第一篇：論我國訴訟調(diào)解制度的困境與出路(鄧俠蕪湖市中級(jí)人民法院)

論我國訴訟調(diào)解制度的困境與出路

鄧俠蕪湖市中級(jí)人民法院

上傳時(shí)間:2008-4-

21訴訟調(diào)解在化解糾紛方面具有判決所不可比擬的優(yōu)勢(shì)，因此備受重視。目前雖然通過減半收取訴訟費(fèi)、將調(diào)解率作為法官考核標(biāo)準(zhǔn)之一等手段以鼓勵(lì)法官和當(dāng)事人調(diào)解結(jié)案，但實(shí)踐中采用調(diào)解方式結(jié)案的為數(shù)不多，筆者試圖結(jié)合審判實(shí)踐對(duì)我國訴訟調(diào)解制度的困境與出路。

一、我國訴訟調(diào)解制度的困境

將訴訟調(diào)解制度納入我國民事訴訟法的初衷，是因?yàn)檎{(diào)解在化解社會(huì)沖突方面，基于雙方當(dāng)事人的自愿，易使當(dāng)事人服判息訟，便于義務(wù)的履行。然而，隨著訴訟調(diào)解制度將法律效果和社會(huì)效果很好統(tǒng)一的功能被越來越多的司法者引起重視，采取諸如調(diào)解結(jié)案的法院減半收取訴訟費(fèi)，將調(diào)解結(jié)案率作為法官年終考核、晉升的標(biāo)準(zhǔn)之一等措施以使當(dāng)事人和法官著重調(diào)解糾紛，但現(xiàn)實(shí)是殘酷的，法院的調(diào)解率并沒能隨著這些激勵(lì)措施的實(shí)施而上升，反而有逐年下降趨勢(shì)，而且，調(diào)解后反悔和不履行調(diào)解書確定的義務(wù)的現(xiàn)象亦時(shí)有發(fā)生。究其原因，筆者試圖結(jié)合審判實(shí)踐對(duì)此發(fā)表一點(diǎn)個(gè)人的看法。

（一）當(dāng)事人主觀排斥調(diào)解

1．自愿原則在訴訟調(diào)解中難以真正實(shí)現(xiàn)

調(diào)解指的是具有中立性的第三者通過當(dāng)事人之間的意見交換或者提供正確的信息，從而幫助當(dāng)事人達(dá)成合意的場(chǎng)面。①根據(jù)我國民事訴訟法，調(diào)解和判決是解決糾紛的兩種不同方式，而訴訟內(nèi)調(diào)解是在法官主持下進(jìn)行，且一般是主審法官或同一合議庭。這就使法官在訴訟過程中扮演著雙重角色---調(diào)解者和判決者。法官在調(diào)解中雖是中立的第三者，但由于在其背后有潛在的國家強(qiáng)制力，這一特殊身份決定了法官作為調(diào)解者與一般的民間調(diào)解者大不相同。而糾紛的最終解決方式是判決。目前，案件的合議程序由于缺乏有效監(jiān)督，使得我國的庭審合議制度實(shí)際上許多是流于形式，合議庭的其他法官實(shí)踐中只是出庭參加陪審，對(duì)于審理結(jié)果往往并不真正關(guān)心，這就決定了主審法官在判決中的主導(dǎo)地位。而法官作為調(diào)解者和判決者的雙重身份，決定了法官在調(diào)審結(jié)合的模式中要想真正把握自己的身份是相當(dāng)困難的，為了使固執(zhí)于自己主張的當(dāng)事人作出妥協(xié)，往往會(huì)有意無意地從調(diào)解人滑向裁判者??或明或暗的強(qiáng)制在調(diào)解中占主導(dǎo)地位。②因此，在具有潛在國家強(qiáng)制力量的調(diào)解中，當(dāng)事人總是權(quán)衡調(diào)解與即將判決這兩種結(jié)果，若不選擇調(diào)解，可能會(huì)得到比調(diào)解更不利的判決結(jié)果，再加上作為當(dāng)局者的有些當(dāng)事人看不清形勢(shì)，此時(shí)法官對(duì)案件形勢(shì)的洞察與分析會(huì)影響當(dāng)事人對(duì)案件結(jié)果的預(yù)期，因此，選擇妥協(xié)與讓步是明智的，而此時(shí)決定調(diào)解本質(zhì)的“合意”就變成了強(qiáng)制性的“合意”，甚至淪為“恣意”，體現(xiàn)調(diào)解根本的自愿原則就會(huì)扭曲和虛化。這就不難理解為什么有些當(dāng)事人在調(diào)解后反悔和不履行調(diào)解確定義務(wù)的情況了。

2．訴訟調(diào)解申訴程序難以啟動(dòng)使當(dāng)事人不愿調(diào)解

根據(jù)我國民事訴訟法，調(diào)解和判決是解決糾紛的兩種并行的方法，調(diào)解貫穿于訴訟的整個(gè)過程。和判決相比，調(diào)解程序具有較大的任意性，它在訴訟過程中可以隨時(shí)啟動(dòng)。盡管我們期待堅(jiān)持公正標(biāo)準(zhǔn)，但調(diào)解過程比起我們習(xí)慣的民事訴訟還是有一種更大流動(dòng)性和非正式 1

性特征。③任意性的調(diào)解過程難以保證公正的結(jié)果。這是因?yàn)椋团袥Q相比，調(diào)解權(quán)的行使缺乏監(jiān)督，實(shí)踐中調(diào)解是在主審法官的促成和組織下雙方當(dāng)事人相互作出讓步從而化干戈為玉帛。雖然調(diào)解在民事訴訟法中規(guī)定以公開為原則，以不公開為例外，但調(diào)解不同于審判，調(diào)解需要當(dāng)事人相互理解，若以公開的形式進(jìn)行調(diào)解，允許群眾旁聽，那么當(dāng)事人就可能礙于情面不肯作出讓步，在這種情況下，也很難達(dá)成調(diào)解協(xié)議。此外，在審判方式改革中，雖然要求調(diào)解要“面對(duì)面”進(jìn)行，但實(shí)踐中法官召集雙方當(dāng)事人面對(duì)面地協(xié)商，調(diào)解的成功率很低，主審法官往往選擇“背對(duì)背”方式，即在庭前、庭中休庭后或庭后進(jìn)行，由主審法官分別找當(dāng)事人談話，通過溝通，最后達(dá)成共識(shí)。這種方式雖然容易調(diào)解成功，但由于調(diào)解過程缺乏透明和監(jiān)督，使得當(dāng)事人對(duì)法官的中立性產(chǎn)生懷疑。

盡管民事訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書，提出證據(jù)證明調(diào)解違反自愿原則或調(diào)解協(xié)議內(nèi)容違反法律，可以申請(qǐng)?jiān)賹彛?jīng)法院審查屬實(shí)的應(yīng)當(dāng)再審。但是再審的條件限制太多，使得發(fā)生再審比直接上訴艱難很多。因此，調(diào)解由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，在調(diào)解不成或法官意愿沒有滿足的情況下，容易促使法官情緒化地作出報(bào)復(fù)性裁判，在個(gè)案上為法官辦理人情案、關(guān)系案創(chuàng)造了條件，法官在事實(shí)和證據(jù)對(duì)一方當(dāng)事人不利時(shí)，可想方設(shè)法比如采取勸說、引誘、施壓等方式去促成調(diào)解，為一方當(dāng)事人謀取不當(dāng)利益，這就不難理解深受當(dāng)前這個(gè)“熟人社會(huì)”之苦的當(dāng)事人對(duì)司法公正性缺乏應(yīng)有的信任與尊重。

而對(duì)判決而言，程序的嚴(yán)密性和合理性保證了審理和判決的公正性和可信賴性。④判決雖然不能完全保證案件結(jié)果的公正，但由于在一審判決之后，如果當(dāng)事人不服，還可以向上級(jí)法院請(qǐng)求上訴和再審，這就使得當(dāng)事人具有比在調(diào)解中擁有更多的權(quán)利救濟(jì)方式。而且，由于法律的不確定性，導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)訴訟的期待過高，對(duì)起訴和調(diào)解的成本缺乏理性的分析和判斷，而理性是調(diào)解所需要的基本條件之一，當(dāng)事人理性程度越低，法院促成雙方和解的可能性越小。因此，當(dāng)事人兩相比較，往往寧愿選擇耗時(shí)較長、程序規(guī)范的判決而非調(diào)解。

3．調(diào)解書的事實(shí)認(rèn)定影響日后的權(quán)利救濟(jì)

實(shí)踐中，大量的調(diào)解都是在法官的促成和組織下，雙方當(dāng)事人在互相作出讓步的情況下化干戈為玉帛。而這種讓步實(shí)質(zhì)上就是讓出部分實(shí)體權(quán)利，一般情況下是原告讓出部分實(shí)體權(quán)利以換取對(duì)方自動(dòng)履行義務(wù)。雙方當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議實(shí)際上是原告妥協(xié)的結(jié)果。根據(jù)民事訴訟法，調(diào)解書須寫明法院查明的事實(shí)，而事實(shí)上，雙方當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議而作出的妥協(xié)與讓步，與經(jīng)過判決所作的案件事實(shí)是有出入的，加之有些案件的案情難以或無法查清，這就使得法官不得不作技術(shù)上的處理，這樣作出的“模糊法律產(chǎn)品”，若作為日后的證據(jù)適用，對(duì)原告當(dāng)事人是極為不利的。加之調(diào)解書的申訴程序難以啟動(dòng)，這就更使得當(dāng)事人更不愿選擇調(diào)解。

（二）法官自身的因素

訴訟調(diào)解不僅需要調(diào)解員具有法律知識(shí)，更重要的是要具有權(quán)威、熟 道德情理。而近年來，隨著大量受過法學(xué)教育的高校畢業(yè)生進(jìn)入法院，法官隊(duì)伍尤其是一線審判力量不斷專業(yè)化、年輕化。這些法官往往對(duì)法律的規(guī)則及程序有著清楚的學(xué)理認(rèn)識(shí)，更關(guān)注法律的技術(shù)性，而且受現(xiàn)代西方司法理念的影響，追求較為理想化的司法程序和司法過程，因此，他們一方面對(duì)調(diào)解持懷疑態(tài)度，認(rèn)為判決更能體現(xiàn)法律的嚴(yán)肅性，而調(diào)解弱化了法律的權(quán)威性和公信力，對(duì)調(diào)解工作不夠重視，另一方面，限于年齡、知識(shí)結(jié)構(gòu)和經(jīng)歷、工作經(jīng)驗(yàn)的不足，他們?nèi)狈φ{(diào)解的經(jīng)驗(yàn)和技巧。

另外，有些法官對(duì)調(diào)解工作有功利性傾向，他們把調(diào)解當(dāng)作回避辦案風(fēng)險(xiǎn)的手段，對(duì)案件處理把握得準(zhǔn)的案件，不愿花時(shí)間去做調(diào)解工作，遇到把握不準(zhǔn)的才想方設(shè)法進(jìn)行調(diào)解。而且，調(diào)解需要主審法官付出更多的代價(jià)，耐心細(xì)致的調(diào)解工作需要法官花費(fèi)大量的時(shí)間、精力、心血，這也要求法官有良好的個(gè)人素質(zhì)。

（三）立法、制度上的原因

1.審限對(duì)調(diào)解的影響。

現(xiàn)行審判方式實(shí)施后，隨著法院“大立案”、立審分離、統(tǒng)一送達(dá)、排期開庭、強(qiáng)化庭審功能、強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判率和結(jié)案率、狠抓審限等措施的實(shí)行，主審法官自主支配調(diào)解時(shí)間和把握調(diào)解時(shí)機(jī)的空間有限。由于庭審的激烈對(duì)抗性特點(diǎn)和時(shí)間的限制，當(dāng)事人在庭審中很難達(dá)成調(diào)解協(xié)議，因此，調(diào)解一般在庭審后進(jìn)行。而一次調(diào)解成功的可能性卻不大，往往需要多次反復(fù)，耗時(shí)費(fèi)力。在目前大部分法院信息系統(tǒng)沒有設(shè)置申請(qǐng)和解以及延長調(diào)解期間扣除審限的情況下，承辦人在大多數(shù)案件的定性、證據(jù)的判斷、法律的適用、規(guī)則的解釋并不復(fù)雜的情況下，以判決方式結(jié)案的成本則較之于調(diào)解要低得多，因此他們選擇寧愿選擇判決而非調(diào)解。

2.“事清責(zé)明”原則限制了調(diào)解功能的發(fā)揮

根據(jù)我國民事訴訟法，事清責(zé)明原則是指法院在給當(dāng)事人雙方居中調(diào)解案件時(shí)，促成當(dāng)事人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議必須建立在查明案件事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上。事清責(zé)明原則本質(zhì)上應(yīng)該是對(duì)判決的要求。調(diào)解和判決雖都是解決糾紛的方式，但調(diào)解本身具有“案結(jié)事了、徹底解決糾紛”的特點(diǎn)而一直備受我國廣大群眾接受，其與判決具有的“實(shí)現(xiàn)權(quán)利保障、解決民事糾紛、維護(hù)社會(huì)秩序”的目的是不同的。要求在查明案件事實(shí)、分清是非的基礎(chǔ)上調(diào)解，不僅容易造成當(dāng)事人之間的對(duì)立情緒，而且缺乏實(shí)際操作性，因?yàn)閷?shí)踐中好多糾紛是無法或難以查明案情的，而當(dāng)事人雙方又同意調(diào)解。該原則既違反了當(dāng)事人可以合法自主處分自己民事權(quán)利的原則，限制了調(diào)解協(xié)議的空間，同時(shí)也不利于降低訴訟成本、提高辦案效率，且是阻礙調(diào)解成功的重要原因之一。

二、我國訴訟調(diào)解制度的出路

在當(dāng)前訴訟爆炸的時(shí)代，各級(jí)法院將訴訟調(diào)解提為重要日程，如蕪湖法院設(shè)置了調(diào)解能手以鼓勵(lì)法官有效利用司法資源，并將調(diào)解率作為法官考核的標(biāo)準(zhǔn)之一。但正如前所述，由于當(dāng)事人和法官及當(dāng)前法律制度的博弈，訴訟調(diào)解在實(shí)踐中并沒能發(fā)揮應(yīng)有的作用。針對(duì)此種情況，筆者以為，解決目前訴訟調(diào)解制度的出路就是在堅(jiān)持自愿調(diào)解原則基礎(chǔ)上，將審判主體與調(diào)解主體相分離，并完善相應(yīng)的立法和制度。

（一）堅(jiān)持自愿調(diào)解原則

調(diào)解在本質(zhì)上是當(dāng)事人對(duì)自己民事權(quán)利的一種自主處分，因此，當(dāng)事人是否自愿將影響調(diào)解的最終目的—徹底解決糾紛能否最終實(shí)現(xiàn)。自愿原則作為訴訟調(diào)解制度的基本原則，是指法院在處理案件時(shí)，是否采用調(diào)解方式，采用何種調(diào)解方式，是否能夠達(dá)成調(diào)解協(xié)議以及調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容，均應(yīng)反映當(dāng)事人的真實(shí)意思表示，法官不得以任何方式強(qiáng)制或欺騙當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解或達(dá)成調(diào)解協(xié)議。

近年來，隨著勞動(dòng)者權(quán)益保障問題、醫(yī)療糾紛問題、農(nóng)民工工資問題、城市房屋拆遷問

題、商品房買賣和物業(yè)管理糾紛等群體性糾紛的大量涌現(xiàn)，通過最后的救濟(jì)方式法院裁判來解決，已彰顯出訴訟不能徹底解決社會(huì)糾紛的矛盾。而訴訟調(diào)解則能最好地發(fā)揮判決所不具有的作用，其能將社會(huì)效果和法律效果有機(jī)統(tǒng)一，因此，訴訟調(diào)解越來越受到政府和司法系統(tǒng)的重視。

在目前有關(guān)對(duì)訴訟調(diào)解的呼聲日高的情況下，筆者以為，法院在強(qiáng)化調(diào)解意識(shí)和調(diào)解功能的同時(shí)，不能依賴調(diào)解，一定要嚴(yán)格堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)、該判則判”的原則。法官在不違背法律、法規(guī)禁止性規(guī)定的前提下，遵循當(dāng)事人的意愿，能夠適用調(diào)解的盡量調(diào)解結(jié)案；而當(dāng)事人不同意調(diào)解或者依法不能調(diào)解結(jié)案的，不得強(qiáng)行調(diào)解；調(diào)解開始后在法定期限內(nèi)無法順利達(dá)成協(xié)議的，嚴(yán)格依規(guī)定轉(zhuǎn)入審判程序。法院既不應(yīng)盲目追求“一步到庭”，忽視訴訟調(diào)解的作用，不顧辦案效果而強(qiáng)審強(qiáng)判；也不應(yīng)盲目追求調(diào)解結(jié)案率，勉強(qiáng)調(diào)解，當(dāng)判不判。

（二）調(diào)解主體與審判主體分離

筆者以為，將調(diào)解主體與審判主體分離，是解決訴訟困境的唯一出路。首先，調(diào)解員若背后沒有了潛在強(qiáng)制力的支持，當(dāng)事人在調(diào)解過程中就不會(huì)因?yàn)閼峙碌玫礁焕呐袥Q結(jié)果而主觀排斥調(diào)解。其次，有利于節(jié)省有限的司法資源。目前我國社會(huì)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，大量的糾紛出現(xiàn)，而多元化糾紛解決機(jī)制在我國還未能真正建立，案多人少的局面已使現(xiàn)今的法院感覺壓力太大，加上新的審判方式要求法院嚴(yán)格按照審限結(jié)案，而調(diào)解又費(fèi)時(shí)費(fèi)力，這無疑又加劇了有限的司法資源與眾多的糾紛之間的矛盾。而如果將審判主體與調(diào)解主體分離，可有效減緩審判法官的這種壓力。因此，筆者試圖以以下思路考慮調(diào)解主體與審判主體分離的實(shí)際操作。

首先，法院要考慮民事案件和行政案件的特點(diǎn)，設(shè)立專門的調(diào)解機(jī)構(gòu)，并備有專門的人員調(diào)解民事和行政糾紛。這些專門人員應(yīng)是法院聘請(qǐng)的退休法官、資深的律師、人民陪審員或調(diào)解經(jīng)驗(yàn)豐富的在職法官等。借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，還可吸納社會(huì)人員參與調(diào)解過程，如聘請(qǐng)專家、居（區(qū)）委會(huì)或德高望重的人員等。法院應(yīng)將調(diào)解員名單列出以供當(dāng)事人備查和選擇。當(dāng)事人可以從這些名單中選擇一個(gè)或兩個(gè)調(diào)解人成立調(diào)解小組。

其次，法院應(yīng)制訂相應(yīng)的調(diào)解程序規(guī)則，規(guī)定案件的調(diào)解期限，當(dāng)事人在法定期限內(nèi)沒達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，案件自動(dòng)轉(zhuǎn)入判決程序。達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)要求主審法官根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書，調(diào)解書一經(jīng)簽收，就對(duì)雙方產(chǎn)生法律約束力。調(diào)解員在促成當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議時(shí)，應(yīng)建議雙方約定不履行該協(xié)議的違約責(zé)任。一旦當(dāng)事人之后不簽收調(diào)解書，另一方當(dāng)事人可據(jù)此要求對(duì)方承擔(dān)違約責(zé)任，當(dāng)然該責(zé)任的承擔(dān)不影響法官對(duì)該案的最終判決。當(dāng)事人若不在調(diào)解協(xié)議中約定違約責(zé)任，在簽訂調(diào)解書前發(fā)生反悔的，如果查明沒有正當(dāng)理由，法官在最后作出判決時(shí)，應(yīng)判決反悔方向?qū)Ψ街Ц兑蛘{(diào)解而付出的合理的成本。

第三，調(diào)解機(jī)構(gòu)在調(diào)解案件時(shí)，只要當(dāng)事人雙方合意，可以不在分清是非基礎(chǔ)上進(jìn)行。當(dāng)事人在法院沒有查明事實(shí)分清是非的情況下，本著大事化小，小事化了以及不傷和氣的心態(tài)，對(duì)事實(shí)不再調(diào)查，對(duì)責(zé)任不再追究，無論在何種程度上自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，都是當(dāng)事人依法行使處分權(quán)的體現(xiàn)。因此，對(duì)案件事實(shí)的查明不應(yīng)構(gòu)成調(diào)解的前提，由法院分清是非也無助于調(diào)解協(xié)議的達(dá)成。加上有些案件的案情很難或無法查清，而且受中國“和為貴”傳統(tǒng)思潮的影響，當(dāng)事人選擇訴訟調(diào)解就是不想在法庭上嚴(yán)重對(duì)峙，因此，法院制作調(diào)解書時(shí)，僅應(yīng)寫根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)予以證明和當(dāng)事人共同認(rèn)可的事實(shí)作為法院查明的事實(shí)，而對(duì)案情很難

或無法查清的，則可以征詢雙方當(dāng)事人同意，對(duì)案件事實(shí)不予認(rèn)定。

第四，建議將調(diào)解時(shí)間排除在審限之外。目前我國很多法院信息系統(tǒng)并未將調(diào)解時(shí)間排除在審限之外，這也使得一些當(dāng)調(diào)能調(diào)的案件，由于法官限于審限的控制，而不得不選擇判決。為追求司法效率和司法正義，防止法院積壓案件，將案件排期并嚴(yán)控審判流程和審理期限，這是現(xiàn)代司法追求效率和正義的必然結(jié)果。然而，調(diào)解是一項(xiàng)費(fèi)時(shí)費(fèi)力的工作，將調(diào)解時(shí)間計(jì)入審限，這必然影響法官對(duì)調(diào)解的主觀態(tài)度。鑒于此，筆者建議應(yīng)將調(diào)解時(shí)間排除在審限之外。

注釋：

①棚瀨考研（日）：《糾紛的解決與審判機(jī)制》．王亞新澤．中國政法大學(xué)出版社．1994年版第8頁。

②李潔：《民事審判中的調(diào)市分離》，《法學(xué)評(píng)論》．1996年第4期第62頁。③戈?duì)柖。溃骸斗烧軐W(xué)》．齊海濱澤．三聯(lián)書店．1987年第 223頁。④王建勛：《關(guān)于調(diào)解制度的思考》．《法商研究》1996年第 6期第77頁。作者單位：安徽省蕪湖市中級(jí)人民法院

第二篇：論我國法律援助經(jīng)費(fèi)的困境與出路(修改稿)

論我國法律援助經(jīng)費(fèi)的困境與出路

（杭州市法律援助中心主任 何金林 浙江杭州）

摘要：對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障是確保法律援助制度得以順利實(shí)施的基本前提，也是落實(shí)國務(wù)院《法律援助條例》中政府責(zé)任的基本措施。經(jīng)驗(yàn)證明，一項(xiàng)良好制度的運(yùn)作如沒有與其協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)保障，那么該制度的生命力將不會(huì)旺盛。因此，法律援助制度要得以充分實(shí)施，就必須有強(qiáng)大的經(jīng)費(fèi)保障，否則將難以充分發(fā)揮其確保司法公正的作用。文章分析了我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障的現(xiàn)狀，通過比較研究的方法，提出了相應(yīng)的完善對(duì)策，以期對(duì)我國法律援助經(jīng)費(fèi)制度的完善有所裨益。

關(guān)鍵詞：法律援助；經(jīng)費(fèi)保障；完善對(duì)策

引言

法律援助制度是衡量一個(gè)國家法治程度的重要標(biāo)志，是實(shí)現(xiàn)“法律面前人人平等”這一憲法理念的重要手段。我國前任最高人民法院院長肖揚(yáng)曾經(jīng)說過：“物質(zhì)財(cái)富的擁有，可以有先后之分；司法正義的獲得，不能有先后之別。”法律不是社會(huì)的奢侈品，正義不應(yīng)當(dāng)遲到或者大費(fèi)周章之后才能獲得。為了避免正義的遲到，有必要為經(jīng)濟(jì)困難的公民提供法律援助的“直通快車”；為了減少獲得正義的曲折過程，也有必要為弱勢(shì)群體提供“一門式”的法律援助和司法救濟(jì)。[1] 我國的法律援助制度從產(chǎn)生至今已經(jīng)走過了十多個(gè)春秋。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年，全國各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)共組織辦理法律援助案件726763件，同比增長13.4%。其中，農(nóng)民工法律援助案件269920件，同比增長14.9%；受援人總數(shù)達(dá)到819953人次，同比增長11.3%。法律援助工作在服務(wù)保障和改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮了積極作用。十多年來，全國各地的法律援助工作取得了顯著的成績(jī)，但是法律援助的經(jīng)費(fèi)不足仍然是當(dāng)前實(shí)施法律援助工作的“瓶頸”。當(dāng)前，如何有效解決法律援助經(jīng)費(fèi)不足，走出經(jīng)費(fèi)制約的困境，是我國在十二五期間必須解決的重大課題。

一、法律援助經(jīng)費(fèi)概述

（一）法律援助經(jīng)費(fèi)的概念

我國《法律援助條例》規(guī)定，經(jīng)濟(jì)困難的公民可以依照條例的規(guī)定，獲得法律咨詢、代理、刑事辯護(hù)等無償法律服務(wù)。因此，法律援助經(jīng)費(fèi)是指政府為幫助受援人解決各種法律糾紛而支出的法律服務(wù)費(fèi)用。從狹義上講，法律援助經(jīng)費(fèi)主要包括咨詢費(fèi)、代理費(fèi)、刑事辯護(hù)費(fèi)等支出。但是，法律援助機(jī)構(gòu)在核定咨詢費(fèi)、代理費(fèi)、刑事辯護(hù)費(fèi)等費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)充分考慮法律援助案件進(jìn)行過程中可能發(fā)生的調(diào)查取證費(fèi)、差旅費(fèi)、文印費(fèi)、交通費(fèi)、通訊費(fèi)以及案件承辦人員所花費(fèi)的辦案時(shí)間等其他費(fèi)用。

我國法律援助機(jī)構(gòu)的建制還不完備，全國多數(shù)地方政府僅僅是象征性地成立了法律援助機(jī)構(gòu)。有些地方政府雖然明確發(fā)文建立專門的法律援助機(jī)構(gòu)，但是只有機(jī)構(gòu)設(shè)立而沒有專門編制配備的情況廣泛存在。很多地方的法律援助機(jī)構(gòu)人員都依靠司法局內(nèi)部調(diào)劑，再加上司法行政部門的司法職能并沒有及時(shí)加以調(diào)整和減少，而目前的日常開支是按“人頭”下?lián)艿模詿o論在“人員上”還是在“經(jīng)費(fèi)上”都給司法行政部門帶來了無形的壓力。這種現(xiàn)象在基層尤為突出。上述情形導(dǎo)致了全國各地出現(xiàn)了法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)用于機(jī)構(gòu)日常行政開支的非正常現(xiàn)象。如《浙江省法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》第5條規(guī)定：“法律援助經(jīng)費(fèi)用于下列開支：

（一）承辦法律援助業(yè)務(wù)；

（二）開展法律援助宣傳、教育培訓(xùn)、調(diào)研工作；

（三）表彰獎(jiǎng)勵(lì)法律援助工作成績(jī)突出的單位和個(gè)人；

（四）法律援助的其他必要開支”。我們認(rèn)為，該條規(guī)定的“宣傳、教育培訓(xùn)、調(diào)研”等支出都不應(yīng)該從法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)中開支，而應(yīng)該從法律援助機(jī)構(gòu)的行政經(jīng)費(fèi)中開支。《浙江省司法廳關(guān)于法律援助和“12348”法律服務(wù)工作目標(biāo)考核的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）更是明確規(guī)定了用于法律援助業(yè)務(wù)和行政開支的比例。《意見》第2條第10項(xiàng)規(guī)定：“專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須確保受援人尋求法律援助所需。設(shè)區(qū)的市法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助案件補(bǔ)助的支出一般不低于經(jīng)費(fèi)總額的65%；縣（市、區(qū)）市法律援助機(jī)構(gòu)對(duì)法律援助案件補(bǔ)助的支出一般不低于經(jīng)費(fèi)總額的70%”。目前法律援助工作實(shí)施的困境并不在于法律援助機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，而在于用于法律援助業(yè)務(wù)的經(jīng)費(fèi)不足。全國各地的法律援助機(jī)構(gòu)案件受理數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于財(cái)政撥款額度，導(dǎo)致“僧多粥少”“寅吃卯糧”的困境。

同時(shí)，法律援助經(jīng)費(fèi)的不足，也導(dǎo)致了律師在承辦法律援助案件時(shí)獲得的辦 2 案補(bǔ)貼過低，辦案補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。雖然法律援助條例規(guī)定承辦法律援助案件是每一個(gè)社會(huì)律師應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)，但是過低的辦案補(bǔ)貼也嚴(yán)重打擊了社會(huì)律師辦理法律援助案件的積極性，導(dǎo)致法律援助案件的辦案質(zhì)量偏低，受援人的法律權(quán)利并不能很好的得到維護(hù)。

（二）法律援助經(jīng)費(fèi)的意義 1.有利于體現(xiàn)法律援助的國家責(zé)任

國務(wù)院《法律援助條例》第3條明確規(guī)定，法律援助是政府的責(zé)任，縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。國家與公民之間存在著提供和享有法律援助的法律關(guān)系，國家負(fù)有為社會(huì)的貧、弱者提供法律援助的義務(wù)（責(zé)任），社會(huì)的貧、弱者享有國家提供的法律援助的權(quán)利。法律援助的責(zé)任歸屬，決定著建立和實(shí)施這一制度的一些帶有根本性的重大問題。[2]這正是法律援助作為一項(xiàng)政府責(zé)任區(qū)別于社會(huì)慈善與道德責(zé)任的關(guān)鍵點(diǎn)。

在《法律援助條例》制定前，我們一直將法律援助定位為律師的一項(xiàng)社會(huì)義務(wù)，《律師法》第42條規(guī)定,律師必須按照國家規(guī)定承擔(dān)法律援助義務(wù)，盡職盡責(zé)，為受援人提供法律服務(wù)。但是從法理上來說，法律援助應(yīng)當(dāng)是政府責(zé)任，而非律師責(zé)任。因?yàn)?003年頒布實(shí)施的國務(wù)院《法律援助條例》明確規(guī)定“法律援助”是政府責(zé)任。所以說，法律援助是政府的責(zé)任是法律明確規(guī)定的。由于歷史的、經(jīng)濟(jì)的等原因，將法律援助的責(zé)任完全落在政府的肩膀上還有一定的難度。因此，我們現(xiàn)在所應(yīng)做的是如何用最短時(shí)間完成“律師責(zé)任”向“政府責(zé)任”的過渡。目前存在的將政府責(zé)任轉(zhuǎn)嫁為律師責(zé)任的做法，不僅是錯(cuò)誤的，而且還違背了法律援助制度設(shè)立的初衷，也不符合法律援助制度國家責(zé)任性的法律目的。各級(jí)地方政府對(duì)法律援助經(jīng)費(fèi)的保障是法治政府和責(zé)任政府的體現(xiàn)，是對(duì)國務(wù)院《法律援助條例》的貫徹和落實(shí)。

2.有利于實(shí)現(xiàn)法律援助的立法意圖

在法治國家，實(shí)施法律援助制度的主要目的在于確保沒有經(jīng)濟(jì)能力的弱勢(shì)群體也能獲得法律上的平等和公正的審判權(quán)。但是，“巧婦難為無米之炊”。政府設(shè)立的各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)必須有充足的經(jīng)費(fèi)才能夠確保法律援助工作得以順利開展。如果法律援助經(jīng)費(fèi)無法得到保障，那么法律援助勢(shì)必成為無源之水、無本之 3 木。因?yàn)椋瑑H靠一副熱心腸是掀不起轟轟烈烈的法律援助活動(dòng)浪潮的。如果說給一個(gè)支點(diǎn)就能撬動(dòng)地球，那么不竭的經(jīng)費(fèi)投入就是啟開法律援助這扇大門的支點(diǎn)。我國很多基層地方政府，由于財(cái)政困難而沒有把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算中，導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐姆稍鷻C(jī)構(gòu)常常步履維艱。

為社會(huì)的弱勢(shì)群體提供進(jìn)入司法平等保護(hù)的機(jī)會(huì)，并以經(jīng)濟(jì)的、法律的手段而非行政的手段保障這種平等的實(shí)現(xiàn)，是一個(gè)現(xiàn)代法治國家的要求。[3]因此，法律援助經(jīng)費(fèi)的保障有利于實(shí)現(xiàn)我國法律援助的立法意圖，保障法律上的弱勢(shì)群體獲得法律上的救濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)維護(hù)自己合法權(quán)益的愿望。

3.有利于確保法律援助的案件質(zhì)量

確保法律援助的案件質(zhì)量是考量法律援助工作的一個(gè)重要指標(biāo)。在我國，承擔(dān)法律援助的一般是專職律師，但是“商人本質(zhì)”的屬性決定了社會(huì)律師對(duì)其承擔(dān)的法律援助案件比較冷淡。我國法律援助工作的有效實(shí)施主要是依靠律師的“行俠仗義”。現(xiàn)實(shí)中，有的律師對(duì)待援助案件辦案和自己代理的有償服務(wù)案件的態(tài)度截然不同，有一種應(yīng)付敷衍的情緒，特別是在刑事案件的辯護(hù)中，很多都是走過場(chǎng)，辯護(hù)只是個(gè)形式，辦案的質(zhì)量可想而知。

法律援助經(jīng)費(fèi)的投入可以確保法律援助案件的案件質(zhì)量，使得法律援助制度真正落到實(shí)處。西方國家為了實(shí)行法律援助每年不遺余力地投入大量經(jīng)費(fèi)，如英國作為法律援助制度發(fā)源地，其遵循一個(gè)基本理念：公民的權(quán)利保護(hù)不能受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制。從而決定了法律援助經(jīng)費(fèi)開支是英國政府唯一一項(xiàng)采取“上不封頂”的開放式預(yù)算，即法律援助經(jīng)費(fèi)開支可以突破預(yù)算，實(shí)報(bào)實(shí)銷，以至于法律援助經(jīng)費(fèi)的增長速度曾一度超過了國民生產(chǎn)總值的增長速度。

二、國外及我國香港地區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)制度

（一）英國

英國是世界上最早實(shí)行法律援助制度的國家。因?yàn)閲?yán)格恪守“責(zé)任政府”的理念，所以法律援助的經(jīng)費(fèi)幾乎全部來自于國家財(cái)政。只是近年來才開始有一小部分資金來自受援人的分擔(dān)費(fèi)用與法律援助案件勝訴后由委員會(huì)從敗訴方收取的法律費(fèi)用。20世紀(jì)90年代末期以前，英國對(duì)于法律援助資金一直實(shí)行上不封頂?shù)拈_放式財(cái)政預(yù)算，不為法律援助資金需求設(shè)定上限。依據(jù)專款專用的原則，在英國，法律援助經(jīng)費(fèi)和日常行政辦公經(jīng)費(fèi)是分開撥付的。根據(jù)《1999年獲得司法公正法》規(guī)定，每年司法部長需要履行其法定職責(zé)，向法律服務(wù)委員會(huì)撥付其認(rèn)為適當(dāng)數(shù)額的法律援助經(jīng)費(fèi)，以支持法律服務(wù)委員會(huì)履行其與民事法律服務(wù)及刑事辯護(hù)服務(wù)有關(guān)的職能，并向法律服務(wù)委員會(huì)支付日常行政辦公費(fèi)用，以滿足法律援助服務(wù)委員會(huì)開展日常管理工作的需要。每年法律服務(wù)委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算都要納入司法部的部門預(yù)算，并以直接撥款方式撥付給法律服務(wù)委員會(huì)管理使用。英國對(duì)法律援助的重視程度從近年來不斷攀升的法律援助經(jīng)費(fèi)數(shù)據(jù)即可得知。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年法律援助費(fèi)用約為14.26億英鎊，1999年16.5億英鎊，2000年20.85億英鎊，2009年26.02億英鎊。資金增長速度大大超過同期國民經(jīng)濟(jì)增長幅度。在過去二十五年里，英國法律援助已成為全國各類公共服務(wù)部門中增長最快的服務(wù)之一，每年法律援助經(jīng)費(fèi)開支的平均增長率達(dá)5.7%。可見，英國法律援助是世界上經(jīng)費(fèi)保障最充足的法律援助制度。

（二）美國

美國的法律援助分為刑事法律援助和民事法律援助。美國的刑事法律援助可以追溯到十九世紀(jì)中葉。但是真正的刑事法律援助開始于1963年。這一年美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，將美國憲法第六修正案規(guī)定“在所有刑事訴訟中，被告享有獲得律師辯護(hù)幫助的權(quán)利”解釋為：“當(dāng)被告人無力聘請(qǐng)律師時(shí)，州政府要有公共資金為其提供辯護(hù)律師”，這樣才明確了刑事法律援助的政府責(zé)任，明確了資金來源，真正意義上的法律援助制度才逐步確立下來。美國50個(gè)州的刑事法律援助經(jīng)費(fèi)的情況是：22個(gè)州政府100％出資；6個(gè)州出資75—100％；3個(gè)州政府出資50％；18個(gè)州由縣政府出資；2個(gè)州政府不出資。同時(shí)，一些州建立專門委員會(huì)對(duì)法律援助進(jìn)行監(jiān)督，以保障法律援助的高效、協(xié)調(diào)與經(jīng)費(fèi)開支合理。在22個(gè)全額撥款的州中，有14個(gè)州建立了監(jiān)督機(jī)制；6個(gè)出資75—100%的州中有3個(gè)建立了監(jiān)督機(jī)制。

[4] 美國的民事法律援助最早出現(xiàn)于1876年的紐約。當(dāng)時(shí)紐約德國移民協(xié)會(huì)建立了一個(gè)保護(hù)德國移民的組織，給窮人提供免費(fèi)的法律援助。但是早期的民事法律援助只是律師自愿的慈善或者說道義行為，只存在于一些大城市。1974年，《法律服務(wù)公司法》通過，法律服務(wù)公司正式設(shè)立。1975年法律服務(wù)公司得到政府撥款，按照各州貧困人口數(shù)向各州分配法律援助資金，正式運(yùn)作。國會(huì)每年都直 5 接撥款給法律服務(wù)公司，公司再向全國各地的法律援助機(jī)構(gòu)撥款。在全國所有的民事法律援助資金中，法律服務(wù)公司提供的資金占80 %多；《社會(huì)保障法》等的聯(lián)邦資助占了8%；律師協(xié)會(huì)和各種信托基金（IOLTA）的利息為法律援助提供了約1.6%；州和當(dāng)?shù)卣Y助近1%。

（三）日本

日本是建立法律援助制度比較早的國家之一，第二次世界大戰(zhàn)后不久就建立了法律援助制度。日本現(xiàn)行的法律援助制度分為民事（包括行政）和刑事兩大類。民事法律援助由民事法律扶助法規(guī)定；刑事法律援助規(guī)定在刑事訴訟法中，主要是國選辯護(hù)人制度。2004年以前，法律援助經(jīng)費(fèi)不全由政府出資，其主要經(jīng)費(fèi)來源之一是日本律師聯(lián)合會(huì)。2004年《總合法律支援法》制訂后，日本立法確定了司法支援中心的運(yùn)作經(jīng)費(fèi)全部由國庫補(bǔ)助。因此，直到21世紀(jì)初，日本才正式確認(rèn)法律援助制度是國家應(yīng)擔(dān)負(fù)的義務(wù)。

根據(jù)《總合法律支援法》的規(guī)定，司法支援中心的資本金全部由政府出資。政府、地方公共團(tuán)體之外的其他人不得向司法支援中心出資①。司法支援中心應(yīng)于每個(gè)事業(yè)制作借貸對(duì)照表、損益計(jì)算書、有關(guān)利益處分或損失處理的文件，以及其他法務(wù)省命令確定的文件及其附屬明細(xì)書（以下稱“財(cái)務(wù)諸表”），并于該事業(yè)終了后三個(gè)月內(nèi)向法務(wù)大臣提出并獲得其承認(rèn)。法務(wù)大臣在根據(jù)該規(guī)定承認(rèn)財(cái)務(wù)諸表時(shí)，應(yīng)事先聽取評(píng)價(jià)委員會(huì)的意見。司法支援中心在獲得上述承認(rèn)時(shí)，應(yīng)毫不遲疑地在官方報(bào)紙上公示財(cái)務(wù)諸表，且將財(cái)務(wù)諸表及第二款的事業(yè)報(bào)告書、決算報(bào)告書和記載監(jiān)事及會(huì)計(jì)監(jiān)查人意見的書面材料備置于各事務(wù)所內(nèi)，在法務(wù)省命令規(guī)定的期間供一般性閱覽。對(duì)于各項(xiàng)核算，遇有每事業(yè)、損益計(jì)算中發(fā)生利益的，在補(bǔ)償前事業(yè)遺留損失后仍有剩余時(shí)，般應(yīng)將該剩余金額定為公積金；遇有每事業(yè)、損益計(jì)算中發(fā)生損失的，在從公積金中扣除相應(yīng)金額后仍不足以彌補(bǔ)時(shí)，一般應(yīng)將該差額定為遺留虧損金。

日本的法律援助經(jīng)費(fèi)來源主要是兩個(gè)渠道：一是由國家財(cái)政撥款，這是經(jīng)費(fèi)的主要來源。由協(xié)會(huì)每年向法務(wù)省提出預(yù)算，經(jīng)法務(wù)省審查批準(zhǔn)后，列入國家財(cái)政支出計(jì)劃。二是社會(huì)損贈(zèng)，這部分經(jīng)費(fèi)來源較少。

（三）香港

①②

② 《總合法律支援法》第17條。

《總合法律支援法》第44條、第45條。我國香港地區(qū)的法律援助制度由其《法律援助條例》加以規(guī)范，其中規(guī)定，法律援助署由香港特別行政區(qū)政府全額撥款資助，以支付審查申請(qǐng)及進(jìn)行訴訟的法律援助費(fèi)用、員工酬薪及部門支出等三部分開支。在上述撥款中，法律援助費(fèi)用的撥款沒有財(cái)政限制，不受立法會(huì)財(cái)政預(yù)算案的限制。而且，如預(yù)算資金不能滿足當(dāng)年的法律援助資金需求，法援署可向政府申請(qǐng)追加撥款，以確保法律援助署在提供法律援助時(shí)，不會(huì)因財(cái)政限制而受到不利影響。也就是說，法律援助署在執(zhí)行普通援助計(jì)劃時(shí)，不受立法局財(cái)政預(yù)算案的限制。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000—2001，香港地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)開支達(dá)到8.83億港幣，加上政府撥給當(dāng)值律師服務(wù)計(jì)劃的0.99億港幣，政府投入總數(shù)為9.82億港幣，占當(dāng)我國香港政府總財(cái)政支出的0.45%。[5] 2007—2008，香港法律援助經(jīng)費(fèi)7.22億港元，人均約100元。這種高額政府財(cái)政投入在世界各國和各地區(qū)也是少有的，充分表明了香港政府對(duì)法律援助活動(dòng)的重視和對(duì)法律援助署工作的肯定。

除了政府撥款，法律援助計(jì)劃的另一個(gè)資金來源是法律援助費(fèi)用的分擔(dān)制度。在財(cái)政收入上雖然超過了普通法律援助計(jì)劃所規(guī)定的上限,但仍沒有足夠能力負(fù)擔(dān)聘請(qǐng)私人執(zhí)業(yè)律師進(jìn)行訴訟所需高昂費(fèi)用的人士可以申請(qǐng)輔助計(jì)劃，凡申請(qǐng)輔助計(jì)劃所提供法律援助的申請(qǐng)人,必須在申請(qǐng)時(shí)交納登記費(fèi)1000港元，如果申請(qǐng)失敗,此款項(xiàng)不予退還。如果申請(qǐng)人獲得了輔助計(jì)劃所提供的法律援助，則須再交納1000港元。當(dāng)申請(qǐng)人獲得法律援助后，其進(jìn)行的訴訟最終歸于失敗，他必須支付的費(fèi)用只限于上述已支付的2000港元。如果申請(qǐng)人勝訴，則須將獲得的賠償額中的15%撥入法律援助輔助基金內(nèi)，以協(xié)助其它受援人在日后進(jìn)行的訴訟。[6] 因此，香港的法律援助經(jīng)費(fèi)大部分是來自政府撥款，除此之外還有來自社會(huì)的捐助，另外就是法律援助輔助基金。

三、我國法律援助經(jīng)費(fèi)的困境

2008年9月，國務(wù)院批準(zhǔn)司法部成立法律援助工作司，截至目前，全國已有25個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的法律援助管理機(jī)構(gòu)納入司法行政機(jī)關(guān)序列，法律援助制度改革取得了明顯成效。司法部還專門制定下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見》等文件，促進(jìn)了法律援助工作的制度化、規(guī)范化。各地制定 實(shí)施了“三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)”，即公民經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)、法律援助事項(xiàng)補(bǔ)充范圍和法律援助辦案補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，把與民生問題密切相關(guān)的權(quán)益保障事項(xiàng)逐步納入法律援助事項(xiàng)范圍，進(jìn)一步降低法律援助門檻，擴(kuò)大了法律援助的覆蓋面。法律援助經(jīng)費(fèi)短缺的問題沒有得到有效解決，許多貧困地方的法律援助機(jī)構(gòu)沒有必要的經(jīng)費(fèi)，或者數(shù)量很少，無法滿足經(jīng)濟(jì)困難群體對(duì)法律援助的需要[7]。現(xiàn)階段，我國法律援助經(jīng)費(fèi)主要存在以下幾個(gè)問題：

第一、法律援助經(jīng)費(fèi)人均經(jīng)費(fèi)過低。人均經(jīng)費(fèi)過低是實(shí)施法律援助遇到的最大問題。2009年的全國人均法律援助財(cái)政撥款為0.56元。資料顯示，青海省2010年的法律援助人均經(jīng)費(fèi)是省級(jí)0.4元、州（地、市）縣級(jí)0.5元；寧夏回族自治區(qū)2010年的法律援助人均經(jīng)費(fèi)接近1元。四川省2010年的法律援助人均經(jīng)費(fèi)不足1元。全國多個(gè)省市區(qū)的法律援助經(jīng)費(fèi)都徘徊在1元上下。以2008年為例，我國財(cái)政撥款102億元用于全國各地訴訟和非訴訟法律援助案件，而美國當(dāng)年除了刑事法律援助由政府全部出資外，聯(lián)邦政府出資6億美元用于民事法律援助；英國人均民事法律援助為32美元，美國人均民事法律援助為2.25美元，而我國人均法律援助資金總量不足0.2元。盡管兩年來各級(jí)政府對(duì)法律援助的投入在逐年增加，但日前人均法律援助資金仍然小到0.3元。法律援助經(jīng)費(fèi)的不足嚴(yán)重制約了法律援助工作的實(shí)施。過低人均法律援助經(jīng)費(fèi)導(dǎo)致了各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)無法受理大量的符合援助條件的案件，只好將部分案件拖到下一再行受理或者不予受理，引發(fā)部分困難群體對(duì)國家法律援助這一制度產(chǎn)生懷疑。

第二、法律援助經(jīng)費(fèi)增長額不固定。從歷年全國辦案經(jīng)費(fèi)的增長情況來看，《法律援助條例》頒布前一年，即2002年，全國法律援助經(jīng)費(fèi)為8444.33萬元，2003年達(dá)到了16456.84萬元，2009年達(dá)到75760.37萬元（見圖一）。[8] 圖一：2002—2009年全國法律援助經(jīng)費(fèi)情況

75760.378000068349.***33.***9.784000028052.324577.443000016456.84200008444.******0720082009 數(shù)據(jù)顯示，2003年比2002年增長94.89%，是歷年增長最大的一次，究其原因，主要是在2003年《法律援助條例》頒布實(shí)施，經(jīng)費(fèi)問題得到了響應(yīng)的重視。2003年以后，增長速度開始放緩，2004年比2003年增長了49.34%，2005年增長了14.14%，2006年增長了32.0%，2007年迎來第二個(gè)增長高峰，達(dá)到41.87%，此后又開始放緩，2008年增長為30.11%，而2008年共批準(zhǔn)辦理法律援助案件數(shù)為546859件，比2007年增長30.2%。[9]到了2009年則只剩下10.84%，而2009年全國法律援助全國法律援助機(jī)構(gòu)共辦理案件641065件，提供法律咨詢4849849

[10]人次，分別比2008年同期增長17.2%和12.2%。法律援助經(jīng)費(fèi)的增長跟不上案件數(shù)量的增長速度。從數(shù)據(jù)可知，我國法律援助經(jīng)費(fèi)增長沒有固定的模式，也沒有一個(gè)明確的計(jì)劃，隨意性很大，不利于法律援助事業(yè)長遠(yuǎn)規(guī)劃與發(fā)展。

第三、法律援助經(jīng)費(fèi)主要靠財(cái)政撥款。2002年，全國法律援助經(jīng)費(fèi)為8444.33萬元，其中財(cái)政撥款7804.61萬元，2003年達(dá)到了16456.84萬元，其中財(cái)政撥款15211.66萬元，2009年達(dá)到75760.37萬元，其中財(cái)政撥款74875.03萬元（見圖二）。

圖二：財(cái)政撥款占法律援助經(jīng)費(fèi)總額比例示意圖

************0020000100000

數(shù)據(jù)顯示，財(cái)政撥款占了整個(gè)法律援助經(jīng)費(fèi)的絕大部分，2003年至2009年的8年里，所占比重最大的是2009年，達(dá)到98.83%，所占比重最小的是2004年，也達(dá)到了88.34%，其余年份，均在90%以上。由此可見，我國現(xiàn)階段法律援助經(jīng)費(fèi)的主要來源是財(cái)政撥款，經(jīng)費(fèi)來源十分單一，這也間接造成了法律援助經(jīng)費(fèi)增長緩慢。

第三、法律援助經(jīng)費(fèi)地區(qū)分布不平衡。在政府財(cái)政撥款方面，全國地區(qū)之間差異很大。我國東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，當(dāng)?shù)卣胸?cái)力承擔(dān)較多的法律援助經(jīng)費(fèi)，而群眾需要法律援助的反而相對(duì)較少；中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后，政府無力承擔(dān)過多的法律援助經(jīng)費(fèi)，而這些地區(qū)偏偏又是貧困人口相對(duì)集中的地區(qū)，反而需要更多的法律援助資金。2009年，在法律援助財(cái)政撥款中，同級(jí)財(cái)政撥款額為62937.41萬元，占整個(gè)法律援助經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款總額的82.2%，同級(jí)財(cái)政撥款最多的省份是廣東省，撥款額達(dá)到7322.94萬元，其次是山東省（4296.04萬元）、江蘇省（4084.94萬元）、浙江省（3769.89萬元）、河南省（3392.01萬元）。同級(jí)財(cái)政撥款額超過2000萬元的省份還有上海、四川、遼寧、重慶、湖南、湖北、福建等。[11]廣東、江蘇、浙江、河南四省同級(jí)財(cái)政撥款達(dá)到15542.88萬元，占全國法律援助同級(jí)財(cái)政撥款總額的24.7%。

同時(shí)，法律援助經(jīng)費(fèi)在省、地市、縣三級(jí)分配也不平衡。2009年法律援助縣級(jí)平均財(cái)政撥款額為13.61萬元，地市級(jí)平均為45.47萬元，省級(jí)平均為197.94萬元，縣級(jí)為省級(jí)的6.88%，地市級(jí)為省級(jí)的22.97%，而恰恰是縣、地市兩級(jí)承擔(dān)著絕大部分法律援助案件的辦理與法律援助咨詢的開展工作。

四、我國法律援助經(jīng)費(fèi)的出路

雖然我國法律援助制度已經(jīng)走過了十多個(gè)春秋，但經(jīng)費(fèi)不足依舊是目前存在和面臨的主要問題。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2001年，全國30多個(gè)省的法律援助機(jī)構(gòu)共得到政府撥款經(jīng)費(fèi)5541.23萬元；2002年，全國共有法律援助經(jīng)費(fèi)8444.33萬元，其中政府撥款7804.61萬元。由于各地的法律援助機(jī)構(gòu)建制不完善，導(dǎo)致辦公經(jīng)費(fèi)和法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)混同使用，所以某些地區(qū)如果扣除法律援助機(jī)構(gòu)人員的工資福利、辦公經(jīng)費(fèi)等之外，政府撥款的經(jīng)費(fèi)真正用在辦案補(bǔ)貼上的很少。我們認(rèn)為，從中國的實(shí)際出發(fā)，要解決法律援助經(jīng)費(fèi)的出路在于盡快確立法律援助經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)保障方法，同時(shí)，在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以先行試點(diǎn)受援人費(fèi)用分擔(dān)制度。

（一）急需解決法律援助經(jīng)費(fèi)的保障方法

我國《法律援助條例》第3條明確規(guī)定：“法律援助是政府的責(zé)任。縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)采取積極措施推動(dòng)法律援助工作，為法律援助提供財(cái)政支持，保障法律援助事業(yè)與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。”我國明確規(guī)定了法律援助是政府的責(zé)任，還明確了法律援助經(jīng)費(fèi)是以縣級(jí)以上人民政府財(cái)政撥款為主，社會(huì)捐助為輔的模式。但由于目前我國還沒有建立法律援助最低資金保障制度，許多地區(qū)法律援助經(jīng)費(fèi)也沒有納入當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算，在全國已成立法律援助機(jī)構(gòu)的29個(gè)省中，僅有12個(gè)省有專項(xiàng)撥款。出現(xiàn)上述問題的癥結(jié)在于法律援助的經(jīng)費(fèi)保障問題沒有得到切實(shí)解決。

我們認(rèn)為，解決我國法律援助經(jīng)費(fèi)保障的方法有三種。一是采取英國式的標(biāo)準(zhǔn)，即每年按照我國各地GDP總量的一定比例撥付到法律援助經(jīng)費(fèi)專用賬戶。經(jīng)費(fèi)撥付到專用賬戶后，必須只進(jìn)不出，滾動(dòng)使用，以確保專用賬戶內(nèi)的法律援助經(jīng)費(fèi)充足；二是采用“人頭”式標(biāo)準(zhǔn)，即以當(dāng)?shù)卣爡^(qū)域的人口總數(shù)為基數(shù)，按照人均法律援助經(jīng)費(fèi)來核定財(cái)政的撥款數(shù)，并一次性打入專用賬戶。經(jīng)費(fèi)撥付到專用賬戶后，也必須做到只進(jìn)不出，滾動(dòng)使用。必須注意的是，計(jì)算當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)將外來流動(dòng)人口計(jì)算在內(nèi)。三是采用實(shí)報(bào)實(shí)銷標(biāo)準(zhǔn)，即對(duì)于法律援助辦案補(bǔ)貼沒有上限標(biāo)準(zhǔn)，辦結(jié)多少案件，需要多少援助經(jīng)費(fèi)，政府就報(bào)銷多少。

由于受地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大，法律援助制度不夠成熟，流動(dòng)人口在相當(dāng)長的一 段時(shí)期內(nèi)還難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，傳統(tǒng)觀念等因素的影響。法律援助經(jīng)費(fèi)撥付專用賬戶后“只進(jìn)不出、滾動(dòng)使用”的經(jīng)費(fèi)管理模式還難以實(shí)行。因此，英國式標(biāo)準(zhǔn)不適合發(fā)展中的中國法律援助經(jīng)費(fèi)保障要求（當(dāng)我國的法律援助事業(yè)較為成熟時(shí)尚可考慮）；而“人頭”式標(biāo)準(zhǔn)始終不適合中國國情（不管哪種方面的經(jīng)費(fèi)需要）。所以目前較為可行的做法是采用實(shí)報(bào)實(shí)銷式，即法律援助機(jī)構(gòu)當(dāng)年辦結(jié)多少援助案件，需要多少援助經(jīng)費(fèi)，政府就給多少經(jīng)費(fèi)的法律援助經(jīng)費(fèi)保障模式。

（二）亟待確立法律援助經(jīng)費(fèi)的撥付標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，全國各級(jí)法律援助機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足的另一個(gè)重要原因在于法律援助經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)問題還沒有得到很好的解決，即政府依據(jù)哪種標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行財(cái)政撥款是最合適的方法還沒有確立。目前較為通行的做法是成本理念。如國務(wù)院《法律援助條例》第24條第3款規(guī)定：“法律援助辦案補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府司法行政部門會(huì)同同級(jí)財(cái)政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定，并可以根據(jù)需要調(diào)整”。

辦案補(bǔ)貼根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，參考法律援助機(jī)構(gòu)辦理各類法律援助案件的平均成本等因素核定會(huì)造成不重視的地區(qū)辦案補(bǔ)貼多年來都是一成不變，重視的地區(qū)，若干年后再增加一二百元。暫且不說這種標(biāo)準(zhǔn)確定的辦案補(bǔ)貼高低的問題，關(guān)鍵是所謂的成本誰來核定？按照什么標(biāo)準(zhǔn)來核定？事實(shí)上，這個(gè)成本沒人核定，也沒有依據(jù)來核定，完全是人為的自由心定，沒有事實(shí)依據(jù)。正是在這一指導(dǎo)思想之下，我國法律援助經(jīng)費(fèi)的解決舉步維艱。

我們認(rèn)為，從我國的實(shí)情出發(fā)，以社會(huì)律師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來衡量法律援助業(yè)務(wù)的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不失為是一種比較合適的方法。即按照當(dāng)?shù)胤煞?wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來確定相應(yīng)的法律援助業(yè)務(wù)付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。主張這一標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)是：一是法律服務(wù)收標(biāo)準(zhǔn)具有地方性，可以解決我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異較大問題；二是法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)具有核定依據(jù)即以當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展為基礎(chǔ)，充分考慮當(dāng)?shù)厝司杖牒椭С觯蝗欠煞?wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是在物價(jià)、業(yè)務(wù)主管部門充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上出爐的，具有可行性；四是法律援助政府責(zé)任的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)應(yīng)該是政府花錢購買法律服務(wù)，當(dāng)然要以市場(chǎng)化的法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)來衡量。

（三）逐步試點(diǎn)受援人費(fèi)用分擔(dān)制度

法律援助受援人費(fèi)用分擔(dān)制度，是指通過受援人預(yù)繳或申請(qǐng)事項(xiàng)勝訴獲賠后，按照規(guī)定分擔(dān)一定比例法律援助費(fèi)用的制度。受援人預(yù)繳的費(fèi)用一般不超過該項(xiàng)申請(qǐng)法律服務(wù)費(fèi)的10%，不論該案成敗，一律不予退還。案件勝訴獲賠應(yīng)分擔(dān)費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)一般不超過獲賠總額的1%，而且應(yīng)事先設(shè)定起征基數(shù)。這樣做既是對(duì)政府經(jīng)費(fèi)的一種補(bǔ)充，同時(shí)也是對(duì)申請(qǐng)人隨意申請(qǐng)法律援助的約束，更是對(duì)法律援助條例沒有限制性規(guī)定的一種彌補(bǔ)。

在國外，推行受援人費(fèi)用分擔(dān)制度的國家中，受援人分擔(dān)的份額，一般要視其從訴訟中獲得的收益是多少而定。在多數(shù)國家中，這類費(fèi)用通常不到法律援助總開支的1%。因而，對(duì)勝訴的受援人來說，從勝訴所獲中拿出很小的一部分來補(bǔ)償法律援助的經(jīng)費(fèi)開支，對(duì)其來說，完全有能力承擔(dān)，而且對(duì)其經(jīng)濟(jì)狀況影響不大，因而是可行的。對(duì)于敗訴的受援人則不予分擔(dān)這部分費(fèi)用。因此，我們認(rèn)為，我國可以在東部沿海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)先行試驗(yàn)受援人費(fèi)用分擔(dān)制度。進(jìn)而為以后在全國范圍內(nèi)推廣做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為法律援助條例的修改做好準(zhǔn)備。

五、結(jié)語

法律援助制度的設(shè)計(jì)初衷是好的，但是法律援助經(jīng)費(fèi)問題的解決并不能一蹴而就，而需要一個(gè)從律師行業(yè)的義務(wù)責(zé)任到政府完全責(zé)任的過渡期。同時(shí)我國地區(qū)發(fā)展的不平衡性，也決定了很難用一種統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來解決當(dāng)前法律援助經(jīng)費(fèi)所遇到的難題。各地政府在考慮選擇何種經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和保障模式時(shí)，需要從當(dāng)?shù)卣呢?cái)政實(shí)際出發(fā)來確定。我們相信，再經(jīng)過十載春秋后，法律援助的責(zé)任一定能夠真正的落到政府的“肩膀”之上。

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第三篇：論我國法院調(diào)解制度的不足與完善

論我國法院調(diào)解制度的不足與完善

經(jīng)濟(jì)與法律系學(xué)生：張晶晶指導(dǎo)老師：王平生

摘要：法院調(diào)解是我國民事訴訟制度的重要組成部分，是解決民、商事糾紛的一種重要方式。長期以來，由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我們把調(diào)解作為法院行使審判權(quán)的方式之一，傳統(tǒng)調(diào)解的種種弊端均基于此。本文從實(shí)體法、程序法以及調(diào)解原則的完善上對(duì)我國法院調(diào)解制度的改革提出建議。

關(guān)鍵詞：法院調(diào)解；不足；完善

Abstract：Court mediation is one of the most important part in our common plead system.Furthermore,it is a concernful quomodo for raveling out the dissension of civil and commerce.For a long time,because of the consequence of planning economy system,mediation used to be one of the modes for law court to perform the jurisdiction.And all shortcomings of traditional mediation come from this.The article aim at the deficiency talking above and to table a proposal about the improvement of our court mediation from noumenal law,procedural law and mediation principle.key words：mediation system of court;deficiency;improvement

在我國的民事訴訟制度中，法院調(diào)解占有著重要地位。在建國后至今的幾十年乃至新中國成立前的根據(jù)地紅色政權(quán)的司法實(shí)踐中，其一直都是我國法院民事審判工作的主導(dǎo)性運(yùn)作方式，在國內(nèi)被冠以“優(yōu)良傳統(tǒng)”的頭銜；而在國外，更是被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”。但是，隨著我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深化，現(xiàn)行法院調(diào)解制度不可避免地暴露出諸多弊端。

1.我國法院調(diào)解制度的歷史沿革和基本界定

在我國，現(xiàn)今的人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解與法院調(diào)解已形成了一個(gè)互相聯(lián)系的體系，它們共同構(gòu)成了當(dāng)代中國的調(diào)解制度。

1.1我國調(diào)解制度的歷史回顧

我國文化和社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，是調(diào)解制度在我國具有生命力的社會(huì)根據(jù)。早在周代，地方官吏中就有“調(diào)人”之設(shè)。進(jìn)入封建社會(huì)以后，儒家思想所倡導(dǎo)的“以和為貴、以人為本、重義輕利”等哲學(xué)思想成為調(diào)解制度最為倚重的歷史文化傳統(tǒng)。設(shè)立法院調(diào)解制度是我國民事訴訟法的首創(chuàng)，一度成為西方國家爭(zhēng)相學(xué)習(xí)、借鑒的“東方經(jīng)驗(yàn)”。我國的民事調(diào)解制度經(jīng)歷了從以“調(diào)解為主，著重調(diào)解”到“調(diào)解自愿、合法”原則的歷史變革。

1.2 我國法院調(diào)解制度的特征

我國的法院調(diào)解，是指在人民法院審判組織的支持下，民事訴訟當(dāng)事人自愿、平等協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，經(jīng)人民法院確認(rèn)后，終結(jié)訴訟程序的活動(dòng)。調(diào)解與判決和仲裁不同，它對(duì)糾紛的解決在根本上是取決于當(dāng)事人的合意。同時(shí)，調(diào)解比仲裁和審判更具有經(jīng)濟(jì)性。

1.2.1 人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解與法院調(diào)解的比較

（1）就效力而言。法院調(diào)解和行政調(diào)解都具有強(qiáng)制力；人民調(diào)解等調(diào)解方式的雙方當(dāng)事人所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議只能靠當(dāng)事人的自覺履行。

（2）從調(diào)解范圍來看。法院和行政調(diào)解具有法律規(guī)定的明確性；人民調(diào)解的范圍除法律規(guī)定禁止調(diào)解的糾紛以外，一般均可調(diào)解。

（3）就性質(zhì)方面來說。法院調(diào)解實(shí)際上是法院的一種職權(quán)行為；人民調(diào)解、行政調(diào)解和仲裁調(diào)解都是訴訟外調(diào)解的一種形式。

（4）從調(diào)解中立方的地位上講。法院調(diào)解的法官在調(diào)解中居于主導(dǎo)地位；人民調(diào)解等糾紛的雙方與介入的第三方具有平等的法律地位。

1.2.2國外訴訟和解與我國法院調(diào)解的比較

法院調(diào)解制度與國外訴訟和解有頗多相似之處，首先，兩者都可以在訴訟的任何階段（或主要階段）發(fā)生。其次，“兩者都可通過某種途徑獲得類似判決的效力。”但是它們還有以下主要的區(qū)別：（1）在民事訴訟中的地位不同。（2）在性質(zhì)方面，法院調(diào)解是一種有國家司法公權(quán)力介入干預(yù)的訴訟活動(dòng)；訴訟和解制度則完全是一種終止訴訟的個(gè)人行為，與國家的意志無關(guān)。（3）在調(diào)解適用原則方面。我國法院必須遵循自愿、查明事實(shí)、分清是非和合法的原則；而國外實(shí)行訴訟和解的國家則只是強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人自愿。（4）在調(diào)解的主體、調(diào)解效力方面也有所不同。[1]

2．我國法院民事調(diào)解制度的弊端

通過上文的比較我們不難看出，我國法院的弊端最主要的可以概括為兩個(gè)方面，一個(gè)方面是結(jié)構(gòu)上的，即我國具有典型的“調(diào)解型”審判模式；另一個(gè)方面是技術(shù)上的，即調(diào)解人員與審判人員在身份上的競(jìng)合。二者是相互依托、相輔相成的。“調(diào)解型”的程序結(jié)構(gòu)反映了“糾紛解決的價(jià)值取向”，正是這種指導(dǎo)思想為調(diào)審合一的制度的安排提供了背景和契機(jī)；調(diào)解人員與審判人員的競(jìng)合則必然導(dǎo)致審判的萎縮和調(diào)解的擴(kuò)張。具體表現(xiàn)如下：

2.1立法上的弊端——法院調(diào)解制度設(shè)計(jì)上的缺陷

2.1.1 “反悔權(quán)”規(guī)定上的缺陷

在我國，當(dāng)事人在訴訟中達(dá)成合意的調(diào)解協(xié)議，其在實(shí)質(zhì)上是一種合同，而民事訴訟法賦予當(dāng)事人對(duì)調(diào)解協(xié)議無條件的反悔權(quán)極大地破壞了其對(duì)糾紛雙方的約束力。從表面上看，民事訴訟法的這一規(guī)定好像是賦予了當(dāng)事人更多的訴訟權(quán)利，然而卻在無意中造成了對(duì)當(dāng)事

人在處分權(quán)上的放縱。

2.1.2 缺乏處分原則的規(guī)定

處分原則是指民事訴訟當(dāng)事人在法律規(guī)定的范圍內(nèi),自由支配自己依法享有的民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的準(zhǔn)則。自由處分合法權(quán)利是民事訴訟法賦予公民的最基本、最重要的權(quán)利之一。法官也是人，而非神，是人就有濫用權(quán)力的天性，若缺乏“權(quán)利制約權(quán)力”的有效機(jī)制，則“強(qiáng)制調(diào)解”的一再發(fā)生也就不足為怪了。

2.1.3訴訟程序的法定性與調(diào)解程序的任意性相沖突

合法原則應(yīng)包括程序合法和實(shí)體合法兩個(gè)方面。我國的民事訴訟法僅抽象地規(guī)定了實(shí)體合法，而對(duì)程序合法則壓根兒沒有規(guī)定。法院調(diào)解雖然貫穿于審判程序的全過程，并非表明其就沒有自己獨(dú)立的程序，不能因?yàn)樗`活、方便和簡(jiǎn)潔就否定法院調(diào)解在程序上的合法性。否則，法院調(diào)解就會(huì)被架空，成為走過場(chǎng)的擺設(shè)或者成為法院調(diào)解結(jié)案的犧牲品。

2.2司法實(shí)踐上的弊端——審判實(shí)踐中的缺陷

2.2.1強(qiáng)制調(diào)解與自愿原則的矛盾

在我國，法官在訴訟中既是調(diào)解者又是裁判者，這就使得法官比訴訟外的其他調(diào)解者更容易獲得調(diào)解成功，但同時(shí)又常常會(huì)使得調(diào)解中的自愿原則難以貫徹實(shí)施，使得調(diào)解協(xié)議的達(dá)成并非建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上。這樣，調(diào)解的自愿原則必然被扭曲或虛化。

2.2.2調(diào)解的讓步息訴與權(quán)利保護(hù)目的相沖突

調(diào)解分為兩種形態(tài)，一種是公平性的調(diào)解，另一種是“讓諒性”的調(diào)解。公平性調(diào)解只可能是一種理想的狀態(tài)，在實(shí)踐中，大量的調(diào)解都是在法官的促成和組織下的讓諒性調(diào)解。因此，調(diào)解的成功往往是以權(quán)利人放棄部分權(quán)利為代價(jià)的。我國訴訟法對(duì)調(diào)解實(shí)體合法性抽象的規(guī)定常常淡化了法官對(duì)糾紛本身嚴(yán)格依法解決的認(rèn)識(shí)，所以，法院調(diào)解更注重的是實(shí)現(xiàn)防止矛盾進(jìn)一步激化的目標(biāo)，卻忽略了對(duì)訴訟當(dāng)事人合法民事權(quán)利的保護(hù)。

2.2.3 “調(diào)審合一”的模式使法院調(diào)解走向極端

“調(diào)審合一”的模式使享有公權(quán)力的調(diào)解人員與審判人員有了在身份上的競(jìng)合，而這種競(jìng)合往往使法官在對(duì)待調(diào)解上走向兩個(gè)極端。一個(gè)是我們前文所講的強(qiáng)制調(diào)解或變相強(qiáng)制調(diào)解。另一個(gè)則是使調(diào)解流于形式，即調(diào)解“形式主義”。前者是法官對(duì)調(diào)解的偏好所致，后者則因法官公權(quán)力的膨脹而起。

3.完善我國民事調(diào)解制度的幾點(diǎn)構(gòu)想

3.1 關(guān)于我國調(diào)解制度的討論及觀點(diǎn)

法院調(diào)解的改革是民事訴訟法學(xué)界的一個(gè)焦點(diǎn)，許多學(xué)者對(duì)此提出了自己的觀點(diǎn)，有代表性的主要是以下幾種：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，改革應(yīng)該在現(xiàn)有的框架內(nèi)進(jìn)行。第二種觀點(diǎn)認(rèn)[2]

為，民事訴訟是以國家強(qiáng)制力來保證實(shí)施的程序制度，審判是它的核心內(nèi)容。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，調(diào)解與審判分離后，對(duì)其性質(zhì)應(yīng)重新界定。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，法院改革的主導(dǎo)方向應(yīng)是建立訴訟和解制度。通過思考，筆者認(rèn)同第一種觀點(diǎn)：改革加強(qiáng)論，即保持“調(diào)審合一”的制度。[4][3][2]

3.2完善法院調(diào)解制度的建議

3.2.1實(shí)體法上的完善——確立實(shí)體權(quán)利保障制度

司法實(shí)踐中，法院調(diào)解讓步息訴犧牲部分權(quán)利以達(dá)到“合意調(diào)解”目的的往往是無辜的權(quán)利享有者，若負(fù)有履行義務(wù)的人無故拖延或拒不履行，將給權(quán)利人帶來更大的損失，那么，權(quán)利人自然會(huì)對(duì)調(diào)解時(shí)所作出的讓步感到后悔，而正是這種顧慮也打擊了當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解的積極性。這就有必要規(guī)定允許當(dāng)事人在調(diào)解協(xié)議中約定附條件、違約責(zé)任和提供擔(dān)保等的關(guān)于民事責(zé)任的內(nèi)容。其次，民法債權(quán)一章中規(guī)定的“不安抗辯權(quán)”亦有借鑒意義。

3.2.2程序法上的完善——建立調(diào)解員回避制度

我國的訴訟法都對(duì)回避制度作了明確的規(guī)定，但這種規(guī)定在調(diào)解程序中卻無法很好地貫徹。事實(shí)上，參與調(diào)解的人員常常會(huì)受到原調(diào)解過程的影響甚至左右，在參與該案的審判時(shí)難免會(huì)把已有的主觀感情色彩和心理定性帶進(jìn)審判中去。根據(jù)我國司法資源的現(xiàn)狀，規(guī)定調(diào)解人員可以參與審理，但不能左右案件判決，這樣一來，既有利于節(jié)省資源，符合現(xiàn)有國情，又能在一定程度上遏止強(qiáng)制調(diào)解的發(fā)生。

3.2.3 調(diào)解原則上的完善——完善“自愿”原則，確立保密原則

當(dāng)事人自愿調(diào)解是法院調(diào)解的本質(zhì)性要求，自愿原則應(yīng)具體在以下幾個(gè)方面完善：首先，禁止當(dāng)事人之間采取不正當(dāng)手段達(dá)成調(diào)解合意；禁止法官采取非法方法讓當(dāng)事人被迫接受調(diào)解。其次，法院在受理案件時(shí)應(yīng)明確告知當(dāng)事人雙方有申請(qǐng)調(diào)解也有拒絕調(diào)解的權(quán)利。再次，規(guī)定調(diào)解書生效后，對(duì)非自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議允許當(dāng)事人在法定條件下有請(qǐng)求法院重新判決的權(quán)利。最后，健全對(duì)弱勢(shì)群體的法律援助制度。

確立保密原則也是非常必要的。法官在調(diào)解時(shí)，為了了解事情的本原以促使雙方達(dá)成合意，必然會(huì)掌握一些隱秘的信息，但法院作為中立的第三方，對(duì)當(dāng)事人披露的信息應(yīng)保持超然的態(tài)度，并支持雙方當(dāng)事人重新建立起信任以實(shí)現(xiàn)雙贏的調(diào)解結(jié)果，否則，若調(diào)解員與當(dāng)事人之間無法建立起信任，則調(diào)解也必然無法繼續(xù)進(jìn)行。

綜上所述，法院調(diào)解是根據(jù)我國的具體情況而創(chuàng)制的一種司法制度。筆者認(rèn)為對(duì)我國法院調(diào)解制度的改革并非全盤否定或?qū)夂徒庵贫壬嵊蔡拙湍艹晒Φ摹１３帧罢{(diào)審合一”的原有模式，通過改革加強(qiáng)，給當(dāng)事人提供高效、節(jié)約的解紛方式，不僅是實(shí)現(xiàn)國家設(shè)立法院調(diào)解制度的目的的有效手段，而且是維護(hù)當(dāng)事人利益的現(xiàn)實(shí)需要。③ ①②

注釋：

①調(diào)解協(xié)議既然是一種合同，那么當(dāng)一方當(dāng)事人不履行協(xié)議內(nèi)容，就應(yīng)該構(gòu)成違約責(zé)任，承擔(dān)違反合同的民事責(zé)任。（見《民法通則》第121、122條）

②債的擔(dān)保指法律為保證特定債權(quán)人利益的實(shí)現(xiàn)而特別規(guī)定的以第三人的信用或者以特定財(cái)產(chǎn)保障債務(wù)人履行債務(wù)，債權(quán)人實(shí)現(xiàn)債權(quán)的制度。這是擔(dān)保法上的規(guī)定，引用到法院調(diào)解中，義務(wù)履行人也可就質(zhì)押自己的財(cái)產(chǎn)作為保證履行的擔(dān)保。

③這種民事責(zé)任不是指調(diào)解協(xié)議約定的給付內(nèi)容本身，而是指不履行協(xié)議約定的給付內(nèi)容而承擔(dān)的額外的民事責(zé)任。根據(jù)民法有關(guān)內(nèi)容，這種責(zé)任一般有替代責(zé)任和加重責(zé)任兩種。

參考文獻(xiàn)：

[1]張娟.論我國民事訴訟的調(diào)解制度[A].章武生.司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)[M].北京:法律出版社,2000,334.[2]江偉,王強(qiáng)義.完善我國民事訴訟立法的若干問題[J].中國社會(huì)科學(xué),1991,(5):77-82.[3]江偉.我國民事訴訟法專論[M].北京:中國政法大學(xué)出版社,1998,460-463.[4]章武生.司法現(xiàn)代化與民事訴訟制度的建構(gòu)[M].北京:法律出版社,2000,334.

第四篇：我國農(nóng)村信用社法人治理制度之困境與出路

我國農(nóng)村信用社法人治理制度之困境與

出路(1)

關(guān)鍵詞:農(nóng)村信用社法人治理制度/困境/出路

內(nèi)容提要:我國農(nóng)村信用社法人治理制度存在所有者缺位、經(jīng)營者腐敗以及監(jiān)管者越位等諸多問題。在對(duì)既有農(nóng)村信用社法人治理制度問題反思的基礎(chǔ)上，提出了轉(zhuǎn)變產(chǎn)權(quán)觀念、建構(gòu)信義義務(wù)體系與社會(huì)合作關(guān)系等三個(gè)建設(shè)性方案。

隨著金融體制改革的進(jìn)一步深入，我國農(nóng)村信用社（以下稱農(nóng)信社）法人治理制度暴露出諸多缺陷，如所有者的缺位問題、經(jīng)營者的腐敗問題以及監(jiān)管者的越位問題，且“病情”有愈加惡化之勢(shì)。為此，學(xué)界圍繞如何“查找病因、對(duì)癥下藥”展開了激烈討論。然而遺憾的是，由于論者的路徑依賴，他們大多基于制度本身的邏輯論證，而并沒有對(duì)問題原因進(jìn)行深度探究，因此問題也就不可能得到有效解決。筆者認(rèn)為，農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)是一種經(jīng)過精心設(shè)計(jì)的制度化的安排，這種結(jié)構(gòu)實(shí)際上包括表象化的制度本身與深層次的制度設(shè)計(jì)兩個(gè)方面。就表象來講，制度本身也存在著消極一面，如因逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)而產(chǎn)生的代理成本問題。但這是我們選擇制度時(shí)所必須付出的合理代價(jià)；而就深層次來看，制度設(shè)計(jì)則往往涉及到諸如產(chǎn)權(quán)問題、倫理道德問題以及農(nóng)信社作為一個(gè)法律主體與政府的關(guān)系問題等。由此可知，如果僅依法律文本進(jìn)行制度本身的邏輯推理，將遠(yuǎn)遠(yuǎn)無助于問題之解決。因此，我們需要慎重審視法律背后的“故事”，從制度設(shè)計(jì)層面進(jìn)行深度反思。鑒于以上思考，我們有必要作出以下幾個(gè)方面的追問：這種制度表面瑕疵有哪些，我們是否應(yīng)該無功而返？基于視角轉(zhuǎn)換，我們能否從這些復(fù)雜表象中洞察到問題之實(shí)質(zhì)，進(jìn)而取得制度背后之“真經(jīng)”，這些“真經(jīng)”是否具有“藥到病除”之神效？

一、農(nóng)信社法人治理制度之評(píng)介

（一）農(nóng)信社法人治理制度問題

筆者翻閱手頭資料，注意到，學(xué)者對(duì)農(nóng)信社法人治理制度問題之研究已經(jīng)相當(dāng)全面和具體。有的以所有者缺位為進(jìn)路著重其理論研究；有的以經(jīng)營者激勵(lì)問題為切入點(diǎn)強(qiáng)調(diào)其效率價(jià)值；也有的以監(jiān)督體系失范為視角加以制度救濟(jì)分析，等等。（注釋1：比如，有的從產(chǎn)權(quán)理論角度來研究（陳耀芳著：《農(nóng)村合作銀行發(fā)展模式研究》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，XX年版）；有的以委托代理論為切入點(diǎn)，進(jìn)行制度分析（范靜，孫立城：《我國農(nóng)村信用社委托代理關(guān)系的缺陷及治理對(duì)策》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》XX年，第2期）；有的從金融監(jiān)管角度，強(qiáng)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行（馬忠富（《中國農(nóng)村合作金融發(fā)展研究》，中國金融出版社，XX年版），等等。值得注意的是，這些論者的學(xué)術(shù)背景大多出于經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域。而我國法學(xué)界對(duì)此則基本處于缺席狀態(tài)，這不能說不是一種遺憾。）但囿于選材，筆者僅就具有代表性的幾類方案提出來加以討論。

1.關(guān)于所有者問題。（1）所有者缺位說。該說認(rèn)為，所有者缺位或者產(chǎn)權(quán)虛置導(dǎo)因有兩個(gè)：一是社員入股的被迫性；一是農(nóng)信社被集體化。隨著歷史發(fā)展，進(jìn)一步演化為產(chǎn)權(quán)主體的模糊不清，從而導(dǎo)致農(nóng)信社“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象：即使管理人員屬于農(nóng)信社社員，但其通過擁有股權(quán)所獲得的收入與內(nèi)部人控制所獲得的收入相差甚遠(yuǎn)。在外部監(jiān)督機(jī)制軟弱的情況下，他們必然采取傾向于實(shí)現(xiàn)其自身利益偏好的行為方式。因此，這種產(chǎn)權(quán)主體的缺位嚴(yán)重影響了農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)的治理效率[1]（）。（2）股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置缺陷說。該說從檢討合作原則出發(fā)，認(rèn)為，當(dāng)下農(nóng)信社股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置極不合理：自由原則使得農(nóng)信社在出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)社員容易退股，無法與其形成利益共同體。實(shí)行一人一票制，社員入股金額較小，入股的積極性降低。因此，這種小股東不會(huì)去關(guān)心農(nóng)信社的經(jīng)營情況，更不會(huì)去積極監(jiān)督農(nóng)信社的經(jīng)營者，從而形成了小股東“搭便車”、經(jīng)營者獨(dú)攬大權(quán)的內(nèi)部人控制現(xiàn)象[2]（）。（3）股金功能異化說。該說從農(nóng)信社股金本質(zhì)出發(fā)，觀察到股金存款化、貸款化現(xiàn)象，認(rèn)為這是一種股金功能異化弊端，應(yīng)該加以認(rèn)真檢討：首先，存款化股金是一種既保息又分紅的股金，因此，其本質(zhì)為存款。但由于路徑依賴，目前農(nóng)信社股金存款化依然未見改觀。其次，貸款化股金是指以貸款所獲得資金入股。因?yàn)槿牍少Y金不是入股股東自己的資金，因此股東對(duì)股金運(yùn)用效率關(guān)注不足，對(duì)經(jīng)營者監(jiān)督和激勵(lì)的積極性不高。同時(shí)由于大量股金是由貸款資金構(gòu)成的，導(dǎo)致農(nóng)信社貸款規(guī)模大幅度增加，貸款風(fēng)險(xiǎn)加大，給其他真實(shí)股東及農(nóng)信社本身帶來嚴(yán)重傷害[3]（）。（4）股金性質(zhì)異化說。該說從股金性質(zhì)出發(fā)，檢討其異化所導(dǎo)致的危害。當(dāng)下“增資擴(kuò)股”措施使得農(nóng)信社股金快速增長，但其風(fēng)險(xiǎn)也隨之劇增：一是農(nóng)信社的股金不具備或不完全具備“資本金”性質(zhì)。農(nóng)信社為增強(qiáng)農(nóng)戶入股的積極性，強(qiáng)調(diào)股金入退自由，乃至“保息分紅”。其后果，一方面，異化了股金的資本金的性質(zhì)，混淆了資本金與負(fù)債的本質(zhì)區(qū)別，并且淡化了股金持有者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，助長了農(nóng)民社員投票權(quán)的“廉價(jià)”特征。另一方面，對(duì)出資者“退股”的軟約束使股金不具有穩(wěn)定性。由于農(nóng)民不愿入股管理，更無法行使控制權(quán)，其退股成為常態(tài)，因此，農(nóng)信社股金結(jié)構(gòu)會(huì)向職工股傾斜。這樣不僅造成了農(nóng)民股金的弱勢(shì)地位，而且使利益分配向經(jīng)營者傾斜。一旦農(nóng)信社出現(xiàn)支付危機(jī)，職工股金將利用內(nèi)部人控制優(yōu)勢(shì)，率先退股，加劇支付風(fēng)險(xiǎn)[4]（）。（5）股金類型沖突說。該說認(rèn)為，農(nóng)信社同時(shí)設(shè)立資格股與投資股存在目標(biāo)沖突。因?yàn)椋@兩類股金分別體現(xiàn)了合作制和股份制，不僅入股目的不同，而且存在同股不同權(quán)、同股不同利、同股不同風(fēng)險(xiǎn)的特征。兩種不同價(jià)值取向、具有不同風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)利與利益的股東很難休戚與共。雙方在社員選舉、股利分配等重大決策方面必然存在沖突，進(jìn)而削弱了對(duì)經(jīng)營者的激勵(lì)與約束[5]（）。

2.關(guān)于經(jīng)營者問題。（1）激勵(lì)機(jī)制缺失說。該說認(rèn)為，一個(gè)有效的法人治理結(jié)構(gòu)不但具有良好的制衡機(jī)制，還要具備有效的激勵(lì)機(jī)制，以使所有者與經(jīng)營者目標(biāo)保持一致。但由于當(dāng)下農(nóng)信社缺乏高效的人才激勵(lì)機(jī)制與公開的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，這使得管理層難以發(fā)揮潛能。從經(jīng)濟(jì)人角度看，以農(nóng)信社主任為代表的管理人員必然會(huì)采取自利行為[6]（）。（3）職員素質(zhì)偏低說。該說通過對(duì)職員素質(zhì)的考察，認(rèn)為由于歷史及其他因素，農(nóng)信社現(xiàn)有的低素質(zhì)人員很難分流清理，因而高素質(zhì)人才不能及時(shí)補(bǔ)充。這導(dǎo)致了職員知識(shí)結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)的老化，高素質(zhì)復(fù)合型人才嚴(yán)重缺乏，進(jìn)而嚴(yán)重制約了農(nóng)信社的發(fā)展[7]（）。

3.關(guān)于監(jiān)督者問題。有學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前農(nóng)信社監(jiān)督體系的最大問題是監(jiān)督者去功能化。該論分析認(rèn)為，由于監(jiān)事會(huì)不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，不能對(duì)理事會(huì)成員和社主任行使彈劾權(quán)，又沒有建立完善的監(jiān)事工作程序和保障制度，因而也就成為理事長（社主任）實(shí)施專權(quán)的工具。目前監(jiān)事會(huì)中除監(jiān)事長為專職監(jiān)事外，其他監(jiān)事皆為兼職或外部兼職監(jiān)事。如縣級(jí)聯(lián)社監(jiān)事會(huì)，一般只設(shè)監(jiān)事長，通常由主管內(nèi)審、稽核部門主任擔(dān)任。日常工作由監(jiān)事長負(fù)責(zé)，對(duì)下級(jí)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理主要通過稽核部門發(fā)揮作用。監(jiān)事會(huì)演變?yōu)檗r(nóng)信社內(nèi)部的審計(jì)部門，基本不能履行章程賦予的各項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)[8]（）。監(jiān)事會(huì)作為監(jiān)督者，其功能基本喪失。

4.關(guān)于監(jiān)管者問題。（1）超經(jīng)濟(jì)權(quán)力說。該說認(rèn)為，在現(xiàn)行“大政府”的格局下，農(nóng)信社很難有所作為：微觀上，如地方政府對(duì)農(nóng)信社選擇具體放貸對(duì)象施加壓力；宏觀上，如涉及農(nóng)信社分立、合并、兼并事宜也必定進(jìn)行干涉。然而政府與農(nóng)信社的目標(biāo)未必一致，甚至造成了對(duì)法人治理結(jié)構(gòu)，乃至對(duì)出資者所有權(quán)的侵犯[9]（）。（2）政府行為介入說。該說從實(shí)證角度考察了政府行為介入農(nóng)信社的危害性。隨著國有銀行日益商業(yè)化和信貸管理日趨嚴(yán)格化，農(nóng)信社經(jīng)營狀況愈加惡化。然而因?yàn)闅v史包袱等問題，農(nóng)信社風(fēng)險(xiǎn)承受能力極其有限，因此，省政府就成為農(nóng)信社的“當(dāng)家人”。其結(jié)果：農(nóng)信社主任的提名權(quán)、經(jīng)營方向的主導(dǎo)權(quán)等重要權(quán)限已不同程度地被集中到省聯(lián)社。隨著更多權(quán)限的向上集中，農(nóng)信社法人治理結(jié)構(gòu)遭到嚴(yán)重破壞，這無異有違改革初衷[5]（）。（3）外部治理錯(cuò)位說。該說從中外比較的角度探求我國農(nóng)信社治理制度的問題成因，認(rèn)為，我國與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家相比，農(nóng)信社的外部監(jiān)管存在著質(zhì)的差別。在市場(chǎng)機(jī)制條件下，國外外部監(jiān)督來自于監(jiān)管當(dāng)局、外部股東和債權(quán)人，特別是股東和債權(quán)人通過轉(zhuǎn)移股權(quán)和債權(quán)來實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)理人的激勵(lì)；而我國外部監(jiān)督則來自國家金融監(jiān)管部門、財(cái)稅部門和黨紀(jì)部門。這種超經(jīng)濟(jì)監(jiān)管權(quán)力使得我國農(nóng)信社不得不疲于應(yīng)付之，而真正的普通經(jīng)濟(jì)監(jiān)督主體——股東和債權(quán)人（存款人）卻消極缺位，比如，農(nóng)信社人事安排的核心權(quán)力在于提名權(quán)，目前操縱在各級(jí)行業(yè)管理部門手中，社員代表別無選擇。再如，社員不能自主罷免經(jīng)理人。由于存款人預(yù)期，政府不會(huì)置農(nóng)信社的經(jīng)營問題于不顧，關(guān)鍵時(shí)必然提供流動(dòng)性支持，也即，由于存在政府的隱性擔(dān)保，使得存款人外部監(jiān)督失效[10]（）。

（二）對(duì)農(nóng)信社法人治理制度的問題評(píng)析

首先，關(guān)于“所有者問題”。學(xué)界分別從政治與歷史角度高屋建瓴地分析了所有者問題之根本在于產(chǎn)權(quán)制度缺陷。但遺憾的是，該說并沒有進(jìn)一步研究這種產(chǎn)權(quán)制度的結(jié)構(gòu)與功能，因此，很難說它能夠解決任何具體問題。為此，我們有必要對(duì)當(dāng)下產(chǎn)權(quán)制度作深度剖析：（1）產(chǎn)權(quán)制度受各種物權(quán)觀念之綜合影響。我們認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)作為一種現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)上的能夠形成一個(gè)人與他人進(jìn)行物質(zhì)交易的合理預(yù)期的社會(huì)工具，與古老的物權(quán)概念之間存在著一定的內(nèi)在邏輯關(guān)系。（注釋2：有學(xué)者認(rèn)為，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系的變化，新的經(jīng)濟(jì)制度與法律制度的創(chuàng)設(shè)，出現(xiàn)了“物權(quán)”與“產(chǎn)權(quán)”相互影響與相互補(bǔ)充的趨勢(shì)（徐漢明著：《現(xiàn)代物權(quán)與產(chǎn)權(quán)制度改革》，中國檢察出版社，1999版，第1頁）。為此，學(xué)界就二者具體關(guān)系形成了兩種不同觀點(diǎn)：一是從屬論，該論主張產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)；一是同一論，該論把產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)。其中同一論占通說地位。）從物權(quán)方面看，19世紀(jì)前，個(gè)人主義成為世界主流思潮，具有標(biāo)志性的《法國民法典》第一次以制定法的形式闡明了所有權(quán)的絕對(duì)性；而到20世紀(jì)，因自由主義的放任自流導(dǎo)致了社會(huì)生活的兩極分化，所有權(quán)因此而受到限制，社會(huì)所有權(quán)支配了理論與立法[11]（）。物權(quán)概念本身已經(jīng)發(fā)生了內(nèi)在邏輯的演繹。而我國作為一個(gè)后起的法制國家，不可避免地也遭受到了這種來自西方自由主義與團(tuán)體主義思潮的雙重沖擊，進(jìn)而從觀念上影響了我們對(duì)于物權(quán)概念的理解。一方面，我們?cè)诮邮苋斩ㄎ餀?quán)之社會(huì)性、集合性的時(shí)候，卻又忽視了其物權(quán)利用本位觀；另一方面，我們?cè)诮邮芰_馬法物權(quán)歸屬觀時(shí)，又一直張揚(yáng)自由主義理念。這種混亂的物權(quán)價(jià)值觀直接影響了團(tuán)體組織的產(chǎn)權(quán)構(gòu)造。這種產(chǎn)權(quán)構(gòu)造直接體現(xiàn)為一種人與物的關(guān)系，并以追求成員利益最大化為宗旨，因此，該產(chǎn)權(quán)實(shí)際為一種經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)，絕非法律意義上的產(chǎn)權(quán)。（注釋3：筆者認(rèn)為，只有當(dāng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)通過產(chǎn)權(quán)主體間的制約來保證各方權(quán)利實(shí)現(xiàn)時(shí)，這種經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的產(chǎn)權(quán)才會(huì)演化為一種法律意義上的產(chǎn)權(quán)。有學(xué)者在談到公司治理時(shí)也表達(dá)了類似觀點(diǎn)，認(rèn)為，“經(jīng)濟(jì)學(xué)上公司治理強(qiáng)調(diào)股東利益最大化，追求效益；而法學(xué)上，強(qiáng)調(diào)的是公司的底線”（金錦瓶著：《非營利法人治理結(jié)構(gòu)研究》，北京大學(xué)出版社，XX年版）。）而我國農(nóng)信社正是在這種產(chǎn)權(quán)構(gòu)造下才出現(xiàn)了諸如“所有者缺位”、“所有者消極”等問題。（2）我國農(nóng)信社中，企業(yè)組織之核心法則——資產(chǎn)分割（AssetPartitioning）（注釋4：所謂“資產(chǎn)分割”，是指資產(chǎn)持有者獨(dú)立分割出來后新成立的法律主體，得以自己名義持有資產(chǎn)，且該法律主體的債權(quán)人就法律主體的資產(chǎn)，相對(duì)于法律主體的股東債權(quán)人具有優(yōu)先的地位（王文宇著：《公司法論》，中國政法大學(xué)出版社，XX年版，第7頁）。由此看，資產(chǎn)分割實(shí)際上包括兩個(gè)主要部分：一是法律主體的資產(chǎn)與原資產(chǎn)持有者的資產(chǎn)相分離的設(shè)計(jì)。這意味著我們必須承認(rèn)法律主體的地位獨(dú)立存在，而且該法律主體可以以自己的名義持有資產(chǎn)；二是賦予法律主體的債權(quán)人以優(yōu)先地位，就法律主體的財(cái)產(chǎn)，法律主體的股東必須待法律主體的債權(quán)人滿足債權(quán)后方能進(jìn)行分配。）制度失靈，從而導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)模糊。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行農(nóng)信社法務(wù)并未有效解決這些問題。而該問題在資產(chǎn)分割法則較為完善的公司產(chǎn)權(quán)制度中卻得到了極大緩解。因此，在沒有資產(chǎn)分割法則對(duì)產(chǎn)權(quán)制度的技術(shù)支持下，我們很難奢望當(dāng)下農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)關(guān)系能夠清晰化。（3）至于股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置缺陷說。筆者認(rèn)為，該問題實(shí)際也涉及到農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)制度問題。農(nóng)信社基于社會(huì)弱者結(jié)合，通過互助而達(dá)到自助。因此，在社員經(jīng)濟(jì)條件未改善的條件下，反駁股權(quán)平均、股金較小，是不能成立的。具有參照意義的是，二戰(zhàn)后，美國、日本等國一般持有一家公司5%以上股票就能夠?qū)υ摴臼┘又卮笥绊懟蜻M(jìn)行控制[12]（）。其股權(quán)結(jié)構(gòu)與我國農(nóng)信社非常類似，但這絕非股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置的致命缺陷。因?yàn)椋m然社員股權(quán)微型分散化會(huì)使對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行控制所需要股金額降低，從而使大股東地位相對(duì)上升，但大股東由于股權(quán)平均，而不能一股獨(dú)大，從而就導(dǎo)致大股東控股難度加大了，穩(wěn)定性差了。所以，這種股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置的有效運(yùn)作仍要依賴于產(chǎn)權(quán)觀念的根本改變。（4）股金功能、性質(zhì)與類型異化說均不成立。我們認(rèn)為，股金存款化、貸款化完全符合農(nóng)信社之宗旨，符合社員互助自助目的。從制度設(shè)計(jì)上說，如果農(nóng)信社經(jīng)營得不好，社員有權(quán)退股，股金與負(fù)債無異；農(nóng)信社經(jīng)營效益好，社員自然不會(huì)離開，并通過貸款獲得幫助。而股金類型不同，并不意味著其彼此沖突。從法律屬性上說，農(nóng)信社是一種公益的私益法人[13]（）。農(nóng)信社為了實(shí)現(xiàn)其公益性目標(biāo)，作為一般社員入股的資格股是必不可少的；但由于農(nóng)信社又具有私益性，面臨激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，必須通過投資股拓展自己的融資渠道，以求生存與發(fā)展。而農(nóng)信社的存續(xù)，無疑為社員提供了一個(gè)持續(xù)服務(wù)的手段。從法律價(jià)值上說，股金類型沖突說顯然僅看到了形式正義，但這種形式正義的背后卻會(huì)給投資股東帶來實(shí)質(zhì)的不正義。而從制度功能上觀察，這種投資股與資格股的差別設(shè)立，極有可能轉(zhuǎn)變中國既有的靜態(tài)產(chǎn)權(quán)觀念。

其次，關(guān)于經(jīng)營者問題。（1）論者就我國農(nóng)信社法人治理的激勵(lì)機(jī)制缺陷問題所進(jìn)行的分析具有一定道理。但我們認(rèn)為，這種分析有失深入與全面。一是，激勵(lì)機(jī)制被異化。激勵(lì)機(jī)制之適用必須要求經(jīng)營者無利益外部性（即，經(jīng)營者除為所有者經(jīng)營外，不存在任何腐敗誘惑、政治升遷等）。而在當(dāng)下，我們有必要設(shè)問：如果一個(gè)農(nóng)信社主任在無效約束下能夠取得一千萬元的職位利益（腐敗、政治升遷等），他還會(huì)在乎微不足道的一元錢的薪酬價(jià)值嗎？二是，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)。我們認(rèn)為，一個(gè)法人治理，首在興利，次在除弊[45]（）。因此，要發(fā)揮經(jīng)營者權(quán)能，采取激勵(lì)機(jī)制不失為一個(gè)有效方法。然而，我們根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)不能過分地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，也就是說，過分強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)人自私、對(duì)立的一面，而忽視了人存在利他與信任一面。我國經(jīng)濟(jì)學(xué)界乃至于法學(xué)界普遍認(rèn)為，農(nóng)信社法人治理制度中的委托代理理論就是建立在經(jīng)濟(jì)人假設(shè)之上的，因此，該理論和以該理論為基礎(chǔ)的制度安排就必然著重于二者之間的制約，從而忽視了二者之間的信任關(guān)系。然而，筆者認(rèn)為，與激勵(lì)機(jī)制比，信任關(guān)系更為重要。因?yàn)椋瑥哪撤N意義上講，激勵(lì)機(jī)制只具有促進(jìn)經(jīng)營者提高效率之可能，而信任關(guān)系則必然會(huì)使企業(yè)交易成本大大降低。因此，法律應(yīng)該通過一定的制度設(shè)計(jì)，對(duì)破壞這種信任關(guān)系的行為，科以“嚴(yán)刑峻法”。由此看，對(duì)于經(jīng)營者問題，在當(dāng)下，我們與其說是激勵(lì)機(jī)制的缺失，倒不如說是信任關(guān)系的失范。（2）論者將農(nóng)信社法人治理問題歸因于經(jīng)營者素質(zhì)偏低，從現(xiàn)象層面來說，有一定道理。但筆者認(rèn)為，在經(jīng)營者素質(zhì)偏低的背后，其真正原因是激勵(lì)與約束機(jī)制的雙失靈。試問，從經(jīng)濟(jì)人角度看，在一個(gè)沒有激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境下，我們能夠保證每個(gè)職員會(huì)主動(dòng)選擇無償奉獻(xiàn)嗎？在一個(gè)沒有資格約束的條件下，誰還愿意主動(dòng)的提高自己呢？因此，這種機(jī)制的雙失靈必然導(dǎo)致經(jīng)營者的經(jīng)營能力的弱化乃至喪失。

再次，關(guān)于監(jiān)督者問題。筆者認(rèn)為，論者對(duì)監(jiān)督者去功能化僅限于對(duì)監(jiān)事會(huì)構(gòu)造現(xiàn)象之描述，并沒有具體分析這種現(xiàn)象背后存在的真正原因。實(shí)際上，我們通過考察兩大法系對(duì)監(jiān)事會(huì)的制度設(shè)計(jì)即可反觀到我國農(nóng)信社法人治理制度問題存在的根本原因。從法人擬制角度看，農(nóng)信社不具有自然人那樣的意思能力與行為能力，因此，其目的事業(yè)必須通過相應(yīng)的機(jī)關(guān)加以實(shí)現(xiàn)，由此，法人便將其事務(wù)委托給他人代為經(jīng)營。這就產(chǎn)生了所有者與經(jīng)營者的分離問題。但圍繞這種分離就出現(xiàn)了經(jīng)營者的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問題。這需要通過一種制度安排——“三會(huì)制度”來解決。然而，這種制度如何架構(gòu)，兩大法系形成了不同制約模型。在普通法系，重在“制衡機(jī)制”的運(yùn)作，它并不刻意去設(shè)計(jì)一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如美國，信用社的組織結(jié)構(gòu)由會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)組成。其監(jiān)事會(huì)雖然為聯(lián)邦信用社法定的必設(shè)機(jī)關(guān)（而美國公司組織機(jī)構(gòu)并沒有監(jiān)事會(huì)機(jī)關(guān)），但其地位并不重要：其監(jiān)事為志愿服務(wù)者，信用社不需要為監(jiān)事會(huì)成員支付報(bào)酬，監(jiān)事會(huì)成員按照法律由董事會(huì)任免（《美國聯(lián)邦信用社法案》第111條）[56]（），這種監(jiān)督職能之發(fā)揮有賴于理事會(huì)內(nèi)部委員會(huì)之間的相互制約，從而形成一種對(duì)向的單層“制衡模式”；而在大陸法系，則重在“監(jiān)督機(jī)制”之建構(gòu)，從而弱化了機(jī)構(gòu)之間的制衡關(guān)系。如在德國信用合作社的組織結(jié)構(gòu)中，監(jiān)事會(huì)地位非常重要，其代表合作社，負(fù)責(zé)任命和解聘執(zhí)行董事，（《德國合作社法》第39、40條等），從而形成一種雙層“監(jiān)督模式”。我國《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》借鑒了兩大法系，既有普通法系的“制衡機(jī)制”，也有大陸法系的雙層“監(jiān)督機(jī)制”，可謂是一種“折中模式”。由此看，美國信用社的監(jiān)事會(huì)雖也徒有形式，但其法人治理卻能夠正常運(yùn)行，其原因在于其有一套“制衡機(jī)制”，形成理事會(huì)內(nèi)部委員會(huì)之間的相互制約；德國監(jiān)事會(huì)在法律地位上高于理事會(huì)，形式一套自上而下的“監(jiān)督機(jī)制”，也達(dá)到了極佳的制度效果。而我國農(nóng)信社監(jiān)事會(huì)與理事會(huì)在結(jié)構(gòu)上是一種雙向制衡關(guān)系，但在功能上卻又表現(xiàn)為一種監(jiān)事會(huì)對(duì)理事會(huì)的單向監(jiān)督關(guān)系。很顯然，這種結(jié)構(gòu)功能的沖突將監(jiān)事會(huì)置于“非驢非馬”之境地。

最后，關(guān)于監(jiān)管者問題。由于農(nóng)信社法人是一種金融機(jī)構(gòu)，政府有責(zé)任實(shí)施金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管；又由于農(nóng)信社作為一種合作組織，具有社會(huì)屬性，政府也有義務(wù)保證公共利益之實(shí)現(xiàn)。因此，對(duì)于農(nóng)信社法人而言，監(jiān)督權(quán)之實(shí)現(xiàn)呈現(xiàn)出與公司法人不同的特色，這主要體現(xiàn)于農(nóng)信社法人制度更強(qiáng)調(diào)其外部監(jiān)管。為此，兩大法系無一例外地構(gòu)筑了各自比較完善的信用社外部監(jiān)管框架，如德國與荷蘭單元金字塔式監(jiān)管模式、法國半官半民式監(jiān)管模式、美國多元復(fù)合式監(jiān)管模式、日本組合監(jiān)管模式等。這些監(jiān)管模式以外部約束方式保障了信用社治理結(jié)構(gòu)之有效運(yùn)行[16]（）。（注釋5：依據(jù)XX年國務(wù)院《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》之規(guī)定。）我國農(nóng)信社采取由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，中央調(diào)控，地方政府管理，省聯(lián)社負(fù)責(zé)的多頭監(jiān)管模式，但在實(shí)踐中卻出現(xiàn)了嚴(yán)重的監(jiān)管者越位問題。究其原因，筆者認(rèn)為，主要有以下兩點(diǎn)：（1）農(nóng)信社作為市民社會(huì)主體，其獨(dú)立主體地位有待強(qiáng)化。所謂市民社會(huì)，是一種自我控制、自我管理的社會(huì)，我國沒有出現(xiàn)正式的市民社會(huì)，但這并不意味著我國沒有社會(huì)，我們社會(huì)滲透著國家意志與力量，依靠國家（通過政府）的控制與管理。但經(jīng)驗(yàn)證實(shí)，這種控制缺乏效率。而另外一端，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)卻異常激烈，導(dǎo)致社會(huì)兩極分化，社會(huì)矛盾加深。此時(shí)，為補(bǔ)正這種雙失靈之尷尬，政府必須退出市場(chǎng)參與，于是，“第三部門”就在市場(chǎng)政府雙失靈后得以崛起。我國農(nóng)信社作為一種第三部門，正在調(diào)整與政府的關(guān)系，但遺憾的是，路徑依賴給制度創(chuàng)新造成了障礙。由此看，現(xiàn)行監(jiān)管者越位問題之根本原因在于一個(gè)失靈的政府仍在主導(dǎo)著一個(gè)正在崛起的第三部門。（2）我國農(nóng)信社尚未完成從法人“制理”到“治理”的轉(zhuǎn)換。（注釋6：依據(jù)XX年國務(wù)院《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》之規(guī)定。）真正意義上的監(jiān)管應(yīng)有一種反對(duì)政府不當(dāng)干涉的制衡機(jī)制。而這種機(jī)制必須建立在各方獨(dú)立、平等與合作基礎(chǔ)之上。然而，我國應(yīng)當(dāng)正視農(nóng)信社法律地位的“客體化”、“被集體化”現(xiàn)象依然存在，并在今后相當(dāng)長一段時(shí)間內(nèi)政府參與治理的現(xiàn)實(shí)。由此看，農(nóng)信社并未完成從法人“制理”到“治理”的轉(zhuǎn)換。

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第五篇：論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補(bǔ)和銜接

論我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解之互補(bǔ)和銜接

調(diào)解，作為一種糾紛解決方式，在中國被實(shí)踐了數(shù)千年，對(duì)中國的社會(huì)穩(wěn)定發(fā)揮了重大作用。它在經(jīng)歷了幾度輝煌后，到了上一世紀(jì)90年代，在中國進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治建設(shè)的進(jìn)程中卻遭受了空前的挑戰(zhàn)與危機(jī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，隨之而來的各種利益的調(diào)整，社會(huì)矛盾和糾紛也呈現(xiàn)出主體和內(nèi)容多樣化、成因

復(fù)雜化的特點(diǎn)；加之因體制及財(cái)政狀況等多方面因素造成的人民調(diào)解功能的弱化，使法院的訴訟總量與新類型訴訟量與日俱增，使法院的訴訟活動(dòng)的壓力越來越大；法院受理案件的數(shù)量大幅上升與法院審判力量有限的矛盾日益突顯

(南通市兩級(jí)法院自1990年至2001年，收案增長率達(dá)到207%；鹽城中院，1999年有在編干警368人，2003年降為245人，人員減少了三分之一強(qiáng)，案件數(shù)卻在持續(xù)增加。)，而法院一度為強(qiáng)調(diào)高效而追求當(dāng)庭判決率所引起的上訴多、申訴多、執(zhí)行難等問題，不僅使法院工作陷于負(fù)重與被動(dòng)局面，同時(shí)也形成了當(dāng)事人對(duì)法院、法官的公信度有所減弱等現(xiàn)狀，使法院工作面臨嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”的調(diào)解制度重新引起了全社會(huì)的重視。然而，如何認(rèn)識(shí)新時(shí)期訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)和價(jià)值傾向?如何運(yùn)用他們之間的功能差異及其互補(bǔ)關(guān)系來克服我國現(xiàn)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的弊端，解決其面臨的問題?如何合理整合和有效利用現(xiàn)有的資源，促進(jìn)對(duì)社會(huì)糾紛和矛盾的化解，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定?各地法院紛紛進(jìn)行了訴訟調(diào)解的適度社會(huì)化、實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)等諸多探索性改革。筆者試圖博采眾長，以優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)的視角探討訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接問題。

一、我國訴訟調(diào)解與人民調(diào)解互相結(jié)合、相互補(bǔ)充的歷史淵源及發(fā)展

（1）調(diào)解作為中國傳統(tǒng)法文化的重要資源，被視為遠(yuǎn)東法系或中華法系的基本標(biāo)志之一。早在西周的銅器銘文之中，已有調(diào)解的記載。在漫長的中國古代社會(huì)發(fā)展中，形成了一個(gè)多元化的糾紛解決機(jī)制。調(diào)解在古代不僅是民間社會(huì)的各種血緣和地緣組織解決其內(nèi)部糾紛的主要手段,即使在官方衙門的公堂上，它也是與審判和判決密不可分的糾紛解決的主要手段。調(diào)解基本上是民間調(diào)解與官府調(diào)解同時(shí)并重，相輔相成。在實(shí)際的糾紛解決中官府調(diào)解和民間調(diào)解往往相互配合，形成一種互動(dòng)關(guān)系，正如黃宗智在對(duì)清代法律制度中研究所描述的：“事實(shí)上，清代的民間調(diào)判制度是建立在兩者的結(jié)合上的，即以判決為主的正式系統(tǒng)和以和解為主的非正式系統(tǒng)的結(jié)合。這套制度的運(yùn)作取決于兩者的相互配合以及兩者之間相互作用的空間。”

（2）近代調(diào)解制度的雛形孕育于第一次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)大潮中，當(dāng)時(shí)的農(nóng)民組織都設(shè)有負(fù)責(zé)調(diào)解仲裁的機(jī)構(gòu)。在第二次國內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，調(diào)解制度得到進(jìn)一步的發(fā)展，但這一階段是以基層政府調(diào)解為主，仍屬于訴訟外的人民調(diào)解的范圍。調(diào)解在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的革命根據(jù)地發(fā)展到了一個(gè)新的階段，并形成制度化的系統(tǒng)，成為當(dāng)時(shí)糾紛解決的主要方式。這一階段的調(diào)解不僅包括民間自行調(diào)解，群眾團(tuán)體調(diào)解和政府調(diào)解幾種訴訟外調(diào)解的形式，而且出現(xiàn)了司法調(diào)解，并發(fā)展為著名的“馬錫五審判方式”.由此，以“馬錫五審判方式”為代表的民事訴訟制度與各種形式的調(diào)解共同構(gòu)成了一個(gè)有機(jī)的糾紛解決機(jī)制。

（3）建國后，我國先后通過一系列法律,法規(guī)的制定和修改，確立了人民調(diào)解制度和訴訟調(diào)解制度，同時(shí)注意人民調(diào)解與訴訟調(diào)解的有機(jī)結(jié)合。我國民事訴訟法第16條規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)是在基層人民政府和基層人民法院的指導(dǎo)下，調(diào)解民間糾紛的群眾性組織。人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛，如有違背法律的，人民法院應(yīng)當(dāng)予以糾正，這就從法律上肯定了基層人民法院對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督。

2002年9月5日最高院審委會(huì)第1240次會(huì)議通過，2002年11月1日起的《最高人民法院關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》確立了人民調(diào)解的法律效力。

（4）中華民族心理素質(zhì)也是影響我國調(diào)解制度長盛不衰的重要因素。所謂民族心理素質(zhì)，就是指各民族在形成和發(fā)展過程中，凝結(jié)起來的表現(xiàn)在民族文化特點(diǎn)上的心理狀態(tài)。它是在民族共同語言、共同地域、共同經(jīng)濟(jì)生活的基礎(chǔ)上形成和發(fā)展起來的，反映了一個(gè)民族的共同心理特點(diǎn)。民族心理素質(zhì)作為一種客觀存在的精神現(xiàn)象，由民族的感情、意志、性格、氣質(zhì)以及民族自我意識(shí)等諸種要素構(gòu)成。不同的民族，在基本人生態(tài)度、情感方式、思維模式、致思途徑、價(jià)值觀念等方面，有著很大的差異。中華民族共同心理素質(zhì)具有以下五個(gè)特點(diǎn)：

①內(nèi)向、溫順、自尊自重的心理素質(zhì)；②安分守已、追求和諧的心理素質(zhì)；③誠實(shí)、友好、謙讓的心理素質(zhì)；④克已、寬容、豁達(dá)大度的心理素質(zhì)；⑤富于同情、助人為樂的心理素質(zhì)。中華民族心理素質(zhì)對(duì)我國人民調(diào)解制度的影響主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：①糾紛當(dāng)事人愿意選擇調(diào)解

方式解決爭(zhēng)端；②第三者樂于充當(dāng)義務(wù)調(diào)解人；③有助于提高調(diào)解的成功率。

從實(shí)踐的情況來看，人民調(diào)解委員會(huì)與法院的審判工作存在著密切的聯(lián)系，人民調(diào)解成效顯著的地方，人民法院的收案率就會(huì)相應(yīng)減少，特別是在農(nóng)村或偏遠(yuǎn)的地區(qū)，人民調(diào)解組織與基層人民法院及派出法庭相互配合，在解決當(dāng)?shù)氐拿耖g糾紛中起著不可替代的作用，有利于減輕法院的負(fù)擔(dān)，保證司法資源的合理有效利用。江蘇南通市于2003年4月成立了社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解中心。全市所有的縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都建起了社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解中心，形成了縣、鄉(xiāng)有中心，村有調(diào)委會(huì)，組有民調(diào)小組，十戶有調(diào)解信息員的大調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。把人民調(diào)解注入了民間調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解綜合聯(lián)動(dòng)的豐富的內(nèi)函。南通市調(diào)解組織的健全，調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新，有力地促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)矛盾的及時(shí)發(fā)現(xiàn)和化解。2004年上半年南通市兩法院的總收案數(shù)為30428件，比去年同期的33776件下降了9.92%。

從以上的歷史回顧可以看到，中國從古到今一直有著民間調(diào)解與司法調(diào)解互相結(jié)合，互相協(xié)調(diào)，共同實(shí)現(xiàn)對(duì)糾紛化解和社會(huì)調(diào)整的傳統(tǒng)，并且取得較好的社會(huì)治理效果。這種傳統(tǒng)在今天社會(huì)大規(guī)模變遷和司法改革全面推進(jìn)的背景下，仍有進(jìn)一步的吸收，借鑒和創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化的必要。江蘇南通市的社會(huì)矛盾大調(diào)解機(jī)制在規(guī)范、加強(qiáng)人民調(diào)解方面作了有益的償試，夯實(shí)了人民調(diào)解這個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。

二、優(yōu)化訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)功能互補(bǔ)

(一)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之同質(zhì)性的功能優(yōu)勢(shì)

相對(duì)于審判而言，訴訟調(diào)解與人民調(diào)解具有以下共同的功能優(yōu)勢(shì)。

（1）來自其程序利益，具有成本低，迅速和便利的特點(diǎn)，能夠相對(duì)迅速、低廉和簡(jiǎn)便地解決糾紛，使當(dāng)事人以較低的代價(jià)獲得較大的利益（人民調(diào)解不收費(fèi)、訴訟調(diào)解免去上訴申訴執(zhí)行成本），這體現(xiàn)了訴訟調(diào)解與人民調(diào)解效率方面的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值取向。

（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解更適合于特定社會(huì)關(guān)系、特定主體和特定糾紛的解決。例如，以其常識(shí)化的運(yùn)作程序消除了訴訟程序給當(dāng)事人帶來的理解困難;以通情達(dá)理的對(duì)話和非對(duì)抗的斡旋緩和了當(dāng)事人之間的對(duì)立，有利于保持今后的長遠(yuǎn)關(guān)系;整體地考察事件背后的復(fù)雜長遠(yuǎn)的社會(huì)關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單地將其分解為簡(jiǎn)單關(guān)系，僅就部分的是非曲直做出判斷。

（3）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解體現(xiàn)了當(dāng)事人自主、自由處分的功能。在調(diào)解協(xié)議達(dá)成過程中，調(diào)解機(jī)構(gòu)或調(diào)解人不能將自己認(rèn)為正確的解決方案強(qiáng)加給當(dāng)事人，當(dāng)事人有同意或拒絕這種解決方案的權(quán)利。所以，從一定意義上說，訴訟調(diào)解和人民調(diào)解是當(dāng)事人自主協(xié)商的延伸。

（4）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解能彌補(bǔ)法律適用不能的不足，可以根據(jù)自主和自律原則選擇適用的規(guī)范，如地方慣例、行業(yè)習(xí)慣和標(biāo)準(zhǔn)等解決糾紛，在“法律的陰影下”協(xié)商和妥協(xié)，并可能達(dá)致雙贏的結(jié)果,體現(xiàn)了自認(rèn)的效益最大化和自治的價(jià)值取向。

（二）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之特質(zhì)性的功能優(yōu)勢(shì)

（1）訴訟調(diào)解之功能優(yōu)勢(shì)

訴訟調(diào)解，是指在民事訴訟過程中，在人民法院審判人員主持下，雙方當(dāng)事人就民事爭(zhēng)議通過自愿協(xié)商，達(dá)成協(xié)議的活動(dòng)和結(jié)案方式。它是一種由人民法院審判人員作為第三者介入當(dāng)事人雙方的民事、經(jīng)濟(jì)糾紛中，而后通過雙方當(dāng)事人的合意解決糾紛的方式。她具有如下功能優(yōu)勢(shì)：

①主持調(diào)解的法官具有專業(yè)的法律知識(shí)和法律職業(yè)道德。

②調(diào)解程序規(guī)范，訴訟法中一整套回避制度、舉證制度等，調(diào)解法官都能熟練地運(yùn)用到調(diào)解程序中去。

③當(dāng)事人對(duì)訴訟調(diào)解的認(rèn)同度高。在南京、蘇州、揚(yáng)州和徐州等地區(qū)的問卷調(diào)查中，我們發(fā)現(xiàn)，未經(jīng)法官的任何提示或引導(dǎo)的情況下，有92.4%的當(dāng)事人愿意在法院主持下進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人對(duì)于調(diào)解達(dá)成的協(xié)議也多能自覺履行。

④訴訟調(diào)解更能促進(jìn)當(dāng)事人自覺履行義務(wù)。近三年來江蘇省南通市兩級(jí)法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人能夠主動(dòng)履行調(diào)解協(xié)議的占80%，其中，調(diào)解協(xié)議達(dá)成后當(dāng)場(chǎng)履行的大約占30%；連云港市兩級(jí)法院調(diào)解結(jié)案的案件中當(dāng)事人申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的比率低于10%。

⑤法律賦予法院的司法審查職能貫穿于訴訟活動(dòng)始終，包括立案、審理、執(zhí)行等各個(gè)階段。

⑥訴訟調(diào)解作為彌補(bǔ)判決功能局限的有效手段，得到了絕大部分法官的認(rèn)同和青睞。他們以現(xiàn)行訴訟法之規(guī)定為依據(jù)，堅(jiān)持訴訟調(diào)解制度。

⑦訴訟調(diào)解從客觀上講能徹底化解糾紛，有效減少當(dāng)事人的訟累和司法成本。訴訟調(diào)解是在和平友好的氛圍下，通過法官的教育疏導(dǎo)，促使雙方當(dāng)事人互諒互讓，化干戈為玉帛，使?fàn)幾h不僅在法律上得以徹底解決，也在心理上得以真正消除。司法實(shí)踐中，調(diào)解案件極少出現(xiàn)申訴、上訪、纏訪的現(xiàn)象。

⑧刑事調(diào)解對(duì)被告人、被害人和公共利益的平衡保護(hù)有其獨(dú)特的價(jià)值。刑事調(diào)解由于有被害人和被告人的直接參與，并有對(duì)自己主張?zhí)幏值臋?quán)利，被害人更容易恢復(fù)物質(zhì)和精神的損害，被告人通過向被害人直接認(rèn)罪悔過，賠償損失，獲得諒解，不承擔(dān)或者少承擔(dān)刑事責(zé)任，有利于他盡快回歸社會(huì)，對(duì)于社會(huì)而言，受到破壞的社會(huì)關(guān)系得到了被告人和被害人的共同修復(fù)。

⑨隨著司法實(shí)踐的不斷豐富和法學(xué)理論的不斷深化，行政訴訟案件引入或者部分引入調(diào)解機(jī)制，目前已逐漸成為行政法學(xué)理論界和行政審判實(shí)務(wù)部門的共識(shí)。我們不能忽視行政訴訟中隱晦調(diào)解的功能作用。

（2）人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)

人民調(diào)解，即人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解，是在人民調(diào)解委員會(huì)的主持下，以國家法律、法規(guī)、規(guī)章、政策和社會(huì)公德為依據(jù)，對(duì)民間糾紛當(dāng)事人進(jìn)行說服教育，規(guī)勸疏導(dǎo)，促使糾紛各方互諒互讓，平等協(xié)商，自愿達(dá)成協(xié)議，消除紛爭(zhēng)的一種群眾性自治活動(dòng)。她具有以下功能優(yōu)勢(shì)：

①有專門的組織形式和程序規(guī)定。

②與訴訟調(diào)解更多地要受到實(shí)體法和調(diào)解程序的限制相比，人民調(diào)解在調(diào)解形式和運(yùn)用手段上更為靈活多樣，人民調(diào)解的調(diào)解員主要運(yùn)用日常生活中掌握的涉案人物及事件的背景知識(shí)、“地方性知識(shí)”來解決糾紛。這些因人民調(diào)解員長期的共同生活，相互知根知底而獲得的地方性知識(shí)使得調(diào)解人對(duì)于許多涉案事實(shí)免于求證，不證自明。

③人民調(diào)解員可以采用各種生活技巧和手段、通過各種途徑調(diào)④有相當(dāng)一部分有“厭訴”心理和“懼訴”心理的當(dāng)事人，發(fā)生糾紛時(shí)，往往更多地求助于人民調(diào)解；從現(xiàn)實(shí)的層面上，人民調(diào)解不僅有利于迅速化解矛盾，并且有利于減輕法院的訴累。

⑤有基層人民政府和基層人民法院作指導(dǎo)。

⑥人民調(diào)解不收取費(fèi)用。

（三）訴訟調(diào)解和人民調(diào)解之弊端

（1）訴訟調(diào)解的弊端

①現(xiàn)行民訴法中規(guī)定訴訟調(diào)解要遵循“查明事實(shí)，分清是非”的原則，混淆了判決與調(diào)解的界限，不利于辦案效率的提高和訴訟成本的減少,影響了訴訟調(diào)解的程序利益；

②調(diào)審結(jié)合的模式往往使同一審判人員兼作調(diào)解法官和裁判法官,法官為了提高辦案效率,規(guī)避訴訟風(fēng)險(xiǎn)，在審理案件時(shí)往往會(huì)忽視調(diào)解的“自愿”原則,利用自己的特殊身份進(jìn)行調(diào)解勸說，容易導(dǎo)致以壓促調(diào)、以判促調(diào)、久調(diào)不決，當(dāng)事人在此情況下，大多只能表示同意接受，因?yàn)樗麄兠靼准词贡硎静唤邮埽稍搶徟袉T作出的判決的結(jié)果還是一樣。從而損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益；

③由于調(diào)解法官對(duì)訴訟雙方不了解，對(duì)調(diào)解的可行性、可靠性很難考證，有的案件當(dāng)事人惡意串通，為逃避他人債務(wù)、損害社會(huì)公共利益和國家利益，而通過訴訟調(diào)解的方式轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、規(guī)避法律責(zé)任，較為常見的有調(diào)解假離婚、假抵債、假清償；有的案件當(dāng)事人為規(guī)避法律責(zé)任訂立的不切實(shí)際的調(diào)解協(xié)議即使啟動(dòng)法院強(qiáng)制執(zhí)行程序，也難以實(shí)現(xiàn)權(quán)利，從而導(dǎo)致對(duì)另一方當(dāng)事人信賴?yán)娴膿p害、司法資源的浪費(fèi)及對(duì)當(dāng)事人在調(diào)解中隨意言行、不負(fù)責(zé)任傾向的助長等。

④刑事調(diào)解中自愿原則貫徹不到位。在刑事調(diào)解中被告人面臨刑事責(zé)任的承擔(dān)，因此其真實(shí)意愿的表達(dá)受到很大的顧忌，有時(shí)為了免受可能的刑事處罰，而違心接受不合理的調(diào)解內(nèi)容；原告人則為了盡快得到經(jīng)濟(jì)上的賠償，也會(huì)違心地放棄追究被告人的刑事責(zé)任。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有的刑事自訴案件，被告人根本不承認(rèn)犯罪，不承認(rèn)侵害了原告人，但最后也以達(dá)成賠償對(duì)方損失的調(diào)解協(xié)議結(jié)案。刑事調(diào)解所用的審理期限偏長，影響刑事案件審理的審限，不少審判人員反映大部分案件調(diào)解結(jié)案比判決結(jié)案所付出的時(shí)間和精力更多，許多案件多次調(diào)解才能達(dá)成協(xié)議。如泰州市兩級(jí)法院2003共調(diào)解結(jié)案自訴案件和附帶民事訴訟案件204件，其中多次調(diào)解的占86%，審理周期有的甚至超過了100天。

（2）人民調(diào)解的弊端

①人民調(diào)解由于具有較大的隨意性,可能被人操縱利用，調(diào)解員可能利用事實(shí)上的力量左右調(diào)解方案使調(diào)解的自愿難以保障，最終演成弱肉強(qiáng)食的格局；

②調(diào)解員的法津政策水平低，適用程序法能力弱，文化素質(zhì)低，難以適應(yīng)社會(huì)變化發(fā)展的需要和難以充分體現(xiàn)公正公平的目的。

③調(diào)解的結(jié)果在效力上缺少權(quán)威性、確定性和強(qiáng)制性等。

人民調(diào)解的上述劣勢(shì)往往又是訴訟調(diào)解的優(yōu)勢(shì)，所以人民調(diào)解和訴訟調(diào)解之間存在著很強(qiáng)的互補(bǔ)性。針對(duì)我國訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)及所存在的弊端，只有對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的制度優(yōu)化及資源整合，才能進(jìn)一步發(fā)揮其功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源共享，達(dá)到訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。

(四)訴訟調(diào)解的制度優(yōu)化。

（1）建立調(diào)審分離、適度庭前調(diào)解制度。結(jié)合我國審判方式的改革，對(duì)原有的法院調(diào)解制度作出相應(yīng)的調(diào)整。建立一套既可以及時(shí)分流案件，減輕庭審壓力，節(jié)約法院訴訟成本，又可化解矛盾，利于當(dāng)事人在平衡實(shí)體權(quán)益和程序成本支出的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)訴訟效益最大化的訴訟調(diào)解制度。可以考慮建立調(diào)判分離的新機(jī)制，將調(diào)解與開庭審判實(shí)行人員、職能、程序諸方面的分離，其主要內(nèi)容包括：在“大立案”改革上實(shí)行的流程控制權(quán)和審判權(quán)分離的基礎(chǔ)上，建立庭前調(diào)解專門機(jī)構(gòu)，他們除了負(fù)責(zé)所有的證據(jù)交換、查明事實(shí)、歸納雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)等庭前程序性事務(wù)外，主要工作是開展庭前調(diào)解。案件在立案庭進(jìn)行排期前按當(dāng)事人的調(diào)解意愿及案件本身的可調(diào)性和不可調(diào)性進(jìn)行分類。筆者認(rèn)為對(duì)于下列案件，人民法院應(yīng)當(dāng)把調(diào)解作為必經(jīng)程序：婚姻糾紛、收養(yǎng)糾紛、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)、贍養(yǎng)、繼承糾紛、相鄰關(guān)系糾紛和適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼陌讣Ｍ瑫r(shí)，對(duì)一些不能適用調(diào)解的案件也需明確規(guī)定，如民事行為確認(rèn)無效糾紛、涉及國家利益、社會(huì)公共利益的案件、適用特別程序、督促程序、公示催告程序、破產(chǎn)還債程序的案件、身份關(guān)系確認(rèn)訴訟以及其他依性質(zhì)不能進(jìn)行調(diào)解的案件。分類后，先行調(diào)解類案件則立即進(jìn)入庭前調(diào)解程序，不進(jìn)入庭前調(diào)解程序的案件則立即排期后開庭審理。建立主持庭前調(diào)解的法官不參與審判的調(diào)審法官回避制度。經(jīng)過庭前調(diào)解程序未達(dá)成協(xié)議的案件在開庭審理后一般不再組織調(diào)解，但當(dāng)事人請(qǐng)求調(diào)解的，應(yīng)當(dāng)允許，但應(yīng)限制申請(qǐng)調(diào)解的次數(shù)，建議規(guī)定申請(qǐng)次數(shù)不超過兩次，以免個(gè)別當(dāng)事人借調(diào)解來拖延訴訟，增加對(duì)當(dāng)事人的訟累和訴訟成本。

建構(gòu)庭前調(diào)解程序有利于形成強(qiáng)調(diào)解、精審判的民事審判新格局，強(qiáng)化調(diào)解作用的發(fā)揮，將大部分的矛盾糾紛化解在庭審前，對(duì)于訴訟資源的合理配置、法官及其助理人員職能上的分工起到促進(jìn)作用，同時(shí)可以確保對(duì)于復(fù)雜的民事案件得到及時(shí)公正的審判。調(diào)審分離也有利于監(jiān)督和規(guī)范調(diào)解行為，防止以壓促調(diào)、以判促調(diào)的情況出現(xiàn)。

（2）落實(shí)調(diào)解的程序利益，充分尊重當(dāng)事人的自主權(quán)。

當(dāng)事人之所以選擇調(diào)解，很大程度上是由于存在特定的程序利益，如調(diào)解的快捷性、保密性、實(shí)現(xiàn)權(quán)益的及時(shí)性、調(diào)解特有的條件、環(huán)境等，對(duì)這些程序利益在今后的改革中應(yīng)給予充分關(guān)注，推行“附加條件調(diào)解法”，即對(duì)于有履行期限的調(diào)解案件，可以在條文后附上類似“如到期不履行，按…….執(zhí)行”的語句，從而給義務(wù)人以一定約束，督促其自覺履行。調(diào)解結(jié)案的可考慮適當(dāng)減少訴訟收費(fèi)。

對(duì)于當(dāng)事人在調(diào)解中的處分行為，只要不違反法律的強(qiáng)制性規(guī)定、社會(huì)公共利益和基本符合調(diào)解協(xié)議的實(shí)際履行能力就應(yīng)當(dāng)?shù)玫皆试S，而不應(yīng)有過多的限制，也不應(yīng)強(qiáng)求調(diào)解合意的達(dá)成一定要建立在“查清事實(shí)、分清是非”的基礎(chǔ)上。

(五)規(guī)范人民調(diào)解。

（1）培育新型的人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

隨著傳統(tǒng)單位組織的解體、變遷，舊的單位組織發(fā)生轉(zhuǎn)型，新的組織形態(tài)正在形成，國家應(yīng)因勢(shì)利導(dǎo)在各種類型的社團(tuán)、鄉(xiāng)村社區(qū)、行業(yè)、協(xié)會(huì)中建立相應(yīng)的糾紛解決機(jī)制。在這幾年我國社會(huì)的自我整理中，已經(jīng)涌現(xiàn)了一些新型調(diào)解機(jī)制。如江蘇南通市在對(duì)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道社區(qū)等各類基層調(diào)解組織和力量進(jìn)行整合的基礎(chǔ)上，建立的人民調(diào)解、行政調(diào)解和訴訟調(diào)解相結(jié)合并職能聯(lián)動(dòng)的社會(huì)矛盾糾紛“大調(diào)解”機(jī)制；上海浦東新區(qū)個(gè)體勞動(dòng)者協(xié)會(huì)、私營企業(yè)協(xié)會(huì)經(jīng)司法行政部門批準(zhǔn)，成立了第一個(gè)行業(yè)性調(diào)解委員會(huì)，有效地調(diào)處了行業(yè)內(nèi)的一些重大糾紛，而且舉辦各種類型的法律培訓(xùn)；貴州天柱縣根據(jù)民族傳統(tǒng)設(shè)置了人民調(diào)解會(huì)議庭；無錫市市政管理處在民工隊(duì)伍中設(shè)立調(diào)解組織等等。這些有益的嘗試，值得進(jìn)一步借鑒、推廣。

（2）訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)。

我國一些地方在訴訟調(diào)解與人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)方面進(jìn)行了有益的嘗試。如上海長寧區(qū)人民法院于2003年開始進(jìn)行“發(fā)揮人民調(diào)解訴訟替代作用”的試點(diǎn)工作,其主要內(nèi)容是通過司法局選拔聘用優(yōu)秀人民調(diào)解員來法院從事輔助調(diào)解工作，在法院設(shè)立專職的人民調(diào)解指導(dǎo)辦公室，并抽調(diào)民事法官進(jìn)行專門負(fù)責(zé)制導(dǎo)；建立區(qū)法院和區(qū)司法局之間的每周例會(huì)制度，對(duì)試點(diǎn)工作情況進(jìn)行及時(shí)分析和改進(jìn)。在試點(diǎn)工作中，實(shí)行三個(gè)月一期的人民調(diào)解員輪換上崗制度，既使人民調(diào)解干部協(xié)助法院進(jìn)行了審前輔助調(diào)解，減輕了民事法官的工作壓力，同時(shí)也使人民調(diào)解員在法院接受了扎實(shí)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和鍛煉，形成了對(duì)人民調(diào)解干部的長期輪訓(xùn)的新機(jī)制，這一試點(diǎn)工作取得了良好的社會(huì)效果。江蘇南通市中級(jí)法院積極指導(dǎo)該市社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解中心的人民調(diào)解工作，充分發(fā)揮人民調(diào)解的功能優(yōu)勢(shì)，實(shí)行訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的聯(lián)通互動(dòng)，使一大批涉及企業(yè)改制、征地拆遷、養(yǎng)老統(tǒng)籌等糾紛得以順利解決。

這些探索和實(shí)踐昭示了新形勢(shì)下訴訟調(diào)解與人民調(diào)解實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、資源整合與共享促進(jìn)社會(huì)和諧進(jìn)步的新思路，值得進(jìn)一步研究和探索。

三、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的銜接構(gòu)想

（一）程序銜接。

（1）成立人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，設(shè)立人民調(diào)解指導(dǎo)員。人民法院應(yīng)當(dāng)指定相關(guān)業(yè)務(wù)庭和人民法庭審判經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員擔(dān)任各級(jí)各類人民調(diào)解委員會(huì)的指導(dǎo)員，負(fù)責(zé)對(duì)人民調(diào)解工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。近年來特別是自江蘇省高院制訂下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)人民調(diào)解工作指導(dǎo)的意見》后，江蘇省各級(jí)法院都把加強(qiáng)對(duì)人民調(diào)解工作的指導(dǎo)提上了議事日程，紛紛制訂相關(guān)實(shí)施細(xì)則予以具體落實(shí)。鎮(zhèn)江、連云港、南京等地法院都成立了人民調(diào)解工作指導(dǎo)小組，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村幫助設(shè)立調(diào)解委員會(huì)（矛盾糾紛處理中心），構(gòu)建了比較完善的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。鎮(zhèn)江、連云港等地兩級(jí)法院還將指導(dǎo)人民調(diào)解工作納入全年目標(biāo)管理責(zé)任制，明確工作分工和任務(wù)，加強(qiáng)考核和督促。

（2）設(shè)立巡回法庭。人民法院應(yīng)當(dāng)從審判業(yè)務(wù)部門抽調(diào)經(jīng)驗(yàn)豐富的審判人員組成巡回法庭，負(fù)責(zé)審理各縣（市）、區(qū)調(diào)處中心或者人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的民間糾紛案件。

（3）建立庭前調(diào)解機(jī)制。在法院設(shè)立庭前調(diào)解窗口，選擇具有較豐富法律知識(shí)和調(diào)解能力的法官及經(jīng)過一定程序聘請(qǐng)的調(diào)解員（設(shè)想法院可以將轄區(qū)內(nèi)具有一定學(xué)識(shí)、身份、專業(yè)知識(shí)和一定法律知識(shí)的人員聘請(qǐng)為調(diào)解委員，經(jīng)過一定程序?qū)彸獭⑷蚊笥枰怨肌７ü倏梢愿鶕?jù)調(diào)解類個(gè)案的具體情況決定將案件交付給某一位或幾位調(diào)解委員調(diào)解，雙方當(dāng)事人也可以指定調(diào)解委員。這一制度的實(shí)質(zhì)是讓人民調(diào)解員在法官的監(jiān)督下進(jìn)行調(diào)解，將人民調(diào)解這種非訴訟糾紛解決機(jī)制與訴訟糾紛解決機(jī)制熔為一爐,二者互為補(bǔ)充。人民調(diào)解得以規(guī)范化，法院“僵硬”的訴訟得以適當(dāng)軟化。應(yīng)該說這是公正與效益相結(jié)合的有效機(jī)制。）組成專門調(diào)解機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)庭前調(diào)解及人民調(diào)解協(xié)議的司法審查工作。

（4）建立對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)、指導(dǎo)制度。

①旁聽制度。各級(jí)人民法院應(yīng)當(dāng)定期邀請(qǐng)人民調(diào)解員旁聽依法公開審理的案件，人民調(diào)解員主動(dòng)要求旁聽的，應(yīng)當(dāng)予以支持。

②巡回法庭和人民調(diào)解指導(dǎo)員可以接受人民調(diào)解員在調(diào)解過程中遇到的有關(guān)法律問題的咨詢，但不得就人民調(diào)解委員會(huì)正在調(diào)處的個(gè)案直接發(fā)表意見；幫助人民調(diào)解委員會(huì)規(guī)范運(yùn)行機(jī)制、工作程序和制度、調(diào)解方式及文書制作。

③定期培訓(xùn)制度。各級(jí)人民法院配合當(dāng)?shù)厮痉ㄐ姓C(jī)關(guān)，制定培訓(xùn)計(jì)劃，派出具有較豐富的法律知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)的審判人員定期開展對(duì)人民調(diào)解員的培訓(xùn)，通過培訓(xùn)，使人民調(diào)解員能夠掌握民事糾紛的性質(zhì)、一定的法律知識(shí)和調(diào)解藝術(shù)，提高人民調(diào)解工作的水平。

④建立評(píng)閱制度。人民調(diào)解委員會(huì)可以將通過調(diào)解達(dá)成的協(xié)議以及卷宗材料送交人民調(diào)解指導(dǎo)員評(píng)閱。

⑤調(diào)解質(zhì)量反饋制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件審理終結(jié)后，具體承辦的審判人員應(yīng)將生效的裁判文書寄送原承辦的調(diào)處中心或人民調(diào)解委員會(huì)，就審理中發(fā)現(xiàn)的問題提出建議。

⑥加強(qiáng)人民調(diào)解員的刑事方面法律、法規(guī)的培訓(xùn)指導(dǎo)力度，支持人民調(diào)解組織積極做好刑事自訴、刑事附帶民事賠償?shù)恼{(diào)解工作，充分體現(xiàn)被告人自愿、自治等原則，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（5）行政訴訟適當(dāng)引入調(diào)解機(jī)制，對(duì)三類案件（1、不服行政主體作出的行政裁決而提起的行政訴訟案件。不服行政裁決訴訟案件存在三方關(guān)系人，即原民事爭(zhēng)議的雙方當(dāng)事人和作出裁決的行政機(jī)關(guān)。一般情況下，行政機(jī)關(guān)在裁決過程中對(duì)原爭(zhēng)議雙方進(jìn)行了調(diào)解。在行政訴訟過程中，若原告或第三人放棄權(quán)利，則被告行政機(jī)關(guān)的裁決即可以變更或撤銷。

2、不服因行政合同引起的爭(zhēng)議而提起的行政訴訟案件。

3、不服行政主體作出的具體行政行為而提起的行政訴訟案件。盡管最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條規(guī)定：“不具有強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為”“不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”，但此條規(guī)定邏輯地暗含了不服具有實(shí)際強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)行為可以納入司法審查的范圍。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，指導(dǎo)、勸告、建議、提示、鼓勵(lì)等具體行政指導(dǎo)行為在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理實(shí)踐中被越來越多地采用。但是，實(shí)踐中只有組織法而無行為法上依據(jù)的行政指導(dǎo)大量存在，這就使得司法審查具體行政指導(dǎo)行為的合法性陷入困境，而在審理中適用調(diào)解解決具體行政指導(dǎo)產(chǎn)生的爭(zhēng)議則可擺脫這種困境。法院在審查人民調(diào)解的同時(shí)，可以視情發(fā)現(xiàn)司法建議。）實(shí)行人民調(diào)解（人民調(diào)解委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)調(diào)解）行政訴訟司法確認(rèn)的形式結(jié)案。

（6）實(shí)行經(jīng)人民調(diào)解程序的訴訟綠色通道

①就近立案制度。對(duì)于人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成的糾紛，當(dāng)事人要求訴訟的，人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人要求訴訟的請(qǐng)示記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)通過聯(lián)絡(luò)網(wǎng)絡(luò)，及時(shí)與所屬人民調(diào)解委員會(huì)所在地的法院聯(lián)系，法院應(yīng)當(dāng)派出審判人員到人民調(diào)解委員會(huì)，或者由巡回合議庭在人民調(diào)解委員會(huì)立案，充分利用現(xiàn)代科技手段逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上立案。

②口頭起訴制度。就近立案時(shí)，當(dāng)事人口頭起訴的，具體承辦審判人員應(yīng)當(dāng)將訴訟請(qǐng)求、事實(shí)和理由詳細(xì)記入筆錄，并由當(dāng)事人簽字確認(rèn)。

③就近立案時(shí)，當(dāng)事人提出訴訟費(fèi)用免、減、緩交申請(qǐng)的，可以先行緩交，由具體承辦的審判人員審查后交院長決定。

④簡(jiǎn)易程序制度。各基層人民法院及其派出人民法庭審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件，一般應(yīng)當(dāng)適用簡(jiǎn)易程序。

⑤先行調(diào)解制度。法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件應(yīng)當(dāng)進(jìn)行調(diào)解；對(duì)于就近立案的案件，具體承辦的審判人員應(yīng)當(dāng)立即組織當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解。

⑥優(yōu)先審執(zhí)制度。涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件和人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解未成功的案件的當(dāng)事人及其訴訟代理人要求法院依職權(quán)調(diào)查、收集調(diào)解檔案資料或者證據(jù)材料的，法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先安排，對(duì)此類案件應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審理與執(zhí)行，鞏固人民調(diào)解委員會(huì)的工作成果。

⑦對(duì)調(diào)解和好的離婚案件、調(diào)解維持收養(yǎng)關(guān)系的案件、能夠即時(shí)履行的案件及其他不需要當(dāng)事人履行義務(wù)的案件，可以不制作調(diào)解書，但應(yīng)制作詳細(xì)的調(diào)解協(xié)議，并由當(dāng)事人及其訴訟代理人簽名、蓋章或者捺印。調(diào)解達(dá)成協(xié)議并經(jīng)審判人員審核后，雙方簽的協(xié)議即發(fā)生法律效力。

調(diào)解書可以采用填寫式，應(yīng)采用電子簽章技術(shù)或者其他快捷方法制作調(diào)解書，做到即時(shí)送達(dá)。經(jīng)征得當(dāng)事人同意，調(diào)解書中可以不載明案件事實(shí)。

⑧對(duì)刑事附帶民事賠償?shù)娜嗣裾{(diào)解協(xié)議書，經(jīng)審查，可直接制作刑事附帶民事判決書。

（二）效力銜接。

（1）當(dāng)事人持已經(jīng)生效的人民調(diào)解協(xié)議向人民法院申請(qǐng)支付令的，只要符合民事訴訟法第十七章規(guī)定的條件，人民法院應(yīng)當(dāng)支持。

（2）具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議，公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，債權(quán)人可以向被執(zhí)行人住所地或者被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)所在地人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

（3）經(jīng)法院庭前調(diào)解達(dá)成調(diào)解協(xié)議的，由調(diào)解法官制作調(diào)解書，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽收的調(diào)解書與法院判決書具有同等法律效力；對(duì)人民調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)，庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)在對(duì)人民調(diào)解協(xié)議進(jìn)行合法性審查時(shí)，應(yīng)遵循“法律不禁止即為合法”的原則，凡經(jīng)審查制作調(diào)解書的，即與法院判決止具有同等法律效力。仲裁制度為我們調(diào)解效力的銜接提供了依據(jù)。《中國國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易仲裁委員會(huì)仲裁規(guī)則（2000年）》第48條規(guī)定，當(dāng)事人在仲裁委員會(huì)之外通過調(diào)解達(dá)成和解協(xié)議，可以憑當(dāng)事人達(dá)成的仲裁協(xié)議和他們的和解協(xié)議，請(qǐng)求仲裁委員會(huì)指定一名獨(dú)任仲裁員，按照和解協(xié)議的內(nèi)容作出仲裁裁決書。新仲裁規(guī)則的規(guī)定可有效保證和解書具有強(qiáng)制執(zhí)行力。在我們?cè)O(shè)想的調(diào)解銜接制度中，人民調(diào)解委會(huì)員主持達(dá)成的人民調(diào)解協(xié)議書可視為此處的“和解協(xié)議”，法院可參照該條仲裁規(guī)則，作出法院調(diào)解書。

（三）救濟(jì)途徑的銜接。

調(diào)解制度不可能保障百分百的運(yùn)行無誤，設(shè)立調(diào)解救濟(jì)程序應(yīng)是最有效的矯正手段。

（1）訴訟調(diào)解再審制度的完善。

①將違反法定程序，可能影響當(dāng)事人利益作為申請(qǐng)?jiān)賹彽姆ǘㄊ掠伞?/p>

②將調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反禁止性法律規(guī)定的列入申請(qǐng)?jiān)賹徥掠伞?/p>

③對(duì)調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容損害國家、集體及社會(huì)公共利益的，法院有權(quán)決定再審。

④將當(dāng)事人雙方或一方惡意調(diào)解的假離婚、假抵債、假清償?shù)攘腥肷暾?qǐng)?jiān)賹彽氖掠伞?/p>

（2）人民調(diào)解協(xié)議救濟(jì)制度的完善。

①經(jīng)庭前調(diào)解機(jī)構(gòu)司法審查的人民調(diào)解協(xié)議，違反當(dāng)事人自主、處分原則的；違反法律禁止性規(guī)定的；損害國家、集體及社會(huì)公共利益的，應(yīng)予撤銷，并尊重當(dāng)事人的意愿，分別進(jìn)行庭前調(diào)解或開庭審理。

②法院在審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)問題的應(yīng)以變更、撤銷，并將所有涉及人民調(diào)解協(xié)議的案件的裁判文書送達(dá)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。

③當(dāng)事人憑已生效的人民調(diào)解協(xié)議向法院申請(qǐng)支付令的，法院應(yīng)予以司法審查。

④具有債權(quán)內(nèi)容的人民調(diào)解協(xié)議經(jīng)公證機(jī)關(guān)依法賦予強(qiáng)制執(zhí)行效力的，法院在進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行程序前，應(yīng)予以司法審查。

（四）在加強(qiáng)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解銜接方面，人民法院應(yīng)正確理順人民法院和人民調(diào)解的關(guān)系，根據(jù)我國法律規(guī)定，指導(dǎo)人民調(diào)解委員會(huì)的工作是人民法院的職責(zé)之一。在支持和指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，人民法院要從思想和行動(dòng)上做到“不缺位、不錯(cuò)位、不越位”。

①“不缺位”要求人民法院對(duì)人民調(diào)解組織促成當(dāng)事人自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，應(yīng)當(dāng)予以支持。

②“不錯(cuò)位”要求人民法院在指導(dǎo)人民調(diào)解工作中，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到自己與人民調(diào)解委員會(huì)之間是業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)按照司法行政機(jī)關(guān)或者人民調(diào)解組織的邀請(qǐng)，有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

③“不越位”就是要求人民法院不能代替或者變相代替人民調(diào)解組織開展調(diào)解活動(dòng)，只能針對(duì)一般性法律問題和調(diào)解技巧進(jìn)行指導(dǎo)，絕不能直接插手正在進(jìn)行調(diào)解的個(gè)案，更不能就個(gè)案的具體處理發(fā)表意見。

（五）完善法院的目標(biāo)管理考核制度制定合理的考核指標(biāo)不，形成訴訟調(diào)解和人民調(diào)解有機(jī)銜接的激勵(lì)機(jī)制。

設(shè)置目標(biāo)管理考核制度的目的在于考察法官一年的工作實(shí)績(jī)，以勉勵(lì)先進(jìn)，鞭策后進(jìn)。而工作實(shí)績(jī)的涵義在這里顯然應(yīng)作廣義的理解，所以除了案件的數(shù)量以外，我們還要考慮法官所辦案件的質(zhì)量和社會(huì)效果。因此要制定一套行之有效的兼顧辦案數(shù)量、質(zhì)量、社會(huì)效果、對(duì)人民調(diào)解工作指導(dǎo)量、上訴率、進(jìn)入執(zhí)行程序率等方面的法官審判質(zhì)量效率管理制度，落實(shí)獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)力量實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有機(jī)銜接。

結(jié)束語

探索實(shí)現(xiàn)訴訟調(diào)解和人民調(diào)解的有效銜接，是實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人自由處分權(quán)和法官適當(dāng)介入管理的有機(jī)結(jié)合，更符合公正和效益的司法價(jià)值取向。試想如果把那些血緣地域性強(qiáng)、沖突烈度不大、解紛適用法律的技術(shù)含量小、無需訴訟即可獲得公正處理的矛盾糾紛化解在訴訟程序外，那么我們?nèi)嗣穹ㄔ旱膶徟泄ぷ骶湍芟蚍ü俾殬I(yè)化的“精審判”之路快步邁進(jìn)。