第一篇：2我國街頭官僚的困境及解決對策10.14

基于街頭官僚理論的城管執法行為困境與破解

[摘要]城管執法行為存在消極作為、濫用自由裁量權、暴力執法等問題與困境，城管與市民的沖突構成了現代官民沖突的相當部分。針對造成基層城管執法人員執法行為困境的原因并基于李普斯基的街頭官僚理論，從客觀和主觀層面提出破解基層執法人員政策執行困境的對策與方法，為解決基層執法人員的政策執行問題提供一定的理論基礎和借鑒意義。

關鍵詞： 街頭官僚 暴力執法 自由裁量權

一、街頭官僚理論綜述

自1977年李普斯基發表《建立一個街頭官僚理論》以來，“街頭官僚”一詞被正式的提出并得到廣泛的引用。就其概念而言“街頭官僚”是指工作在一線與公民直接打交道的最基層的政府工作人員，是政府政策執行的終端，他們構成了公務員隊伍中的大多數。“典型的街頭官僚包括警察，公立學校的教師，社會工作者，公共福利機構的工作人員，收稅員，等等”[1]。他們主要是履行社會管理與市場監管職能的行政機關的基層部門中，直接履行行政監管、行政處罰、行政強制、行政稽查等現場執法職責的公務人員。他們擁有對公民行為是否合理、合法的直接判斷能力（雖然這種判斷不一定準確），因而街頭官僚也直接決定著對公民的獎勵和懲戒。因此他們“和大多數組織中的低層職員不同，街頭官僚在決定他們機構供給的利益和懲罰的性質、數量和質量時擁有的相當大的自由裁量權”。[1]

然而“街頭官僚”概念的提出并不代表對“街頭官僚”的研究的開始。在西方，艾肯和海基（Aiken＆Hage,1966）、米勒（Miller，1967）、瓦斯曼(Wasserman,1971）等均從不同視角對街頭官僚的行為進行過分析和論述，只是沒能像李普斯基一樣提出“街頭官僚”這一形象的描述。但是在李普斯基之前的這些學者的研究都沒能對街頭官僚理論進行系統的研究和論述，因而對公共行政理論研究的貢獻和影響都是有限的。緊接著，1980年李普斯基發表了《街頭官僚：公共服務中的個人困惑》一文，這標志著街頭官僚理論的正式確立。此后，在李普斯基街頭官僚理論的影響下，更多的學者也加入到對街頭官僚的研究上來，“街頭官僚”也逐漸成為公共行政學中的一個非常重要的研究領域。比較有代表性的就是波紋絲和榮銳迪斯的觀點。他們認為由于現代通訊技術和網絡技術的發展和普及，數字化政務得以在現實中得到應用，街頭官僚也逐漸演變成為“屏幕官僚”。更多的數字化操作大大減少了街頭官僚與民眾的直接接觸，也為控制街頭官僚過大的自由裁量權提供了很好的解決方法。

街頭官僚理論的研究相對較晚，可以說街頭官僚理論的研究還處于起步階段。主要的研究還是停留在對西方街頭官僚理論的分析階段。理論研究的捉襟見肘，與我國龐大的街頭官僚體制隊伍和巨大的影響力形成鮮明的對比。在國內，比較有代表性的學者主要有葉麗娟、馬俊和韓志明。在韓麗娟和馬俊發表的《公共行政學中的街頭官僚理論》中，兩位學者主要論述了街頭官僚理論的發展歷程、街頭官僚的政策制定能力、和信息時代下街頭官僚的嬗變和控制問題。文章引起了國內對一線工作者的政策制定能力和自由裁量權的關注。

二、城管執法存在的問題與困境

（一）消極作為

城管作為一個“理性經濟人”存在個人的利益追求和部門利益保護，在做出執法決策的時候，自然地也會根據具體的情況選擇對自己或者部門有利而又似乎合法的決策。比如在應對復雜社會事務或者于己不利而又責任模糊的地帶他們會選擇視而不見或者拖延處理的消極態度。這與當前我國建設服務型政府，提高行政效率的大方向是背道而馳的。當公共服務的供給不能滿足廣大群眾的需求的矛盾積累達到一定程度的時候矛盾便會被激化，進而引發政府合法性危機。

（二）濫用自由裁量權

“街頭官僚在制定和執行行政決策的過程中與其他層次官僚之間存在明顯的不同他們必須不斷地做出大大小小的決策，這些決策涉及某些規則的運用，有時還涉及對這些法律或者規則的解釋”[2]。在城市快速發展的背景下，城市問題也變得紛繁復雜，這就要求城管執法隊伍在更多的時候當場就要做出決策，因而無法像重大的決策一樣經過醞釀討論，再得出討論結果。比如城管本可以對街邊的小商小販亂擺攤問題進行教育勸說，但是由于法律制定的缺陷，賦予城管的自由裁量權過大或者由于城管個人的價值觀、經驗技能甚至是可能是城管的主觀好惡、心情等原因都有可能導致城管對行政相對人施以較為嚴厲的處罰。

（三）暴力執法 一方面，隨著我國城市化進程的快速發展越來越多的人涌進城市尋求發展機遇，但與之相配套的就業，醫療，衛生等公共事業的建設卻嚴重滯后。迫于生計，進城人員不得不在現實面前變成流動商販或者從事其他非固定職業，他們的流動性大大增加了城市管理的難度，加劇了城管與這些處于社會底層人員的摩擦系數。與此同時，在同情弱者的價值觀取向的媒體報道下城管儼然成為了“暴力”，“野蠻”的代名詞。

三、基層城管執法人員執法行為困境的原因

城管執法人員是處于我國行政執法系統最基層的行政執法人員，同時，他們 也是面對廣大民眾的第一線執法人員，是典型的“街頭官僚”。城管執法人員作為街頭官僚，具有他們十分特殊的身份、地位和工作性質，而這就決定了他們與其他行政系統有著不同的行動邏輯。而我們需要從城管執法人員的行為分析入手，才能試圖探索對這個典型的“街頭官僚”隊伍有效的控制與管理。

（一）缺乏激勵機制導致上升空間狹窄 在我國，官僚體制傾向于以晉升來調動員工的工作積極性，用來獎勵員工的貢獻。可是，這一招，在面對數量龐大的城管執法人員卻發揮不了它應有的效果。從現實的情況來講，相對于數量極其巨大的基層城管執法人員而言，其晉升的職位是及其稀缺的，這就導致了有限的職位設置與無限的職位需求之間的矛盾。另外，官僚體制下單一的獎勵制度，也大大局限了城管執法人員的晉升之路，讓廣大的城管們自感其通過職位上升的空間很小，自身的價值沒有得到很好的實現。

（二）規則本位導致基層工作人員消極應對

隨著我國城市化進程的加快和市場化改革的深入，城管執法人員的工作面臨越來越多的復雜情況，但是現有的城市管理的法律并不是完備無遺的，現有的法律法規沒有也不可能窮盡地對所有問題的描述。因此，在規則缺位的地方，規則依賴實際上就成為捆綁城管執法人員的“枷鎖”，也成為他們不負責任的理由。這一結果，導致了廣大的城管執法隊伍大大降低了對執法方式、方法的創新熱情，逐漸局限于現有的處理事情的模式，甚至，更為嚴重的是，一旦城管們墨守成規，將會消極地應對在城市管理中的問題，并且讓問題常態化，成為影響城市經濟發展和人民生活水平提高的“毒瘤”。

（三）“理性經濟人”思維 隨著我國經濟社會快速發展，公眾的法制意識在不斷提高，公眾對于城管執法的要求也越來越高，公眾對城管高素質的需求的無限性和城管能夠提高的服務的有限性導致了這兩者之間的供需矛盾，而這就使得這些掌握著公共資源的街頭官僚們不得不考慮該如何進行現有資源的合理分配，城管執法人員在做出決策時同樣也會遵循理性“經濟人”的行為方式，在他們覺得認為有必要的地方投入他們的資源進行處理，然而，這些決定在很大程度上是根據城管執法人員自我價值觀，閱歷，經驗所作出的，具有利己主義傾向和個人局限。

（四）“一線”棄權

城市管理的復雜性和不確定性，決定了城市管理人員安全的不確定性。我國的城管執法人員經常面臨著危險的工作環境。比如需要經常面對無證攤販、小廣告散發者、黑車司機等在城市邊緣生存的社會弱勢群體。所以不可預測的對象群體以及復雜深層的矛盾根源使得理性的城管們通常會以巧妙的方式逃離“一線”執法現場[3]。與此同時，城管體制的設立本身就存在先天不足，城管面對的是紛繁復雜的城市社會事務，管理幅度之大和任務之重可想而知，但是其底層位置卻常常被人們所忽視。在等級森嚴的政府體系中，他們甚至無法充分主宰自己的命運，并且通常是政府機構改革或權利斗爭的犧牲品[4]。那么“一線”棄權在這種情況下就顯得是“明智”的。

四、城管執法行為困境的破解

近些年來，城管執法人員的暴力執法和社會弱勢群體的暴力抗法事件已經成為了城市街頭司空見慣的景象，一系列的負面的報道下，人民心中的“城管”逐漸演變成“野蠻”，“暴力”的代名詞，似乎城管與城市社會弱勢群體成為一對冤家，其最直接的影響是城管在日常執法當中的威望和公信力遭到嚴重的質疑與打擊，在城管執法行為遭遇困境的情況下，我們該如何進行破解呢？

（一）客觀控制

1．執法過程的程序控制

執行程序的前提是法律，缺乏法律的明確規定，程序也難以執行。城管執法過程的程序一旦設定并法律化之后，城管們在行使自由裁量權的時候，他們的選擇的執法行為方式、方法以及步驟都必須遵循法律程序的規定有，換言之就是“按行政程序規定的方式、方法和步驟去作為，否則就要承擔違反程序的法律責任[5]”。那么做好程序立法，才能真正讓這些城管執法人員“有法可依”“有法必依”，從而最大限度的減少城管的“瞎指揮，亂執法”行為，保證城管執法效果的有效性。

2．法律控制

我國是社會主義法治國家，一切活動的出發點都必須堅持依法行政，依法辦事的法治原則，嚴格地執行法律、法規和政策規定等[6]。城管執法人員，顧名思義作為法律和政策的執法者，當然必須也要做到這一點。然而，我國關于城管執法的立法工作滯后于城市現實管理的需求，至今仍然沒有一部獨立的城市管理的完備法律，所以造成城管執法人員借助現有的其他法律作為自己執法的法律保障的這樣一個尷尬局面。因此，當務之急，我國應盡快制定相關的法律法規，明確規定城管部門的執法范圍、工作職責以及他們的權利與義務等，使得城管執法人員有法可依，而不是僅憑自由裁量權來使用自己手上的權利。城管執法系統，作為我國最基層的行政機構，除了接受立法機關和司法機關的監督之外，還必須立足于廣大的人民群眾，發揮公民維權的積極作用，通過有效的公民維權來實現對城管部門的有效控制，從而達到法律控制的效果。

3．管理控制 城管執法部門，處于我國行政系統的末端，同時又是面向廣大人民群眾的第一線，通過城管這一特殊的地位，一方面可以讓上級行政機關對下級行政機關以及執法人員自由裁量權的行駛進行監督；另一方面，可以提高公民的民主監督意識和法律參與意識，通過信訪和行政訴訟等多種渠道對城管執法機關及其人員進行監督。發揮城管執法部門的上級與公民的“雙向”同時監督，輔助必要的司法監督，能夠最大程度上減少城管執法人員知法犯法的行為。

4．信息技術和網絡控制 網絡互聯網的高速發展，微信以及微博等社交網絡平臺的迅速普及，網絡監督正在成為一種重要的監督力量。近年來，城管的暴力執法的鏡頭在更多的時候是在微博等網絡社交平臺迅速曝光，使得公眾能夠在第一時間了解到城管的暴力 執法情況。可以說，利用微信以及微博等網絡社交平臺進行對城管執法人員的監督，能夠最大限度的超越時間、空間的局限，能夠及時、靈活、迅速地傳播一線信息，進而形成對城管執法的媒體和輿論監督。這種監督并不是簡單的單向制約，也是對城管執法隊伍贏得社會認同的有利工具。今年來城管暴力執法的負面報道屢見不鮮，但其中卻不乏媒體為博得眼球的夸大虛假報道。所以利用好媒體的作用，從另一個角度來還可以還原事實的真相，還城管一個“公道”。即然是互利雙贏的方法，那么我們何樂不為呢？

5．引進企業管理模式 城管執法人員又稱為“街頭官僚”，而官僚們一般認為自己在官僚體制之內，是鐵飯碗，是公務員，存在很多吃“大鍋飯”的現象。所以，要打破城管執法人員對自己官僚自我認識，首先就要引進現代企業的管理模式，落實好現代企業管理當中的績效考核，并適當增加獎勵機制，目的是增強城管執法人員的工作積極性，也從另外一個方面讓城管人員心中的官僚形象轉變為為人民服務的公仆形象。

（二）主觀控制 1．加強道德約束

城管執法人員現在面臨的大環境是缺乏規則和監督機制的情況，那么在這種情況下下加強他們自身的道德約束，使得他們即使在這“破爛不堪”的監督環境下可以從事合乎道德規范的行為就顯得尤為的重要了。城管執法人員應該清楚的認識到法律雖然是他們必須遵守的行為規范，但是就法律本身而言也是有漏洞和不足的。那么作為法律補充的道德就應該成為他們的執法依據，因為在很多的時候倫理道德更能得到到大家的公認。特別是現在隨著公共服務理念的興起，城管不僅要履行政治的，法律的責任，更必須對社會道德有所承擔，運用道德的力量去影響甚至是教化公民和社會[6]。

2．城管自身應加強學習，提升素質以適應復雜變化的情況 城管們必須明白，他們自身的這個群體是主要為人民服務，而不是與人民對抗的，所以，城管自身應該加強學習，學習一些為人民服務的服務型執法技能，更為重要是，他們從學習當中應該學會提升自己的素質，學會在任何復雜的情況下都堅守和服務于公眾的利益。城市是一個大熔爐，城市在快速發展的同時，也在不斷融合著來自四面八方的不同性格，不同種類的人群，所以，城管作為直面公眾的第一線執法人員，更應該提升自己的素質來面對這復雜多變的社會情況。

五、結語

本文將基層執法人員置于街頭官僚理論視角下來分析基層執法人員的政策執行力問題，分析了城管執法存在的問題與困境，即消極作為、濫用自由裁量權、暴力執法，然后分析了造成基層城管執法人員執法行為困境的原因，最后從街頭 官僚理論出發，提出破解基層執法人員政策執行困境的對策，以期能為解決基層執法人員的政策執行問題提供一定的理論基礎和借鑒意義。

參考文獻

[1]Lipsky.M.Stree-level Bureaucracy[M].New York: Russell Sage Foundation.1980 [2]葉麗娟，馬俊.公共行政中的街頭官僚理論[J].武漢大學學報.2003.09 [3]張靜.關于街頭官僚理論研究的文獻綜述[J]牡丹江大學學報.2013.02 [4]韓志明.街頭官僚的行動邏輯與責任控制.[J]公共管理學報.2008.01 [5]戴奇峰.我國行政自由裁量權的負效應及其規制-----以街頭官僚理論為分析基礎.[J]法制與社會.2007.11 [6]趙亞娟.運用街頭官僚理論分析城管暴力執法行為[J].法制與社會.2010(31)[7]《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》

第二篇：我國績效考核困境與對策研究（模版）

姜曉萍：我國公務員績效考核的困境及其對策分析

姜曉萍，馬凱利

績效管理的最終目標是充分開發和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務員績效考核便是適應刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。

公務員績效考核是指國家行政機關按照法定權限，依據國家公務員管理的法律、法規和其他規范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態度等進行的考察和評價的活動。與企業等私人部門的員工績效考核相比，公務員績效考核具有如下幾個特征：

一是考核的法定性。指對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據，由法定考核主體依法定程序進行考核。《國家公務員暫行條例》第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規定。例如，第二十三條規定了實施考核的主體，“國家行政機關在考核時設立非常設性的考核委員會或者考核小組，在部門負責人的領導下負責國家公務員考核工作。”再如，第二十四條對考核程序做了規定，“考核先由個人總結，再由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上寫出評語、提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核后，由部門負責人確定考核等次。”

二是考核標準的多樣性。私營部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業績的主要標準，但這一原則在行政部門的公務員績效考核中則行不通，也是不適當的。因為公共管理和服務的宗旨與私營組織的目標有著本質的不同。私營部門的目標是追求經濟利益，公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統治、經濟效益、社會公正、道德教化等多重責任，也導致了公務員績效考核標準的多樣性。人們往往不能簡單就行政效率和成本一收益比率來判斷公務員的績效，通常的做法是根據考核對象的工作內容各有側重，從政治效果、經濟效果、社會效果等多角度進行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機統一。

三是考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統，它與公眾有著天然的密切聯系，并時刻保持著與公眾之間的互動。“可以肯定的是：公眾深受公共行政之影響，并經常處在與公共行政管理者的互動之中。”[1]同時，現代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設計保障社會各界參與公務員績效考核評價，實現公眾的監督權。這種參與不僅體現了現代政治民主化理念，引導公務員由對領導負責轉向對社會負責，對公眾負責。同時也促使考核走向更加公開、公平的有效機制。

四是考核的公開性。雖然公務員績效考核僅僅是行政機關內部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。作為私營組織的績效考核則完全沒有這樣的義務。

一、我國公務員績效考核存在的問題

公務員績效考核的特性決定了公務員績效考核的難度，盡管目前我國學術界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創新，但具體在公務員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區，主要表現在以下幾個方面：

1.激勵功能失效

一般認為，公務員績效考核主要有四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監督功能。[2]而激勵功能被認為是其核心功能。現代人力資源管理實踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關系組織的生存與發展。“任何一種無績效任命和晉升都會使有能力的雇員產生受挫折感，對于那些慣以恩賜或裙帶關系方式任命人員的組織而言，想把優秀人員吸引進來是很困難的。”[3]因此，無論在私營部門還是公共部門，激勵功能的失效也意味著個人績效考核工作的失敗。

我國當前各級政府的公務員績效考核工作的最大問題即是激勵功能的失效，也就是說，公務員的績效考核走向了形式化，未能發揮其應有的激勵公務員積極性和主觀能動性的作用。其主要表現為：

其一，平均主義傾向。平均主義是計劃經濟時代的產物，是缺乏激勵的主要表現形式之一。我國當前的大部分政府部門中，獎懲不明顯，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”、“有福同享，有難同當”等現象仍然比較嚴重，致使組織內部如同一潭死水，缺乏活潑的競爭局面。

其二，個人績效等級與其對部門績效的貢獻率不對應。在人員績效考核中，由于各種因素的作用，致使考核結果不能真實反映被考核者對組織的貢獻率是比較普遍的現象。成績顯著的公務員在績效考核結果中得不到有力的體現，這種狀況很容易挫傷公務員的工作積極性。

其三，人為因素左右考核。即考核結果缺乏權威性，容易受到領導意愿、人際關系等人為因素的干涉，不能確保考核結果的客觀性。例如，考核對象的求情、上級領導的所謂“指示”等都有可能使考核的結果發生更改。如果采用這樣的考核結果，將會嚴重影響工資分配、職位晉升等工作的公正性和客觀性，從而使績效考核失去應有的激勵效用，最易導致的結果就是助長“重視拉關系，輕視干實事”的反向激勵現象。

2.考核主體與被考核者之間的信息不對稱

績效考核是一種雙向交流活動，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱，因為只有這樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門，人事部門對公務員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的情況下進行的，這樣的考核就很容易產生考核主體與被考核者之間的信息不對稱，造成考核結果的失真。

現行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發到每位公務員手中，先由個人作出自我鑒定，然后交由直接領導作出綜合評價，最后再將考核結果通知被考核人。這一過程并沒有進行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開透明，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠遠大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結果的誤解和分歧，而且也容易導致考核的不公正和腐敗的滋生。

3.考核指標的粗糙化

公務員績效考核指標的設計是否科學合理，直接關系到考核的準確性和有效性。一般而言，考核指標應力求細致、量化、全面，避免粗枝大葉，因為那樣容易給考核主體留有較大的自由裁量權，導致主觀臆斷成分加重。

長期以來，我國的公務員績效考核指標一直沿用了建國初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績”四個維度進行考核。但維度必須落實到具體的指標才有意義，否則，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我國現行的這一考核指標體系的主要缺點就是指標設計的粗糙化，即缺乏細化的指標設計，定性有余，定量不足。我國的公務員隊伍龐大，人數眾多，職位種類繁多，職務層級復雜，所以公務員考核的標準要達到公正、合理、科學，如果不能對各個維度進行充分細化與具體化，以此適應各個層級的各類公務員，就會導致考核結果的粗糙、模糊。目前的公務員考核制度中規定的“德、能、勤、績”四項標準只是原則性的規定，績效測評標準過于籠統，雖然有的部門出臺了一些細則，但由于工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。過于籠統的考核標準往往導致考核結果的失真，嚴重損傷了考核的公正性與有效性。

4.考核手段的單

一、陳舊

隨著社會分工的不斷分化，現代公務員的工作內容、工作方法也發生了很大變化，如計算機數據處理技術、辦公自動化(OA)、現代交通與通訊手段等極大地提高了政府工作效率，也改變了政府與社會的聯系與溝通方式。這些變化都要求公務員績效考核的手段也要與時俱進，不斷改進。然而，我國現在的績效考核手段還處在很低的水平上，極大地影響了績效考核的效率和質量。正如周志忍教授指出的：“我國的績效評估還處在原始的手工業水平上”[4]。

二、影響我國公務員績效考核制度的原因分析

1.體制性障礙

制度往往被認為是績效考核失敗的深層次原因之一，這不無道理，因為它是構建各種人事工作的平臺和基礎。在我國，影響公務員績效考核的體制性障礙主要是公務員管理權限的過分集中和政事統一的管理模式。

在我國，黨管干部是公務員管理的一項基本原則，由于黨的一元領導，這就很容易產生一把手管人的權力過大。由于缺乏對領導干部用人權的制約和監督機制，人事管理工作不是通過合法、民主、科學的程序進行，而是憑著一句話、一個指示、一紙公文得到解決的。領導用人權的過分集中阻礙了競爭機制發生作用，有競爭才有活力，組織中的人才才能脫穎而出。但過分集中的權力打破了人才同臺競技的平臺，任憑領導的意愿確定人才的優劣和功績，形成了“人人跑關系，掙表現，忽視工作績效”的現象，使組織的競爭機制癱瘓。

根據管理學原理，將表達政治意志的政務類公務員與執行政治意志的事務類公務員統一管理固然有諸多優點，如政治意圖可以在社會事務管理中得到忠實貫徹，政令統一等。但不可否認，這種政事統一的管理模式也存在不利于公務員管理的因素，尤其給績效考核帶來一些困難。政務類公務員擔負著政策制定，掌舵政治、經濟和社會發展方向等戰略任務和政治目標，而業務類公務員則從事微觀層面的管理和技能工作，因此，他們的考核目標、內容、方式、標準都應區別對待。否則，就會給考核帶來一定的混亂，達不到有效考核的目的。

2.公務員績效的價值多元化

造成公務員績效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價值復雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區別，政府組織具有多重目標，除了經濟的發展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府組織所努力的目標，公共項目和服務的受益者與目標都是多重的，項目的結果可能對某些受益者是積極的，而對某些顧客卻是消極的;或者目標的某一方面可能已被認識到，而另一方面沒有被認識到，這就決定了政府組織以及公務員的績效也是復雜的、多元化的。

公務員作為政府內部的工作人員，就要實現政府的多重目標，而政府績效的復雜性也決定了公務員績效的復雜性，公務員績效既包括技術層面的技術績效，也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績效，又要保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。因此，公務員績效自身的價值復雜化導致了公務員績效標準制定的困難化，擴大了績效定量分析的難度。

另外，對于政務類公務員來說，個人的績效考核有更多的不可測變量。因為，政府機關是具有社會公共服務性的組織，其個體績效的體現對政府群體和社會整體具有很強的依存性，且反映周期長而且不顯著，測算甚為困難，考核工具與考核標準都很難確定。有時考核主體由于所處的環境以及看問題的角度不同，對同一個官員的績效往往有不同，甚至相反的評價，比如公眾和官方就很容易產生判斷上的沖突，這些都會給考核帶來很大難度。

3.政治文化環境的影響

“在每一個活動著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領域，它使政體有了內容，機構有了規矩，個人行為有了社會聯系。”[5]政治文化對于推行現代績效管理以及進行公務員績效考核成效也是有極大的影響的。較之西方國家的法治社會、市民社會、民主理念，由于兩千多年來傳統的封建主義政治文化的影響，傳統的專制思想、集權思想、人治思想等，以一種超常的歷史慣性滲透到社會的每個角落。以至我國的政治文化環境有著明顯的人治管理、人情社會、感性等特征，主要表現在：一是官本位風氣;二是官利一體化。這也是不利于現代公務員績效考核順利進行的重要主觀因素。

我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家，相對于西方發達國家來說，法治基礎比較薄弱，這給我國政府部門實行績效管理帶來了很大的阻力。當前政府中的官本位思想、機會主義、平均主義傾向就是“人治”觀念盛行的表現。在“人治”濃厚的環境下，對公務員的績效考核的影響是很大的，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的考核標準而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現代績效考核理念難以深入人心。這樣一來，我國的公務員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。

4.公務員績效的產品特性

根據公共產品理論，政府所提供的公共產品和服務具有非競爭性和排他性，這也是所有純公共物品所具有的共性。而公務員的工作成果通常都是以公共產品和服務的形式得以表達的，因此，基于公共產品的這種固有特性，對這種不具有可比性的工作績效進行準確地評估變得困難重重。企業員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優劣;而政府公務員的工作則很少具有與其他公務員相比較的特點，從而給公務員的績效考核帶來了一定困難。

公務員績效評估的另一個難點還在于其在組織績效中的產品形態難以把握，公務員的績效不像企業員工生產有形產品那樣具有可見性和終端性，它們往往不具有獨立價值和可見性。一個公共項目通常是以政府部門名義完成的集體行為，個人工作只是部門工作的一個無形的組成部分，通常離開整體無法準確測量具體個人在組織績效中所發揮的作用與貢獻率。例如，很難準確衡量某個公務員在一次掃黃打非行動或一次基層調查研究中所完成的工作績效是多少，或者有他無他會是怎樣的結果。

三、完善我國公務員績效考核制度的對策探討

1.實行公開考核，促進考核主體與被考核者之間的信息互動

實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件，要做到公開考核首先要在制度建設上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過程和結果都要及時對內對外公示，整個考核過程應是在各方面的監督之下進行。比如考核主體的參與人是誰，考核的程序如何進行，考核的指標如何確定，考核結果怎樣，考核的救濟途徑是什么等都應該向考核對象和社會作出詳細的公布，以促進考核主體與被考核者之間的信息互動，保障考核的客觀性和公正性。

2.引入“360度考核”模型，建立民主考評機制

“360度考核”模型也被稱為全方位考核或多重考核，是近些年來在企業中較為流行的一種員工績效考核模式，它是指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進行評價，被評價者也進行自我評價，然后由專業人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業績的一種考核評價法。其本質就是在組織中實行多重考核，以全方位、多視角對組織中的員工進行評價，從更多的信息渠道增強信息的可靠性與可信度，使組織成員的績效考核趨于科學、準確。

政府的公共性質及其承擔的社會責任決定了其績效評估不能僅由自身來進行，社會的反饋和政府工作的社會效果都需要來自政府外部的考核主體的參與，因此，引入“360度考核”模型，建立民主考評機制十分必要。這便要求考核主體不僅包括公務員的自我評估、上級領導的評估、同事的評估，還應當引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的考核制度。可以通過社會調查、民意測驗等方法，定期了解社會公眾對政府工作的滿意程度，然后將其轉化為公務員的工作績效，最終以此作為對政府績效評價的依據。對政務類公務員的工作評價主要以本屆政府的政績和人大的表決結果為依據。比如，公眾對政府哪方面的工作較為滿意，哪些不滿意，都可以在政府相應部門和公務員個人的工作績效上得到體現，這一點尤其適合于政務類公務員。這可以使公務員不僅對上級機關負責，更重要的是對人民負責，形成人民監督和上級監督相結合的績效推動機制，從而建立讓老百姓高興和滿意的服務型政府。業務類公務員則根據明確的職位規范，主要以完成本職位的工作實績和上級與社會的評價為依據。

3.構建良好的法律和制度環境

評估不同于一般的研究活動，尤其是對政府行為的績效評估，沒有制度保障是很難進行下去的，制度化也是當前國際評估活動的趨勢之一。我國的當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府公務員績效考核走上制度化、規范化的道路。

在我國，黨管干部原則不應簡單理解為執政黨直接管理、任用政府公務員隊伍中的各級干部。黨管干部原則應體現為黨確定人事管理的大政方針，黨管高級干部，黨管政務類公務員，黨通過特定機構間接管理業務類公務員等方面。因此，我們應該加快制度創新，建立一種適合我國行政體制的、相對明晰的政務官和業務官分類制度，探索對不同類型公務員的管理模式。也就是說，通過制度的建立來保證政務官和業務官的分別管理，改變當前這種“政事一體”的混合管理所呈現出的種種弊端。例如，政務類公務員嚴格按照憲法和組織法進行管理，實行任期制，并接受社會公開監督;業務類公務員嚴格按照公務員法規進行管理，接受行政首長的領導和監督，實行常任制，非因法定事由，非經法定程序不受免職或處罰。

當然，在制度設計中，我們應充分考慮到我國的政體實際，不能照搬西方的兩官分途而治的公務員管理體制，我們應該在黨的一元領導體制下，探索政務官與業務官的一種相對模糊的分離模式。比如，通過法律保障業務官的常任，使政務類官員不能隨意干涉業務官的一部分權利，防止像嘉禾事件中那種地方政府一把手隨意解雇數百公務員的一手遮天、為所欲為的霸權行為。

4.建立標準化的考核指標體系

首先應充分考慮政務類與事務類公務員之間的本質差異和管理需求差異，確立不同的考核維度。政務官的績效主題以負責、公正、最大限度滿足民眾的利益要求等為核心;事務官則側重工作效率、政策執行力、工作態度等維度的考察。

其次是建立定量分析和定性分析相結合的績效考核體系。定量化的指標比較明確，便于比較，客觀性強，更有說服力，所以應該在設計考核指標體系時以標準化的量化指標為主。與企業員工的考核不同，公務員的工作績效由于目標多元，產品復雜而具有較大的伸縮性，難于進行完全的客觀量化，所以一般采用主觀與客觀指標相結合的指標體系，但主觀指標的設計并不意味著只要原則性的指標就可以了，主觀指標同樣應該進行標準化的設計和量化。例如對工作態度的考核，可以將其細化為工作紀律性、協作性、積極性和責任心等;對工作能力可從文化水平、業務知識熟悉程度、崗位經驗、表達力、理解力等方面進行細致考察。

西方國家已形成了一些行之有效的量化指標，且已形成了一套標準的指標模型，對我國的指標體系構建有一定的借鑒意義。例如英國在公務員年終考核指標報告中明確列出了評價文官工作表現的十個考核項目;日本的考核的內容有四個大的方面：工作、性格、能力、適應力，每一項都有細化的指標。這種考核的標準化做法，有利于實現考核的科學化、現代化，減少主管人員的主觀隨意性。

5.采用現代考核手段

考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要。例如利用Internet進行的民意測驗，公眾反饋就是一種有益的嘗試。政府部門可以利用網上調查的方式及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要參考加以利用。再如，相對比較法也是在企業中應用較為廣泛的一種考核手段。相對比較法是由評估者對每一被評估者與其他被評估者一一對比，兩者之中優勝者為“+”，較差者為“-”，最后根據比較結果得出每個組織成績狀況，按“+”號的多少進行排序。

另外，一些西方國家所采用的一些使用成熟的考核方法也有很好的借鑒意義。例如英國采用的因素三級法考核公務員，即事先制定考核報名表，依表內所列因素與標準分別加以考察，決定其優、中、劣。美國采用人員比較法，即預先設定幾項因素，各項因素分為不同的等級尺度來對考核者作出判斷。[6]還有一些國家采用因素臆斷法、圖表測度法、浦洛士考績法等

第三篇：我國民營企業人力資源管理困境及對策

我國民營企業人力資源管理困境及對策

2012-02-10

提要：在我國經濟蓬勃發展的今天，民營經濟對國民經濟增長的貢獻日益呈現出來。然而，我國很多民營企業在發展過程中卻遭遇了人力資源管理困境，已成為制約民營企業發展的瓶頸。如何提高民營企業人力資源管理水平，是當前亟須解決的重大問題。關鍵詞：人力資源管理，民營企業，對策

改革開放以來，我國民營企業得到了迅猛發展，在國民經濟中占據了重要地位。民營企業在國民經濟和社會發展特別是擴大城鄉就業方面發揮了重要作用，已經成為中國經濟發展的重要力量。但是，在民營企業的發展過程中還存在著諸多問題，嚴重阻礙和制約了民營企業的進一步發展，尤其是民營企業人力資源管理中出現的問題或缺陷，已經成為民營企業由成長期進入成熟期的瓶頸，成為大多數民營企業走向成功之路難于逾越的鴻溝。

一、民營企業人力資源管理現狀

1、人力資源管理觀念淡薄。民營企業的大部分決策者還沒有對人力資源管理有一個深層次的認識和了解，人力資源管理的基本觀點是：建立一種有效的管理機制以最大限度地獲取人才、培養人才、發揮人才的潛質。人力資源管理強調與員工的交流，重視公司文化和凝聚力，培養員工對公司的責任和認同感。而目前我國的許多民營企業對這一觀念的理解仍然停留在事務性管理層面，以組織、協調、控制、監督人與事的關系為職責，謀求人與事相宜為目標，以事為中心，要求人去適應事，強調使用而輕培育，將人視為成本，算人頭賬，而不算人力資本賬，使人力資源管理水平停留在較低的層次上。

2、缺乏人力資源戰略規劃。人力資源是企業的重要戰略資源，它在一定程度上決定著企業戰略的成敗。隨著企業規模的不斷擴大，經濟效益的不斷提高，人力資源規劃對企業發展日益凸顯其戰略意義。而相當數量的民營企業并未重視本企業的人力資源規劃工作，未制定與企業發展相適應的人才需求規劃，更未建立一種有效的人才需求機制以最大限度地獲取人才、培養人才、發揮人才的潛質，以適應企業的戰略目標、經營計劃、生產計劃、財務計劃所形成的企業人員替補及發展所需要的各類人才。多數民營企業深切感受到高級管理人才

和技術人才的缺乏，但由于事先沒有相應的人力資源規劃，深切體會到了“人”到用時方恨少的感受，只能是望人才而興嘆，嚴重影響了企業的持續發展。

3、管理人員素質偏低。現代企業，需要高素質的管理人才，成功的民營企業主就是一個成功的企業家，企業家是生產要素的組織者，是市場的開拓者，是商品和服務的提供者，是社會財富的創造者。在競爭日益激烈的市場中，企業家素質的高低對一個企業的興衰有著至關重要的作用。然而，從當前的情況看，民營企業管理者普遍存在文化素質低，管理水平低，缺乏戰略眼光和市場應變能力，致使大多數民營企業難以走出小生產的經營模式，難以適應商業競爭日趨激烈的現代社會。除了一些集團化發展的企業及一些從事高科技行業的人才素質較高之外，由于民營企業大多數是家族式管理，其管理人員多是家族成員或企業的創業元老，而他們當中大部分的學歷偏低。一般來說，在民營企業中從事人力資源的管理者缺乏現貨企業管理的基本認識，不大懂得按現代企業制度運行企業，在管理方式上，大部分仍處于經驗管理階段。尤其在一些民營高科技企業中，大部分管理人員都是單純學技術出身的，知識結構太單一，缺乏必要的相關管理知識。民營企業如何拓寬提高人才素質途徑的渠道，如何通過科學配置，整合人力資源、充分發揮人才整體效應、實現素質與結構的和諧，就顯得非常重要。

4、注重培訓的形式和數量，忽視培訓的內容和質量。隨著民營企業的不斷發展壯大，企業本身也認識到培訓是人力資源開發的重要手段，許多企業投入了大量的人力、物力、財力搞培訓，結果卻是受訓者對培訓內容興趣不大，參訓的積極性不高，培訓對促進管理及人員素質的提高作用不明顯，培訓的整體效果并不理想。究其原因，在于國內許多民營企業的培訓往往“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，具有被動性、臨時性和片面性，缺乏系統性和科學性。培訓目標并沒有與崗位相聯系。培訓并沒有與員工的工作績效的提高相聯系。培訓并未與員工個人發展相聯系。缺乏培訓要求的調查，并且缺乏培訓體系的規劃，培訓手段落后，培訓形式單調，培訓方法不適應成人學習特點，培訓者專業化素質不高，培訓資料和教材缺乏，培訓政策不到位等等都給培訓工作帶來了挑戰。

二、克服民營企業人力資源管理缺陷的對策建議

1、重新確立人力資源管理在民營企業中的地位。民營企業的決策者要改變、更新觀念，不要將傳統的人事管理和現代人力資源管理相混淆。要從根本戰略上重視人力資源管理，從

長遠發展上支持管理體制的變革和人力資源工作的推行。應由企業改進內部管理制度，把人力資源管理提高到關系企業命運的位置上，重視對人力資本的投入，形成吸引人才、凝聚人才、搞活人才的良性機制；也可與其他企業聯合起來，優勢互補，加速造就適應國際競爭的各層次經理人才和新技術人才。只有決策者真正意識到人才培養、開發人才的重要，人力資源管理才能迅速走上正軌，促進企業的快速發展。

2、建立科學合理的人才聘用機制。由于受各種客觀條件的限制，民營企業難以吸引優秀人才，所以應該積極創造條件，克服家族式的裙帶作風，營造尊重知識、尊重人才的良好氛圍。首先，企業的生產經營者必須更新觀念充分認識到知識就是生產力、知識就是效益、知識就是財富，努力為各級各類人才提供相應的工作環境和生活條件；其次，要本著企業動態發展的原則，適時適量引進，企業應制定合理的人才引進方案要對企業自身的人力資源狀況心中有數，對企業近期、中期、遠期的人才需求有著合理分析和科學預測，從而做到有的放矢；最后，要對各級各類人才進行定期或不定期的考核評價。此外，企業還需要分層次、分重點、有步驟地實施人才培養工程和人才滾動開發計劃。

3、建立學習型企業，促進人才資本自我優化。人才資本與其他資本不一樣，在一個環境中可以增值，但在另外的環境中也可能貶值。增值的環境就是學習型企業，它幫助人才資本增值，使人才資本持續地自我優化。通常在一個學習型企業中，能夠營造有利于員工生成、交流、驗證知識的寬松環境，提供員工友好交流的機會；建立一個內部信息網，便于員工進行知識交流；制定各種激勵政策，鼓勵員工進行知識交流，促進員工知識更新；大力加強培訓和繼續教育，提倡終身教育。為建立真正的學習型企業，必須樹立“以人為本”的思想，推行“訂單教育”，為人才資本積累、開發、增長打下堅實的基礎；打破家族式的管理模式，積極采取現代化的管理方式；民營企業主要重視自身修養的提高；為高級人才設計個人職業生涯發展計劃，使其專業能力得到提高、職務得到提升與人力資源的戰略目標相吻合，助其實現個人理想，并與企業目標相重合。

4、民營企業管理體制創新。一是要制定公正合理的績效考評制度，充分調動員工的積極性和創造性。在企業里形成公平競爭的機制氛圍，激勵員工奮發圖強，使優秀的人才脫穎而出并留住人才。高層管理人員流動的五個根本原因是“個人發展”、“學習機會”、“工資福利”、“成就感”和“人際關系”。在當前和今后一段時間里，民企的任務是既要采取多種有效措施保持骨干隊伍的相對穩定，也要伴隨經濟的不斷發展，使企業內部人才流動的渠道暢通，大力促進各類人才的合理流動，在流動中實現人才的優化組合和科學配置；二是要重視人才培養，建立科學的人才培養機制，包括建立后備隊伍，通過傳幫帶、換崗、擔任助理等形式及時把優秀的年輕員工補充到后備人才隊伍中來，同時要擴大視野，把有潛力的員工也納入進來，進行培養、考察；對員工實行終身教育。企業要不斷地對員工進行崗位在職培訓，讓員工能夠跟得上或領先于專業領域的發展動態；注重培養“復合型”人才；三是要建立有效的激勵約束機制。民企應雙管齊下，建立一套自我激勵、自我約束和推動優秀人才成長的機制。

三、結束語

民營企業的決策者只有轉變觀念，真正把人才當作企業最寶貴的資源和事業發展的合作伙伴，從心里認識到人才對于企業的價值，贏得人才忠誠，實現管理行為和經營理念的創新；以人為核心，認知人性，尊重人性，樹立人力資源管理的核心本質就是創造效益的現代人力資源管理觀念。這樣，民營企業才能贏得人才、贏得市場，得到永續發展。

主要參考文獻：

[1]戴園晨。民營企業的人才戰略[J].鄉鎮企業，民營企業，2009.1.[2]陳春根。論職業經理體制在民營企業的推行[J].鄉鎮企業，民營企業，2008.[3]趙曙明。人力資源管理研究[M].中國人民大學出版社，2007.7.作者： 王平來源： 《合作經濟與科技》2011年第20期

第四篇：我國水資源的管理困境及其解決思路

我國水資源的管理困境及其解決思路

2007年6月，國家環保總局對黃河、長江等四大流域的污染調查得出了驚人結論：四大流域的整體污染現狀已成為常態；同時，重點監控的9個大湖泊中整體水質為V類和劣V類水質的就達7個。V類水已不能和人體接觸，劣V類水更是喪失基本生態功能，甚至不能用作農業用水。如何合理利用保護水資源，促進經濟協調穩定發展，成為構建資源節約型社會的一個急需解決的重要課題。

一、流域性水資源管理困境

流域污染的常態性已經基本確定，水污染正伴隨工業化的高速推進從支流向干流、從城市向農村不斷蔓延發展。那么，為什么污染狀況沒有隨著近年來持續的治理行動而有所好轉呢？

（一）水資源的公共產品特性

水資源是公共資源，其產權常具有模糊性。流域內的每個團體或個人都難以具備界定明確的權力去維持流域環境不受污染和可持續利用。巴澤爾指出，當產權無法充分界定時，部分有價值的產權總是存在于公共領域，對公共領域中存在的可被攫取的資產價值將導致人們的尋租行為。當生產和消費行為帶來水資源污染時，其污染成本由全社會共同承擔，而產生的收益由排放者獨自占有；而且水資源污染給排放者自身所帶來的損失遠遠小于污染治理成本，從個人理性的角度出發，排放者沒有治理污染的動機，從而必然導致對水資源的過度污染和使用，治理產品的提供不足，這就是但丁所言的公共領地的悲劇。

（二）市場失靈下的政府解決思路

解決水資源過度使用和污染的一個方法是根據科斯定理，將外部性內在化，即明晰資源產權，由排污者和受害者雙方討價還價解決污染問題。然而，公共資源產權的界定首先是非常困難的。即使能夠界定，成本也是高昂的。當產權界定清楚后，確定污染賠償的討價還價過程本身也將增大交易成本，當涉及人數眾多時，“搭便車”現象將發生，從而導致市場機制的失靈。即使采用民主投票方式確定污染的價格，根據阿羅不可能定理，也難以產生滿意的投票結果。因此，單純通過市場機制來解決水資源污染問題必然導致市場失靈。當市場失靈時，避免公地悲劇就需要依賴于代表公共利益的政府，通過政府的管制來保護水資源。政府常采取的策略是排污收費、直接管制、排污消減補貼，這些措施的強制執行將有效減少市場討價還價的交易費用和效率低下狀況，從而提高水資源保護效率。

（三）政府失靈

市場失靈條件下通過政府管制是不是就能有效解決水資源過度使用和污染的問題呢？政府作為國家權利的執行機構，并不是抽象的存在，而是由不同利益和目的的部門和人群組成的集合。由于水資源的效益涉及農業灌溉、水力發電、水路運輸、地下水勘探與開采等部門的利益，水資源管理實際上由水利、電力、交通、城建、地礦、農業等14個不同或相同級別的局、部以及流域各省市區水行政管理部門共同負責。這些政府部門的行為主體和市場中的經濟人一樣也要受到自身權利、職位和相關物質利益的驅動，謀求個人效用最大化。根據公共選擇理論，這時必然出現多數獲利集團的個人邊際利益大于社會邊際利益，或個人成本小于社會邊際成本的結果，從而導致公共目標的偏離，最終導致“政府的失靈”，從而在我國出現水資源管理“多龍治水”、“政出多門”的管理格局。“管水源的不管供水，管供水的不管治污，管治污的不管回用”，地方政府以本地利益為導向，采用寬松的排污管制措施促進當地投資和GDP增長；流域上游沒有足夠的動機和激勵去減少不合理產業布局，常常為了增加GDP而引入高污染、高水耗的項目，導致水資源從源頭就被污染。在此情況下，水資源的保護重任就只能依賴于環保部門的嚴格立法和執法。實際情況又怎樣呢？國家環保總局近期檢查的11個省份的126個工業園區，有110個存在環境違法問題；在抽查的城鎮污水處理廠中，超過一半運轉不正常或停運，四成以上被查企業存在環境違法行為。因此，僅僅依賴環保部門是不可能實現對水資源的有效保護的。

（四）政府監管困難

即使不存在政府失靈，政府也將面臨信息不對稱和隱性行為的監管困境。企業排污是私人信息，環境保護部門不可能每天24小時監督全國的所有排污者的排污狀況，這必然導致一些排污者利用沒有監督的空檔增大排污。同時，當采用矯正性稅收對污染排放量征稅時，稅率往往難以確定，稅率過高，成本轉嫁給消費者，造成消費者福利損失；當采用使用量、排放量、排放物含量標準時，若排污權數量過大，會使區域內污染物的排放量超過環境容量；數量過小，排污成本超過社會經濟技術承受能力，嚴重影響生產和生活，甚至會導致非法排污或偷排。

（五）政府失靈下的市場失靈

當政府失靈時，水資源的污染問題該如何解決？會不會求助于市場？在我國，受計劃經濟體制的影響，長期以來人們缺乏對水資源經濟產品屬性的認識，供水作為政府提供的基本福利，供水水價不能有效體現水資源的全部價值構成，最多只能補償生產經營成本，而不能體現資源水價（即水資源費或水權費）和環境水價（即水資源處理費）。因此，水資源的價格遠遠背離了水資源的價值構成，從而依賴市場價格機制不能有效調節水資源的使用和保護。許多冶污企業建起了先進的生產線，卻處于閑置狀態。因此，在政府失靈的情況下，我國的水資源市場也表現為失靈狀態。當水資源的市場失靈和政府失靈同時存在時，此時應該求助于誰，應該采用怎樣的管理機制來有效解決水資源的過度使用和污染問題呢？

二、水資源的有效管理機制

對于水資源市場失靈和政府失靈的雙重管理困境，必須系統設計水資源管理機制，從制度、文化、領導力、執行力等方面著力，建立一個強有力的水資源管理體系，避免“多龍冶水”的割裂格局。

（一）構建以流域為核心的水資源一體化管理模式

目前的流域、部門和行政區域三結合的水資源管理體制導致各部門常基于部門利益、地區利益，而不是自覺地從全流域和全社會的可持續發展角度來使用水資源。因此，建立一個統一的管理權威對水資源實施一體化的全面管理就顯得尤為重要。一體化管理的途徑一是按照行政區域劃分，以行政轄區為基本單元的開發模式；二是由一個單獨的部門統籌、管理全國的水資源。地方政府維護公共資源的出發點是地區利益，出于這種目的，上游城市必然不是從全流域的經濟發展出發來配置水資源，分割管理狀態依然難以改變。縱觀法國、英國、荷蘭等國的水資源管理體制，最突出的一點是由一個部門統籌管理。如英國環保局一管到底，不設水利部，水管理直接進入市場，政府只是宏觀調控。同時，對于跨省、跨地區的大江大河統籌采用以流域為單元的水質與水量統一管理模式。法國按大流域分設了幾個水務局，荷蘭以流域為單元設立水董事會，由水法賦予權力，依法管理水量水質。借鑒各國的成功經驗，我國有必要建立一個單獨的政府部門統籌負責全國所有水資源的取水、排水、供水、節水、防洪、防澇、治污、灌溉、污水回用等事務，實現水資源的統一規劃、調度、運營和監督治理。同時，該管理部門內部按照流域設立不同的分支機構，統一管理流域內的水量和水質，從而避免各部門相互爭權、推諉、扯皮，緩解政府失靈的狀況。

（二）政府管制下的市場交易機制

一體化的水資源管理機制使具有決策權、執行權、監督控制權的權威管理部門通過計劃、命令、協調等方式實現對資源的統一配置。但通過指令性計劃來配置資源的計劃經濟形式，由于決策者的有限理性和信息不對稱，常常導致資源配置的低效率。在此情況下，引入市場機制，通過政府管制和市場機制的雙重結合可提高水資源的配置效率。即，政府首先制訂相關政策、法規，然后水資源使用者再根據自身利益在可供交易的市場中進行使用量、排污量的抉擇。這些市場化交易機制包括：市場化的水價體系、排污權交易和流域水資源補償制度等方式。

（1）市場化的水價體系。目前的福利型水價體系無法激發使用者和排污者內在的節約和創新思想，冶污企業由于長期虧損也沒有冶污的積極性。國外經驗表明，利用市場定價原則，發揮價格杠桿作用，能夠達到合理使用水資源的目的。因此，我國需要建立和完善市場化的水價體系，通過市場定價機制，在國家宏觀調控下按照水資源的用途、地區等因素制訂靈活多樣的交易價格，通過買賣雙方的自主談判實現市場化水價體系的正常運行。

（2）排污權交易。排污權交易是指政府根據流域的承載能力規定污染物排放總量，企業按照市場價格向政府購買排污權，包括排放污染物的種類和數量、排放地點和方式、有效時間等，這是排污權交易的一級市場（政府一排污者）；如果企業減少排污，購買的排污權得到節省，可在市場上售出排污權而獲利，這就是排污權交易的二級市場（排污者一排污者）。這種市場化運作機制可以調動企業治污積極性，使其可以選擇更有利于自身發展的方式主動減排。

（3）流域水資源補償機制。在流域中，上下游地理位置的不同使上游擁有使用權的優勢地位。如果上游用水過多或者排污過多就意味著下游水資源生態環境的惡化。為了使下游的水資源滿足自身經濟發展和人們生活用水的需要，下游需要提供一種補償機制彌補上游節約用水、減少排污的機會成本，從而激勵上游保護水資源。

（三）節水文化的建立

水資源一體化管理體制和市場交易機制僅僅是從“拉”的角度運用經濟、行政手段來引導人們的行為，而不是人們發自內心的自愿“推”動水資源的保護。但是，公眾的監督參與更能克服信息不對稱和隱性行為帶來的監管困境，怎樣形成公眾參與的節水文化呢？首先，要尊重價值規律，將水價調至真正體現其價值的價格水平上，使人們意識到水的寶貴，這是樹立節水文化的根本之舉。其次，文化的建立常取決于支持這種文化的領導權威和倡導者，節水文化在我國現階段是～種全民節水文化，不可能依賴于某個公益組織，而必須依賴于政府的推動，應把水資源保護作為政府業績考核、干部選拔和獎懲的重要依據，使官員成為全社會節約用水的倡導者、領導者和監督者，使政府成為節水文化的主導者。再次，提供公眾參與水資源保護的途徑，包含預案參與、過程參與、末端參與、行為參與和信息完全公開機制。最后，增強全民族的水資源憂患意識和節約意識，培育節約用水的社會風尚。

三、水資源管理機制的實施要點

水資源管理機制是一個龐大、復雜的系統工程，在建設過程中需要科學的處理好以下矛盾。

（一）處理好水資源管理機構和地方政府之間的關系

流域水資源一體化管理機制將改變現有管理體制和利益格局，在改革中要妥善調整各部門的分工、人員；其次，水資源管理總部、流域水資源管理分部也將與各地方政府部門發生相關業務往來，彼此之間如何分工、合作、協調等都是需要解決的關鍵事項。

（二）處理好政府宏觀管理和市場交易之間的關系

水資源管理機制是通過制訂政策、法律、法規等實現水資源的宏躕調控：依賴于市場化的價格交易機制自主實現資源的有效配置。這就要求明確政府的權力范圍和市場的作用范圍，避免政府權力過大壓抑市場的積極性；同時，又要避免政府權力過小，難以干涉市場不合理的交易活動。

（三）處理好上中下游水資源分配的關系

流域一體化管理體制直接關系到上中下游的水資源權力和經濟利益，這就需要解決好以下關系：（1）上中下游合理分配水量，可以按照地區經濟發展水平和經濟成長能力為基本指標；（2）合理確定流量控制關系，合理調節各區段對水資源的利用時差；（3）合理確定利益分割比例；（4）合理確定水資源污染成本分擔原則，可依照“誰污染，誰冶理”和預留“污染治理費用”的原則進行。

（四）處理好流域區與非流域區水資源使用的關系

水資源不僅是本流域的資源，同時還是整個國家的戰略資源。流域水資源的配置不僅要考慮本流域的經濟生活環保發展需要，還要結合國家的整體戰略部署，處理好流域區和非流域區水資源調用量、使用效率、使用時段等關系。

（五）處理好生活、生產和生態用水的關系

工業生產的經濟收益高于農業和公益事業，因而工業企業的水資源價格承受能力也更大。在建立水資源市場交易機制時，要滿足農業生產和維系生態平衡對水的基本需求，防止無序競爭對農業和公益事業產生破壞作用。

（六）發展低耗水產業，推進循環經濟

支持低水耗產業的發展，從源頭上減少水資源的使用量和污染量；同時，積極推進水資源的循環使用，發展循環經濟，建立水資源節約型經濟結構。

第五篇：淺析我國民生問題及解決對策

淺析我國民生問題及解決對策

摘要：民生問題，簡單的說，就是與百姓生活密切相關的問題，最主要表現在吃穿住行、養老就醫、子女教育等。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生始終是國家工作的重中之重，同黨的性質、宗旨和目標一脈相承。而上學難，就業難、看病難、住房難一直是老百姓最關心的問題。因此從老百姓最關心、最直接、最現實的利益問題入手，力所能及地幫助他們解決他們迫切需要解決的問題，是改善民生最根本的途徑。只有著力保障和改善民生，經濟發展才有持久的動力，社會進步才有牢固的基礎，國家才能長久治安。關鍵詞：民生 教育 就業 醫療 住房

一、當前我國存在的主要民生問題

民生問題是隨著社會的發展而不斷升級變化的,不斷地會面臨新的民生問題。我國現在主要面臨的民生問題已不僅僅是溫飽問題,更是關系國家能否持續發展進步的民生問題,如上學難、就業難、看病難、養老難、住房難等問題,這些問題關系到改革的成敗與和諧社會的構建。重視民生，是當今中國的時代主題，是事關改革發展全局和構建社會主義和諧社會的大問題。因此，解決民生問題成為我國社會主義建設的重中之重。

（一）、上學難問題

由于教育產業化、教育資源分配不公、應試教育等因素造成的影響，造成了教育不公平問題的日益凸顯，突出表現為城鄉之間、地區之間、社會各階層之間教育差距的不斷拉大，農村教育薄弱和邊緣化等問題。當前，在廣大農村、中西部貧困地區、在城市貧困群體中間，上學難問題依然非常嚴峻。

（二）、就業難問題

我國是一個有十幾億人口的發展中國家，就業問題比其他國家更復雜，解決就業的任務更繁重。因此，就業工作歷來受到黨和政府的高度重視。但從上世紀90年代以來，由于城市下崗人員和進城務工農民的逐漸增多以及大學擴招所帶來的大學生就業問題，就業形勢開始變得越來越嚴峻。

（三）看病難問題

我國的醫療衛生事業的發展與人民群眾對醫療衛生的需求之間仍然存在較大差距。由于醫療保障制度的缺失和醫療費用的逐年上漲，看病難問題已是困擾很多家庭，特別是貧困家庭的重大問題。而且目前農村醫療衛生機構房屋設施簡陋，設備缺乏，人才隊伍總量不足，醫療水平還是相對落后，最終導致許多農民生病不能及時治療，病情嚴重不能得到治療，最終遺憾地死去。

（四）住房難問題

改革開放以來，我國住房制度改革帶來的進步是不容否認的，但我國住房制度存在市場化過度、經濟發展功能過強、貨幣化分配不到位等問題，并且住房保障機制還很不完善，存在操作性差、實效性差的問題，導致我國房價上漲過快，超出普通居民的承受能力，致使城鎮中低收入群體普遍存在住房難問題。

二、民生問題形成的原因及解決對策

（一）上學難的成因及解決對策

教育乃民生之基，是強國富民的基礎，要努力提高國民素質，就要把教育放在優先發展的戰略地位。目前教育不公，資源配置不合理，尤其是一些重點學校吸引了大量的社會資源和優秀學生，加劇了教育資源分布的不均衡，甚至造成了同一區域內學校之間兩極分化的局面。而且教育經費的投入不足，嚴重制約著教育條件的改善和教育資源，特別是優質教育資源的擴展。

為解決其問題而采取的措施：（一）積極推進教育體制改革。實現教育的科學發展，進一步解放思想，樹立現代辦學理念。

（二）落實和擴大學校的辦學自主權。學校要以教學為中心，發揮教師的主導作用和學生的主體作用，改變教育的行政化傾向。

（三）努力促進教育公平，使教育資源更多向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，確保每個適齡兒童少年不因家庭經濟困難等原因而失學。

（四）大力倡導教育家辦學。充分發揮教育家的辦學才能和特長，讓那些有終身辦學志向的人不受任何名利干擾誘惑，完全獻身于教育事業。

（五）是加大教育經費投入。加大對教育經費使用的監督和管理，提高教育經費的使用效益，切實保障教育經費取之于民，用之于民，真正使教育發展的成果惠及千家萬戶。

（二）就業難的成因及解決對策。

就業被稱作民生之本，因為其不僅關系著勞動者生活的改善，更關系著家庭的希望、人生的尊嚴、價值的實現，關系著一個國家的穩定和發展。近階段，高校畢業生就業形勢嚴峻、大學生就業結構不合理、大學生就業市場不完善、用人單位的盲目人才高消費、高校就業指導滯后。農村勞動力自身文化素質較低,部分勞動者年齡偏大,又缺少技術,在勞動市場缺乏競爭力,與城市勞動力相比明顯處于劣勢。此種種因素最終造成大學生和農民工就業難。加之近階段在就業問題上經常出現就業腐敗現象。解決此問題需要政府、學校以及整個社會的努力。

可從以下幾方面做：

（一）政府應不斷深化改革，完善就業市場，采用積極的就業政策，積極疏通就業渠道，不斷完善就業市場。

（二）用人單位要樹立科學的人才觀。

（三）各高校要強化內部改革，主動適應市場，適時靈活的調整專業結構，加強基礎學科及應用學科的建設。其次要更新教學內容，重視教學方式的改革，提高教學質量，加強對大學生的就業指導。

（四）大學生應提高自身素質，更新就業觀念。

（五）國家必須健全勞動力市場和農民工公共就業信息和服務體系；發展農村勞動力職業教育和技能培訓制度；加快建立公共服務制度，深化社會管理制度改革；制定有關法律，依法保護農民工就業權利。

（六）國家政府要加強制度建設，細化管理規章；事業單位招聘制度進一步規范和完善。(三）看病難的成因及解決對策。

當前，看病難、看病貴已成為全國普通存在的問題。具體表現在以下幾個方面：一是醫療資源配置嚴重不均。設備相對較好、實力相對較強、醫務人員技術水平相對較高的醫療機構都集中分布在城市比較發達的區域，而在廣大農村，醫療資源配置卻十分稀缺，大多仍處于缺醫少藥的狀態，群眾健康得不到基本保障。二是農民群眾收入增長緩慢，新型農村合作醫療發展滯后。農民的收入比較微薄，看一次病的費用往往不堪重。三是藥價虛高和現代檢測設備費用過高。一些實力相對較強的醫療機構在競爭中為了追逐利潤最大化，往往利用其壟斷的醫療資源對患者進行不必要的重復檢查，開大處方，用高價藥，小病大治，違規收費，大大加重了患者負擔。四是群眾對看病的態度偏差與認知不足。部分群眾缺乏對基本醫療和健康知識的了解，不管大病小病都直奔大醫院，部分患者甚至主動要求醫生提供大檢查、多開貴重藥品，這些都在一定程度上加重了看病難問題。

為解決其問題而采取的措施：

（一）進一步完善城鄉公共衛生體系，推進公立醫院改革，實行醫藥分開、管辦分開，破除以藥補醫機制，為廣大群眾提供更優質的公共衛生服務。

（二）加強衛生執法監督工作，大力保障食品衛生、學校衛生、環境衛生、職業衛生、生活飲用水衛生、藥品安全。

（三）控制醫療費用的增長。醫療機構必須公示醫療服務收費的項目、標準。

（四）加快完善醫療保障制度，健全全民醫保體系，提高基本醫療保障水平和管理服務水平，大力推進醫藥衛生事業改革發展。

（五）鞏固完善基本藥物制度，加強基層醫療衛生服務體系建設。

（六）鼓勵引導社會資本辦醫，加快形成對外開放的多元辦醫格局。充分調動醫務工作者積極性，建立和諧的醫患關系。

（七）加大宣傳醫療知識的力度，提高人們對醫療知識及健康的意識。

（四）住房難成因及解決對策

城市人口及外來人口的增加，增加了對住宅的有效需求，土地資源的稀缺性以及稅收的增加，促使房價居高不下。其次設計標準的提高、鋼材、水泥等建筑原材料價格提高等，這些都會導致供給成本的提升。成本提高必然導致房屋銷售價格的提高，增加了中低收入家庭的購房壓力。而且隨著經濟的發展，常常出現拆遷的現象，拆遷安置價一般要比商品房市場價少一半左右，所以拿到貨幣還建的價錢往往買不到一套商品房。

因此為解決住房難問題可采取以下幾點措施：

（一）規范政府職能，協調政府與市場的關系。

（二）嚴格土地審批制度，依法規范用地。

（三）完善拆遷補償制度，保障被拆遷人居住條件。

（四）加大住房保障力度，發展保障性住房，完善住房保障體系。

（五）理性看待房地產業的經濟發展職能，防止經濟發展對其的過度依賴。

（六）加強相關領域配套建設，為房地產市場健康發展提供良好的制度環境。

（七）鼓勵年輕人改變住房觀念。

（八）大力實施廉租房建設，進一步建立健全廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，并進一步擴大低保家庭住房租賃補貼范圍。

（九）為低收入住房困難家庭發放租賃房屋補貼，逐步改善農民工等其他住房困難群體的居住條件。

三、結語

民生問題影響社會和諧發展，需要及時解決。只有積極擴大和促進就業，解決民生之本，使人民住有所居、衣食無憂、病有所醫、老有所養，才能真正讓全國人民共享改革發展成果。參考文獻：

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