第一篇：土地流轉工作中存在的問題及對策

當前

**縣是農業大縣，地處安徽東北角，除土地之外，沒有什么資源優勢，更無區位優勢，一小時內經濟圈中無發達城市，因此城市拉動效應也不明顯，長期以來位次靠后。最近幾年縣委縣政府推出了一系列富民強縣的舉措，收到了一定的成效。但與周邊縣相比，特別是與毗鄰的泗洪、睢寧相比，差距較大。“四化”進程步履艱難。成因是多方面的，但筆者認為，農業大縣首先應盯緊”農”字，沒有農民的富，不可能有全縣的富，沒有農業的大發展，其他各業發展都將缺少基礎。因此，“四化”同步，在我們這些欠發達的農業縣，首要是農業的現代化，農業現代化的標志是產業規模化，經營集約化，管理組織化，生產社會化。達到這“四化”，“兩集”是前提，即土地的集中，人口的集聚。“兩集”實現了，城鎮化、工業化應運而生，因此，土地流轉是農業大縣實現“四化”的咽喉要塞，是現代農業必過的一關。

一、土地流轉存在的問題

1、各級各部門過死的執行“自愿原則”，致使“一夫當差，萬夫莫開”。2013中央1號文件指出：“要堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉。”“自愿”是指“種”和“轉”，而不是不服從整體規劃的“種”，更不是就在原來那個地方“種”。一塊地小到幾十畝，大到上千畝，往往因少數幾戶不愿流轉（有的根本就不是價格問題，純粹是有意作梗）致使好多外商望而卻步，發展農業的外來資金、技術、產業隨之消失。

2、面對漫天要價的個別農戶，各級束手無策。有些農戶用征遷房屋的理念來經營地租，一看政府出面租地，不切實際的要價，其他人看有利可圖，隨之附和。最后土地流轉只有“流產”。

3、政策優惠不到位，產生不了助推作用。目前，各級對土地流轉無明顯的優惠政策。到目前為止，還沒聽說過政府為流轉大戶撥過扶持經費的事。各級惠農政策還是針對家庭承包的模式出臺的。各自強調自己的使用范圍，無法向大戶傾斜，特別是一些政策性的補貼，強調打卡，結果是種田者無補助，不種田者領補助，許多農業政策沒有跟上“十八大”，與現實對接錯位。

4、所有風險承包者自己扛，讓好多人望而卻步。農業生產周期長，效益低、風險大，不確定因素太多，好多問題在目前不是人力可為的（如今年的高溫熱害）。土地流轉之后，等于把千家萬戶的風險集于一人，而目前對大戶的保險沒有新的政策，一遇到災年，好多流轉者會因此折腰。

5、公共設施跟不上。這無意間加重流轉者的負擔，有的土地雖然流轉到手了。但規模經營與一家一戶耕作是有區別的，這就牽扯到路誰鋪、溝誰扒、井誰打、電誰架的問題。涉農項目雖多，但管理相當混亂。就舉一個田間工程來說就有近10家實施，發改委（即批項目又實施項目，自批自干）、財政局（既當裁判監督資金使用，又當運動員使用資金）、土地局（管理者變成操作者）、項目辦、扶貧辦、水利局、農委等。每個項目，每個部門都有嚴格的使用范圍，稍作調整就會背上“挪移涉農資金”的罪名，而針對種田大戶的項目寥若晨星。

6、公共服務跟不上。無論是產前、產中、產后，在資金、技術、信息等方面的服務都跟不上。其次，農業生產者，設施用地申請指標艱難，本就勢單力薄，再加上孤軍奮戰，沒有相當實力，很難生存下去。

7、有些土地流轉者“目的”有問題。有些人流轉土地不是為了耕種，就是奔著某個項目或某些優惠政策而來，一旦達到目的就撒手而去，或因達不到目的而被動應付，不能全身心的去生產經營，致使土地產出效益低下，從而產生不良的社會效應。

8、土地流轉后再“流產”會帶來新的社會矛盾。土地集中起來經過兩至三年的統一耕種，地形地貌將會有很大的改變，如果溝、路、渠重新修整，再加上設施用地，原有的地標、界線將蕩然無存，個別農戶的土地可能就消失了，一旦流入者經營不下去或半路跑掉，很難回復到農民手中，于是產生新的社會矛盾。

9、政策亟待出臺，平臺亟待搭建，機構亟待成立，經費亟待落實。目前土地流轉領域亂象橫生，有的是租的，有的是轉包的，有的是買斷的，有的是接管的，有的是幾家親友合起來叫某一人上報的，有的有合同，有的沒合同，且合同極不規范，想流出找不到人，想流入找不到耕地，流轉的面積大小由誰定，怎么定等等問題急待解決。

10、各級政府對農業的“態度”直接影響著土地流轉的進度。

第二篇：土地流轉工作中存在的問題及對策

當前土地流轉工作中存在的問題及對策

**縣是農業大縣，地處安徽東北角，除土地之外，沒有什么資源優勢，更無區位優勢，一小時內經濟圈中無發達城市，因此城市拉動效應也不明顯，長期以來位次靠后。最近幾年縣委縣政府推出了一系列富民強縣的舉措，收到了一定的成效。但與周邊

縣相比，特別是與毗鄰的泗洪、睢寧相比，差距較大。“四化”進程步履艱難。成因是多方面的，但筆者認為，農業大縣首先應盯緊”農”字，沒有農民的富，不可能有全縣的富，沒有農業的大發展，其他各業發展都將缺少基礎。因此，“四化”同步，在我們這些欠發達的農業縣，首要是農業的現代化，農業現代化的標志是產業規模化，經營集約化，管理組織化，生產社會化。達到這“四化”，“兩集”是前提，即土地的集中，人口的集聚。“兩集”實現了，城鎮化、工業化應運而生，因此，土地流轉是農業大縣實現“四化”的咽喉要塞，是現代農業必過的一關。

一、土地流轉存在的問題

1、各級各部門過死的執行“自愿原則”，致使“一夫當差，萬夫莫開”。2013中央1號文件指出：“要堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉。”“自愿”是指“種”和“轉”，而不是不服從整體規劃的“種”，更不是就在原來那個地方“種”。一塊地小到幾十畝，大到上千畝，往往因少數幾戶不愿流轉（有的根本就不是價格問題，純粹是有意作梗）致使好多外商望而卻步，發展農業的外來資金、技術、產業隨之消失。

2、面對漫天要價的個別農戶，各級束手無策。有些農戶用征遷房屋的理念來經營地租，一看政府出面租地，不切實際的要價，其他人看有利可圖，隨之附和。最后土地流轉只有“流產”。

3、政策優惠不到位，產生不了助推作用。目前，各級對土地流轉無明顯的優惠政策。到目前為止，還沒聽說過政府為流轉大戶撥過扶持經費的事。各級惠農政策還是針對家庭承包的模式出臺的。各自強調自己的使用范圍，無法向大戶傾斜，特別是一些政策性的補貼，強調打卡，結果是種田者無補助，不種田者領補助，許多農業政策沒有跟上“十八大”，與現實對接錯位。

4、所有風險承包者自己扛，讓好多人望而卻步。農業生產周期長，效益低、風險大，不確定因素太多，好多問題在目前不是人力可為的（如今年的高溫熱害）。土地流轉之后，等于把千家萬戶的風險集于一人，而目前對大戶的保險沒有新的政策，一遇到災年，好多流轉者會因此折腰。

5、公共設施跟不上。這無意間加重流轉者的負擔，有的土地雖然流轉到手了。但規模經營與一家一戶耕作是有區別的，這就牽扯到路誰鋪、溝誰扒、井誰打、電誰架的問題。涉農項目雖多，但管理相當混亂。就舉一個田間工程來說就有近10家實施，發改委（即批項目又實施項目，自批自干）、財政局（既當裁判監督資金使用，又當運動員使用資金）、土地局（管理者變成操作者）、項目辦、扶貧辦、水利局、農委等。每個項目，每個部門都有嚴格的使用范圍，稍作調整就會背上“挪移涉農資金”的罪名，而針對種田大戶的項目寥若晨星。

6、公共服務跟不上。無論是產前、產中、產后，在資金、技術、信息等方面的服務都跟不上。其次，農業生產者，設施用地申請指標艱難，本就勢單力薄，再加上孤軍奮戰，沒有相當實力，很難生存下去。

7、有些土地流轉者“目的”有問題。有些人流轉土地不是為了耕種，就是奔著某個項目或某些優惠政策而來，一旦達到目的就撒手而去，或因達不到目的而被動應付，不能全身心的去生產經營，致使土地產出效益低下，從而產生不良的社會效應。

8、土地流轉后再“流產”會帶來新的社會矛盾。土地集中起來經過兩至三年的統一耕種，地形地貌將會有很大的改變，如果溝、路、渠重新修整，再加上設施用地，原有的地標、界線將蕩然無存，個別農戶的土地可能就消失了，一旦流入者經營不下去或半路跑掉，很難回復到農民手中，于是產生新的社會矛盾。

9、政策亟待出臺，平臺亟待搭建，機構亟待成立，經費亟待落實。目前土地流轉領域亂象橫生，有的是租的，有的是轉包的，有的是買斷的，有的是接管的，有的是幾家親友合起來叫某一人上報的，有的有合同，有的沒合同，且合同極不規范，想流出找不到人，想流入找不到耕地，流轉的面積大小由誰定，怎么定等等問題急待解決。

10、各級政府對農業的“態度”直接影響著土地流轉的進度。雖然近十年來，我們國家連續十個一號文件都是針對農業，雖然黨的惠農政策如雨后春筍，但農業仍然沒有擺脫其“弱勢行業”的局面，各級各地因種種原因針對一號文件出臺的配套政策也等等不一，有的地方領導高度重視，于是出現資金、技術、人才、項目向農業聚集現象，有的地

方光喊口號不做實事于是出現漠視農業現象，各地對農業的重視程度，從各項考評農業分值所占的權重看得一清二楚，重視農業的地方土地流轉進度就快，反之，亦然。

二、對策。

針對以上十大問題，提出如下解決辦法。

1、迅速出臺一套規范性文件，內容包括：（1）財政獎補的額度。主要體現長期

性，要有吸引力。（2）項目傾斜程度。主要是為流轉者解決道路、通電、排水、打井問題，以及設施用地問題。（3）地價尺度。對不同級差，不同區位的土地，給予基礎價格指導意見，限定浮動幅度。（4）貸款門坎高度（5）特殊政策幅度，如流轉面積達到一定數量，可享受額外農保財政補貼；為流轉者學習深造報銷學費；一些小型的田間工程，生產性項目允許不通過報投標，由他們配套一部分資金自己實施等等。

2、“靈活執行‘自愿’”原則。一塊土地，如有85%以上農戶同意流轉，對少數不同意的戶，用行政手段將他們集中在一頭或者挪到別的地方自種（這也符合組織原則）。

3、充分發揮好土地流轉平臺作用。目前，縣、鄉兩級都建有土地流轉中心，村有土地流轉站，但工作開展不盡人意，主要是人員沒落實，經費沒到位，交通工具沒解決，儀器設備沒配備。要想土地流轉進程加快，這些問題必須迅速解決。

4、積極支持、鼓勵年輕人，有知識的人，有技術的人投身農業。想方設法使人力、物力、財力、技術向農業傾斜。讓全社會的人都了解糧食危機，都關注農業發展。比如給年輕人無息提供從事農業的貸款，為從事農業的高技術人員提供特殊津貼等等。

5、積極調整政策，讓政策與現實同步。糧補、種補、地補、綜合補可直接加到糧食生產上。為國家提供一斤糧食，政府直補多少，省事省心，直截了當。其補貼尺度讓人看出經營農業不比經營其他行業效益差。“誰來種地”的問題迎刃而解。

6、強化公共服務。搞好農企、農技、農商對接，借助項目扶持壯大各類為農服務組織。在耕、種、病蟲草防治、儲備、運輸、加工、銷售等各個環節靈活運用政策，整合項目獎金扶持這些為農服務的組織。

7、加大農保額度，拓寬賠付渠道。

8、在招商引資方面，農業項目享受工業項目同等待遇。

9、允許各類社會資金，以各種渠道注入農業領域。

10、結合美好鄉村建設，在項目、人口集中的同時，搞好土地集中。

11、各級政府在年終考核中加大現代農業分值權重。

第三篇：我國土地流轉中存在的問題及對策思考

我國土地流轉中存在的問題及對策思考

內容摘要：農村土地流轉是農業可持續發展的客觀要求，也是化解“三農”難題的有效途徑。然而在實踐中，現階段農村土地流轉還存在諸多問題，如政府角色定位問題、農民的利益保障問題及社會化服務體系不健全問題等等，本文對現階段農村土地流轉改革中存在的問題進行總結并深入分析原因，在此基礎上為進一步完善土地流轉機制提供政策建議。

關鍵詞：農村 土地改革 土地流轉

農村土地規模經營是農業現代化的必由之路。積極推進農村土地流轉改革，對落實農村土地政策、實現土地規模經營、推進現代農業發展、拓寬農民增收渠道均能起到積極作用。但是，由于土地流轉是農村經濟體制改革深入發展的新事物，近幾年各地在土地流轉實踐過程中也出現了很多亟待解決的問題，阻礙了土地流轉的順利進行，因此，正確分析當前農村土地流轉過程中存在的問題，處理好各種主體的利益關系，研究制定有效的政策措施，意義重大。

一、當前農村土地流轉存在的突出問題

（一）土地流轉行為不規范

目前很多地方土地流轉大多是農戶間自發進行的，部分農民法律意識淡薄，采取口頭協議進行土地流轉的仍然占很大比例，如在濟源市被調查的117個農戶中，沒有簽訂土地流轉書面協議的占78.4%，其中，既無書面協議又無口頭約定的占10.8%；而經過鄉鎮農業承包合同管理機關登記、備案或簽證及公證機關公證后流轉的土地更少。在一些地方即便雙方簽訂了書面協議，但也存在手續不規范條款不完備等問題，“對雙方的權利義務及違約責任沒有明確的規定，一旦出現糾紛無法追究責任，而且缺少土地承包經營權流轉價格評估機構，對于農村流轉地價的評定缺乏科學合理的標準，導致農地轉讓的隨意性和無序性”1。

（二）土地流轉中農民的利益缺乏保障

一是強制流轉違背了農民意愿。個別地區沒有認識到土地流轉的主體是農民，在工作中還存在“錯位、越位”現象，在土地流轉問題上，采取“一刀切”的簡單化操作方式，嚴重損害了農民的利益。二是土地流轉缺乏對農民利益的保護機制。在土地流轉前，缺乏對種植大戶和企業業主農業經營能力的資格審查與評估的市場。在筆者調研的市縣中，無論是政府推動還是自發進行的土地流轉，對承租方農業經營能力的資格都沒有進行嚴格審查，更沒有讓承租方交納經營風險保證金。在土地流轉后，流轉業主一旦經營上出現失誤，無法履約，常常給參與流轉的農戶造成巨大的經濟損失，而且沒有有效的補償辦法，風險由農民和政 1劉啟營.新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析[J].農業經濟，2009（4）府承擔。三是農民的流轉收益缺乏增長機制。在流轉合同的約定上，農民土地流轉收益一般是一定不變，流轉期間不再調整租金，流轉收益沒有隨經濟的不斷發展得到相應增長。

（三）土地流轉市場機制及社會化服務體系不完善

一方面，當前農村土地流轉市場化運作機制還沒有完全建立，大部分地區尚未形成統一規范的土地流轉市場，流轉中介組織較少，流轉信息傳播渠道不暢，土地供需失衡，影響了生產要素的合理流動和優化配置，限制了土地流轉區域范圍，制約了農村土地流轉的有序進行。另一方面，目前很多地方針對土地流轉尚未建立完善的資產評估機構、委托代理機構、法律咨詢機構、土地投資機構、土地保險機構等，制約了土地交易市場的發育及土地承包經營權流轉的健康、有序進行。

（四）土地流轉管理不健全

目前對土地流轉的管理，從上到下的農業行政部門沒有具體的實施細則，在流轉程序、流轉手段、流轉檔案管理等方面缺乏統一規定，有些地方土地流轉主管部門雖然制定有規范的操作規程和土地流轉合同文書格式，但缺乏完整的政策體系，缺乏現代化的工作手段，在個別地方土地流轉仍然處于自發無序的狀態，糾紛隱患較多。一些地方還沒有統一規范的土地承包和流轉管理機構，鄉鎮農經機構管理體制不順，職責不明，流轉行為無人監管，流轉糾紛無人受理，農民的合法權益受到損害。管理的無序或缺位導致有些地區在土地流轉過程中，存在著隨意改變土地的農業用途的現象，這對國家的糧食安全也造成隱患。

二、影響農村土地流轉的原因分析

（一）政府角色定位不明晰

政府的指導是幫助集體土地健康、有序流轉的保障。在一些地方，部分基層政府和部門角色定位不準，認識錯位，普遍把經營權流轉當成流轉主體的經濟行為，沒有認識到其在農業現代化進程中的重大意義，對有利的流轉模式不加以鼓勵和推廣，不利的模式不加以批判和限制，采取放任自流的態度。同時沒有科學制定流轉后農民出路的規劃，對可能出現的問題沒有做好應急處理預案，提供服務，化解矛盾。集體土地流轉是一種市場行為，如果基層行政組織，違背農民的意愿而強行流轉，這將為社會埋下許多隱患，甚至危及整個社會的穩定。所以政府應在尊重農民意愿的基礎上積極引導，搞好規劃、提高服務，在集體土地流轉中做好服務員、裁判員的角色2。

（二）農民流轉意愿不強烈

分析當前的土地流轉現狀，存在農民流轉意愿不強烈的現象。究其原因如下： 2葉桂英.淺談集體土地流轉中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 首先，農村社會保障體系不健全，失地農民缺乏生存保障。對于絕大多數農民來講，主要還是依靠土地收入解決看病、上學、養老等問題,普遍把土地作為最基本的生活保障, “有些農民即使轉移到了二、三產業，由于失業的風險和收入的不確定性，他們仍把土地作為最后的退路，寧肯粗放經營，甚至不惜拋荒棄耕，也不愿意轉移出讓”3。其次，農民轉移就業空間小。“土地流轉的速度應該與工業、第三產業就業崗位增加的速度與城市基礎設施容納的程度相適應”4，當前，城鎮化速度慢與城鎮吸納農村剩余勞動力能力不足導致農民轉移就業不暢，不愿放棄土地。第三，部分土地轉出收益吸引力不大，尤其是一系列惠農政策的出臺和新農村建設的實施提高了農民對土地價值的預期，致使流轉意愿不強烈。

（三）土地流轉后資金與技術支持不足

土地流轉后，要實現規模化生產、集約化經營，必須進行資金投入和技術支持。經營者開發資金匱乏，是制約土地流轉的重要原因。一些經營者大面積承包土地后從事高效農業開發，后續發展中需要較大的資金投入，由于融資渠道少，致使部分經營者在土地開發上存在嚴重的資金困難，規模難以擴大，效益難以提高。從科技層面講，土地流轉的意義在于土地流轉以后，發展高效農業，精耕細作，達到高產高效。而一些承包大戶由于缺乏相關技術支持，只能搞粗放的規模化，不僅無法提高效益，而且對土地資源也造成一種浪費。所有這些不僅阻礙了現代農業的發展，也使一部分有承包能力和意向的經營主體不斷觀望、徘徊，或者承包土地后另做他用，失去了土地流轉的本來意義。

（四）土地分戶經營的分散性、隨意性與土地流轉的計劃性、規模性之間存在矛盾

土地流轉的目的是優化資源配置，實現土地規模化、集約化效益，而第二輪土地延包實行的是“耕者皆有田”政策，不僅土地分戶經營，而且農戶在這種嚴重分散的土地上還要種植從糧食到飼料、蔬菜等幾乎家庭所需的全部作物，這就進一步加重了土地的分散程度，形成了分散、細碎、小規模的土地經營方式，難以實現土地成片集中流轉。而且業主在實施土地規模流轉時，往往因為一戶或幾戶承包戶沒有談妥，而使土地規模化流轉難產，制約了規模經濟的發展。同時，一些地方農田水利基礎設施較差，尤其是丘陵山區，地塊小且不平整，水、電、路建設滯后，集中連片流轉難度大，不利于規模經營和大型機械作業，阻礙了土地的規模化經營。

三、推進農村土地流轉健康進行的對策思考

（一）逐步建立因地制宜的土地流轉制度

土地承包經營權流轉，要因地制宜，切實把握“適度”兩個字。首先，必須 34郭江平.農村土地市場發育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）夏先鵬.農村土地流轉中的發展機遇與風險[J].中國新農村法制建設研究，2009，9 始終堅持依法自愿有償的流轉原則，不能盲目跟風推進，以行政手段推行農村土地流轉。對于政府和村級組織來說，只能是進行政策導向，創造發展環境，加強服務管理。其次，要把握規模的“適度”。適度規模經營就是生產規模要與生產單位的生產能力相適應，不能一味追求流轉規模，生產能力卻達不到，反而導致粗放經營，甚至拋荒，浪費了土地資源，違背了中央進一步完善農村土地管理制度的初衷。第三，要根據各地具體的自然條件、經濟基礎和農業發展水平制定不同的土地流轉制度。經濟發展較為薄弱或非農產業不發達地區，農民對土地的依賴性仍然很強，而在非農產業發達、經濟實力雄厚的地區，農民對土地的依賴性日益減弱，充分利用土地使之增值的要求越來越高，農民對土地流轉方式的多樣化的需求也越來越高。所以要根據各地實際情況，切實制定有效的措施，積極引導村、社及農民群眾在自愿、有償的前提下開展農村土地承包經營權的流轉工作，認真解決農村土地承包經營權流轉工作中的新情況、新問題。

（二）積極培育規范化的土地流轉市場

推進土地流轉，就要積極培育土地流轉市場，建立嚴格而規范的配套制度和措施。一是健全農地流轉服務平臺，要建立和完善縣一級農地流轉服務中心、鄉鎮一級農地流轉服務站、村級農地流轉服務組的三級中介服務網絡，建立農地流轉信息庫，開展信息咨詢、評估、協辦手續等服務。二是建立農地流轉信息網絡，使廣大農戶和有意投資農業的經營者能及時、準確獲取可靠信息，溝通市場供需雙方的相互聯系，切實解決農地流轉信息不暢、配置不佳的問題。三是建立科學的土地流轉價格形成和指導機制。“根據市場供求、宏觀經濟運行狀況和土地受讓方的投資變化，在研究受讓方承受能力的情況下，適時進行流轉價格的調整，以便更好地反映土地的動態價值變化”，5從而建立健全農民流轉收益增長機制，保障農民收益能隨經濟的不斷發展得到相應增長。

（三）深入強化土地流轉的規范化管理

各級基層黨委、政府要加強土地流轉管理，特別要處理好土地流轉促進農業綜合開發與保護基本農田的關系，處理好土地開發與保護群眾權益的關系。把各種流轉方式納入規范化管理，確保交易雙方權利和義務明晰。要切實做好農地確權、登記、頒證工作，明確農戶在農地轉讓中的主體地位，禁止村級組織代替農戶或超越農戶對外簽訂流轉合同，依法保障農戶對承包土地的占有、使用、收益等權利。同時，要制定規范的土地流轉程序，提供規范格式的土地流轉合同文本，實行流轉合同登記備案制度，確保土地流轉規范有序。另外，還要加強宣傳和監督，杜絕土地流轉過程中隨意改變土地農業用途的現象。

（四）加快發展多種形式的土地流轉規模經營主體

5王春超,李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).要有效地加快土地流轉，關鍵是要多元化和多形式地創新能促進農村生產力解放和提高的規模經營主體。首先，設立土地流轉專項扶持資金和現代農業經營主體培育專項資金。獎勵、補貼、扶持土地流轉和農業規模經營，大力培育以家庭農場和新型農民專業合作社為主的規模經營主體，努力形成“規模化家庭經營+農民專業合作社”的新型農業生產經營體制。其次，加快構建服務“三農”的金融平臺，積極探索信貸支農的重點，適度降低支農信貸利率。加快農業信用擔保體系建設，鼓勵行業協會、龍頭企業、合作社組建農業信用擔保公司，并建議財政按實際擔保額給予一定的擔保風險補助。第三，加大技術支持，幫助規模經營主體真正實現規模經營與集約經營，提高經營效益，發展現代農業，達到高產高效。

（五）建立健全土地流轉的配套保障機制

土地流轉的健康進行有賴于農村配套保障機制的完善。農業是高風險低收益的產業，不僅要受自然生物因素的影響，還要受社會經濟因素的影響。因此，推動土地流轉，就必須建立健全農業風險保障機制和多層次的農村社會保障制度，增強農業對自然災害等風險的緩沖能力，逐步弱化土地的福利和社會保險功能，同時使廣大農民醫療有保障，失業有保險，以解除農民對土地轉讓后的后顧之憂，為土地流轉創造良好的外部環境。對于外出打工的農民，應制定統一的、非歧視的勞動就業制度，把農民工逐步納入城鎮社會保障體系。加大對失地農民的就業技術培訓，加快農村城鎮化進程，加速農村剩余勞動力有序轉移，降低農民對土地的依賴程度，最大限度地發揮土地的市場要素功能，確保土地流轉能健康、有序、順利進行。

參考文獻：

1.劉啟營.新形勢下健全農村土地流轉市場的路徑分析[J].農業經濟，2009（4）2.葉桂英.淺談集體土地流轉中的政府角色[N].中國國土資源報，2009-12-11 3.郭江平.農村土地市場發育障礙及對策研究[J].湖北大學學報：哲學社會科學版，2004，31（1）

4.夏先鵬.農村土地流轉中的發展機遇與風險[J].中國新農村法制建設研究，2009，9 5.王春超,李兆能.農村土地流轉中的困境:來自湖北的農戶調查[J].華中師范大學學報(人文社會科學版),2008(4).6.麻昌華，汪安亞.當前農村土地流轉制度中存在的問題及其成因分析[J].湖北民族學院學報(哲學社會科學版).2008.26(4)

第四篇：土地流轉中存在的問題

摘要 對新農村建設中的土地流轉問題進行了探討，包括發展現代農業所面臨的矛盾、新農村建設中土地經營權流轉問題以及影響土地流轉的制約因素，提出了創新土地流轉機制的對策和建議，旨在為新農村建設過程中土地流轉問題的解決提供借鑒、參考。

關鍵詞 新農村建設；土地流轉；思考

中圖分類號 F321.1文獻標識碼A文章編號1007-5739（2008）16-0319-0

2農村土地流轉指的是在保持農村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎上農用地經營權的轉移，其實質是除所有權外的其他產權主體的易位。不同產權主體通過產權調整，優化土地利用結構與農業生產結構，體現農村土地的資產價值，實現土地資源的優化配置。隨著社會主義市場經濟的發展，家庭經營制度之下的小生產、小流通、分散經營等低市場化程度的經營方式已經成為農民的增收和農村經濟發展的瓶頸。在堅持家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制基礎上，發展以標準化、商品化、集約化農業經營模式為特征的現代農業，同時建立健全與之相配套的機制已成為當務之急。

1發展現代農業面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發展現代農業面臨的主要矛盾是小規模分散經營與市場化、產業化、集約化經營（以下簡稱“三化經營”）之間的矛盾。農業“三化經營”是一套完整的農業生產、加工、銷售體系，其以市場為向導，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量，同時配之以一套完整的農產品加工、銷售產業鏈，以實現農業的效率化、效益化經營。但在現行農業制度及我國人多地少、工業化、城鎮化水平低的基本國情下，農業的小規模分散經營將在相當長一段歷史時期內存在。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規模分散經營。首先，小規模分散經營造成農產品產量低、商品率低，農戶產前生產要素的積累、產中新技術的運用、產后產品的加工銷售等沒有為之提供有效服務的完整、健全的體系或組織機構，形成“小生產面對大市場”的局面，因而產銷脫節，常遭受巨大損失。其次，農產品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農產品相對于其他商品，供求波動所造成的市場風險更大；加之農業生產受自然因素影響較大，供給穩定性差，這更加劇了的市場風險。“小生產”的農戶只能被動接受這種市場風險，任何價格波動損失都由農民單方面承擔且無力化解。

1.2.2三化經營。只有實行農業市場化、產業化、集約化經營，才能促進農業生產與市場經營的有效對接，使農產品標準化、現代農業技術才能得到更有效的利用，專業化經營與社會化分工才能得以實現，才可以降低農業生產的成本，并規避價格波動風險，逐漸形成生產、加工、銷售一體化的農產品產業鏈，最終實現整個農業生產效率、產出效益質的飛躍。在現有制度下小規模分散經營已經嚴重阻礙了農村生產力的發展及財富的創造，但小規模分散經營又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅持農村現有的家庭聯產承包、統分結合的雙層經營制度前提下，對農業經營制度進行創新，大力發展現代農業。

2新農村建設需要流轉土地經營權

社會主義新農村建設的提出是對我國工業反哺農業、城市支持農村以及統籌城鄉發展的進一步詮釋，其最終目的是解決“三農”問題，實現農業現代化。建設新農村主要圍繞3

個重點進行，即富裕農民、改善農村生產生活條件和提高農民素質。現代農業建設是新農村建設的關鍵，而與城市化同時推進是新農村建設之本。因為我國解決“三農”問題的出路在于減少農民，而新農村建設也應該是一個農民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉差距，最重要、最可持續的就是減少農民，將農村大量勞動力轉移出來。讓原來農產品的生產者變為農產品的需求者，一方面可減少農產品供給；另一方面可增加農產品需求，農產品價格就會提高，農民的收入就能不斷增長。因此，強化農民工就業、促進農村剩余勞動力向城市轉移與推進現代農業建設是新農村建設的當務之急，這兩方面是通過土地經營權流轉實現聯系的。

一是農村土地經營權流轉是我國農業現代化的必由之路。人多地少導致小農經濟與現代農業不相容。按照古典經濟學中農業微觀經濟模型，小農經濟因其規模偏小存在著自身的局限性，如經不起風險、不能吸納機械技術等現代生產要素、無法實行企業化管理等。小規模經營對實現農業現代化是一種障礙。因為農業現代化包括農業機械化和集約化，都離不開土地集中規模經營。建立在狹小規模基礎上的農業，其技術進步的速度是非常緩慢的，因為土地經營存在有效使用現代生產要素的最低臨界規模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯合的方式實現成片經營，推行機械化生產，但終究由于交易成本過高而導致綜合效益不高。規模經營要么靠土地私有化，進而流轉土地所有權；要么靠流轉土地經營權。土地經營權流轉是指將土地經營權轉讓給別人，但不能改變農用土地的用途。在農村土地集體所有制下，流轉土地經營權是擴大我國農業土地經營規模必然選擇。

二是農村土地經營權流轉是農村剩余勞動力向城市轉移的推力形成的基礎。農村剩余勞動力向城市轉移離不開推力和拉力，其大小決定了農村剩余勞動力轉移的速度。拉力有賴于農民工就業環境的整治，如統一勞動力市場、建立涵蓋農民工的城鎮社會保障體系、農民工的市民化等一系列城鄉統籌的制度建設。同時，注重農村剩余勞動力轉移推力的形成，主要是提高農業勞動生產率，而走規模化、機械化和產業化道路是提高農業生產率的根本途徑。推拉力共同作用的結果是，隨著非農產業的發展，對勞動力需求加大，導致勞動力價格上升，從事農業生產的機會成本提高，而各種機械的規模生產導致其價格相對下降，使用成本降低，機械化替代勞動成為必然，農村剩余勞動力流向收入更高的城市非農部門，實現資源的優化配置。

三是農業小規模經營與日益提高的農產品質量安全需要極不協調。一旦出現農產品質量問題，面臨的是數以萬計的小生產者，危機難以控制，這與農業生產現代化內涵背道而馳。土地流轉及規模經營對我國現代農業發展極其重要，推動土地流轉是新農村建設中迫切需要解決的問題。

3影響土地流轉的制約因素3.1農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因 產權清晰是市場機制正常動作的基本保證。然而，當前農村土地產權關系的權能較混亂，主要表現在：一是承包地的產權主體不明確，雖然《土地管理法》規定農村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經濟組織和鄉（鎮）集體，產權主體不明確，土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農民處于無權狀態；二是土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，如承包權、使用權、出租與買賣權、繼承權、抵押權、收益權和轉作他用權等權益，以及如何在集體和農戶之間具體劃分等；三是土地承包權的性質界定是以政策為主，土地權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權能還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大。

3.2農村社會保障制度嚴重滯后

對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉，阻礙了農業、農村產業結構的調整，導致農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。

3.3農村土地市場不完善，監督機制不健全

一是土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后。目前，全國大部分地區沒有專門的土地流轉服務機構，中介服務體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉的速度、規模和效益。二是管理監督薄弱。農戶間的土地流轉多為口頭協議，根本沒有明確雙方的權利和義務。農戶與業主間的土地租賃合同多數是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權利義務等事項設定不規范。部分草簽了書面合同沒有報告村社集體經濟組織，更沒有到主管部門備案，合同監督執行不力。

4創新農村土地流轉機制的對策和建議4.1加強國家的宏觀調控和管理 通過政策調控對農村土地利用的方向和結構，確保農村的耕地不流失和農村的可持續發展，健全農村土地流轉的監督體系，保證非農建設用地流轉符合國家的公共利益和不侵害農民的經濟利益，充分利用各種輿論媒體開展有針對性的宣傳發動工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉和規模經營的意義。

4.2加大政府支農的力度

由于土地流轉困難最根本的原因不在于土地流轉的供給方面，而在于流轉方面有支付能力的需求不足。也就是因為農業經營的經濟效益差，缺乏能帶來規模效益的種田能手和科技型農民。因此，應大力培育企業家型的農民和種田能手。對那些對農業有興趣、有能力從事農業的生產者，要在各方面給予支持，將其培育為農業經營的主體，增強對土地流轉的需求。在耕地的流轉中，要建立有效的激勵機制，可采取促進農業勞動生產率提高的政策，如每年中央財政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補貼給購買有利于促進農業結構調整、保護農業資源、節本增效的大中型農業機械和先進適用農具的農民。嘗試給予種田大戶和規模經營的組織以獎勵，促進土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實行離農獎勵金的措施鼓勵其離農就業，加速土地流轉。加大金融支持力度，為農地使用權流轉創造優越的條件。

4.3法律上進一步明晰土地產權

立法改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。另外還要制定土地使用權流轉的相關法規，明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理及法律責任，并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉走上法制化、規范化軌道。

4.4要建立暢通的土地流轉渠道，完善土地流轉的市場體系

繼續鼓勵農村基層組織在土地流轉中發揮作用。大力培育土地流轉的中介服務組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估。建立委托代理機構，接受不愿種地的農戶或經營能力差的農戶委托，代為出租、轉租或轉包給那些經營能力強的業主，從而促進農地的流動和集中，其形式可以是土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。

4.5逐步建立農村的社會保障體系

弱化農地保障功能，真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉

移，實現農地資源的高效配置。農村社會保障體系包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等。

5參考文獻

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土地流轉呈現形式多樣化、運作規范化、機制市場化、經營規模化的新格局。目前，全市農村承包土地經營權流出戶1.1萬戶，占家庭承包經營農戶的42%，土地流轉面積1.4萬公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有以下幾種流轉方式：

1.1農村土地承包經營權轉包

轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定的期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行土地承包合同規定的權利和義務，接包方按轉包時約定的條件對轉出方負責。經調查，全市轉包面積2 986.67hm2，占土地流轉面積的21.2%，主要是一些外出打工或務工經商的農戶，因缺乏勞動力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。

1.2農村土地承包經營權出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給本集體經濟組織以外的單位或個人從事生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。經調查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉面積的60.5%。

1.3農村土地承包經營權互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行更換。同時，交換相應的土地承包經營權。經調查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉面積的0.55%。

1.4農村土地承包經營權委托

委托是指承包方將其土地承包經營權以書面形式委托發包方或者合法的中介服務組織流轉，委托方與受委托方應當簽訂書面委托協議書，載明委托事項、委托權限、流轉期限與流轉費支付方式等內容，并由雙方當事人簽字蓋章，受托方在委托權限內將相應的土地承包經營權以一定期限轉給農戶或單位從事農業生產經營。委托后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，流入方按流入時約定的條件對受托方負責，受托方按委托協議書對原承包方負責。如箬橫鎮浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統一轉包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包農戶支付7 500~9 000元/hm2，差額部分由村集體經濟補足，使廣大農戶有穩定的土地轉包收入。經調查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉面積的12.4%。

1.5農村土地承包經營權入股

入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或有合作社等，從事農業生產經營，入股后原承包方與發包方的承包關系不變。經調查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉面積的2.1%。

1.6其他形式

面積438.53hm2，占土地流轉面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進行的流轉。

2農村土地流轉的特點

2.1流轉規模穩步提高

第二輪土地承包后，確立了農戶承包經營權30年不變政策，廣大農戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長期從事二、三產業或向二、三產業轉移，并有穩定二、三產業收入渠道的農戶，逐步放棄承包土地經營權，專心致志經營二、三產業，從而在社會的分工分業中獲取更大的利益。隨著農村二、三產業的社會化分工的進程加快，農村土地要素不斷被激活，土地流轉步伐加快，流轉規模不斷擴大。近幾年來，全市農村承包土地農戶流出率、面積流轉率穩定在40%以上，達到了較高的水平。

2.2流轉機制逐步完善

全市各地在充分尊重農戶自主選擇流轉方法、流轉形式的基礎上，積極引導農戶從自發流轉向鎮（街道）村土地流轉服務組織、村集體經濟合作組織委托流轉及土地股份合作社入股等形式流轉轉變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉面積從2007年8月的837.13hm2，發展到目前的1 746.47hm2，增長了108.6%。

2.3流轉方向日益凸顯

在土地流轉中，流入主體逐步從農戶之間的分散流轉為主向企業化生產經營主體方向流轉轉變。在市場機制的作用下，由于工商資本、農業企業、農民專業合作社及專業大戶參與農產品生產基地建設的積極性不斷提高，而且它們通過實行規模經營、專業生產、品牌開發，能獲得較高的經濟效益，從而能高回報給發包農戶。因而土地流轉向農業企業、農民專業合作社及專業大戶等現代農業生產經營主體集中的趨勢明顯加快。目前，全市流入農業企業、農民專業合作社、家庭農場及專業大戶的經營面積達8 556.53 hm2，占土地流轉總面積的60.9%，促進了農業向企業化、基地化、專業化、現代化方向的發展。

2.4規模經營不斷擴大

通過土地流轉和土地資源要素的集聚，全市土地規模經營面積不斷擴大。全市已實行規模經營的耕地面積為8 650.93hm2，占耕地總面積的25.5%，其中經營0.67~1.33 hm2的為1 842.00hm2，占規模經營的21.3%；經營1.33~3.33 hm2的為2 098.47hm2，占規模經營的24.3%；經營3.33~6.67 hm2的為1 158.33hm2，占規模經營的13.4%；經營6.67~13.33 hm2的為512.60hm2，占規模經營的5.9%；經營13.33hm2以上的為3 040.73hm2，占規模經營的35.1%。

2.5異地流轉蓬勃興起

由于溫嶺市人多地少，而且臺風等自然災害頻繁，為了實現“有限土地，無限發展”，溫嶺市的一些工商企業、農民專業合作社、農業龍頭企業及專業大戶積極實施“走出去”戰略，異地流轉土地，到市外、省外接包土地建立農產品生產基地。如溫嶺箬橫西瓜合作社分別在海南、廣東、廣西、江西、云南等地發展“玉麟西瓜”生產基地約1 333.33 hm2，并跨出國門在緬甸建成了約333.33hm2西瓜基地；溫嶺聯樹果蔗合作社在成都建立了約66.67hm2“溫聯”果蔗生產基地，全市參與異地轉包土地發展走出去農業達2.47萬公頃之多。

第五篇：工作中存在的問題和對策

淺談澄邁大隊工作中存在的問題和對策

隨著社會的發展和經濟建設步伐的加快，消防安全越來越受到全社會的重視，消防工作對于保護人民生命財產安全、防止火災發生起到了日益重要的作用。為貫徹總隊《海南省公安消防總隊“條令條例學習月”活動實施方案》文件精神，縣消防大隊開展了“條令條例學習月”活動。通過這次活動，規范了干部、官兵的言行舉止，強化了干部、官兵的法紀意識，取得了良好的效果。但在管理方面還存在一些不容忽視的問題，直接影響了大隊戰斗力的進一步提高。如何應對、解決消防大隊管理工作中的難點、熱點問題，關系到消防大隊的社會形象和地位，關系到消防大隊內部的穩定與發展，關系到人民的安居樂業和社會和諧。

一、鑒于當前條令條例學習存在的問題，應著重抓好以下四點

一是要使條令條例教育走上規范化教育。如何改變條令條例教育落實不到位的狀況，將條令條例教育納入訓練計劃，建立計劃、備課、測試、檢查、講評等制度，并在時間和經費等方面予以保障，使條令條例教育走上規范化的軌道。

二是要開展多種形式的條令條例學習。組織大隊全體干部、官兵學習條令條例，真正掌握條令條例的基本內容。可結合大隊實際，圍繞干部職責、行為規范、日常制度、遵紀守法、防火等內容，組織系統專題講座，深化條令條例的學習。

三是要知條令、懂條令、用條令。提倡學中用，用中學，學用緊密結合，防止和克服知條令、懂條令而不用條令的不正常現象。大隊每名官兵要充分發揮主觀能動性，認真學習、消化和理解，全面掌握條令條例的基本內容和精神實質，吸收其精髓，提高對學習條令條例的重要性和迫切性的認識，認清貫徹條令條例的重要意義，把學習、熟悉條令條例作為思想教育的必修課，真正做到牢記于心，慣之于行，在潛移默化中培養按條令條例辦事的良好習慣。在學習的基礎上，結合日常工作，狠抓日常養成，確保條令條例貫穿于工作、學習、訓練、執勤中，自覺、刻苦地學習本職工作，不斷提高工作能力。

二、針對問題，落實措施

一是抓好學習，切實增強大隊全體干部依據條令條例進行正規化管理的觀念。條令條例學習方法單

一、時間不落實，是導致大隊不少干部條令意識不強，對條令條例掌握得不深不透的主要原因。比如，有的干部不熟悉條令條例的基本內容，不會用其規范大隊的各項工作；有的干部片面理解條令條例的內容，降低落實條令條例的標準。這些現象都嚴重影響了條令條例的落實。因此，加強大隊正規化管理，首先要抓好條令條例教育，增強干部依據條令條例進行正規化管理的理念。二是營造濃厚學習氛圍。積極營造濃厚學習氛圍，合力推進條令條例深入落實。為積極營造濃厚學用條令條例的氛圍，使全體官兵充分認識到開展條令條例學習的重要性和必要性。活動期間，大隊通過宣傳板報、學習園地、條令條例抽考、宣傳橫幅，隊列訓練，集中組織學習等形式，讓官兵們在潛移默化中養成良好的生活習慣，把條令條例學習同官兵的工作、學習、生活有機結合，促使官兵們自覺保持嚴整的警容警姿，努力形成“人人學條例、個個懂條例、事事依條例”的良好氛圍。

三是抓好履職，確保條令條例在落實過程中不走樣，見實效。當前，條令條例不能真正落實的一個重要原因，就是一些干部對抓條令條例和內務規定落實的職責不清。有的抓落實隨意性很大，想怎么抓就怎么抓；有的抓落實沒有統一計劃和重點，要么眉毛胡子一把抓，要么只抓一點不顧其它等等。解決這些問題，關鍵是要依據條令條例中各自的職責，實行嚴格的責任制，使各干部按職盡責。大隊領導對落實條令條例中的一些重大問題，要及時拿出正確決策和切實可行的措施，實施強有力的領導。干部要識大體、顧大局，強化全局意識，克服本位主義，自覺擺正自己在抓條令條例落實中的位置，積極圍繞正規化管理的總目標。