第一篇：論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補和銜接

論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補和銜接

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數(shù)千年，對中國的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它在經(jīng)歷了幾度輝煌后，到了上一世紀90年代，在中國進行市場經(jīng)濟和法治建設(shè)的進程中卻遭受了空前的挑戰(zhàn)與危機。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因

復(fù)雜化的特點；加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大；法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯

(南通市兩級法院自1990年至2001年，收案增長率達到207%；鹽城中院，1999年有在編干警368人，2003年降為245人，人員減少了三分之一強，案件數(shù)卻在持續(xù)增加。)，而法院一度為強調(diào)高效而追求當(dāng)庭判決率所引起的上訴多、申訴多、執(zhí)行難等問題，不僅使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當(dāng)事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，被譽為“東方經(jīng)驗”的調(diào)解制度重新引起了全社會的重視。然而，如何認識新時期訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢和價值傾向?如何運用他們之間的功能差異及其互補關(guān)系來克服我國現(xiàn)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的弊端，解決其面臨的問題?如何合理整合和有效利用現(xiàn)有的資源，促進對社會糾紛和矛盾的化解，實現(xiàn)社會的和諧穩(wěn)定?各地法院紛紛進行了訴訟調(diào)解的適度社會化、實行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動等諸多探索性改革。筆者試圖博采眾長，以優(yōu)勢功能互補的視角探討訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接問題。

一、我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互相結(jié)合、相互補充的歷史淵源及發(fā)展

（1）調(diào)解作為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，被視為遠東法系或中華法系的基本標志之一。早在西周的銅器銘文之中，已有調(diào)解的記載。在漫長的中國古代社會發(fā)展中，形成了一個多元化的糾紛解決機制。調(diào)解在古代不僅是民間社會的各種血緣和地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判和判決密不可分的糾紛解決的主要手段。調(diào)解基本上是民間調(diào)解與官府調(diào)解同時并重，相輔相成。在實際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合，形成一種互動關(guān)系，正如黃宗智在對清代法律制度中研究所描述的：“事實上，清代的民間調(diào)判制度是建立在兩者的結(jié)合上的，即以判決為主的正式系統(tǒng)和以和解為主的非正式系統(tǒng)的結(jié)合。這套制度的運作取決于兩者的相互配合以及兩者之間相互作用的空間。”

（2）近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期的農(nóng)民運動大潮中，當(dāng)時的農(nóng)民組織都設(shè)有負責(zé)調(diào)解仲裁的機構(gòu)。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭時期，調(diào)解制度得到進一步的發(fā)展，但這一階段是以基層政府調(diào)解為主，仍屬于訴訟外的人民調(diào)解的范圍。調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭時期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個新的階段，并形成制度化的系統(tǒng)，成為當(dāng)時糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解，群眾團體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式，而且出現(xiàn)了司法調(diào)解，并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”.由此，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解共同構(gòu)成了一個有機的糾紛解決機制。

（3）建國后，我國先后通過一系列法律,法規(guī)的制定和修改，確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度，同時注意人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有機結(jié)合。我國民事訴訟法第16條規(guī)定，人民調(diào)解委員會是在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正，這就從法律上肯定了基層人民法院對人民調(diào)解委員會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2002年9月5日最高院審委會第1240次會議通過，2002年11月1日起的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力。

（4）中華民族心理素質(zhì)也是影響我國調(diào)解制度長盛不衰的重要因素。所謂民族心理素質(zhì)，就是指各民族在形成和發(fā)展過程中，凝結(jié)起來的表現(xiàn)在民族文化特點上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，反映了一個民族的共同心理特點。民族心理素質(zhì)作為一種客觀存在的精神現(xiàn)象，由民族的感情、意志、性格、氣質(zhì)以及民族自我意識等諸種要素構(gòu)成。不同的民族，在基本人生態(tài)度、情感方式、思維模式、致思途徑、價值觀念等方面，有著很大的差異。中華民族共同心理素質(zhì)具有以下五個特點：

①內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理素質(zhì)；②安分守已、追求和諧的心理素質(zhì)；③誠實、友好、謙讓的心理素質(zhì)；④克已、寬容、豁達大度的心理素質(zhì)；⑤富于同情、助人為樂的心理素質(zhì)。中華民族心理素質(zhì)對我國人民調(diào)解制度的影響主要體現(xiàn)在以下三個方面：①糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解

方式解決爭端；②第三者樂于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人；③有助于提高調(diào)解的成功率。

從實踐的情況來看，人民調(diào)解委員會與法院的審判工作存在著密切的聯(lián)系，人民調(diào)解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會相應(yīng)減少，特別是在農(nóng)村或偏遠的地區(qū)，人民調(diào)解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當(dāng)?shù)氐拿耖g糾紛中起著不可替代的作用，有利于減輕法院的負擔(dān)，保證司法資源的合理有效利用。江蘇南通市于2003年4月成立了社會矛盾糾紛大調(diào)解中心。全市所有的縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都建起了社會矛盾糾紛調(diào)解中心，形成了縣、鄉(xiāng)有中心，村有調(diào)委會，組有民調(diào)小組，十戶有調(diào)解信息員的大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。把人民調(diào)解注入了民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解綜合聯(lián)動的豐富的內(nèi)函。南通市調(diào)解組織的健全，調(diào)解機制的創(chuàng)新，有力地促進了農(nóng)村社會矛盾的及時發(fā)現(xiàn)和化解。2004年上半年南通市兩法院的總收案數(shù)為30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。

從以上的歷史回顧可以看到，中國從古到今一直有著民間調(diào)解與司法調(diào)解互相結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，共同實現(xiàn)對糾紛化解和社會調(diào)整的傳統(tǒng)，并且取得較好的社會治理效果。這種傳統(tǒng)在今天社會大規(guī)模變遷和司法改革全面推進的背景下，仍有進一步的吸收，借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的必要。江蘇南通市的社會矛盾大調(diào)解機制在規(guī)范、加強人民調(diào)解方面作了有益的償試，夯實了人民調(diào)解這個社會穩(wěn)定的“第一道防線”。

二、優(yōu)化訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能，實現(xiàn)優(yōu)勢功能互補

(一)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之同質(zhì)性的功能優(yōu)勢

相對于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢。

（1）來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價獲得較大的利益（人民調(diào)解不收費、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本），這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。

（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長遠的社會關(guān)系，而不是簡單地將其分解為簡單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

（3）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達成過程中，調(diào)解機構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

（4）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認的效益最大化和自治的價值取向。

（二）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之特質(zhì)性的功能優(yōu)勢

（1）訴訟調(diào)解之功能優(yōu)勢

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟糾紛中，而后通過雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。她具有如下功能優(yōu)勢：

①主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識和法律職業(yè)道德。

②調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運用到調(diào)解程序中去。

③當(dāng)事人對訴訟調(diào)解的認同度高。在南京、蘇州、揚州和徐州等地區(qū)的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)法官的任何提示或引導(dǎo)的情況下，有92.4%的當(dāng)事人愿意在法院主持下進行調(diào)解。當(dāng)事人對于調(diào)解達成的協(xié)議也多能自覺履行。

④訴訟調(diào)解更能促進當(dāng)事人自覺履行義務(wù)。近三年來江蘇省南通市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人能夠主動履行調(diào)解協(xié)議的占80%，其中，調(diào)解協(xié)議達成后當(dāng)場履行的大約占30%；連云港市兩級法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人申請強制執(zhí)行的比率低于10%。

⑤法律賦予法院的司法審查職能貫穿于訴訟活動始終，包括立案、審理、執(zhí)行等各個階段。

⑥訴訟調(diào)解作為彌補判決功能局限的有效手段，得到了絕大部分法官的認同和青睞。他們以現(xiàn)行訴訟法之規(guī)定為依據(jù)，堅持訴訟調(diào)解制度。

⑦訴訟調(diào)解從客觀上講能徹底化解糾紛，有效減少當(dāng)事人的訟累和司法成本。訴訟調(diào)解是在和平友好的氛圍下，通過法官的教育疏導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。司法實踐中，調(diào)解案件極少出現(xiàn)申訴、上訪、纏訪的現(xiàn)象。

⑧刑事調(diào)解對被告人、被害人和公共利益的平衡保護有其獨特的價值。刑事調(diào)解由于有被害人和被告人的直接參與，并有對自己主張?zhí)幏值臋?quán)利，被害人更容易恢復(fù)物質(zhì)和精神的損害，被告人通過向被害人直接認罪悔過，賠償損失，獲得諒解，不承擔(dān)或者少承擔(dān)刑事責(zé)任，有利于他盡快回歸社會，對于社會而言，受到破壞的社會關(guān)系得到了被告人和被害人的共同修復(fù)。

⑨隨著司法實踐的不斷豐富和法學(xué)理論的不斷深化，行政訴訟案件引入或者部分引入調(diào)解機制，目前已逐漸成為行政法學(xué)理論界和行政審判實務(wù)部門的共識。我們不能忽視行政訴訟中隱晦調(diào)解的功能作用。

（2）人民調(diào)解的功能優(yōu)勢

人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。她具有以下功能優(yōu)勢：

①有專門的組織形式和程序規(guī)定。

②與訴訟調(diào)解更多地要受到實體法和調(diào)解程序的限制相比，人民調(diào)解在調(diào)解形式和運用手段上更為靈活多樣，人民調(diào)解的調(diào)解員主要運用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識、“地方性知識”來解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識使得調(diào)解人對于許多涉案事實免于求證，不證自明。

③人民調(diào)解員可以采用各種生活技巧和手段、通過各種途徑調(diào)④有相當(dāng)一部分有“厭訴”心理和“懼訴”心理的當(dāng)事人，發(fā)生糾紛時，往往更多地求助于人民調(diào)解；從現(xiàn)實的層面上，人民調(diào)解不僅有利于迅速化解矛盾，并且有利于減輕法院的訴累。

⑤有基層人民政府和基層人民法院作指導(dǎo)。

⑥人民調(diào)解不收取費用。

（三）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之弊端

（1）訴訟調(diào)解的弊端

①現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益；

②調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險，在審理案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調(diào)解勸說，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；

③由于調(diào)解法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償；有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實際的調(diào)解協(xié)議即使啟動法院強制執(zhí)行程序，也難以實現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對另一方當(dāng)事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負責(zé)任傾向的助長等。

④刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。刑事調(diào)解所用的審理期限偏長，影響刑事案件審理的審限，不少審判人員反映大部分案件調(diào)解結(jié)案比判決結(jié)案所付出的時間和精力更多，許多案件多次調(diào)解才能達成協(xié)議。如泰州市兩級法院2003年度共調(diào)解結(jié)案自訴案件和附帶民事訴訟案件204件，其中多次調(diào)解的占86%，審理周期有的甚至超過了100天。

（2）人民調(diào)解的弊端

①人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局；

②調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

③調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強制性等。

人民調(diào)解的上述劣勢往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢及所存在的弊端，只有對其進行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接。

(四)訴訟調(diào)解的制度優(yōu)化。

（1）建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國審判方式的改革，對原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度?？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機制，將調(diào)解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機構(gòu)，他們除了負責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實、歸納雙方爭執(zhí)的焦點等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡易程序?qū)徖淼陌讣Ｍ瑫r，對一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認訴訟以及其他依性質(zhì)不能進行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進入庭前調(diào)解程序，不進入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過庭前調(diào)解程序未達成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請次數(shù)不超過兩次，以免個別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復(fù)雜的民事案件得到及時公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

（2）落實調(diào)解的程序利益，充分尊重當(dāng)事人的自主權(quán)。

當(dāng)事人之所以選擇調(diào)解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如調(diào)解的快捷性、保密性、實現(xiàn)權(quán)益的及時性、調(diào)解特有的條件、環(huán)境等，對這些程序利益在今后的改革中應(yīng)給予充分關(guān)注，推行“附加條件調(diào)解法”，即對于有履行期限的調(diào)解案件，可以在條文后附上類似“如到期不履行，按…….執(zhí)行”的語句，從而給義務(wù)人以一定約束，督促其自覺履行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當(dāng)減少訴訟收費。

對于當(dāng)事人在調(diào)解中的處分行為，只要不違反法律的強制性規(guī)定、社會公共利益和基本符合調(diào)解協(xié)議的實際履行能力就應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S，而不應(yīng)有過多的限制，也不應(yīng)強求調(diào)解合意的達成一定要建立在“查清事實、分清是非”的基礎(chǔ)上。

(五)規(guī)范人民調(diào)解。

（1）培育新型的人民調(diào)解機構(gòu)。

隨著傳統(tǒng)單位組織的解體、變遷，舊的單位組織發(fā)生轉(zhuǎn)型，新的組織形態(tài)正在形成，國家應(yīng)因勢利導(dǎo)在各種類型的社團、鄉(xiāng)村社區(qū)、行業(yè)、協(xié)會中建立相應(yīng)的糾紛解決機制。在這幾年我國社會的自我整理中，已經(jīng)涌現(xiàn)了一些新型調(diào)解機制。如江蘇南通市在對區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進行整合的基礎(chǔ)上，建立的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動的社會矛盾糾紛“大調(diào)解”機制；上海浦東新區(qū)個體勞動者協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會經(jīng)司法行政部門批準，成立了第一個行業(yè)性調(diào)解委員會，有效地調(diào)處了行業(yè)內(nèi)的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓(xùn)；貴州天柱縣根據(jù)民族傳統(tǒng)設(shè)置了人民調(diào)解會議庭；無錫市市政管理處在民工隊伍中設(shè)立調(diào)解組織等等。這些有益的嘗試，值得進一步借鑒、推廣。

（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動。

我國一些地方在訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動方面進行了有益的嘗試。如上海長寧區(qū)人民法院于2003年開始進行“發(fā)揮人民調(diào)解訴訟替代作用”的試點工作,其主要內(nèi)容是通過司法局選拔聘用優(yōu)秀人民調(diào)解員來法院從事輔助調(diào)解工作，在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室，并抽調(diào)民事法官進行專門負責(zé)制導(dǎo)；建立區(qū)法院和區(qū)司法局之間的每周例會制度，對試點工作情況進行及時分析和改進。在試點工作中，實行三個月一期的人民調(diào)解員輪換上崗制度，既使人民調(diào)解干部協(xié)助法院進行了審前輔助調(diào)解，減輕了民事法官的工作壓力，同時也使人民調(diào)解員在法院接受了扎實的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉，形成了對人民調(diào)解干部的長期輪訓(xùn)的新機制，這一試點工作取得了良好的社會效果。江蘇南通市中級法院積極指導(dǎo)該市社會矛盾糾紛大調(diào)解中心的人民調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能優(yōu)勢，實行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動，使一大批涉及企業(yè)改制、征地拆遷、養(yǎng)老統(tǒng)籌等糾紛得以順利解決。

這些探索和實踐昭示了新形勢下訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實現(xiàn)功能互補、資源整合與共享促進社會和諧進步的新思路，值得進一步研究和探索。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

（一）程序銜接。

（1）成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，設(shè)立人民調(diào)解指導(dǎo)員。人民法院應(yīng)當(dāng)指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭審判經(jīng)驗豐富的審判人員擔(dān)任各級各類人民調(diào)解委員會的指導(dǎo)員，負責(zé)對人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。近年來特別是自江蘇省高院制訂下發(fā)《關(guān)于切實加強和改進對人民調(diào)解工作指導(dǎo)的意見》后，江蘇省各級法院都把加強對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)提上了議事日程，紛紛制訂相關(guān)實施細則予以具體落實。鎮(zhèn)江、連云港、南京等地法院都成立了人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村幫助設(shè)立調(diào)解委員會（矛盾糾紛處理中心），構(gòu)建了比較完善的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)江、連云港等地兩級法院還將指導(dǎo)人民調(diào)解工作納入全年目標管理責(zé)任制，明確工作分工和任務(wù)，加強考核和督促。

（2）設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責(zé)審理各縣（市）、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的民間糾紛案件。

（3）建立庭前調(diào)解機制。在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口，選擇具有較豐富法律知識和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請的調(diào)解員（設(shè)想法院可以將轄區(qū)內(nèi)具有一定學(xué)識、身份、專業(yè)知識和一定法律知識的人員聘請為調(diào)解委員，經(jīng)過一定程序?qū)彸?、任命后予以公布。法官可以根?jù)調(diào)解類個案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調(diào)解委員調(diào)解，雙方當(dāng)事人也可以指定調(diào)解委員。這一制度的實質(zhì)是讓人民調(diào)解員在法官的監(jiān)督下進行調(diào)解，將人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決機制與訴訟糾紛解決機制熔為一爐,二者互為補充。人民調(diào)解得以規(guī)范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當(dāng)軟化。應(yīng)該說這是公正與效益相結(jié)合的有效機制。）組成專門調(diào)解機構(gòu)，負責(zé)庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。

（4）建立對人民調(diào)解員的培訓(xùn)、指導(dǎo)制度。

①旁聽制度。各級人民法院應(yīng)當(dāng)定期邀請人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件，人民調(diào)解員主動要求旁聽的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

②巡回法庭和人民調(diào)解指導(dǎo)員可以接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢，但不得就人民調(diào)解委員會正在調(diào)處的個案直接發(fā)表意見；幫助人民調(diào)解委員會規(guī)范運行機制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作。

③定期培訓(xùn)制度。各級人民法院配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C關(guān)，制定培訓(xùn)計劃，派出具有較豐富的法律知識和審判經(jīng)驗的審判人員定期開展對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。

④建立評閱制度。人民調(diào)解委員會可以將通過調(diào)解達成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評閱。

⑤調(diào)解質(zhì)量反饋制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件審理終結(jié)后，具體承辦的審判人員應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。

⑥加強人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，支持人民調(diào)解組織積極做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作，充分體現(xiàn)被告人自愿、自治等原則，促進社會和諧穩(wěn)定。

（5）行政訴訟適當(dāng)引入調(diào)解機制，對三類案件（1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機關(guān)。一般情況下，行政機關(guān)在裁決過程中對原爭議雙方進行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若原告或第三人放棄權(quán)利，則被告行政機關(guān)的裁決即可以變更或撤銷。

2、不服因行政合同引起的爭議而提起的行政訴訟案件。

3、不服行政主體作出的具體行政行為而提起的行政訴訟案件。盡管最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“不具有強制力的行政指導(dǎo)行為”“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，但此條規(guī)定邏輯地暗含了不服具有實際強制力的行政指導(dǎo)行為可以納入司法審查的范圍。隨著我國市場經(jīng)濟體制的不斷完善，指導(dǎo)、勸告、建議、提示、鼓勵等具體行政指導(dǎo)行為在經(jīng)濟與社會管理實踐中被越來越多地采用。但是，實踐中只有組織法而無行為法上依據(jù)的行政指導(dǎo)大量存在，這就使得司法審查具體行政指導(dǎo)行為的合法性陷入困境，而在審理中適用調(diào)解解決具體行政指導(dǎo)產(chǎn)生的爭議則可擺脫這種困境。法院在審查人民調(diào)解的同時，可以視情發(fā)現(xiàn)司法建議。）實行人民調(diào)解（人民調(diào)解委員會和行政機關(guān)調(diào)解）行政訴訟司法確認的形式結(jié)案。

（6）實行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道

①就近立案制度。對于人民調(diào)解委員會調(diào)解未成的糾紛，當(dāng)事人要求訴訟的，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人要求訴訟的請示記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，及時與所屬人民調(diào)解委員會所在地的法院聯(lián)系，法院應(yīng)當(dāng)派出審判人員到人民調(diào)解委員會，或者由巡回合議庭在人民調(diào)解委員會立案，充分利用現(xiàn)代科技手段逐步實現(xiàn)網(wǎng)上立案。

②口頭起訴制度。就近立案時，當(dāng)事人口頭起訴的，具體承辦審判人員應(yīng)當(dāng)將訴訟請求、事實和理由詳細記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認。

③就近立案時，當(dāng)事人提出訴訟費用免、減、緩交申請的，可以先行緩交，由具體承辦的審判人員審查后交院長決定。

④簡易程序制度。各基層人民法院及其派出人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件，一般應(yīng)當(dāng)適用簡易程序。

⑤先行調(diào)解制度。法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件應(yīng)當(dāng)進行調(diào)解；對于就近立案的案件，具體承辦的審判人員應(yīng)當(dāng)立即組織當(dāng)事人進行調(diào)解。

⑥優(yōu)先審執(zhí)制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的案件的當(dāng)事人及其訴訟代理人要求法院依職權(quán)調(diào)查、收集調(diào)解檔案資料或者證據(jù)材料的，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，對此類案件應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理與執(zhí)行，鞏固人民調(diào)解委員會的工作成果。

⑦對調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時履行的案件及其他不需要當(dāng)事人履行義務(wù)的案件，可以不制作調(diào)解書，但應(yīng)制作詳細的調(diào)解協(xié)議，并由當(dāng)事人及其訴訟代理人簽名、蓋章或者捺印。調(diào)解達成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方簽的協(xié)議即發(fā)生法律效力。

調(diào)解書可以采用填寫式，應(yīng)采用電子簽章技術(shù)或者其他快捷方法制作調(diào)解書，做到即時送達。經(jīng)征得當(dāng)事人同意，調(diào)解書中可以不載明案件事實。

⑧對刑事附帶民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書，經(jīng)審查，可直接制作刑事附帶民事判決書。

（二）效力銜接。

（1）當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

（2）具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。

（3）經(jīng)法院庭前調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力；對人民調(diào)解達成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，庭前調(diào)解機構(gòu)在對人民調(diào)解協(xié)議進行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)?！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

（三）救濟途徑的銜接。

調(diào)解制度不可能保障百分百的運行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

（1）訴訟調(diào)解再審制度的完善。

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請再審的法定事由。

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請再審事由。

③對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權(quán)決定再審。

④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾堅賹彽氖掠伞?/p>

（2）人民調(diào)解協(xié)議救濟制度的完善。

①經(jīng)庭前調(diào)解機構(gòu)司法審查的人民調(diào)解協(xié)議，違反當(dāng)事人自主、處分原則的；違反法律禁止性規(guī)定的；損害國家、集體及社會公共利益的，應(yīng)予撤銷，并尊重當(dāng)事人的意愿，分別進行庭前調(diào)解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時，發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)以變更、撤銷，并將所有涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件的裁判文書送達人民調(diào)解機構(gòu)。

③當(dāng)事人憑已生效的人民調(diào)解協(xié)議向法院申請支付令的，法院應(yīng)予以司法審查。

④具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，法院在進入強制執(zhí)行程序前，應(yīng)予以司法審查。

（四）在加強訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接方面，人民法院應(yīng)正確理順人民法院和人民調(diào)解的關(guān)系，根據(jù)我國法律規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作是人民法院的職責(zé)之一。在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。

①“不缺位”要求人民法院對人民調(diào)解組織促成當(dāng)事人自愿達成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。

②“不錯位”要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認識到自己與人民調(diào)解委員會之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請，有計劃、有步驟、有針對性地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

③“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動，只能針對一般性法律問題和調(diào)解技巧進行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進行調(diào)解的個案，更不能就個案的具體處理發(fā)表意見。

（五）完善法院的目標管理考核制度制定合理的考核指標不，形成訴訟調(diào)解和人民調(diào)解有機銜接的激勵機制。

設(shè)置目標管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作實績，以勉勵先進，鞭策后進。而工作實績的涵義在這里顯然應(yīng)作廣義的理解，所以除了案件的數(shù)量以外，我們還要考慮法官所辦案件的質(zhì)量和社會效果。因此要制定一套行之有效的兼顧辦案數(shù)量、質(zhì)量、社會效果、對人民調(diào)解工作指導(dǎo)量、上訴率、進入執(zhí)行程序率等方面的法官審判質(zhì)量效率管理制度，落實獎懲，充分調(diào)動力量實現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接。

結(jié)束語

探索實現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，是實現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機結(jié)合，更符合公正和效益的司法價值取向。試想如果把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術(shù)含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ骶湍芟蚍ü俾殬I(yè)化的“精審判”之路快步邁進。

第二篇：淺談訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接機制

淺談訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接機制

人民調(diào)解和訴訟調(diào)解是兩種完全不同性質(zhì)的調(diào)解，是大調(diào)解機制的重要組成部分，實現(xiàn)其有機銜接，是增強大調(diào)解機制整體效能的一個重要方面。通過銜接，人民調(diào)解與民事訴訟調(diào)解能夠在雙方工作層面上實現(xiàn)更多的相互借力和參與。也就是說，實現(xiàn)雙方工作資源共享、工作相互促進、達到互利互惠目的。具體說，就是通過銜接，一方面人民法院在保證公正與效率前提下減少訴訟成本，實現(xiàn)訴訟效益最大化；另一方面，人民調(diào)解組織通過參與民事訴訟調(diào)解，強化業(yè)務(wù)素質(zhì)，提高調(diào)解業(yè)務(wù)水平。雙方各得其所，最終實現(xiàn)雙方辦案法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

我縣目前的訴訟調(diào)解和人民調(diào)解工作基本上是各司其職，談不上銜接和聯(lián)系，更談不上經(jīng)驗，筆者僅在2005年和2006年應(yīng)邀參加了兩次對人民調(diào)解員的培訓(xùn)，收效甚微。當(dāng)前，建立訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接機制，存在諸多困難和問題：

一、人員問題

我縣人民調(diào)解員普遍法律素質(zhì)和文化素質(zhì)偏低，難以勝任繁重的調(diào)解工作。另外，部分審判人員也存在法律素質(zhì)、政治素質(zhì)、綜合協(xié)調(diào)能力偏低，不能耐心、細致地做調(diào)解工作，導(dǎo)致調(diào)解結(jié)案比例偏低。

二、經(jīng)費問題

對于人民調(diào)解工作，沒有專項經(jīng)費予以保障，人民調(diào)解員的工作積極性不高。對于訴訟調(diào)解工作，雖然有辦案經(jīng)費，但沒有訴訟調(diào)解的專項經(jīng)費，并且訴訟調(diào)解會增加很大的工作量，判決結(jié)案比調(diào)解結(jié)案來得更直接和便利，許多案件要經(jīng)過多次調(diào)解才能達成協(xié)議，因此審判人員不愿花更多的時間和精力去調(diào)解。

三、制度問題

1、當(dāng)前，我縣基本是司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解委員會一套人馬合署辦公，沒有專門的人員獨立辦理人民調(diào)解工作。而司法調(diào)解是收取費用的，即使調(diào)解不成，就會引導(dǎo)進入訴訟程序而充擔(dān)代理人的角色從中獲利，所以人民調(diào)解不收取費用的優(yōu)勢無法體現(xiàn)，人民調(diào)解委員會就形同虛設(shè)，有的當(dāng)事人會越過人民調(diào)解和司法調(diào)解直接進入訴訟。

2、我院是刑庭、民庭、行政庭合署辦案，一共7個審判人員（含三個庭庭長）輪流辦理全縣的各類刑事、民商事、行政案件，立案庭僅負責(zé)受理案件和送達文書，而審判人員要負責(zé)應(yīng)訴通知書等各類訴訟文書的填寫、確定案件承辦人、確定開庭時間、調(diào)查取證、打印、校對法律文書、裝訂卷宗、辦理結(jié)案發(fā)票、卷宗移送等工作，并且大量的報送材料和調(diào)研文章、案例、學(xué)術(shù)論文均由三個庭的審判人員完成，因此沒有更多的時間和精力進行訴訟調(diào)解，更沒有時間和精力指導(dǎo)人民調(diào)解。

3、一方面要求案件快立、快審、快結(jié)，及時解決當(dāng)事人的糾紛；另一方面要求案件的調(diào)撤率，做到案結(jié)事了，化解當(dāng)事人的矛盾。這兩個要求本身就是矛盾的，我們知道，要調(diào)解結(jié)案就得花很多時間和精力才能達成協(xié)議，并且花了很多時間和精力也不一定能達成協(xié)議，這就不能做到快速結(jié)案。這使得審判人員無所適從，有時為了快速結(jié)案而匆忙下判；有時為了達到調(diào)解的目的而久調(diào)不決或者采用死纏爛打的辦法使當(dāng)事人違心接受調(diào)解。

只有對訴訟調(diào)解和人民調(diào)解進行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達到二者的有機銜接。要有效實現(xiàn)兩者的銜接和互動，筆者提出如下粗淺的建議：

一、指導(dǎo)部門要有想法

指導(dǎo)部門要有想法就是指導(dǎo)和管理人民調(diào)解工作的機關(guān)要有銜接的想法和動意。根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)，指導(dǎo)人民調(diào)解組織的工作，是法律賦予基層人民政府和人民法院的職能?；鶎尤嗣裾穆毮芫唧w落實在市、區(qū)縣司法行政機關(guān)身上。指導(dǎo)部門要有想法是說，市、區(qū)縣司法行政機關(guān)與市、區(qū)縣人民法院要對人民調(diào)解銜接民事訴訟一事具有相同或相近的認識，能夠取得共識并意欲付諸實施。司法行政機關(guān)與法院通過協(xié)商，共同出臺實施意見或做法，從而規(guī)范這一項工作。至于如何取得共識，司法行政機關(guān)應(yīng)積極主動進行論證和前期準備工作，拿出具體設(shè)想和操作規(guī)程，爭取法院最大限度的理解和支持。

二、實現(xiàn)銜接要有辦法

銜接的辦法往往是指銜接的途徑。既然兩者銜接更多的在于雙方工作層面上的相互借力和參與，我們可以通過嘗試以下具體做法實現(xiàn)銜接：即人民法院在民事審判工作中，堅持先行調(diào)解理念，將調(diào)解貫穿于工作全程始終，并將調(diào)解工作向前延伸，注重發(fā)揮人民調(diào)解的作用。事實上，調(diào)解已深深扎根于解決民事糾紛的訴訟制度之中。從全國各地法院對訴訟調(diào)解工作了解的情況看，各地法院都將調(diào)解貫穿于審判全過程和各個不同的訴訟階段。如送達起訴狀副本和應(yīng)訴通知書時進行“送達調(diào)”；詢問被告答辯時進行“答辯調(diào)”；雙方當(dāng)事人同時到庭后進行“即時調(diào)”；庭前準備階段在交換證據(jù)時進行“聽證調(diào)”；庭審階段進行“庭審調(diào)”；同時法院發(fā)揮雙方委托代理律師作用，促使當(dāng)事人庭外和解進行“庭外調(diào)”；以及在定期宣判送達前，應(yīng)一方當(dāng)事人請求進行“庭后調(diào)”。筆者認為的銜接，是指對未進入訴訟程序的民事案件的銜接，以及人民調(diào)解組織對已進入訴訟程序的民事案件的參與。對于這兩類具體工作的銜接，可以通過以下具體做法實現(xiàn)：

1、實行立案前調(diào)解。凡未經(jīng)人民調(diào)解委員會調(diào)解的符合《民事訴訟法》第142條規(guī)定的一般民事糾紛，或雙方當(dāng)事人在同一社區(qū)的婚姻家庭、鄰里糾紛、小額債務(wù)等案件，當(dāng)事人到法院立案訴訟的，立案庭應(yīng)主動宣傳人民調(diào)解工作的特點、優(yōu)勢，告知或建議當(dāng)事人先經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解。雙方當(dāng)事人接受建議的，法院接待人員應(yīng)與街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會取得聯(lián)系，將此案件移送街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會，暫緩立案?；蛘咴诓槊髑闆r基礎(chǔ)上，主動聯(lián)系基層民調(diào)組織，及時掌握糾紛情況，安排專人參與訴前調(diào)解。

2、實行審判中調(diào)解。對于已經(jīng)立案可適用簡易程序?qū)徖淼囊话忝袷掳讣修k人應(yīng)做好宣傳動員工作，告知當(dāng)事人通過人民調(diào)解處理的目的與意義。如當(dāng)事人同意訴外調(diào)解的，立即辦理撤訴退費手續(xù)。如當(dāng)事人堅持要求訴訟，審判人員發(fā)現(xiàn)存在調(diào)解可能的，也應(yīng)及時與當(dāng)事人所在地的民調(diào)組織聯(lián)系，邀請其一起參加調(diào)解，加強調(diào)解效果。

3、法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民間糾紛案件時，對可能變更、撤銷或者確認無效的人民調(diào)解協(xié)議，應(yīng)通過司法局通知主持調(diào)解的調(diào)解員參加庭審旁聽。

4、人民法院賦予經(jīng)過公證的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議具有強制執(zhí)行效力。在人民調(diào)解員主持下達成的具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，由法院與司法行政部門協(xié)作，通過公證機關(guān)依法賦予調(diào)解協(xié)議強制執(zhí)行效力。債務(wù)人拒不自動履行協(xié)議的，只要債權(quán)人向法院提出申請，法院受理后直接進入執(zhí)行程序。

5、各區(qū)縣人民法院、法庭與司法局定期召開聯(lián)席會議，采取以會代訓(xùn)方式，評析審理過的人民調(diào)解協(xié)議書，總結(jié)經(jīng)驗，指出不足，提高人民調(diào)解業(yè)務(wù)水平。

6、人民法院應(yīng)聘請或特邀街鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會成員作為人民陪審員，參與民事案件的審理。通過以審代訓(xùn)方式，增強調(diào)解隊伍業(yè)務(wù)知識。

7、人民調(diào)解組織要積極主動配合法院做好各個環(huán)節(jié)的調(diào)解工作，幫助優(yōu)化民事審判環(huán)境，關(guān)鍵是堅持依法調(diào)解原則。依法調(diào)解是人民調(diào)解工作的生命所在。對平等主體之間的民事糾紛，人民調(diào)解組織一要找準雙方爭議焦點，有針對性地做好雙方的思想工作；二要找準雙方利益平衡點，引導(dǎo)當(dāng)事人達成調(diào)解協(xié)議；三要找準法理與情理融合點，綜合發(fā)揮法律與道德規(guī)范的雙重作用。核心是要善于引導(dǎo)當(dāng)事人依法達成調(diào)解協(xié)議。

8、人民調(diào)解組織要建立糾紛移送制度。通過對糾紛的審查，分清糾紛性質(zhì)，確定采取何種調(diào)解方式。對不符合人民調(diào)解范圍或不適宜人民調(diào)解的糾紛，要在三日內(nèi)移送有關(guān)部門處理。對同時具備行政性質(zhì)和民事性質(zhì)等多重性質(zhì)的糾紛，要能夠依據(jù)糾紛性質(zhì)分別提出調(diào)處意見，指導(dǎo)并促使矛盾雙方在各自程序中依法運作。

9、人民調(diào)解組織要建立引導(dǎo)機制。對于當(dāng)事人不接受調(diào)解，或調(diào)解不能達成協(xié)議的，人民調(diào)解組織要說服和引導(dǎo)當(dāng)事人進入訴訟調(diào)解途徑處理矛盾糾紛，并主動向法院提供相關(guān)情況，以便糾紛盡早解決。對確有困難的當(dāng)事人，可以提請司法行政機關(guān)提供法律援助。

10、人民調(diào)解組織要建立共同調(diào)解制度。對不屬于人民調(diào)解范疇的一些糾紛，尤其是已經(jīng)訴訟到法院的民事案件，要積極配合人民法院做好當(dāng)事人的思想教育工作，并協(xié)助做好調(diào)解工作，防止矛盾糾紛激化。

三、具體作為要有章法

具體作為要有章法是指：要通過建章立制，保障人民調(diào)解和訴訟調(diào)解銜接工作的規(guī)范有序。為保證人民調(diào)解、訴訟調(diào)解有機銜接，筆者認為應(yīng)當(dāng)建立以下有關(guān)工作制度：

1、經(jīng)費保障制度：對人民調(diào)解委員會和人民法院核撥一定的經(jīng)費，從經(jīng)費上保證人民調(diào)解和訴訟調(diào)解順利開張。

2、聯(lián)系與會議制度：法院與司法局各確定一名聯(lián)系協(xié)調(diào)人，每季度召開一次聯(lián)席會議。主要是雙方適時制定階段性工作計劃，明確各自工作目標；交流工作信息，總結(jié)工作經(jīng)驗，解決存在問題；討論有關(guān)指導(dǎo)工作的重大決策。各村（居）、街道民調(diào)組織具體確定一名工作

人員與區(qū)縣法院或當(dāng)?shù)胤ㄍミM行定期聯(lián)絡(luò)，形成點、線、面相結(jié)合的三級民調(diào)組織聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)。

3、人民調(diào)解指導(dǎo)員制度：法院專門成立一個人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室，選派具有豐富民事審判經(jīng)驗的法官專職擔(dān)任人民調(diào)解指導(dǎo)員，指導(dǎo)人民調(diào)解工作。人民調(diào)解指導(dǎo)員負責(zé)對各社區(qū)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民調(diào)解員進行人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)工作?？h法院、法庭要確定一名法官作為人民調(diào)解指導(dǎo)員，并將指導(dǎo)員的姓名、電話印發(fā)給各街鎮(zhèn)、村（居）人民調(diào)解組織。同時，縣司法局將轄區(qū)內(nèi)的街鎮(zhèn)、村（居）人民調(diào)解組織人員姓名及其聯(lián)絡(luò)方式等信息提供給指導(dǎo)員，以便加強溝通與聯(lián)系，及時做好指導(dǎo)工作。

4、指導(dǎo)與培訓(xùn)制度：人民法院要加強對民調(diào)組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)與培訓(xùn)。加強對民調(diào)委員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)可以采取各類方式：一是定期舉辦培訓(xùn)班。培訓(xùn)形式包括定期或不定期的系統(tǒng)授課、專題講座，主要講解與人民群眾日常生活密切相關(guān)的新頒布的法律、法規(guī)等知識以及調(diào)解方法、技巧；二是包片指導(dǎo)方式。由法庭的審判人員具體負責(zé)一個街鎮(zhèn)的民調(diào)指導(dǎo)工作，時常到民調(diào)委員處了解情況，進行指導(dǎo)。三是以會代訓(xùn)方式。法院審判人員可以定期參與各街鎮(zhèn)調(diào)解組織例會進行答疑釋惑；四是以庭代訓(xùn)方式。對一些典型案件，法院可以到各街鎮(zhèn)村就近開庭，組織調(diào)解人員現(xiàn)場旁聽；或者各基層法庭及業(yè)務(wù)庭經(jīng)常選擇一些典型案件，邀請人民調(diào)解員到庭旁聽，組織調(diào)解人員到法院旁聽開庭，觀摩調(diào)解技能，學(xué)習(xí)相關(guān)法律知識，增強他們的法律素養(yǎng)，特別是提高他們識別證據(jù)、認定事實和組織調(diào)解的能力。

5、調(diào)解協(xié)議書評閱制度：司法行政部門要督促各級民調(diào)組織建立臺帳制度，凡啟動民調(diào)程序的糾紛均需手續(xù)齊備，材料規(guī)范，結(jié)案后及時裝卷，以備檢查。對于人民調(diào)解協(xié)議，司法局、法院要選派專人定期進行評閱，對不足之處及時指出，認真改正，不斷提高調(diào)解協(xié)議的制作水平。對于經(jīng)人民調(diào)解達成的協(xié)議，當(dāng)事人不服起訴的，法院依法受理。對不具無效和可撤銷因素的人民調(diào)解協(xié)議，法院予以維持，以維護人民調(diào)解的法律地位，提高社會公信力。

6、信息溝通與反饋制度：法院對于涉及人民調(diào)解協(xié)議書的案件，無論是確認還是判決變更、撤銷或被確認無效，都要及時將審理信息反饋給司法行政部門及基層民調(diào)組織，以便共同做好這類調(diào)解工作。人民調(diào)解委員會要及時將法院交辦的調(diào)解案件結(jié)果和情況進行回復(fù)、報告。對人民調(diào)解委員會調(diào)處不成功的糾紛，及時派出審判人員進行指導(dǎo)或參與調(diào)解，將基

層調(diào)解員情況熟和法院審判人員業(yè)務(wù)精的優(yōu)勢結(jié)合起來，實現(xiàn)人民調(diào)解和法院調(diào)解的優(yōu)勢互補。

7、疑難案件會診和研討制度：人民調(diào)解組織遇有疑難復(fù)雜糾紛難以處理的，可以及時與法院的人民調(diào)解指導(dǎo)員取得聯(lián)系，請求其進行疑難案件會診。法院在“不缺位、不錯位、不越位”的前提下，可以就相關(guān)法律適用問題進行咨詢，努力實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟調(diào)解在糾紛解決機制上的互補與協(xié)調(diào)發(fā)展。法院通過加強對民調(diào)工作的指導(dǎo)，參與疑難案件調(diào)解會診，盡量使群體性糾紛解決在社區(qū)中而不形成訴訟。同時選擇一些疑難案件，組織人民調(diào)解員共同研討，既開拓他們的眼界，又增進其綜合分析法律與解決實際糾紛的能力。

8、首席調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員制度：利用民調(diào)委員熟悉群眾、了解群眾心理等特點，法院可以挑選素質(zhì)較高的民調(diào)主任，提請當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯ㄟ^一定程序任命為人民陪審員，參與訴訟案件審理及一些輔助性工作。經(jīng)法院批準，人民調(diào)解員可以以見習(xí)人員身份參加一定期限的法院審判工作，旁聽開庭、調(diào)解，擔(dān)任人民陪審員等。

9、跟班學(xué)習(xí)和聯(lián)調(diào)制度：縣司法局有計劃經(jīng)常性地選派基層調(diào)解骨干到法院各業(yè)務(wù)庭室、基層法庭跟班學(xué)習(xí)，使他們親身感受和體會審判人員處理糾紛的全過程，從而提高其調(diào)解技能。法院可以嘗試民調(diào)、審判聯(lián)動新機制。對于一些簡單的民事糾紛案件，法院可以嘗試由特邀人民陪審員或人民調(diào)解委員會人員進行調(diào)解。達成協(xié)議的，由法院制作調(diào)解書。從而充分利用民調(diào)組織的人力資源，增強審判工作的民主性、公開性，接受群眾監(jiān)督，從而提高訴訟調(diào)解的社會效果。

10、評比與獎勵制度：法院及司法局應(yīng)定期對指導(dǎo)人民調(diào)解工作進行評比。對工作表現(xiàn)突出、工作成績顯著的法官和集體進行表彰和獎勵。及時宣傳典型案例和先進事例。

總而言之，通過多種形式和制度構(gòu)筑人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的銜接橋梁，使訴訟調(diào)解和人民調(diào)解工作緊密結(jié)合、互為貫穿，形成一種良性互動的社會矛盾糾紛解決保障機制。司法行政部門是人民調(diào)解工作的主管機關(guān)，要切實加大對人民調(diào)解工作的管理和指導(dǎo)力度，不斷改進工作作風(fēng)，提高工作指導(dǎo)的針對性。要根據(jù)新情況、新要求研究制定本地區(qū)、本部門、本單位人民調(diào)解工作改革和發(fā)展的長遠規(guī)劃和工作計劃，保證人民調(diào)解工作的穩(wěn)步發(fā)展。要加強對人民調(diào)解工作的研究，努力提高宏觀決策水平。要及時總結(jié)推廣人民調(diào)解工作的典型經(jīng)驗，研究探索加強人民調(diào)解工作的新方法、新途徑。要與人民法院密切配合，及時幫助人民調(diào)解組織解決在調(diào)解過程中遇到的疑難問題，共同加強對人民調(diào)解工作的指導(dǎo)，積極推動新時期人民調(diào)解工作的改革與發(fā)展，為維護社會穩(wěn)定做出積極的貢獻。

雖然人民調(diào)解與民事訴訟調(diào)解銜接工作在具體操作層面的細節(jié)還有待于進一步磋商和探索。但只要雙方胸懷社會穩(wěn)定大局，心往一處想，勁往一塊使，這項工作就一定能夠取得成效。

第三篇：論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

論訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的銜接和制度完善

馮瑩麗 韓戰(zhàn)杰

調(diào)解制度是我國審判工作中的一項重要制度，基于其自身的優(yōu)勢功能，受到了社會的普遍重視。訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是調(diào)解制度中的基本內(nèi)容，兩者各具特點，如何使兩者有效的銜接起來，更好的發(fā)揮調(diào)解作用，對當(dāng)前的法院審判工作具有重要意義。

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實踐了數(shù)千年，對中國的社會穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因復(fù)雜化的特點;加之因體制及財政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動的壓力越來越大;法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯，使法院工作陷于負重與被動局面，同時也形成了當(dāng)事人對法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，調(diào)解制度重新引起了全社會的重視，并經(jīng)實踐證明了調(diào)解制度在法院審判工作中的重要性(2008年我院民一庭共結(jié)案2797件，其中調(diào)解結(jié)案的就有1417起;2009年 一至四月份共結(jié)案431件，其中調(diào)解208件)。在法院的審判工作中，如何更好的利用調(diào)解制度到達社會效果和審判效果的統(tǒng)一，加強訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接成為本文將要探討的主要問題。

一、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的概念及其優(yōu)越性

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事爭議通過自愿協(xié)商，達成協(xié)議的活動和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟糾紛中，而后通過雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會的調(diào)解，是在人民調(diào)

解委員會的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會公德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，消除紛爭的一種群眾性自治活動。相對于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢。

1、來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點，能夠相對迅速、低廉和簡便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價獲得較大的利益(人民調(diào)解不收費、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本)，這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢和價值取向。

2、訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識化的運作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難;以通情達理的對話和非對抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對立，有利于保持今后的長遠關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長遠的社會關(guān)系，而不是簡單地將其分解為簡單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

3、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達成過程中，調(diào)解機構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認為正確的解決方案強加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

4、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標準等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認的效益最大化和自治的價值取向。

二、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解在實施中所存在的問題

(一)訴訟調(diào)解中存在的問題

1、現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益。

2、調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險，在審理案件時往往會忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進行調(diào)解勸說，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因為他們明白即使表示不接受，由該審判員作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

3、由于調(diào)解法官對訴訟雙方不了解，對調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償;有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實際的調(diào)解協(xié)議即使啟動法院強制執(zhí)行程序，也難以實現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對另一方當(dāng)事人信賴利益的損害、司法資源的浪費及對當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負責(zé)任傾向的助長等。

4、刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實意愿的表達受到很大的顧忌，有時為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容;原告人則為了盡快得到經(jīng)濟上的賠償，也會違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認犯罪，不承認侵害了原告人，但最后也以達成賠償對方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。

(二)人民調(diào)解中存在的問題

1、人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強食的格局。

2、調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

3、調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強制性等。人民調(diào)解的上述劣勢往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強的互補性。針對我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢及所

存在的弊端，只有對其進行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢，實現(xiàn)功能互補、資源共享，達到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機銜接。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

(一)程序銜接

一是建立訴前調(diào)解機制。一方面，可在訴前引到當(dāng)事人到相應(yīng)的人民調(diào)解組織進行調(diào)解;另一方面，可選擇具有豐富法律知識和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請的人民調(diào)解員組成專門的調(diào)解機構(gòu)，負責(zé)訴前調(diào)解。二是建立訴中委托調(diào)解制度。訴訟中，對于可能通過調(diào)解解決的，法院可以委托人民調(diào)解組織調(diào)解。經(jīng)調(diào)解，達成協(xié)議的，當(dāng)事人可以選擇由法院出具調(diào)解書，也可以撤訴，選擇由人民調(diào)解組織出具調(diào)解書。三是設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗豐富的審判人員組成巡回法庭，負責(zé)審理各縣(市)、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會調(diào)解未成功的民間糾紛案件。四是建立實行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道，方便快捷的鞏固民調(diào)組織的工作成果。

(二)工作制度銜接

一是建立定員、定點、定期聯(lián)系制度，選派經(jīng)驗豐富、業(yè)務(wù)水平高的法官擔(dān)任轄區(qū)街道調(diào)委會的指導(dǎo)員，建立法官指導(dǎo)人民調(diào)解工作的長效機制。二是建立聘任參與制度，聘請素質(zhì)較高的人民調(diào)解員擔(dān)任特邀調(diào)解員，邀請他們參與司法調(diào)解工作。三是建立疑難案件指導(dǎo)制度，可派專人指導(dǎo)民調(diào)組織的疑難案件，幫助其梳理法律關(guān)系，分析爭議焦點，有針對性的指導(dǎo)人民調(diào)解員開張調(diào)解工作。四是建立定期培訓(xùn)制度。制定培訓(xùn)計劃，定期開展對人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。五是建立調(diào)解協(xié)議書評閱制度。人民調(diào)解委員會可以將通過調(diào)解達成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評閱。

(三)效力銜接

1、當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

2、具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財產(chǎn)所在地人民法院申請執(zhí)行。

3、經(jīng)法院庭前調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力;對人民調(diào)解達成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，庭前調(diào)解機構(gòu)在對人民調(diào)解協(xié)議進行合法性審查時，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)?！吨袊鴩H經(jīng)濟貿(mào)易仲裁委員會仲裁規(guī)則(2000年)》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會之外通過調(diào)解達成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強制執(zhí)行力。在我們設(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會員主持達成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

(四)救濟途徑銜接

調(diào)解制度不可能保障百分百的運行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

1、訴訟調(diào)解再審制度的完善

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請再審的法定事由。

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請再審事由。

③對調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國家、集體及社會公共利益的，法院有權(quán)決定再審。

④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾堅賹彽氖掠伞?/p>

2、人民調(diào)解協(xié)議救濟制度的完善

①經(jīng)庭前調(diào)解機構(gòu)司法審查的人民調(diào)解協(xié)議，違反當(dāng)事人自主、處分原則的;違反法律禁止性規(guī)定的;損害國家、集體及社會公共利益的，應(yīng)予撤銷，并尊重當(dāng)事人的意愿，分別進行庭前調(diào)解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時，發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)以變更、撤銷，并將所有涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件的裁判文書送達人民調(diào)解機構(gòu)。

③當(dāng)事人憑已生效的人民調(diào)解協(xié)議向法院申請支付令的，法院應(yīng)予以司法審查。

④具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機關(guān)依法賦予強制執(zhí)行效力的，法院在進入強制執(zhí)行程序前，應(yīng)予以司法審查。

四、訴訟調(diào)解制度完善的再思考

作為法院工作人員，我們所直接接觸的更多的還是訴訟調(diào)解，如何完善訴訟調(diào)解制度值得我們再次深思。建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國審判方式的改革，對原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度?？梢钥紤]建立調(diào)判分離的新機制，將調(diào)解與開庭審判實行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機構(gòu)，他們除了負責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實、歸納雙方爭執(zhí)的焦點等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進行分類。筆者認為對于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡易程序?qū)徖淼陌讣?。同時，對一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認無效糾紛、涉及國家利益、社會公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認訴訟以及其他依性質(zhì)不能進行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進入庭前調(diào)解程序，不進入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過

庭前調(diào)解程序未達成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請次數(shù)不超過兩次，以免個別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進作用，同時可以確保對于復(fù)雜的民事案件得到及時公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

此外，在加強訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接方面，人民法院應(yīng)正確理順人民法院和人民調(diào)解的關(guān)系，根據(jù)我國法律規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會的工作是人民法院的職責(zé)之一。在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，人民法院要從思想和行動上做到“不缺位、不錯位、不越位”。

“不缺位”要求人民法院對人民調(diào)解組織促成當(dāng)事人自愿達成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。

“不錯位”要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認識到自己與人民調(diào)解委員會之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請，有計劃、有步驟、有針對性地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動，只能針對一般性法律問題和調(diào)解技巧進行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進行調(diào)解的個案，更不能就個案的具體處理發(fā)表意見。

探索實現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，是實現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機結(jié)合，更符合公正和效益的司法價值取向。試想如果把那些血緣地域性強、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術(shù)含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ骶湍芟蚍ü俾殬I(yè)化的“精審判”之路快步邁進。

第四篇：同仁縣人民法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實施細則

同仁縣人民法院訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實施細則

第一章 總 則

第一條 為進一步加強我縣人民調(diào)解工作，堅持調(diào)解優(yōu)先原則，即使化解各種矛盾糾紛，充分發(fā)揮人民調(diào)解在維護社會穩(wěn)定中基礎(chǔ)性作用，節(jié)約訴訟成本。根據(jù)最高人民法院、司法部《關(guān)于進一步加強新形勢下人民調(diào)解工作的意見》、《青海省人民調(diào)解工作條例》,結(jié)合我縣實際，制定本實施細則。

第二條 本細則所稱人民調(diào)解又稱訴訟外調(diào)解，是指在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上，由人民調(diào)解委員會主持，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會主義道德為依據(jù)，對民間糾紛當(dāng)事人進行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛雙方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達成協(xié)議，解決矛盾糾紛的活動。

第三條 本細則所稱人民調(diào)解委員會是指依法設(shè)立的調(diào)解矛盾糾紛的群眾性自治組織。

第四條 本細則所稱矛盾糾紛是指發(fā)生在公民法人和其他社會組織之間的民事爭議。

第五條 人民調(diào)解所依據(jù)的基本原則：

（一）依據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章和政策；法律、法規(guī)、規(guī)章和政策沒有明確規(guī)定的，依據(jù)公平、公正原則和社會主義道德規(guī)范；

（二）糾紛雙方當(dāng)事人自愿和平等原則：

（三）尊重當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和向人民政府及其有關(guān)部門要求行政處理的權(quán)利，不得因未經(jīng)調(diào)解或者調(diào)解不成而阻止當(dāng)事向人民法起訴或者申請人民政府及其有關(guān)部門裁決。

第二章 組織機構(gòu)

第六條 由司法局牽頭，成立同仁縣人民調(diào)解指導(dǎo)調(diào)處中心，辦公室設(shè)在司法局。

第七條 調(diào)處中心主任由司法局局長擔(dān)任，分管副局長和法院副院長任副主任，成員由法官、律師、公證員、法律服務(wù)工作者、勞動仲裁員、及農(nóng)牧、環(huán)保工作人員組成。（具體組成人員另行文）

第三章 受理范圍

第八條 人民調(diào)解委員會受理調(diào)解發(fā)生在公民之間、公民與法人及其他組織之間的婚姻、家庭、鄰里、合同、賠償、勞動、土地、草原、水事等民事糾紛。

第九條 民間糾紛的主要類型。

（一）婚姻家庭糾紛；

（二）勞動糾紛；

（三）拆遷糾紛；

（四）租賃糾紛；

（五）傷殘、死亡賠償糾紛；

（六）拖欠工程款等經(jīng)濟糾紛；

（七）宅基地糾紛等；

第十條 人民調(diào)解委員會不得受理調(diào)解下列糾紛：

（一）人民法院、公安機關(guān)或者其他有關(guān)行政機關(guān)已經(jīng)受理或者解決的；

（二）涉嫌犯罪或者應(yīng)當(dāng)給予治安處罰的；

（三）經(jīng)國家公證機構(gòu)公證的法律事實和法律行為，因當(dāng)事人要求變更、撤銷等引起的糾紛；

（四）法律、法規(guī)規(guī)定只能由專門機關(guān)管轄處理的，或者法律、法規(guī)禁止采用人民調(diào)解方式解決的。

第四章 調(diào)解程序

第十一條 人民調(diào)解委員會根據(jù)當(dāng)事人的申請，受理調(diào)解糾紛；當(dāng)事人沒有申請的，也可以主動調(diào)解，但當(dāng)事人表示異議的除外。

第十二條 人民調(diào)解委員會對當(dāng)事人申請調(diào)解的糾紛，符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)及時受理；不符合受理條件的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人按照法律、法規(guī)的規(guī)定，申請有關(guān)機關(guān)處理或者向人民法院起訴。

第十三條 人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛，應(yīng)當(dāng)指定一名人民調(diào)解員為調(diào)解主持人，根據(jù)需要，可以指定若干人民調(diào)解員參加調(diào)解。

當(dāng)事人對有關(guān)調(diào)解人員提出回避要求并符合法律規(guī)定的，人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)另行指派他人調(diào)解。

第十四條 人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛，應(yīng)當(dāng)分別向雙方當(dāng)事人詢問糾紛的事實和情節(jié)，了解雙方的要求和理由，必要時向有關(guān)部門調(diào)查核實，做好調(diào)解前的準備工作。

第十五條 人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛，根據(jù)需要并經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以邀請有關(guān)單位負責(zé)人或者個人參加，被邀請的單位或者個人應(yīng)當(dāng)給予支持和配合。

調(diào)解跨地區(qū)、跨單位的民間糾紛，相關(guān)人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)相互配合，共同做好調(diào)解工作。

第十六條 人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛，一般在專門設(shè)置的調(diào)解場所進行，根據(jù)需要也可以在便利當(dāng)事人的其他場所進行。

第十七條 人民調(diào)解委員會調(diào)解糾紛，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以公開進行。

第十八條 人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)結(jié)。疑難、復(fù)雜的糾紛一般在一個月內(nèi)調(diào)結(jié)。不能按期調(diào)結(jié)的，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意，可以延長一個月繼續(xù)調(diào)解。經(jīng)延長時限仍不能調(diào)結(jié)的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人申請相關(guān)部門處理。（工作流程附后）

第五章 銜接機制

第十九條 依托人民調(diào)解指導(dǎo)調(diào)處中心，人民調(diào)解與司法調(diào)解采取以下辦法實施銜接：

1、對事實清楚、法律關(guān)系清晰、爭議標的額不大的民事糾紛，在立案前可引導(dǎo)當(dāng)事人自愿選擇人民調(diào)解組織先行調(diào)解。

2、訴前調(diào)解：人民法院（法庭）在立案前可引導(dǎo)當(dāng)事人簽署《人民調(diào)解建議書》，并將案件移交到縣人民調(diào)解指導(dǎo)調(diào)處中心先行申請人民調(diào)解。

3、委托調(diào)解：當(dāng)事人同意委托調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)填寫《委托調(diào)解確認書》，人民法院（法庭）向縣人民調(diào)解指導(dǎo)調(diào)處中心出具《委托調(diào)解函》，并移交案件主要材料復(fù)印件。

4、協(xié)助調(diào)解：人民法院對正在審理的案件，經(jīng)征得各方當(dāng)事人同意，可向縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心發(fā)出《協(xié)助調(diào)解函》，邀請人民調(diào)解員協(xié)助調(diào)解。

第二十條 與行政調(diào)解銜接。

1、與信訪行政調(diào)解銜接。

信訪人就要求政府部門解決的民事糾紛，同意委托人民調(diào)解協(xié)商解決糾紛的案件，人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心可以受理調(diào)解。信訪人拒絕人民調(diào)解的，信訪部門應(yīng)立案受理，可向縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心發(fā)出《協(xié)助調(diào)解函》，邀請人民調(diào)解員協(xié)助調(diào)解。

2、與治安行政調(diào)解銜接。（1）非治安的民事糾紛。

當(dāng)事人通過報警等方式尋求公安機關(guān)幫助解決的，接警人員經(jīng)審查認為不構(gòu)成違反治安管理行為的，存有賠償要求和內(nèi)容的民間糾紛。公安機關(guān)在征得各方當(dāng)事人的同意下，出具《調(diào)解告知書》，告知當(dāng)事人到其所在地或糾紛發(fā)生地人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。

（2）治安類民事糾紛。

公安機關(guān)已依法作出行政處罰的治安類民事糾紛，當(dāng)事人之間存在損害賠償爭議的民事糾紛。公安機關(guān)在征得各方當(dāng)事人的同意下，應(yīng)指導(dǎo)當(dāng)事人填寫《委托調(diào)解確認書》，并向相關(guān)人民調(diào)解組織出具《委托調(diào)解函》，引導(dǎo)當(dāng)事人到其所在地或糾紛發(fā)生地人民調(diào)解委員會進行調(diào)解。

3、與交通事故賠償行政調(diào)解銜接。

事實清楚、法律關(guān)系清晰的賠償糾紛，公安交警部門在征得糾紛各方當(dāng)事人同意的情況下，應(yīng)指引當(dāng)事人填寫《委托調(diào)解確認書》，委托縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心調(diào)解。公安交警部門應(yīng)向縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心出具《委托調(diào)解函》、《事故責(zé)任認定書》，并移交案件主要材料復(fù)印件。

4、與勞動爭議行政調(diào)解銜接。

勞動爭議當(dāng)事人在勞動關(guān)系清晰，事實清楚，有關(guān)鑒定手續(xù)齊備的情況下，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意協(xié)商解決紛爭，勞動部門可指引當(dāng)事人填寫《委托調(diào)解確認書》，委托縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心調(diào)解。勞動部門應(yīng)當(dāng)向人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心出具《委托調(diào)解函》、《工傷事故認定書》，并移交案件主要材料復(fù)印件。

5、與醫(yī)療事故賠償行政調(diào)解銜接。

醫(yī)療事件經(jīng)衛(wèi)生部門認定事實清晰，不存在程序或?qū)嶓w錯誤，但醫(yī)患雙方對事件認識存在爭議，患者或家屬提出賠償給付要求，并拒絕通過司法程序認定責(zé)任的情況下，經(jīng)雙方當(dāng)事人同意協(xié)商解決紛爭，衛(wèi)生部門可指引當(dāng)事人填寫《委托調(diào)解確認書》，委托縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心調(diào)解，并向縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心出具《委托調(diào)解函》及移交案件主要材料復(fù)印件。

6、與其他行政調(diào)解銜接。

其他行政機關(guān)調(diào)處職能范圍內(nèi)的民事糾紛，經(jīng)認真調(diào)解當(dāng)事人仍存有異議，同時各方均愿意接受人民調(diào)解的，該行政機關(guān)可向縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心出具《委托調(diào)解函》及移交主要材料復(fù)印件，經(jīng)人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心審核符合人民調(diào)解范圍的，受理委托調(diào)解。

7、上述各類文書由公、檢、法、司按職責(zé)范圍完善具有可操作性的文樣本，使三大調(diào)解實現(xiàn)無縫對接。

第六章 效力銜接

第二十一條 人民調(diào)解與司法調(diào)解、行政調(diào)解在法律效力上銜接如下：

（一）經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成的具有債權(quán)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，經(jīng)過公證依法具有強制執(zhí)行力，債務(wù)人拒不履行的，債權(quán)人可依法向人民法院申請強制執(zhí)行。

（二）當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請支付令，經(jīng)審查符合民事訴訟法第十七章規(guī)定條件的，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

（三）經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人要求人民法院出具民事調(diào)解書的，縣法院應(yīng)及時進行審查，如人民調(diào)解協(xié)議不存在可變更、可撤銷或無效情形的，縣法院應(yīng)及時出具民事調(diào)解書。

（四）縣法院審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行。

（五）公安交警部門對人民調(diào)解委員會調(diào)解的交通事故、民事糾紛引發(fā)的賠償案件，負有協(xié)助取證、調(diào)解的責(zé)任。

（六）經(jīng)人民調(diào)解組織調(diào)解達成的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人申請置換勞動仲裁調(diào)解書的，勞動仲裁機構(gòu)應(yīng)依法進行審查、置換。

（七）勞動部門對調(diào)解不成的案件、對已簽訂調(diào)解協(xié)議，但當(dāng)事人不執(zhí)行，要求仲裁的案件應(yīng)當(dāng)優(yōu)先立案、優(yōu)先審理。

第七章 工作制度

第二十二條 人民調(diào)解工作必須遵守以下工作制度

1、人民調(diào)解工作要始終堅持“調(diào)防結(jié)合，以防為主”的工作方針和“平等自愿，合理合法，不限制當(dāng)事人訴訟權(quán)利”的基本原則；

2、受理調(diào)解糾紛應(yīng)當(dāng)進行登記；

3、調(diào)解糾紛前，人民調(diào)解委員會應(yīng)當(dāng)以口頭或書面形式告知當(dāng)事人，人民調(diào)解的性質(zhì)、效力、當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)；

4、除涉及當(dāng)事人隱私、商業(yè)秘密或當(dāng)事人表示反對公開調(diào)解的糾紛外，調(diào)解糾紛可以公開進行；

5、有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容或者當(dāng)事人要求制作書面調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)制作調(diào)解協(xié)議書；

6、調(diào)解糾紛一般在一個月內(nèi)調(diào)結(jié)；

7、對已調(diào)解的較復(fù)雜的民間糾紛，要定期回訪，做好記錄，歸檔卷宗。

8、在各級人民調(diào)解委員會、各行業(yè)人民調(diào)解委員會設(shè)立首席調(diào)解員，頒發(fā)首席調(diào)解員證。

9、公檢法司即“三官兩員” 實行包鄉(xiāng)抓村，鄉(xiāng)干部實行包村抓社，村兩委班子實行包社抓戶制度。

10、實行人民調(diào)解員指導(dǎo)制度?？h法院指派1名審判、調(diào)解經(jīng)驗豐富的法官，實行人民調(diào)解員指導(dǎo)制度?？h法院指派1名審判、調(diào)解經(jīng)驗豐富的法官，縣勞動和社會保障局指派1名仲裁經(jīng)驗豐富的仲裁員，分別擔(dān)任縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心的人民調(diào)解指導(dǎo)員，負責(zé)與縣人民調(diào)解調(diào)處指導(dǎo)中心的日常聯(lián)系和業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)工作。

11、“三調(diào)聯(lián)動”工作聯(lián)席會議制度?？h司法局與各職責(zé)部門每季度定期召開“三調(diào)聯(lián)動”工作會議，總結(jié)分析“三調(diào)聯(lián)動”銜接工作開展情況，查找不足，完善工作機制，細化銜接制度。

第八章 考核考評機制

第二十三條 把人民調(diào)解工作納入社會治安綜合治理目標管理范圍，嚴格目標考核，兌現(xiàn)獎懲。注重考核結(jié)果的運用，對調(diào)解工作中成績突出的集體和個人進行表彰獎勵；對因組織不力、保障不到位，導(dǎo)致調(diào)解工作無法正常開展的，嚴肅通報批評、督促整改；對因排查調(diào)解不力而導(dǎo)致矛盾激化、發(fā)生嚴重影響社會穩(wěn)定的重大群體性事件的單位和個人，嚴格實行責(zé)任倒查，追究相關(guān)人員的責(zé)任。

第九章 附則

第二十四條 本細則由縣司法局負責(zé)解釋。第二十五條 本細則自下發(fā)之日起施行。

第五篇：如何實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟程序的銜接

如何實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟程序的銜接

【內(nèi)容提要】：2011年1月1日人民調(diào)解法開始施行，該法的出臺實現(xiàn)了人民調(diào)解法律化的轉(zhuǎn)變，是人民調(diào)解制度發(fā)展歷程中一座新的里程碑。人民調(diào)解法呈現(xiàn)諸多亮點。從司法的角度來看，其最大的亮點就是實現(xiàn)了人民調(diào)解制度與訴訟程序的銜接，建立了人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度，這是一種糾紛解決方式間銜接的新突破，但是由于人民調(diào)解法剛出臺，以及各種配套制度還不夠完善，人民調(diào)解與訴訟程序的銜接還存在空洞區(qū)，本文試圖以此為角度，對人民調(diào)解與訴訟程序的銜接的相關(guān)問題進行探討。

【關(guān)鍵詞】：人民調(diào)解；訴訟程序；銜接

一、新《人民調(diào)解法》規(guī)定的人民調(diào)解制度的特點

2010年8月28日，第十一屆全國人大常委會第十六次會議通過了《中華人民共和國人民調(diào)解法》，2011年1月1日起實施。人民調(diào)解法是人民調(diào)解制度的進一步完善，是對人民調(diào)解制度的專門規(guī)定，對規(guī)范人民調(diào)解活動，及時解決民間糾紛，維護社會穩(wěn)定具有重大現(xiàn)實意義。人民調(diào)解制度的進一步的規(guī)范，對減輕法院的訴訟負擔(dān)有很大的作用。人民調(diào)解是當(dāng)前解決民間糾紛的優(yōu)越方式，因為人民調(diào)解更親民、更便捷、更省時省力。在人民調(diào)解法的規(guī)定下，我國人民調(diào)解制度進一步有了新的特點。

（一）人民調(diào)解制度的“親民”優(yōu)勢，更能維護當(dāng)事人之間的和諧人民調(diào)解是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達成調(diào)解協(xié)議解決民間糾紛的活動。人民調(diào)解與其他的糾紛解決方式不一樣，其有著訴訟方式所沒有的“親民”優(yōu)勢，在解決民間糾紛的同時又能不傷彼此之間的感情，因為人民調(diào)解更加注重當(dāng)事人的自愿性，這是人民調(diào)解工作的基本條件，也是人民調(diào)解能在我國長久存在的根本原因。新實施的人民調(diào)解法非常注重這一原則在整個調(diào)解程序的應(yīng)用，如人民調(diào)解法第三條規(guī)定了人民調(diào)解委員會調(diào)解民

間糾紛時應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則，即在當(dāng)事人自愿、平等垢基礎(chǔ)上進行調(diào)解，要尊重當(dāng)事人的權(quán)利，不得因調(diào)解而阻止當(dāng)事人依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權(quán)利；第二十三條對當(dāng)事人享有調(diào)解活動權(quán)利中進行規(guī)定：①選擇或者接受人民調(diào)解員；②接受調(diào)解、拒絕調(diào)解或者要求終止調(diào)解；③要求公開進行或者不公開進行；④自主表達意愿、自愿達成調(diào)解協(xié)議。這只是該法中關(guān)于“自愿性”的小部分規(guī)定，該原則貫穿立法的始終。只有給了當(dāng)事人自主選擇權(quán)，才能使得人民更增加當(dāng)事人在糾紛解決的主動性，而不會因為被動接受傷了和氣。我國有“厭訴”的傳統(tǒng)，一般情況下都不愿意對決公堂，認為上法院是件不光彩的事，通常上了法院就會有感情的隔閡，而人民調(diào)解則不是這樣的效果，當(dāng)事人多一份自主權(quán)，多一份和氣，少一份對抗，多一份和諧。

（二）更加注重糾紛解決機制的相互銜接

在人民調(diào)解法出臺之前，我國的人民調(diào)解制度相對孤立，與其他糾紛方式的銜接較為分散和未制度化，人民調(diào)解法的頒布改變了這種相對離散狀態(tài)。人民調(diào)解法第十八規(guī)定基層法院、公安機關(guān)對適宜通過我們調(diào)解方式解決的糾紛，可以在受理前告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解。對于矛盾較輕，能通過司法或行政手段之外的，民眾更能接受、更能維護當(dāng)事人間關(guān)系的人民調(diào)解方式進行解決。最先接觸糾紛當(dāng)事人的基層法院和公安機關(guān)一般都是由相對專業(yè)的人員，因此要對此進行把握和指導(dǎo)。人民調(diào)解法第二十六條規(guī)定人民調(diào)解糾紛不成的，應(yīng)當(dāng)終止調(diào)解，并依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，告知當(dāng)事人可以依法通過仲裁、行政、司法等途徑維護自己的權(quán)利，這是人民調(diào)解委員會的告知義務(wù)，對確實不能通過人民調(diào)解方式解決的糾紛要及時告知當(dāng)事人另外的解決方式，節(jié)省當(dāng)事人的精力，防止矛盾因不能及時解決而激化，影向社會關(guān)系的穩(wěn)定和諧。人民調(diào)解法二十五條還規(guī)定，人民調(diào)解委員會對有可能引起治安案件、刑事案件的糾紛，應(yīng)當(dāng)及時向當(dāng)?shù)毓矙C關(guān)或者其他有關(guān)部門報告。這些規(guī)定看似混雜無章，其實就是公安、司法部門與人民調(diào)解的銜接，不論糾紛解決處于何程序，都要堅持爭取糾紛及時解決，節(jié)省當(dāng)事人“人、財、物”力，及時打擊犯罪，全面維護社會安定。

（三）實現(xiàn)人民調(diào)解與司法確認的銜接

人民調(diào)解法對人民調(diào)解協(xié)議規(guī)定為具有法律約束力，人民調(diào)解委員會要對協(xié)議的履行進行督促。為了能更好保障調(diào)解協(xié)議得到更好地履行，人民調(diào)解法確立了人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度，即雙方當(dāng)事人認為有必要的，可以自調(diào)解協(xié)議生效之日起三十日內(nèi)共同向人民法院申請司法確認。該規(guī)定完成了人民調(diào)解與司法領(lǐng)域的銜接，改變以往人民調(diào)解只能算是“民事合同”性質(zhì)的狀態(tài)。被法院確認為“有效”的人民調(diào)解協(xié)議可以向法院申請強制執(zhí)行，進一步增強了協(xié)議的法律約束力。該制度為人民調(diào)解協(xié)議提供了切實可行的司法救濟途徑，是人民法院對人民調(diào)解工作的支持。通過司法確認的手段增強人民調(diào)解的公信力，維護當(dāng)事人的合法權(quán)益。

二、人民調(diào)解與訴訟程序的關(guān)系

人民調(diào)解法有一個很明顯的立法精神，那就是實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟程序的銜接，改變以往人民調(diào)解無法進入司法程序的歷史。人民調(diào)解法生效后，建立司法確認制度，規(guī)定了人民調(diào)解協(xié)議可以由雙方當(dāng)事人向法院申請司法確認。雙方當(dāng)事人制定人民調(diào)解協(xié)議后，可能會有以下幾種情況有發(fā)生：（1）當(dāng)事人主動履行協(xié)議，糾紛得到徹底解決；（2）有一方當(dāng)事人雖無異議，但是拒不履行協(xié)議；（3）當(dāng)事人就調(diào)解協(xié)議的履行或內(nèi)容發(fā)生了爭議；（4）雙方當(dāng)事人向法院申請了司法確認。其中（2）、（3）種情況任何一方當(dāng)事人都可以向人民法院提起訴訟，用訴訟的方式解決需要的糾紛；第（4）種情況，如果被法院確認為“有效”，則是進入了具有申請強制執(zhí)行效力的階段。如果被法院確認為“無效”的有兩種結(jié)果，一是可以通過人民調(diào)解方式變更原調(diào)解協(xié)議或者達成新的調(diào)解協(xié)議；二是向法院提起訴訟。筆者認為通過人民法院達新的調(diào)解協(xié)議，就是具有相當(dāng)于訴訟調(diào)解的法律效果。當(dāng)然，人民調(diào)解與訴訟程序還存在一種關(guān)系，那就是基層法院認為適合用人民調(diào)解方式解決的糾紛的，告知當(dāng)事人向人民調(diào)解委員會申請調(diào)解，當(dāng)事人有訴訟程序選擇權(quán)。要理清人民調(diào)解與訴訟的關(guān)系，最需要處理好以下兩種關(guān)系：

（一）人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的關(guān)系；

（二）人民調(diào)解與判決的關(guān)系。只有真正

處理好了這三者的關(guān)系才能更好地實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟程序的銜接。現(xiàn)今法院解決糾紛注重調(diào)解與判決結(jié)合，人民調(diào)解制度要與訴訟程序結(jié)合，就要建立三者的銜接機制，用法律或者司法解釋的形式將基本程序固定，這樣才能保證其順利進入訴訟程序，否則將無程序可遵循，無制度來保證。

三、人民調(diào)解與訴訟程序銜接方式設(shè)想

雖然，人民調(diào)解法建立了人民調(diào)解協(xié)議司法確認制度，但是在銜接方式上卻未進行規(guī)定，這會造成各個法院的做法不統(tǒng)一，各個程序無法可依的狀態(tài)。筆者試圖在工作實踐和個人的理解的層面上，對人民調(diào)解與訴訟程序的銜接方式提出一些淺薄看法。

（一）制定《人民調(diào)解法司法解釋》，對人民調(diào)解相關(guān)程序和內(nèi)容進行詳細規(guī)定。

人民調(diào)解法在規(guī)定人民調(diào)解與訴訟銜接方面的內(nèi)容，主要體現(xiàn)在該法的第三十三條，從審判實踐來看，單單依據(jù)第三十三的規(guī)定很難順利實現(xiàn)人民調(diào)解與訴訟程序的銜接。要真正完成兩制度的銜接，制定相關(guān)司法解釋是一種不錯且有效的方式。在與訴訟方面關(guān)系方面，以從以下內(nèi)容進行相應(yīng)解釋。

1、對當(dāng)事人提交司法審查的審查。

對雙方當(dāng)事人向法院提交司法確認的基本情況進行初步審查，比如對事人提交申請的自愿性、提交材料的真實性等方面進行審查。只有符合條件的情況下才能使人民調(diào)解轉(zhuǎn)入司法確認程序，如果非當(dāng)事人自愿提交或者提交的材料不符合規(guī)定，就不能受理或者告知當(dāng)事人其他的救濟途徑。

2、司法確認的受理權(quán)限。

司法確認與法院受理和管轄案件一樣，不能是每一個法院都有管轄的權(quán)利，要劃定一個相對固定的有權(quán)受理的范圍，否則不利于處理糾紛的穩(wěn)定性。司法確認有權(quán)受理的法院可以擬定為以下幾種情況：①經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商一致確定的基層人民法院；②當(dāng)事人一方或者雙方的住所地、經(jīng)常居住地的基層人民法院；③負責(zé)調(diào)解的人民調(diào)解委員會辦公所

在地的基層人民法院。

3、司法確認收費問題。

人民調(diào)解法第四條規(guī)定，人民調(diào)解委員會調(diào)解民間糾紛，不收取任何費用。這是人民調(diào)解工作一項重要制度。人民調(diào)解工作的經(jīng)費問題也在人民調(diào)解法中得到了很好地保障。而對于司法確認收費的問題，人民調(diào)解法未予以規(guī)定，這也是司法實踐的統(tǒng)一性問題。筆者認為，要建立健全人民調(diào)解協(xié)議司法確認收費制度，確立相關(guān)收費標準，司法確認的收費標準可以參照法院受理民事案件的訴訟費標準，但是要比相同或者大體相同的民事案件收費要低，目的是為了鼓勵當(dāng)事人申請司法確認，而不是直接提起訴訟。對于進入司法確認程序后又轉(zhuǎn)入起訴程序的要補交與訴訟案件相差的費用。

4、法院對調(diào)解協(xié)議進行審查的相關(guān)期限的規(guī)定。

對司法確認的審查期限人民調(diào)解法只是簡單描述為：人民法院應(yīng)當(dāng)及時對調(diào)解協(xié)議進行審查，依法確認調(diào)解協(xié)議的效力。對于法院受理立案期限、審查期限、調(diào)解協(xié)議司法確認書生效期限等相關(guān)的時間并未有明確規(guī)定，這不利于司法確認程序的順利運行。

5、對人民調(diào)解協(xié)議進行審查的人員確定。

司法確認是利用司法資源對人民調(diào)解協(xié)議進行再次審查的體現(xiàn)，人民法院不能對此馬虎應(yīng)付，要保證司法確認的質(zhì)量。筆者認為，由三人以上單數(shù)組成合議庭對人民調(diào)解協(xié)議進行審查較能保證審查的質(zhì)量，法院認為有必要時可以有陪審員加入審查隊伍。

（二）建立法院訴前調(diào)解與人民調(diào)解協(xié)議司法確認相結(jié)合的“調(diào)審部門”目前，法院的調(diào)解即訴訟調(diào)解，根據(jù)調(diào)解時間與訴訟庭審時間的關(guān)系，一般可分為訴前調(diào)解和訴中調(diào)解，但是不管是哪種調(diào)解，都是經(jīng)法院依法確認并經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收后即有法律效力，當(dāng)事人可以依調(diào)解協(xié)議申請法院強制執(zhí)行，這是訴訟調(diào)解與人民調(diào)解最大的區(qū)別。一般而言，法院的訴前調(diào)解大多數(shù)由立案庭負責(zé)調(diào)解，這對于本來事務(wù)就相對繁忙的立案庭無疑是一種加重負擔(dān)。如果法院多了人民調(diào)解協(xié)議的司法確認的工作，建立一個專門的訴前調(diào)解與受理人民調(diào)解協(xié)議司法確認的部

門，這樣更能實現(xiàn)訴前調(diào)解與司法確認的專門化，提高調(diào)解和確認的質(zhì)量和效率。

（三）建立人民調(diào)解與庭審程序的銜接機制

人民調(diào)解進入訴訟程序有兩種方式，一是一方當(dāng)事人不履行協(xié)議或者履行協(xié)議的時發(fā)生爭議時，當(dāng)事人一方可以向人民法院起訴；二是人民調(diào)解協(xié)議被法院確認為無效，一方或者雙方當(dāng)事人向法院起訴。人民調(diào)解并不是一進入法院的大門就一定進入庭審程序，根據(jù)人民調(diào)解法第三十三條的規(guī)定得出其有可能走以下程序：（1）法院確認人民調(diào)解協(xié)議有效，調(diào)解協(xié)議具有法律效力；（2）被確認為無效，當(dāng)事人通過人民調(diào)解的方式變更原來的調(diào)解協(xié)議或者達成新的調(diào)解協(xié)議；（3）被確認為無效，一方或者雙方當(dāng)事人向法院起訴。其實，按照司法實踐，雙方當(dāng)事人還可以在法院相關(guān)人員的協(xié)調(diào)下進行訴前調(diào)解，對于在“調(diào)審部門”無法解決的問題再考慮進入庭審程序。這就需要法院建立人民調(diào)解與庭審程序的銜接機制，理順人民調(diào)解、訴前調(diào)解與庭審三者之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)法院各部門間的配合，建立完善的調(diào)解與審判的銜接機制。