第一篇：土地流轉相關問題

匯報對象：項目組驗收人員

主要匯報內容：完成農村土地承包經營權流轉的社會問題分析——對紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題進行分析，發現紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題主要是政策風險、法律風險、經濟風險。在分析的基礎上，提出減少合作社土地流轉風險的對策：流地農民的自我風險規避;政府對風險的調制與化解;農地流轉流程的優化設計;負面流轉的止損措施。

參考資料

1.2 紅塔區土地承包經營權流轉的社會問題分析

在農村土地流轉實踐中，作為集體土地所有權代表村支兩委和社干部有時并不代表“村民集體”行使土地所有權職能，而是貫徹執行鄉鎮意圖，在農村土地流轉中政府管理“越位”現象時有發生，并因此導致農村土地流轉難以真正按效率優先的原則優化組合，并面臨著政策、法律、經濟等風險。

1.2.1土地承包經營權流轉的政策風險

雖然2004年出臺了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》,其中提出了“對有穩定收益的項目,農民可以經依法批準的建設用地土地使用權入股。”但這個規定是針對農村建設用地的,而不是鼓勵在農業生產領域搞“股田制”。國務院研究室葉興慶司長說,“我們目前農業的基本經營制度是以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,符合中國人多地少的國情,總體框架和合理內核不能變,因為土地在中國具有農村社會保障的功能。” 另外,依據現有的法律政策,農村土地承包經營權保持30年不變。但合同期滿之后農村土地經營權將會發生怎樣的變化,誰都無法預料,至于之后是否續簽,那也要看實際情況。如果允許土地承包經營權流轉,一旦土地承包經營期限屆滿,土地使用權的存續就成了問題。因國家土地政策的原因導致家庭承包經營權終止,這一政策風險也是煙草公司及烤煙合作社必須考慮的。

1.2.2 土地承包經營權流轉的法律風險

（1）土地承包經營權流轉后,農民的權利義務不對等,違背了法律的公平正義原則。根據法律的公平正義原則,法律關系主體的權利義務必須對等。在土地承包經營權流轉的實踐中,為了確保土地保障功能不因流轉而受到影響,多數合作社在與農戶簽訂投資流轉協議時約定了特別保底條款,即在土地承包經營權入股以后,煙農可以拿到固定的分紅,該固定股利與合作社經營業績無關。“根據最初簽訂的框架協議,我們合作社要負責保底分紅的,不管今后的項目有沒有盈利。”一家試點合作社的負責人這樣說。這種“保底分紅”的數額雖然不可能太高,但確實能給農民提供最低的物質生活保障。如果從本質上分析,人們就會發現股農的這種收入分配實際上是基于債的法律關系而獲得的一種收入,即基于土地出租而獲得的租金,而并非基于股權獲得的收入,因而也就不能看作是土地承包經營權流轉的“股利”。因為只有土地租金才可以作固定不變的約定,且租金收益與合作社經營業績無需掛鉤,而股利卻是隨著合作社經營業績不斷變化而變化的,合作社的經營業績直接決定著股利分配。所以,保底分紅的性質應是土地租金而非股利；再從股東的成員權角度來看,在合作社中,一方面人數眾多的股農因各自在合作社中的股份小得微不足道而無法參與管理,另一方面合作社現金資本的強大自然也會把股農排斥在合作社之外(這一點從合作社理事會成員安排上即可看出,只有少數村干部才能成為合作社理事,普通農民是沒有資格當選理事的),股東參與合作社經營管理的權利落空。股利少得可憐,又沒有實質上的經營管理權,雖然從表面上看農民和合作社之間是投資流轉關系,但實際上二者之間只能算作土地租賃關系。然而,在權利義務設置上,股農享有的只是租賃關系上的權利,而卻要承擔投資流轉方面的義務和風險,為了獲取少得可憐的“股利”,卻要承擔失去土地承包經營權的風險,權利義務明顯不對等,對股農來說這是最大的不公平。因此,土地承包經營權流轉違反了法律的公平正義原則。

（2）以土地承包經營權入股的出資形式與相關法律規定不符。公司法第二十七條第一款規定,股東可以用貨幣出資,也可以用實物、知識產權、土地使用權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資;但是法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。從本條規定中可以看出,作為股東出資的非貨幣財產必須符合以下兩大條件:一是可估價性,即用于出資的非貨幣財產不但應具有財產價值,而且這種財產價值必須能夠用貨幣來確定或評估；二是可轉讓性,指用于出資的非貨幣財產應當可以依法在不同的法律主體之間進行財產或者財產性權利的轉移。公司資本不僅是為了公司存續所用,而且應當對公司的債務起最起碼的擔保作用。因此,股東的出資應當不僅可以由股東交付給公司,為公司經營所用,而且應當在公司對外清償債務時,可以有效地從公司轉移給公司的債權人,并由債權人予以有效的財產利用。農村承包經營權是以土地使用為客體的權利,具有財產屬性不言而喻,但在目前情況下,對集體土地承包經營權如何定價評估,法律上則是一片空白,以至于有的注冊會計師事務所無法辦理 ,如果不能評估作價,公司的注冊資本難以確定,公司成立就成了問題,實踐中,有的地方政府為了盡快促使公司成立,通過行政手段對土地隨意折算股份了事。這種簡單粗暴的做法,不僅缺乏法律依據,而且因折算過低損害了農民的利益。即便是土地評估作價科學,農村承包經營權的可轉讓性又成了問題。我國《土地管理法》、《農村土地承包法》對承包經營權的流轉問題作了明確規定。土地流轉條件規定較為嚴格,一般情況下,只允許在集體組織成員內部之間流轉,對集體組織之外的主體流轉規定了嚴格的程序。而土地承包經營權入股導致承包經營權主體發生變化,主體由原來的農戶變成現在的公司,土地承包經營權已經不在集體組織成員內部之間流轉了,如果這種流轉沒有經過嚴格的程序,就可能與《土地管理法》、《農村土地承包法》規定不相符合。2007年生效的《物權法》也對土地流轉方式作了列舉規定,明確地將土地承包經營權入股這種土地流轉形式排斥在外。因此,土地承包經營權入股也與《物權法》規定的法定流轉方式不一致。所以,對《公司法》第二十七條第一款規定的“土地使用權”應作狹義的解釋,即不包括農村土地承包經營權。

（3）土地承包經營權入股的保底約定違反《公司法》關于公司利潤分配的規定。《公司法》第一百六十七條對公司利潤分配作出規定,“同股同利”、“無盈不分”是公司利潤分配應遵循的基本原則,且公司利潤必須是在上交稅收、彌補虧損和提取法定公積金、任意公積金以后的剩余部分經股東會、股東大會或董事會作出決議后方可分配。從性質上看,該條屬于公司法的強制性規定,股東會、股東大會及董事會所作出的決議不得違反該條規定,否則依據該決議所進行的分配無效,股東必須將違反本規定分配的利潤退還給公司。即便投資入股時有特別約定,該約定也因違反這一條規定而無效。實踐中,如果是在公司有盈利的情況下按保底條款約定進行分配,這當然不存在法律問題,但如果公司沒有盈利而仍然按保底條款進行分配,就明顯違背了該條規定的“無盈不分”原則,股農的這一保底收入實際上是一種違法所得,股農面臨著隨時被要求退回已分配的股利的危險。

（4）土地承包經營權入股與股權轉讓、股東退出公司、公司清算等規定相矛盾。就股權轉讓制度而言,根據公司法的一般原理,股東財產一旦投入到公司里就成為公司的法人財產,股東退出公司時無法收回出資部分。股東只能通過轉讓股份方可退出公司。由于公司法作出了強制性規定,一旦將土地承包經營權投入到公司,股農要么因其沒有其他選擇只得終身成為公司的股東,分取固定股利;要么一次性轉讓公司股份,退出公司,告別土地。前者在提高土地利用率的同時卻無法讓農民致富,后者讓農民徹底失去土地。在社會保障制度不健全的情況下,這兩種結果都令人堪憂。

1.2.3、土地承包經營權流轉的經濟風險

首先,我國土地的社會保障功能突出,在農村社會保障問題沒有解決好之前,農村土地承包經營權流轉將給農村穩定帶來巨大的沖擊。在我國,由于農村的社會保障程度不高,對于農民來說,土地無疑是他們的“命根子”,是惟一的生活來源與基本的社會保障。在經濟欠發達地區,土地的這兩大功能則表現得更為突出,雖然不少農民選擇外出打工,但他們當中的很多人往往是離家不離地。“將來在外面要是找不到活做,還不得回來靠這十幾畝地過日子?”湖北的一位農民道出了他們的共同心聲。即使在經濟發達地區,農民在非農產業獲取較好的經濟效益的情況下,也仍然把土地作為他們最后的保障,一旦非農產業失利,他們還能夠享有最低的社會生存保障。而今,土地承包經營權入股的出現勢必會加速土地的流轉,也必然會對農村土地的社會保障功能帶來沖擊。在農村社會保障問題沒有得到徹底解決之前,大力推行土地承包經營權入股未免有些操之過急。

其次,土地規模化經營帶來的風險遠大于家庭承包經營。也許有人會認為,農民自己承包經營土地不也存在著風險嗎?但我們認為,第一,農業生產過程的風險一般多來自于自然災害,市場對農業生產帶來的風險主要發生在交易環節上。以入股方式實現土地規模經營,雖從一定程度上能增強農民抗風險能力,但由于農業生產規模化與生產過程中的風險聯系并不十分密切,以此來增強農民抗風險的能力實在有限。要想真正增強農民抗風險的能力,還應在生產資料的采購和農產品的銷售等交易環節上做文章。在農業發達的國家,就是通過建立專業合作社來增強農民抗風險能力的,而專業合作社主要由農戶聯合起來抵御市場上大資本的一種經濟組織形式。但專業合作社并不是以土地入股方式建立的,在直接生產環節上,發達國家的農業生產仍采用以家庭為主的生產經營方式;第二,公司對土地實行規模化經營使農民面臨的風險更多、更大。不僅有來自自然災害的風險,更多的是來自市場的風險。如果農民將其賴以生存的土地投資入股,就等于將其生活保障的最后希望也托付給了高風險的公司,公司經營過程中任何風吹草動都會使入股的農民擔心受怕。在目前農村社會保障制度不健全的情況下,入股農民能承受的起嗎?曾經備受人們關注的“藍田模式”應該說是一個很好的教訓。

所以有人說,也正是這“一畝三分地”才能使中國在城鎮化進程中始終保持穩定,從而避免拉美模式在中國的發生。因此,社會保障程度低、公司的風險大提醒著我們,對土地承包經營權入股的前景不能過于樂觀。

1.3 減少合作社土地流轉風險的對策

1.3.1 流地農民的自我風險規避

以河南省為例,河南的農地流轉始于上世紀90年代，其直接原因是，農村勞力大批外出打工，農地經營主體大量減少與變化。但是，隨著外出人數的相對穩定，回流問題的不時出現，農民固有的戀土愛鄉情結，以及流轉中受到權益侵害等因素的影響，使土地流轉呈現流轉量小、流轉率低、流轉形式較單一的特點。除了客觀因素，流轉風險的考慮是主因，表現為：一是農民流轉土地的能力不大。不愿或不敢接受別人的土地，是由于自己規模經營的技能不高，缺少駕馭現代農業和現代市場的能力，經營農業的收益比較低，難以在土地的集約經營中實現土地增值和個人盈利。不愿或不敢轉出土地，是因為自己工作不穩，收入較低，并且沒有失業、醫療、養老等社會保障，離鄉不離土成為普遍選擇。而全國耕地面積的逐年減少，更加深了農民對土地的依賴，土地成了廣大農民天然的現實的避風港。農地流轉本身也內含不流轉和非流轉，這也是流轉風險規避的一種必然選擇。二是農民流轉土地的成本復雜不定。現階段，我國農地流轉主要是在親戚、同村家族和鄰里間，以戶對戶的轉包代耕方式進行，零星而分散，規模流轉土地、集約使用土地的農業大戶和農業企業并不多見。至于用入股等現代市場方式流轉土地經營農業的，更是少之又少，原因是怕流轉后產生糾紛、出現麻煩、留下隱患等風險。

1.3.2 政府對風險的調制與化解

各級政府在農民流轉土地的風險問題上，有所作為，其主要職責是發揮流轉主導作用，在地價評估、產權登記等方面進行科學的制度設計，系統的體系建構，成為流地農民利益的切實維護者。尤其是地方政府要盡量建立自我約束的科學機制，逐漸習慣于接受他方監督，盡早學會讓利于民，還利于民，使自身利益從農地流轉主體中剝離出來，盡力協調與流地農民權益相涉的各種關系，建立能監管、會調控、以市場為導向的獨立的農地流轉服務中介機構，為農地流轉的健康有序創造一個好環境。

1.3.3 農地流轉流程的優化設計

農地流轉，包括人流、信息流、資金流和土地上的產品流的流動與傳遞。流程的實現應以農民權益為原點和終點，以土地流轉為路徑和載體，排除流轉流程內信息流、資金流、人流等的時間滯后、信息失真和行為失控等阻礙因素，通過流轉競爭、均衡和協調來降低流轉成本，建立良好的農地關系及高效、靈活、良性的農地流轉機制。農地流轉，涉及規模、速度、形式、來源、用途和途徑諸多復雜難題，既不能完全靠市場自然起用，也不可人為隨意流動，像一陣風，如一窩蜂，遍地開花。應按科學的程序、有多種預案，在可預可控的范圍內積極引導，穩妥推進。特別注意的是，需要防止流動性不足與過剩，避免流動性陷阱。在鼓勵土地科學流轉的同時，根據流轉過程出現的新情況、新問題制定出剛性的政策，約束性的法規，在多方共贏的前提下，用強大的制度體系，支撐流轉，實現流轉流程的改進、優化、農地關系的良性互動，提高流轉的公平、效益與效率。

1.3.4 負面流轉的止損措施

土地使用權流轉的內部條件、外部環境和內生機制不太成熟，造成農民權益的維護、實現和發展存在風險。市場配置土地資源的新方式，對農民吸引力不大，農民可因對新市場的適應性差而付出代價。土地雙重兩權分離使人對土地流轉心存顧慮。流轉有正負之分，對負流轉止損是規避流轉土地風險的重要方法。止損負面流轉，需要兼備經營權的流出、轉入與流回的全能。農村土地流轉，指的是土地使用權流轉，即擁有土地承包經營權的農戶將土地使用權（經營權）轉移給其他農戶或經濟組織。承包權固化，使用權流轉，保留承包權，轉讓使用權，在承包期內，有權出讓經營權，有權收回經營權，實現土地的資本循環增值功能，應該是農村土地流轉的一個重要特點。其實，農地流轉是有限制的，中央規定了農地流轉“一個不得，一個不能”，強調土地有條件再流轉，但是，權益的轉移、用途、權利人和經營者的變化，一方面可能導致流轉過快、過急、冒進、脫變，另一方面容易產生土地流而不轉，轉而不回，走兩個極端。對土地流轉，必須解決流而能轉難題。只有全流程規避流轉風險，才能防止流轉失控。農地流轉要做到有所流有所不流，可以轉可以不轉，防止人為設定流轉速度和規模。只要充分尊重土地流轉的發展趨勢和內在規律，就完全能夠抵御、防范和化解各種風險，充分提高農地流轉的公正、效益與效率。

第二篇：關于土地流轉問題的研究

關于土地流轉問題的研究

土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”：

農民自愿、自主，關鍵要自主。

有利于糧食安全；有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度；有利于

農業機械化和勞動力轉移；有利于農民共同富裕和全面小康；有利于增強中國轉型發展的“韌性”。

2010年

中央一號文件提出：全黨務必居安思危，切實防止忽視和放松“三農”工作的傾向。如何貫徹落實中央精神，關鍵在于穩定和完善黨在農村的基本政策，要始終把實現好、維護好、發展好廣大農民根本利益作為農村一切工作的出發點和落腳點，進一步完善農村土地承包法律法規和政策，繼續做好土地承包經營權流轉管理和服務工作，健全流轉市場。只有這樣，農民致富才能實現，糧食安全就有保證，“三農”問題才能解決，農村的繁榮穩定和農民全面小康也就有了希望。

土地流轉的過去：伴隨著承包制，農村的土地開始流轉

從承包制開始的那一天起，農村的土地流轉就開始了。

20世紀80年代初到90初的土地流轉，受承包期短的限制，土地流轉一般在村組內農戶之間或親戚朋友之間進行，流轉費在200－300斤/畝谷子或玉米。80年代的土地流轉，動因主要有：部分農民加入鄉鎮企業和流通領域就業；專業化養殖等多種經營的發展；少量的農民進城。這個時期的土地流轉是自發的，自主自愿的，也算是公平交易。

90年代中期開始，由于農民負擔日益加重，不少農民種地虧本，撂荒現象日益嚴重。各地政府為了禁止農民撂荒，普遍向撂荒農民加征100元/畝左右的撂荒費。于是出現了兩種形式的流轉：一種是虧本轉包，承包農戶把自己的承包地給他人種，不僅不收租，反而倒貼100－200元/畝；另一種是承包農戶為逃避沉重的負擔，將承包地一撂了之。對這些撂荒地，村干部不得不將其調整集中，以“合同”的形式集中轉租給種地大戶，承包期一般10年以上。這種流轉在2002年之后，隨著農民負擔逐步取消，撂荒的農民又回村要地了。于是，產生了突出的農村土地糾紛問題，回鄉要地的農民依據的是《土地承包法》，不愿還地的租地大戶依據的是《合同法》。一時間搞得最高法也不得不出臺“司法解釋”，規定此類土地糾紛由地方政府調解和仲裁，基層法院不得受理。最后，《承包法》大勝《合同法》，種地大戶有條件退出了土地，重新實現了“均田地”。

90年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質的不同，部分農民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農民一撂了之，其土地由村干部轉租給“大戶”，更不是自己的意愿。

土地流轉的現在：新農村建設熱潮，催生各地不同的土地流轉試驗

當下土地流轉主要有三種形式：

一種是類似80年代的土地流轉，基本上在村內農戶、親戚朋友之間流轉。這種流轉方式最近3年有了新發展，即農戶承包地向農民互助社、合作社流轉。例如，2008年春，河北東光縣古樹于村的王杰華和另外6個村民發起創辦了資金互助社，205人入社，每人互助資金500元。互助社成立后做的第一件事是集中團購農資，一畝地（兩季）肥料便宜150元。互助社做的第二件事是土地流轉，將村民從土地上解放出來。原來農戶之間相互流轉土地，每畝350元/年，現在流轉給互助社，500元/畝。兩年時間不到,全村有980畝土地流轉給互助社了。互助社購置了大型農機具，全村85％的勞動力離開了土地。不僅糧食產量增長25％，全村人均純收入9000多元，翻了一番多。互助社兩年積累40多萬元。

第二種土地流轉形式叫“占補平衡”或“建設用地指標異地流轉”。有些地方利用國家“土地占補平衡”政策，鼓勵村莊在新農村建設過程中，對新村莊實施統一規劃和建設，對舊村莊進行統一整理和改造，以節約土地。如果村民集體將節約出來的村莊建設地實施“非轉農”，政府則給予一定的現金獎勵或建設用地指標獎勵，準許村民集體將“非轉農”獲得的“建設用地指標”拍賣獲利。這種“非轉農”及“建設用地指標異地流轉”的土地流轉形式，是了不起的創舉。全國現有舊村莊占地3億畝左右，不少村莊宅基地、自留地等原本數百畝或更多，通過新村規劃和建設，一般都可以節約一半的土地。江蘇太倉對于村莊在新農村建設中節約出來的土地復墾后，政府獎勵給村莊相應數量的建設用地指標，1畝建設用地指標可以拍賣20—30萬元，極大調動了農民節約用地的積極性，也大大加快了新農村建設步伐。這種形式的土地流轉試驗，在浙江、重慶等地都有。這種形式的土地流轉對守住18億畝耕地紅線意義重大。

第三種土地流轉是資本下鄉整合農民土地，土地向

農業資本集中。即鼓勵和扶持資本下鄉，成片經營千家萬戶小農的土地。

土地流轉方式引熱議：兩種不同觀點，都有其片面性

對于上述三種主要形式的土地流轉，引起較大爭議的是第三種土地流轉。支持者認為，土地向農業資本轉移至少有三個好處：一是加快農業現代化水平，提高規模效益，增強我國農業的國際競爭力和發展后勁；二是促進農村勞

動力向沿海和城市轉移，在增加農民非農就業收入的同時，進一步保持中國的“比較優勢”，加快工業化和城市化步伐；三是有利于農村土地產權進一步明晰，增加農民財產性收入，提高農村市場化程度。

反對者則認為，第三種土地流轉方式有很大風險，弊大于利。主要的風險和弊端有：資本擁有者下鄉搞農業，主要是搞經濟作物及其產業化，對國家糧食安全不利（小農的因為糧食自給自足，客觀上對國家糧食安全有利）；一旦政府鼓勵大資本兼并小農土地，往往難以避免官商勾結和強制轉讓，必然會對弱勢的小農造成傷害；小農大規模離開土地后，一旦出現經濟危機，可能會出現數千萬農民工失業和無法返回家園的局面，這樣的風險存在不可控性，或許會導致改革成果功虧一簣；土地向資本集中，必然會影響到《憲法》規定的農村基本經濟制度和“村民自治制度”。

其實，上述兩種截然不同的觀點，都是有道理的，但都有其片面性。主張流轉的一方，片面認為只有通過資本下鄉，才能實現農村和農業現代化，才能較快使更多的勞動力轉移到工業化和城市化中來，加快工業化和城市化的步伐。其實，日本至今也不支持大資本下鄉兼并農民的土地，而是變“分散的傳統小農”為“有組織的現代小農”，由“有組織的現代小農”主導農業和農村現代化。日本的轉型很成功。韓國和我國臺灣地區學日本，也很成功。在亞洲國家中（人多地少），菲律賓實踐過資本下鄉兼并小農、整合農業的農村、農業現代化道路，在大資本力量的推動下，農村農民問題快速轉化為城市工人問題。后來，菲律賓經濟增長開始急劇下降，失業問題逐步引發全國性社會動蕩。菲律賓從六十年代開始重新搞土改，以給弱勢者一小塊土地安身立命，土改至今還在進行；更糟糕的是菲律賓的糧食等食物主權完全受制于國內和國際資本集團了。日本經驗和菲律賓的教訓，我們不能視而不見。

反對土地流轉的一方，其片面性在于為了否定而否定，沒有積極的對策。其實，土地不流轉是不行的，土地也一直在流轉。實踐中有大量的流轉形式是有益無害的，前面講到的農戶之間、親朋友好之間的土地流轉，農戶土地向互助社、合作社和集體經濟組織流轉等等，不僅不能限制，政府要熱情鼓勵和大力扶持。反對流轉的一方，還存在另一種片面性，即見到資本參與土地流轉就反對。其實，對于先富起來的資本，回到自己的村莊，幫助本鄉本土的父老鄉親共同富裕，在村民自愿的前提下，讓村民農地集中流轉給“社會企業”經營，也應該支持。

土地流轉的未來：“一個前提”和“五個有利于”

筆者認為，今后相當長的一個時期，土地流轉要堅持“一個前提”和“五個有利于”。

一個前提是：農民自愿、自主，關鍵要自主。現在，不僅農業稅費都取消了，撂荒費也取消了，種糧還有補貼，承包地有利可圖了。這和80年代相似。按理說，這種狀態下的土地流轉是不必需要外人操心的，農戶土地流轉或不流轉或休耕撂荒，是農民自己的事情。最近幾年，不僅政府官員為農民土地流轉操心，就連城市人也都特別關注農民土地流轉，比農民還操心。這是不正常的，要警惕土地流轉中農民主體地位和自主性被侵犯。

五個有利于：一是有利于糧食安全，十幾億人口的國家，吃飯始終是大事。特別是石油價格高企，生物能源產業化已經成為現實，汽車也要吃糧食了，糧食安全更脆弱了，更緊迫了，更復雜了，更重要了；二是有利于鞏固和完善農村基本經濟制度和村民自治制度，農村基本經濟制度是農村社會結構關系和村民自治制度的基礎，一旦破壞了，比照城市制度供給，成本會極高，每年至少需要中央財政支付萬億、甚至數萬億；三是有利于農業機械化和勞動力轉移；四是有利于農民共同富裕和全面小康；五是有利于增強中國轉型發展的“韌性”——經濟、社會、政治安全性和穩定性。改革發展可以慢一點，決不可重來一次。

如果堅持“一個前提”和“五個有利于”的原則流轉土地，筆者認為未來土地流轉的主要形式，可能會是農戶承包地向農民互助社、合作社和村民集體經濟組織流轉。東光縣古樹于村的土地流轉模式就是這樣的。

第三篇：土地流轉問題調查問卷

土地流轉問題調查問卷

戶主姓名：年齡：勞動力人數：

家庭住址：文化程度：家庭人口：土地面積（最初集體承包的）：

1.你是否有過土地流轉的經歷？

A有B無

2.若有，屬于哪種方式？

A租入B轉出

3.什么原因促使你出租土地？

A外出打工 無人照管B 農業種植收益低

C缺乏勞動力D 其他

4.什么原因促使你租入土地？

A勞動力過剩B擴大生產規模的需要

C受親朋好友的委托D其他

5.你在確定土地流轉關系時 采取什么方式？

A口頭協議B書面協議C第三方證明D其他

6.你認為在確定土地流轉關系時簽訂合同必要嗎？

A沒有必要，都鄉里鄉親的誰也不回坑誰

B沒有必要，有糾紛了找村干部解決就可以

C有必要，白紙黑字最可靠

D有必要，出了問題有據可依

7.你們進行的土地流轉行為是私下交易還是上報給村委會登記過？ A私下交易B上報登記了

8.在土地流轉中是否發生過糾紛？

A發生過B沒有

9.若有，是什么原因？

A沒有簽訂合同B合同條款不健全不合法C合同當事人違約D其他

10.你從誰家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

11.誰從你家里租入土地？

A鄰居家B本村親戚家C本村親戚家D其他

12.你租入土地面積占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

13.你家里租出土地占總面積的比例：

A 10%~30%B 30%~60%C 60%~1000%D 100%以上

14.你租入土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

16.你租出土地是否講好期限？

A沒有B講好期限C 講好租期不定

17.你租入土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

18.你租出土地期限為

A 1年B 2~5年C 5年以上

19.你收租金的形式為

A 收糧食B 收錢C收其他D 什么也不收

20.你交租金的形式為

A 交糧食B 交錢C交其他D 什么也不交

21.您認為土地流轉過程中最大的問題是什么？希望政府部門做什么？

第四篇：土地流轉中存在的問題

摘要 對新農村建設中的土地流轉問題進行了探討，包括發展現代農業所面臨的矛盾、新農村建設中土地經營權流轉問題以及影響土地流轉的制約因素，提出了創新土地流轉機制的對策和建議，旨在為新農村建設過程中土地流轉問題的解決提供借鑒、參考。

關鍵詞 新農村建設；土地流轉；思考

中圖分類號 F321.1文獻標識碼A文章編號1007-5739（2008）16-0319-0

2農村土地流轉指的是在保持農村土地集體所有制和家庭承包制不變的基礎上農用地經營權的轉移，其實質是除所有權外的其他產權主體的易位。不同產權主體通過產權調整，優化土地利用結構與農業生產結構，體現農村土地的資產價值，實現土地資源的優化配置。隨著社會主義市場經濟的發展，家庭經營制度之下的小生產、小流通、分散經營等低市場化程度的經營方式已經成為農民的增收和農村經濟發展的瓶頸。在堅持家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制基礎上，發展以標準化、商品化、集約化農業經營模式為特征的現代農業，同時建立健全與之相配套的機制已成為當務之急。

1發展現代農業面臨的矛盾

1.1主要矛盾

發展現代農業面臨的主要矛盾是小規模分散經營與市場化、產業化、集約化經營（以下簡稱“三化經營”）之間的矛盾。農業“三化經營”是一套完整的農業生產、加工、銷售體系，其以市場為向導，在一定面積的土地上，集中地投入較多的生產資料和活勞動，使用先進的技術和管理方法，以求在較小面積的土地上獲得高額產量，同時配之以一套完整的農產品加工、銷售產業鏈，以實現農業的效率化、效益化經營。但在現行農業制度及我國人多地少、工業化、城鎮化水平低的基本國情下，農業的小規模分散經營將在相當長一段歷史時期內存在。

1.2矛盾雙方的效用分析

1.2.1小規模分散經營。首先，小規模分散經營造成農產品產量低、商品率低，農戶產前生產要素的積累、產中新技術的運用、產后產品的加工銷售等沒有為之提供有效服務的完整、健全的體系或組織機構，形成“小生產面對大市場”的局面，因而產銷脫節，常遭受巨大損失。其次，農產品屬于生活必需品，需求彈性小，可替代率低。農產品相對于其他商品，供求波動所造成的市場風險更大；加之農業生產受自然因素影響較大，供給穩定性差，這更加劇了的市場風險。“小生產”的農戶只能被動接受這種市場風險，任何價格波動損失都由農民單方面承擔且無力化解。

1.2.2三化經營。只有實行農業市場化、產業化、集約化經營，才能促進農業生產與市場經營的有效對接，使農產品標準化、現代農業技術才能得到更有效的利用，專業化經營與社會化分工才能得以實現，才可以降低農業生產的成本，并規避價格波動風險，逐漸形成生產、加工、銷售一體化的農產品產業鏈，最終實現整個農業生產效率、產出效益質的飛躍。在現有制度下小規模分散經營已經嚴重阻礙了農村生產力的發展及財富的創造，但小規模分散經營又有其存在的客觀性及合理性。因此，需要在堅持農村現有的家庭聯產承包、統分結合的雙層經營制度前提下，對農業經營制度進行創新，大力發展現代農業。

2新農村建設需要流轉土地經營權

社會主義新農村建設的提出是對我國工業反哺農業、城市支持農村以及統籌城鄉發展的進一步詮釋，其最終目的是解決“三農”問題，實現農業現代化。建設新農村主要圍繞3

個重點進行，即富裕農民、改善農村生產生活條件和提高農民素質。現代農業建設是新農村建設的關鍵，而與城市化同時推進是新農村建設之本。因為我國解決“三農”問題的出路在于減少農民，而新農村建設也應該是一個農民逐漸減少、城市化水平逐步提高的過程。要真正縮小城鄉差距，最重要、最可持續的就是減少農民，將農村大量勞動力轉移出來。讓原來農產品的生產者變為農產品的需求者，一方面可減少農產品供給；另一方面可增加農產品需求，農產品價格就會提高，農民的收入就能不斷增長。因此，強化農民工就業、促進農村剩余勞動力向城市轉移與推進現代農業建設是新農村建設的當務之急，這兩方面是通過土地經營權流轉實現聯系的。

一是農村土地經營權流轉是我國農業現代化的必由之路。人多地少導致小農經濟與現代農業不相容。按照古典經濟學中農業微觀經濟模型，小農經濟因其規模偏小存在著自身的局限性，如經不起風險、不能吸納機械技術等現代生產要素、無法實行企業化管理等。小規模經營對實現農業現代化是一種障礙。因為農業現代化包括農業機械化和集約化，都離不開土地集中規模經營。建立在狹小規模基礎上的農業，其技術進步的速度是非常緩慢的，因為土地經營存在有效使用現代生產要素的最低臨界規模。在土地承包地塊分散的情況之下，雖然可以通過外部聯合的方式實現成片經營，推行機械化生產，但終究由于交易成本過高而導致綜合效益不高。規模經營要么靠土地私有化，進而流轉土地所有權；要么靠流轉土地經營權。土地經營權流轉是指將土地經營權轉讓給別人，但不能改變農用土地的用途。在農村土地集體所有制下，流轉土地經營權是擴大我國農業土地經營規模必然選擇。

二是農村土地經營權流轉是農村剩余勞動力向城市轉移的推力形成的基礎。農村剩余勞動力向城市轉移離不開推力和拉力，其大小決定了農村剩余勞動力轉移的速度。拉力有賴于農民工就業環境的整治，如統一勞動力市場、建立涵蓋農民工的城鎮社會保障體系、農民工的市民化等一系列城鄉統籌的制度建設。同時，注重農村剩余勞動力轉移推力的形成，主要是提高農業勞動生產率，而走規模化、機械化和產業化道路是提高農業生產率的根本途徑。推拉力共同作用的結果是，隨著非農產業的發展，對勞動力需求加大，導致勞動力價格上升，從事農業生產的機會成本提高，而各種機械的規模生產導致其價格相對下降，使用成本降低，機械化替代勞動成為必然，農村剩余勞動力流向收入更高的城市非農部門，實現資源的優化配置。

三是農業小規模經營與日益提高的農產品質量安全需要極不協調。一旦出現農產品質量問題，面臨的是數以萬計的小生產者，危機難以控制，這與農業生產現代化內涵背道而馳。土地流轉及規模經營對我國現代農業發展極其重要，推動土地流轉是新農村建設中迫切需要解決的問題。

3影響土地流轉的制約因素3.1農村土地產權虛位是限制土地流轉的根本原因 產權清晰是市場機制正常動作的基本保證。然而，當前農村土地產權關系的權能較混亂，主要表現在：一是承包地的產權主體不明確，雖然《土地管理法》規定農村土地屬于集體，但集體所有的范圍又包括村集體、集體經濟組織和鄉（鎮）集體，產權主體不明確，土地所有權實際上歸行政負責人掌管，農民處于無權狀態；二是土地的各種權益模糊，沒有明確土地承包經營權的物權屬性及土地使用權流轉合同的債權屬性，如承包權、使用權、出租與買賣權、繼承權、抵押權、收益權和轉作他用權等權益，以及如何在集體和農戶之間具體劃分等；三是土地承包權的性質界定是以政策為主，土地權利的規定還沒有被完全上升到法律高度。因此，承包土地的各項權能還不能完全受法律保護，權利邊界模糊，彈性較大。

3.2農村社會保障制度嚴重滯后

對于大多數農民來說，土地在為農民提供就業崗位和收入的同時，還承擔著重要的社會保障職能。農村社會保障的缺失，在一定程度上限制了土地流轉，阻礙了農業、農村產業結構的調整，導致農民收入增長乏力，農業現代化進程也相對緩慢。

3.3農村土地市場不完善，監督機制不健全

一是土地流轉缺乏中介服務組織，信息服務滯后。目前，全國大部分地區沒有專門的土地流轉服務機構，中介服務體系不健全，使得土地供求雙方的信息流動受阻，信息輻射面狹小，在一定程度上影響了土地流轉的速度、規模和效益。二是管理監督薄弱。農戶間的土地流轉多為口頭協議，根本沒有明確雙方的權利和義務。農戶與業主間的土地租賃合同多數是雙方自行草擬，合同具體條款不具體，權利義務等事項設定不規范。部分草簽了書面合同沒有報告村社集體經濟組織，更沒有到主管部門備案，合同監督執行不力。

4創新農村土地流轉機制的對策和建議4.1加強國家的宏觀調控和管理 通過政策調控對農村土地利用的方向和結構，確保農村的耕地不流失和農村的可持續發展，健全農村土地流轉的監督體系，保證非農建設用地流轉符合國家的公共利益和不侵害農民的經濟利益，充分利用各種輿論媒體開展有針對性的宣傳發動工作，大張旗鼓地宣傳開展土地流轉和規模經營的意義。

4.2加大政府支農的力度

由于土地流轉困難最根本的原因不在于土地流轉的供給方面，而在于流轉方面有支付能力的需求不足。也就是因為農業經營的經濟效益差，缺乏能帶來規模效益的種田能手和科技型農民。因此，應大力培育企業家型的農民和種田能手。對那些對農業有興趣、有能力從事農業的生產者，要在各方面給予支持，將其培育為農業經營的主體，增強對土地流轉的需求。在耕地的流轉中，要建立有效的激勵機制，可采取促進農業勞動生產率提高的政策，如每年中央財政可安排一定資金，地方再配套一定比例，補貼給購買有利于促進農業結構調整、保護農業資源、節本增效的大中型農業機械和先進適用農具的農民。嘗試給予種田大戶和規模經營的組織以獎勵，促進土地向種田大戶手中集中；可借鑒國外實行離農獎勵金的措施鼓勵其離農就業，加速土地流轉。加大金融支持力度，為農地使用權流轉創造優越的條件。

4.3法律上進一步明晰土地產權

立法改變土地權的契約性質或債權性質，以具有嚴格物權法意義的土地使用權取代土地承包權，即承包權物權化，使農民的土地財產權在獨立性和明確性上有所保障，使農民真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權。另外還要制定土地使用權流轉的相關法規，明確規定流轉的原則、形式、期限、工作程序、使用權的確認、管理機構及其職責，以及各方面的權利、義務、糾紛處理及法律責任，并對出讓費管理、流轉合同文書、檔案、鑒證等做出明確要求，真正使土地流轉走上法制化、規范化軌道。

4.4要建立暢通的土地流轉渠道，完善土地流轉的市場體系

繼續鼓勵農村基層組織在土地流轉中發揮作用。大力培育土地流轉的中介服務組織，由該組織從事土地信息收集、整理、廣告、政策咨詢、信用擔保，開展土地資產評估。建立委托代理機構，接受不愿種地的農戶或經營能力差的農戶委托，代為出租、轉租或轉包給那些經營能力強的業主，從而促進農地的流動和集中，其形式可以是土地經營公司、土地評估事務所、土地銀行、土地保險公司、土地證券公司等。

4.5逐步建立農村的社會保障體系

弱化農地保障功能，真正為農民解除放棄承包地的后顧之憂，促進農業勞動力的徹底轉

移，實現農地資源的高效配置。農村社會保障體系包括農村社會保險、社會救濟、社會福利、優撫安置、社會互助，以及發展和完善農村合作醫療制度等。

5參考文獻

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土地流轉呈現形式多樣化、運作規范化、機制市場化、經營規模化的新格局。目前，全市農村承包土地經營權流出戶1.1萬戶，占家庭承包經營農戶的42%，土地流轉面積1.4萬公頃，占家庭承包耕地面積的41.4%。具體有以下幾種流轉方式：

1.1農村土地承包經營權轉包

轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定的期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營，轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行土地承包合同規定的權利和義務，接包方按轉包時約定的條件對轉出方負責。經調查，全市轉包面積2 986.67hm2，占土地流轉面積的21.2%，主要是一些外出打工或務工經商的農戶，因缺乏勞動力，將承包的土地部分或全部委托親朋好友代耕。

1.2農村土地承包經營權出租

出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給本集體經濟組織以外的單位或個人從事生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，承租方按出租時約定的條件對承包方負責。經調查，全市出租面積8 498.2hm2，占土地流轉面積的60.5%。

1.3農村土地承包經營權互換

互換是指承包方之間為方便耕作或者各自需要，對屬于同一集體經濟組織的承包地塊進行更換。同時，交換相應的土地承包經營權。經調查，全市互換面積共有76.67hm2，占土地流轉面積的0.55%。

1.4農村土地承包經營權委托

委托是指承包方將其土地承包經營權以書面形式委托發包方或者合法的中介服務組織流轉，委托方與受委托方應當簽訂書面委托協議書，載明委托事項、委托權限、流轉期限與流轉費支付方式等內容，并由雙方當事人簽字蓋章，受托方在委托權限內將相應的土地承包經營權以一定期限轉給農戶或單位從事農業生產經營。委托后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務，流入方按流入時約定的條件對受托方負責，受托方按委托協議書對原承包方負責。如箬橫鎮浦岙村在2005年土地整理后，村集體接受承包農戶委托，將全村約86.67hm2承包田由村統一轉包給種植大戶，成片種植早稻、西蘭花、豆類等作物，村集體每年向接包方收取承包租金4 500~6 000元/hm2，村向承包農戶支付7 500~9 000元/hm2，差額部分由村集體經濟補足，使廣大農戶有穩定的土地轉包收入。經調查，全市委托面積1 746.47hm2，占土地流轉面積的12.4%。

1.5農村土地承包經營權入股

入股是指實行家庭承包方式的承包方之間為發展農業經濟，將土地承包經營權作為股權，自愿聯合從事農業合作生產經營；其他承包方式的承包方將土地承包經營權量化為股權，入股組成股份公司或有合作社等，從事農業生產經營，入股后原承包方與發包方的承包關系不變。經調查，全市入股面積共有300hm2，占土地流轉面積的2.1%。

1.6其他形式

面積438.53hm2，占土地流轉面積的3.25%，主要是戶與戶之間以代耕等形式進行的流轉。

2農村土地流轉的特點

2.1流轉規模穩步提高

第二輪土地承包后，確立了農戶承包經營權30年不變政策，廣大農戶吃了承包土地的政策“定心丸”，一些長期從事二、三產業或向二、三產業轉移，并有穩定二、三產業收入渠道的農戶，逐步放棄承包土地經營權，專心致志經營二、三產業，從而在社會的分工分業中獲取更大的利益。隨著農村二、三產業的社會化分工的進程加快，農村土地要素不斷被激活，土地流轉步伐加快，流轉規模不斷擴大。近幾年來，全市農村承包土地農戶流出率、面積流轉率穩定在40%以上，達到了較高的水平。

2.2流轉機制逐步完善

全市各地在充分尊重農戶自主選擇流轉方法、流轉形式的基礎上，積極引導農戶從自發流轉向鎮（街道）村土地流轉服務組織、村集體經濟合作組織委托流轉及土地股份合作社入股等形式流轉轉變。全市已建立土地股份合作社8家，加入土地股份合作社農戶3 080戶，入股土地193.6hm2，委托流轉面積從2007年8月的837.13hm2，發展到目前的1 746.47hm2，增長了108.6%。

2.3流轉方向日益凸顯

在土地流轉中，流入主體逐步從農戶之間的分散流轉為主向企業化生產經營主體方向流轉轉變。在市場機制的作用下，由于工商資本、農業企業、農民專業合作社及專業大戶參與農產品生產基地建設的積極性不斷提高，而且它們通過實行規模經營、專業生產、品牌開發，能獲得較高的經濟效益，從而能高回報給發包農戶。因而土地流轉向農業企業、農民專業合作社及專業大戶等現代農業生產經營主體集中的趨勢明顯加快。目前，全市流入農業企業、農民專業合作社、家庭農場及專業大戶的經營面積達8 556.53 hm2，占土地流轉總面積的60.9%，促進了農業向企業化、基地化、專業化、現代化方向的發展。

2.4規模經營不斷擴大

通過土地流轉和土地資源要素的集聚，全市土地規模經營面積不斷擴大。全市已實行規模經營的耕地面積為8 650.93hm2，占耕地總面積的25.5%，其中經營0.67~1.33 hm2的為1 842.00hm2，占規模經營的21.3%；經營1.33~3.33 hm2的為2 098.47hm2，占規模經營的24.3%；經營3.33~6.67 hm2的為1 158.33hm2，占規模經營的13.4%；經營6.67~13.33 hm2的為512.60hm2，占規模經營的5.9%；經營13.33hm2以上的為3 040.73hm2，占規模經營的35.1%。

2.5異地流轉蓬勃興起

由于溫嶺市人多地少，而且臺風等自然災害頻繁，為了實現“有限土地，無限發展”，溫嶺市的一些工商企業、農民專業合作社、農業龍頭企業及專業大戶積極實施“走出去”戰略，異地流轉土地，到市外、省外接包土地建立農產品生產基地。如溫嶺箬橫西瓜合作社分別在海南、廣東、廣西、江西、云南等地發展“玉麟西瓜”生產基地約1 333.33 hm2，并跨出國門在緬甸建成了約333.33hm2西瓜基地；溫嶺聯樹果蔗合作社在成都建立了約66.67hm2“溫聯”果蔗生產基地，全市參與異地轉包土地發展走出去農業達2.47萬公頃之多。

第五篇：土地流轉問題與扶貧政策

土地流轉問題與扶貧政策

本報記者 徐蔚冰自2008年起，樊明教授已經指導河南財經政法大學的本科生們合作出版了8部專著討論公共政策，分別是：《退休行為與退休政策》（2008）、《生育行為與生育政策》（2010）、《種糧行為與糧食政策》（2011）、《房地產買賣行為與房地產政策》（2012）《收入分配行為與政策》、（2013，與南京審計學院喻一文教授聯合指導兩校本科生）、《工業化、城鎮化和農業現代化：行為與政策》（2014）、《中西部工業化、城鎮化和農業現代化：處境與對策》（2015）、《教育、勞動市場表現與教育政策》（2016）。指導本科生進行調查研究并每年出版一部專著，是樊明教授創新教育的重要實踐。在這本最新的《土地流轉與適度規模經營》中，樊明教授和他的本科生們指出，中國為什么產生了小農經濟以及通過土地流轉實現規模經營的困難？該書認為，有以下三方面原因：一是農村土地集體所有制。二是城鄉分隔的戶籍制度。三是地形條件。以上三個原因可分為兩類：一類是地形條件，一類是制度條件，包括土地制度和戶籍制度。前者為客觀的，難以改變的，而后者為主觀的，是可以改變的。因此為了實現中國農地的規模經營，要盡快改革限制土地流轉的制度因素。當下首要的是廢除城鄉分隔的戶籍制度，從而建立起城鄉統一的勞動市場，促進農村剩余勞動力及時向城鎮轉移。該書認為，金融支持對土地流轉有著重要的促進作用。樊教授和他的本科生們通過一線調研發現，獲得金融支持的農戶能更多地擴大土地經營規模，流轉入更多的土地。收獲后支付租金的土地流入農戶比在收獲前支付租金的流入更多土地，因為收獲后支付租金的農戶受資金約束較小。由于當下土地流轉的規模普遍較小，普遍而言土地流轉對金融支持的需求尚比較小，但對收獲后支付租金的流轉大戶來說，如流轉入土地超過50畝的農戶，則必然有較高的金融支持需求。雖然土地流轉入農戶對金融支持有需求，但普遍獲得金融機構金融支持困難，一個很重要的原因是承包地剩余承包期經營權變現能力低，難以成為有效的貸款抵押物。此外，土地流轉規模小也是重要原因。這里有一個需要思考的問題是，政府應如何發揮作用？要回答這個問題需要回答：農戶間土地流轉是否有正外部性？如果有顯著的正外部性，政府介入農戶間土地流轉的金融支持，能否通過成本-收益檢驗？該書認為，土地流轉的正外部性集中表現為：土地實現規模經營后，生產效率提高，成本降低，從而農產品價格降低。通過土地流轉，農村剩余勞動力可脫離農業農村，配置到更有效發揮作用、產出更高的部門，可改善勞動力資源的有效配置。也正因為如此，中國政府近年來不斷加大對土地流轉支持的力度。但是否要直接介入對土地流轉的金融支持，是一個需要進一步深入研究的問題。此外，該書還認為，政府需要在農戶間土地流轉過程中發揮作用，政府對土地流轉適當補貼有一定的合理性，全球化對中國土地流轉制度的選擇有一定限制。在《扶貧政策：政府導向或市場導向？》一書中，樊教授與他的本科生們認為，目前我國貧困率下降更多是經濟普遍增長的結果，貧困可視為貧困人口沒有與有效率的生產要素相結合的結果，扶貧的目標應是貧困人口收入正常化。為此，扶貧政策要有兩個目標：扶貧第一目標是脫貧，即將貧困人口的收入提高到貧困線以上，這是不少駐村扶貧干部的實際工作目標，也是考核他們的基本指標。扶貧第二目標是收入正常化，即貧困人口的收入與城鎮居民相仿。兩個扶貧政策的目標不同，則所實行的扶貧政策措施就會有明顯的差異。立足于脫貧，會更多地采取一些臨時局部性的措施，只要貧困人口的收入水平達到當下貧困線以上即可。該書認為，只有以貧困人口收入正常化為目標，才能從制度上尋找導致貧困的原因，才能進行制度建設，從根本上讓農村居民整體脫貧。也只有這樣，才能從根本上讓現在的貧困人口穩定脫貧，而不是貧困線一上調就又產生出大量的貧困人口。因此，該書對扶貧的研究更多地著眼于重大的制度調整，而不是一些局部的扶貧措施。會議結束時，記者找到樊明教授，問他為什么要帶著本科生們寫書？難道不累嗎？樊明回答，中國的教育有希望，中國的未來才更有希望。做這樣的事，把孩子們帶到中國最焦點關注的問題的一線調研，不虧。