企業(yè)濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位損害中小企業(yè)的利益。

（三）反壟斷的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主

運(yùn)用反壟斷法來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)民主的設(shè)想，源于羅斯福1938年提交議會(huì)的反壟斷咨文。該咨文是鑒于以30年代危機(jī)時(shí)期美國(guó)產(chǎn)業(yè)復(fù)興法的違憲判決為中心的當(dāng)時(shí)的經(jīng)驗(yàn)而提出的。“意在對(duì)經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中置之不顧，正是對(duì)美國(guó)傳統(tǒng)民主的破壞，而走向了法西斯道路。因而，提出了為確保政治和經(jīng)濟(jì)兩方面的民主，必須排除經(jīng)濟(jì)力的集中，活躍競(jìng)爭(zhēng)的主張。”⑤（[日] 金澤良雄：《經(jīng)濟(jì)法概論》，滿(mǎn)達(dá)人譯，甘肅人民出版社1985年版，第177頁(yè)）這種經(jīng)濟(jì)民主的設(shè)想，在二戰(zhàn)以后，成了反壟斷法以國(guó)際規(guī)模廣泛出現(xiàn)的理論基礎(chǔ)，許多國(guó)家的反壟斷法中的條文清楚地表明以經(jīng)濟(jì)民主作為立法的指導(dǎo)思想之一。例如，第二次世界大戰(zhàn)后日本制定的《關(guān)于私人壟斷和確保公平交易的法律》第1條中即規(guī)定：“本法的目的是通過(guò)禁止私人壟斷、不正當(dāng)?shù)叵拗平灰缀筒还浇灰追椒ǎ乐故聵I(yè)支配力量過(guò)分集中??促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的民主和健全的發(fā)展。”

縱觀各國(guó)的反壟斷立法，立法者的意圖都是通過(guò)限制生產(chǎn)和資本的過(guò)度集中，使市場(chǎng)向多數(shù)企業(yè)開(kāi)放，并使企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中免受各種不正當(dāng)?shù)南拗疲瑢?shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的真正民主。

反壟斷的宗旨是反對(duì)壟斷，反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)，保護(hù)市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，保護(hù)參與經(jīng)濟(jì)交往的一般企業(yè)的經(jīng)濟(jì)行為自由，保護(hù)一般消費(fèi)者的合法利益，保護(hù)這兩方當(dāng)事人的自由和權(quán)利免遭享有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力的壟斷企業(yè)和寡占企業(yè)的侵害。反壟斷維護(hù)中小企業(yè)的利益，防止經(jīng)濟(jì)力量的過(guò)度集中，維護(hù)自由公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，這對(duì)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善是非常必要，其最終目的是實(shí)現(xiàn)真正的經(jīng)濟(jì)民主，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和健康發(fā)展。