第一篇：現代預算理念與中國政府預算管理制度改革

摘 要：現代預算理念是一種產出預算理念，它強調的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產生的結果，它十分重視效率。而我國現行預算管理制度卻恰恰與現代預算理念存在著巨大的沖突，無法做到全面、準確地反映政府每年所占有、消耗的社會資源，這不利于我們對政府財政支出進行科學的績效評價。因此，我們需要建立一種新型綜合財政預算來解決這一問題。

關鍵詞：現代預算理念；政府預算；新型綜合財政預算；改革設想

現代意義的政府預算發展到今天，已經有一百多年的歷史。自產生之日起，政府預算就成為備受公眾、政治家和學者關注的、常新的“熱點”，特別是經濟學者對政府預算的研究，取得了大量的成果，極大地刺激了政府預算管理水平的提高。但時至今日，無論西方發達國家還是發展中國家都沒有找到一種完美的政府預算管理制度，而且這種不完美甚至缺陷嚴重的情況在中國更是突出。預算作為政府宏觀調控的重要手段，它與一國經濟和社會發展是密切相關的。近年來，我國進行了各項政府預算改革，如綜合財政預算、部門預算，成效是有的，但距離社會主義市場經濟體制的要求還很遠，因此，我們需要繼續探索，采取有效手段不斷完善我國政府預算管理制度。

一、現代預算理念下的政府預算剖析

傳統預算理念認為，政府預算只是一個資源配置過程，它是通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置的。實質上，這是一種投入預算理念，它的側重點就在于預算資金的投入、分配、使用等過程，對預算資金的使用結果較為忽視，只管過程而不管結果。但按照現代預算理念，政府預算并不單單是一個投入的過程，而更重要的是預算投入所產生的結果，講求效率，這實質上是一種產出預算理念。現代預算理念的變化，主要是因為： 在現代市場經濟中，社會公眾與政府之間的關系本質上是一種委托—代理關系，即社會公眾委托政府為其提供公共產品或者服務，政府要履行這方面的責任就需要一定數量的社會資源來承擔代理成本，這是政府為社會公眾提供公共服務所形成的損耗，而這些社會資源就是政府通過稅收、收費、國債等形式籌集到的現金流量（也即流量資產），以及由過去和當前籌集到的現金流量所形成的存量資產[ 1 ].其實，政府所掌握的這些社會資源從根本上來說是屬于社會公眾的，社會是政府財產的最終所有權者。因此，其在享受政府供的產品與服務的同時，也應該有權知曉政府所提供的公共產品或者服務在數量、質量和范圍上是否滿足其要求。也就是說，社會公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經濟學的角度看，預算其實就是政府進行代理行為即提供公共產品或者服務的一種體現，政府需要遵循社會公眾的意志進行活動，那么，政府預算也就應該樹立現代產出預算理念，將之建立在一種效率的基礎上。這里所說的效率，也可以說是績效，其實就是一個效益與成本之間的對比關系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對于效益這個問題，它通常包括經濟效益和社會效益兩個部分，前者是可以用貨幣來直接衡量的，而后者是無法用貨幣來直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復雜的外部環境所左右，這是較難控制和準確計量的。而政府預算作為一種非市場化的行為，它為社會公眾提供的公共產品或者服務具有較強的外部性，一般來說，其產生的社會效益高于經濟效益，在這種情況下，我們是無法準確衡量政府預算所產生的效益。對于成本，無論是市場行為還是市場性行為，一般都表現為流量資產和存量資產，這在我們當前技術條件之下，它們都是比較容易準確衡量的。因此，我們在對政府預算作績效評價的時候，更為重視的就是一個成本問題，即在預期帶來同等效益的前提下考慮所需要的成本數量[ 2 ].在這種情況下，能否準確、全面地核

算政府成本或花費就成為我們進行政府預算績效評價的關鍵性問題了。一般地，我們要核算政府預算的成本，也就是核算財政支出的成本，主要是通過預算和決算所表現出來的結果來進行，它表現著政府的花費，預決算反映的情況真實與否直接關系到成本核算的結果，進而影響到績效評價問題。因此，我們必須建立一種能夠準確、全面反映政府所有花費情況（包括了政府所有流量資產和存量資產）的政府預算制度。

二、我國現行政府預算管理制度與現代預算理念的沖突

11法定政府預算

過去，我國預算法及其預算法實施條例將政府預算范圍僅界定為稅收收入、依據規定應當上繳的國有資產收益、專項收入和其他收入等，但在實際中還存在著大量的預算外資金。預算外資金是在我國改革開放過程中出現的一個范疇，是政府開始有意識地將原來納入政府預算范圍內的資金拿出一部分，不再列入政府預算，由地方、部門和企業事業單位按照國家規定范圍籌集和使用的資金。當前，我國預算外資金規模迅速膨脹，與預算內資金的日益嚴重短缺形成了鮮明的對照。這種預算外資金的存在，在調動各地方、部門和企業事業單位的籌資積極性和維護其自身發展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時也存在著很多問題：一是預算外資金的取得主要與各地方、部門和企業事業單位所掌握擁有的權力有關，權力越大，則可能獲取的各種預算外資金就越多。由于各地方、部門和企業事業單位所擁有的權力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財力分配的不公平問題。二是各地方、部門和企業事業單位為使自身財力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會公眾任意收取預算外資金，甚至違法違規，這不但導致了預算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會公眾的負擔。

為了克服這些問題，我國對預算范圍進行了部分的調整，除把預算內資金納入管理外，還把大量預算外資金統籌進來進行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經納入我國政府預算范圍（目前僅僅是在預算中列收列支）但沒有明確法律規定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財政資金，應當納入政府預算，但缺乏明確的法律依據，因而將它們作為預算外資金，只在形式上進入政府預算管理范圍。這主要有：一是社會保障資金。社會保障資金是由政府強制執行，保障所有公民的基本生存權利，從而維護社會穩定的一項基本政策。這部分資金當然應當進入政府預算統一管理。目前，這部分資金雖然進入了政府預算范圍，在政府預算中有所體現，但這部分資金只是在預算中“列收列支”，分散管理現象仍然沒有得到根本的改善；二是政府性專用基金。目前，一部分專用基金已經納入了政府預算，且只是在預算中列收列支，但還有很大一部分沒有納入政府預算。這項改革雖然在一定程度上控制預算外資金的過度膨脹，但還存在兩個比較突出的問題：一個是?？顚Ｓ眯詥栴}。由于政府財政資金的?？顚Ｓ眯匀菀鬃躺澪?、腐敗，而且不利于資金的統籌使用，因此目前世界上絕大多數發達國家都不采取這一原則，而是把所有財政資金進行統籌安排，不指定資金的用途。我國當前存在大量預算外資金，并實行?？顚Ｓ?，這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費等問題。另一個是形成各部門利益格局問題。各地方、部門和企業事業單位財力分配不公平問題依然嚴重，部門所形成的既得利益格局十分突出。

21現行綜合財政預算

我國在20世紀80年代中期開始編制出綜合財政計劃，實行綜合財政預算，并一直實行至今，但它是沒有法律效力的，它與具有法律效力的政府預算是同時并存的。所謂綜合財政

預算，實質上就是財政預算內資金與預算外資金有機結合的總預算管理，即是對預算內和

預算外資金這兩塊資金的來源，數量、規模和支出的方向、結構、比例等進行總體的綜合計劃，形成一個完整的收支總預算，從而對資金進行全方位，全過程的統管，充分發揮綜合財政預算的指導監督作用，確保預算內外資金統籌安排，綜合平衡，有效地緩解財政收支矛盾。綜合財政預算編制的基本原則是預算內外收支綜合平衡，不列赤字；預算及其他資金安排的順序為“吃飯”、“看病”、事業發展。可以說，綜合財政預算是我國政府財政部門根據已經變化了的新的財政經濟形勢，所采取的一項旨在加強宏觀調控為目的的、對國民經濟運行過程中的資金流量進行監督管理的措施，它在一定程度上避免由專款專用所帶來的各種問題和形成各部門之間的利益格局。行沒有法律地位的綜合財政預算，都存在著一個比較突出的問題，即他們所反映的只是政府所花費的資金流量，卻沒有包括政府的全部成本支出。當然，政府為社會公眾提供公共產品或者服務，資金流量是一個重要的方面，它是政府進行代理行為所占有、消耗的主要社會資源。然而，政府在進行代理行為時，還占有、消耗了由過去投資形成的大量存量資產，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車等。當前，有些存量資產是由過去的流量資產所形成并在當年或者當期一次性在政府預算中反映，從理論上來說，這種做法是極其錯誤的。這是因為，這些存量資產是可以在一段較長的時間內所使用的，如辦公樓就可以使用長達20年，但把它們安排在當年或者當期政府預算中一次性地反映出來，這必然會增加當年或當期的政府代理成本，那么，我們進行財政支出的績效評價時，如果當年或當期安排的這些存量資產投資較多，則會得出該時期的財政支出績效較差的結果；如果當年或當期安排的這些存量資產投資較少，但實際上使用了大量的存量資產，則會得出該時期的財政支出績效較好的結果。因此，我國當前這種只反映資金流量的政府預算制度，無法準確核算政府當年所占有、消耗的所有社會資源，進而無法進行準確的財政支出績效評價。

第二篇：淺談公共財政與預算管理制度改革1

淺談公共財政與預算管理制度改革

一、關于公共財政的基本認識

公共財政的概念是在最近幾年才引起人們廣泛注意的。較早時，從領導層的角度提出來是在1994年前后，當時擔任財政部常務副部長的項懷誠同志在一次財政改革的電視講座里，明確提出了“公共財政”這個概念。1998年上半年，項懷誠同志由國家稅務總局局長轉任財政部長后，又強調了這個概念。1998 年12 月15日在全國財政工作會議上，國務院副總理李嵐清同志在講話中提出積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架的思路，同時還提出了四項原則：第一，把保證公共支出作為財政的主要任務，該管的管好，不該管的不要管；第二，要依法促進公平分配；第三，充分運用預算、稅收、國債等經濟手段參與宏觀經濟調控，并做好轉移支付工作；第四，要調節市場配臵資源偏差，體現國家的產業政策，同時對國有企業實行間接管理，做好國有資源管理工作。

公共財政這一概念是在轉變政府職能，深化改革、促進發展這個大的戰略背景下，由決策層提出來的，其意義是十分重大的。從我國現實出發，在傳統體制向社會主義市場經濟體制轉變過程中，需要這樣一個財政職能和財政形態調整的基本導向。

二、公共財政建立與現行預算制度改革的必要性

1、公共財政是適應市場經濟體制的一種財政運行模式

1在完全競爭的假設條件下,市場經濟體制是一種具有帕累托效率的資源配置方式,但現實中的市場制度并不具備完全的條件。因此,現實中必然出現“市場失靈”。公共產品具有非競爭性和非排他性的特征,經濟行為主體在從事經濟活動中存在外部性約束、市場信息不對稱、經濟行為的有限理性和壟斷的不斷產生等,使市場失效成為一種常態。所以,需要引入政府這一居于市場之上的、帶有權威性和強制性的公共部門對市場行為進行宏觀調控,以實現經濟的穩定運行和公平分配。財政作為國家參與經濟活動的方式,在市場經濟條件下,也被賦予了特定的職能———公共財政職能。公共財政是國家以社會和經濟管理者身份從市場取得收入,并將這些收入用于政府的公共活動支出,為社會提供公共產品、公共服務,以充分保證國家機器正常運轉、保障國家安全、維護社會秩序、實現經濟的穩定發展的一種財政運行模式。這也是當前西方發達市場經濟國家普遍采取的制度模式。

因此,現行市場經濟體制的特點、公共財政的運行方式及西方發達市場經濟國家的建設經驗從理論和現實兩個層面告訴我們:公共財政是適應市場經濟要求的財政模式。所以,隨著我國建設有中國特色社會主義市場經濟體制改革的不斷推進,我們必須建立、完善公共財政體制。只有這樣才能從根本上解決政府職能的“錯位”問題,從而為經濟體制改革掃清障礙,鋪平道路。

2、公共財政建立的核心是公共預算機制的建立預算是公共財政的運行機制,它不僅是財政的收支計劃,更重要的是它體現著政府宏觀調控政策,反映政府資源配制的方向,同時,也保證財政沒著符合公共利益的方向發展。(1)預算體

現財政的調控。在市場經濟下,民間部門的資源配臵靠市場價格機制實現,而民間部門與政府部門及政府部門內部的資源分配則依靠預算來實現。預算首先決定整個資源在政府部門和民間部門的分配比例,然后,根據政府所占的比重決定資源在內部各部門的分配。其中,財政預算通過對收支規模的調整以影響總供求,從而實現經濟總量的平衡;通過調整預算支出結構實現經濟結構的合理發展。因此,沒有科學的預算,政府的政策就不可能準確無誤地作用于經濟生活,宏觀調控也不可能很好地發揮對經濟的導向作用。

(2)預算是公眾監督政府財政活動的機制。財政依據政治權力進行資源配臵,為公眾服務,其成本和效用都是外在的。在這種情況下,政府的經濟活動如果得不到有效地監督和約束,就很有可能導致腐敗。因此,廣大的納稅人必然要求建立一種強有效的機制,以保證公共資金能基于民眾的利益合理、高效地使用。預算正是這樣一種機制:它必須經過權力機關的審核才能生效,而且一經通過便具有法律效力,不隨意更改;它的公開性更使最廣大納稅人掌握政府的經濟活動,從而實現了對政府的有效監督。

3、預算管理中存在的問題

政府在一個財政內基本的財政收支計劃，一方面反映政府活動的范圍和方向，另一方面又是政府實施其政策目標的重要工具。依法定程序審批后的預算，具有高度的法律效力和強大的約束力，任何部門不得隨意變更。在我國要加強財政管理，就必須強化預算的權威性。

但是，由于種種原因，目前預算的權威性實際上遠沒有真正樹立起來，更沒有得到普遍的尊重。其中最突出的問題

是預算的編制和執行過于草率，預算和決算工作本末倒臵。再加上預算執行中人為的干擾因素太多，預算執行部門在整個一年中都得為預算變動做工作，特別是不得不一而再、再而三地追加預算，有些地方支出追加幅度相當于預算支出的30％，甚至更高，對原定的、具有法律效力的預算造成很大的沖擊，使預算應有的權威性、嚴肅性和有效性大打折扣。多年來形成的這種重決算、輕預算的本末倒臵的做法，也是同國際上證明行之有效的經驗背道而馳的。

三、公共財政導向下預算管理改革的基本建議

(一)預算編制改革

1、改革預算編制方法，實行部門預算。與以往的預算編制方法相比，部門預算更適應監督管理的需要。一是使預算編制的時間大為提前；二是一個部門形成一本預算；三是預算編制方式由以前的部門替下屬單位代編，改為從基層單位逐級編制逐級匯總；四是預算批復方式從原來的由財政部各業務司（局）及有預算分配權的部門各自獨立地向各部門批復改為由財政部預算司統一批復預算。

2、改變傳統的“基數加增長”的預算編制方法，推行零基預算。在部門收入預算中，根據經濟發展狀況，按收入類別逐項核定。對部門組織的行政性收費和其他預算外收入要核定到單位和項目。部門支出預算按資金用途的不同，類別核定，匯總而成。

3、擴大預算編制的范圍，實行綜合財政預算。綜合財政預算收入包括預算內收入、應上繳財政專戶管理的預算外收入和其他收入；綜合財政預算支出由財政按部門資金需求及財力情況，按個人、公用、事業發展的順序和省定標準、定額核定。

4、改進編制程序，保證編制預算的準備期間，使預算編制更為科學合理。海南省實行的標準收入預算法，安徽省的預算加聽證方法，四川省的復式預算制度等豐富了預算編制改革的內容，為下一步全面推行預算編制改革提供了一些有益的經驗。

(二)完善政府采購制度

政府采購是指各級國家機關及實行預算管理的事業單位和社會團體，采取競爭、擇優、公正、公平的形式使用財政預算內外資金等財政性資金，以購買、租賃、委托或雇傭等方法獲取貨物、工程和服務的行為。近年來，各地財政部門及中央有關部門參照國際慣例，按照國務院有關精神和財政部有關文件規定，積極開展政府采購試點工作，在制度建設、機構建設以及組織實施政府采購等方面做了大量的工作，取得了較為顯著的成績。

(三)改革財政資金繳撥方式，逐步建立國庫集中收付制度

國庫集中收付制度是與分散的國庫收付制度相對的財政資金管理制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統一開設國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政直接支付給商品和勞務的供應者；三是建立高效的預算執行機構，科學的信息管理系統和完善的監督檢查機制。在這一制度下，財政收支實現了規范管理，收入不能任意退庫，支出得到事前監督，資金使用效益也明顯提高。

(四)提高預算執行的嚴密性和嚴肅性

在新的財政改革中，要強調一個問題，即淡化決算、強化預算?？赡芤院鬀Q算就是一道審計舊檔，而預算在各個具體項目的設臵上事先經過了專門委員會的充分討論、體現了公眾意愿，是極其嚴肅的，執行起來也就非常嚴格，甚至基本上不留彈性。另外，在今后的預算執行上存在一個趨勢，即更多的單位和項目將只見數字不見錢。比如，單位需要的設備、辦公用品及服務納入以招標為基本方式的政府公開采購的渠道。通過政府公開招標采購物品的好處是一目了然的，它使預算支出減少了中間環節，增強了透明度和規范化，以競爭求得“價廉物美質優”，也可以最大限度地減少“吃回扣”和權錢交易等腐敗行為的滋生。

實行單一國庫集中收付制度后，在技術上也為實現預算的完整性提供了保證。從發展前景看，實現預算的完整性經歷兩個階段，從“三而一”到“二而一”，即第一階段預算外和預算內兩概念仍保留，但制度外的，包括人們稱之為“小金庫”的財力將清理整頓，納入預算外的軌道。再往前發展，預算外的財力在加強管理的過程中會逐漸規范化，隨著條件進一步成熟，也會分步納入預算內，這就是第二階段，達到“二而一”，從而最終達到預算的完整性。

在預算執行方面存在一個需要逐步探索的領域，即預算執行中總不可避免地要進行修改和調整。如何強化這方面的管理，值得研究。我們在強化預算、淡化決算這個大前提下，做了種種嚴格界定后，還必須承認，預算里仍需留有一個機動的余地，過去體現為預備類，以后不管叫什么，總還會有一個相機決策的彈性區間。這個區間如何掌握，資金管理形式和決策程序如何設臵，還需進一步探討。

第三篇：中國政府預算改革60年

中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新

陳少暉,廖添土(福建師范大學經濟學院)新中國成立60周年以來，政府預算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經濟學制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預算制度變遷的歷史軌跡，分析總結其階段性特征和經驗教訓，對于我國財政體制尤其是公共預算制度的改革與完善具有重要的現實意義。

一、新中國成立以來政府預算制度演進的歷史脈絡

我國的政府預算制度改革是與社會經濟制度的轉型和財政體制改革的宏觀背景相適應的。按照我國社會經濟發展的轉型以及政府預算制度自身的發展變化特點，可以把新中國60年來的政府預算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經濟時期政府預算制度的產生與緩慢發展階段（1949-1978）。

新中國的政府預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》中的有關規定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預算制度的誕生。1951年8月在統一全國財政經濟工作的基礎上，政務院又發布了《預算決算暫行條例》，這是我國最早的關于國家預算的專門法規，規定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定等執行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規定，各級政府預算由同級人民代表大會批準，這就使政府預算具備了向立法機構負責的特征。隨著上述各種預算法規的頒布和實施，我國的政府預算制度初步建立起來，在籌集建設資金和促進社會主義改造上發揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預算制度建立后經歷了20多年的緩慢發展期，這是我國傳統的計劃經濟存在和發展的時期，也是我國傳統的計劃型財政與國家預算存在和發展的時期。在這種計劃型財政下，預算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權威性和嚴肅性。1978年前盡管預算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預算活動也難以正常，出現多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預算制度出現過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預算的“積極平衡”，結果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預算特點表現為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下相結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高，存在著非程序化和非規范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預算管理的方法又不盡相同。當然，受到經濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預算過程由行政權力主導，預算內容主要是對國有企業利稅收入的匡算和對投資于國有企業的計劃安排。從政府間的縱向關系看，中央政府統一編制國家預算，地方政府負責執行統一的預算計劃，本級政府制定的預算只是執行統一國家預算的分解細則。

（二）體制轉軌時期政府預算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經濟為目標的根本性變革。這一經濟體制的轉型也決定了我國財政模式經歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉化過程，與此相適應，政府預算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復預算編制，并履行向全國人大提交國家預算報告經審議批準后予以執行的法定程序，從而在內容和程序上恢復了預算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預算主動權越來越大，中央政府此時只起匯總各地預算為國家預算的作用，不具有決定和修改地方政府預算指標的權力與能力。這樣，原先實行的中央統一編制國家預算、各地方負責執行的做法終被放棄，從此實現了一級政權一級預算的原則。這表明預算制度改革的方向是正確的，符合現代預算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經濟相適應的政府公共財政體制，強化預算管理，我國開始對傳統的政府預算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預算管理條例》。1991年發布的《國家預算管理條例》規定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。該條例的貫徹執行，對于加強預算管理，強化預算職能，發揮了積極的法律規范作用。第二，頒布并實施《預算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》對預算管理的基本原則、預算管理級次、預算組成體系、預算、預算管理職權和預算收支范圍等預算基本問題以及預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督等預算環節作出明確規定，對預算違法行為具體表現和對違法單位的處罰措施也作出了原則規定。這就使我國的預算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預算會計制度。為適應市場經濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和《事業單位會計準則（試行）》在內的新的預算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內統一實施。第四，完善預算外資金管理辦法。國務院于1996年7月發布《關于加強預算外資金管理的決定》，將預算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業單位向財政部門報送預算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應，財政部先后制定了《預算外資金管理實施辦法》、《中央預算資金財政專戶管理暫行規定》等配套文件，從而使預算外資金的規范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預算改革創新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結合自身的財政預算現狀，借鑒國外先進經驗，突破傳統的采用“基數法”編制預算的框架，實行零基預算改革，取得探索性成效。

與計劃經濟時期的政府預算制度相比，這一階段的政府預算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經驗。但改革總體上滯后于經濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預算制度的計劃經濟本質，改革還僅停留在起步階段。政府預算制度仍然存在著預算約束軟化、預算透明度不高、預算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設時期政府預算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。這表明，預算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構造預算編制和執行過程。1.實行部門預算改革。部門預算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預算編制，在編制方法上采用零基預算、滾動預算等先進的方法。在河北省部門預算編制經驗的基礎上，中央政府于2000年起在中央本級預算試行部門預算。安徽、浙江、海南等省和個別地區，也在中央部門預算改革前后進行了相應的改革和探索。隨后，部門預算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制和預算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預算改革取得初步成效的基礎上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預算確定后，確保嚴格和規范預算執行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構建了以《政府采購法》為核心的法規制度體系，擴大了政府采購規模，建立了中央單位政府采購預算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預算收支科目分類方法是計劃經濟時期參照蘇聯模式確定的，后來雖做過一些調整，但其基本分類方法一直與市場經濟國家存在較大差別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關于行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規定。2001年，國務院轉發《財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務院將“政府財政管理信息系統”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務十二個重點工程之一?！敖鹭敼こ獭笔抢孟冗M的信息網絡技術，支撐預算管理、國庫集中收付以及財政經濟景氣預測等核心業務的政府財政綜合管理信息系統，是我國財政工作信息化和財政管理現代化的必然要求。

上述各項預算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預算改革措施相輔相成，規范了預算資金范圍界定、預算編制、預算執行等預算管理環節，初步建立起與公共財政相適應的政府預算制度框架，并在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。

二、公共財政框架下政府預算制度改革的制約因素 1998年以來，政府預算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。但應當看到，我國的預算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統路徑依賴的影響，使得我國的政府預算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規范要求還有著較大差距。

第一，預算制度改革涉及利益關系調整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預算改革主要是側重于解決預算規則與程序層面的問題，即主要著重于預算技術層面的改革。但是從漸進預算理論的觀點來看，政府預算不僅僅是一個技術問題，也不是一個純經濟問題，而是涉及包括立法機構、預算管理部門、預算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預算參與者之間利益的調整，而且后者往往對預算過程和結果的影響更大。英美等國家預算制度的演進就是立法機構和行政機構之間政治權力對比均衡調整的一個過程。預算制度改革是以一定的政治制度為基礎的，財政與其他部門的協調、部門分配權的協調是通過立法來進行的。而我國的預算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協調部門的利益矛盾，因此，預算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預算的法治化水平不高，預算監督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預算表現出來的。我國自1995年1，月1日起施行了《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》）。雖然《預算法》對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出了全面、準確的規定，但其執行情況并不理想。我國的預算法案在執行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預算執行機關和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預算法》進行預算的編制、執行、監督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導致預算監督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預算流于形式；地方政府在預算執行中追加預算或改變撥款用途僅憑領導意志或政府決定，人大對預算調整的監督虛有其名；預算超收收入的使用游離于人大監督之外。這些現象的存在表明我國長期以來存在的“預算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據。這就要求政府預算的全過程，包括預算的編制、執行、結果及其相關規則情況必須是公開的、透明的。政府預算的一切活動應能夠讓公眾了解、參與和監督。但時至今日，有些地方和部門還習慣性地把政府預算視為高級機密，政府預算的透明度還遠遠不夠，預算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預算編制、預算執行分析和宏觀經濟調控提供可靠的依據，而且立法機關和社會公眾也難以對預算實施有效監督。更應該看到的是，提高政府預算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預算編制缺乏科學性，預算效率不高。從預算的完整性來看，政府預算應該涵蓋政府經濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內與預算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由于對預算外資金缺乏有效的監督和制約，使預算外資金演變為獲取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預算編制方法來看，目前政府預算編制基本上還是采用原來的基數法進行，各部門獲得預算經費多少，不是取決于事業的發展，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破；從內容上看，預算細化程度不高。盡管預算單位編列了部門預算，但預算所預留的機動指標偏大，部分預算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預算收支科目看，科目的分類標準不統一。目前，按經濟性質、支出功能、部門設置進行交叉分類的做法，因其內在邏輯關系不夠嚴密，導致預算收支科目體系較為松散，不便于進行統計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預算編制過程中缺乏科學性，使得預算管理粗放，效率低下。

三、政府預算制度公共化改革的路徑選擇

按照公共財政的規范要求改革政府預算制度，是我國當前財政體制改革的核心內容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調整，因此是一項復雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復雜的預算技術問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預算改革，必須突破傳統預算體制的路徑依賴，著力進行制度創新。

1.強化政府預算的法律效力。首先，要積極推進政府預算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經驗，進一步增強預算法的規范性和可操作性，為預算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預算編制的基礎上，著手制定我國的《預算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預算立法的同時，還應加強執法力度，保障預算活動嚴格遵循既定的政府預算程序。

2.改革預算編制方式，建立科學的預算編制體系。一是要改進和完善預算科目體系以及收支標準的確定方法，對預算科目進一步科學、細致地劃分，使預算科目的設置能全面、準確地反映財政職能，體現政府的所有收支活動。二是根據各部門履行的職責、發展目標和人員合理推行零基預算。三是改進預算編制的方式。按照《預算法》的要求編制復式預算，構建以政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算相并列的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。四是改革預算編制、審核程序，嚴格執行法定編審程序，且編制要經過預算編制部門的預算政策制定、預算方案論證、評估以及經人大專門委員會的修訂。

3.硬化預算約束，充分發揮人大在公共預算改革中的作用。適應我國政治體制改革的總體要求，對現有的政治結構進行調整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調整當前的政府治理模式。也就是說在公共預算的改革中，要充分發揮人大作為最高權力機構的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉變成為一個可以對政府財政預算實行包括否決權在內的具有決定權的主體，并以此為契機，把公共預算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經濟體制，為預算制度與公共財政制度建設奠定體制基礎。預算制度是整個社會經濟體制的重要組成部分，因此建立公共預算制度就必須繼續完善社會主義市場經濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經濟的發展，促進不同所有制經濟進行公平競爭；二是健全統一、開放、競爭、有序的現代市場，包括產權、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革?？傊挥欣^續深化市場經濟體制改革，才能為公共財政制度建立，預算制度重建奠定體制基礎，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預算制度。

來源： 經濟研究參考 2009年第63期

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第四篇：政府預算管理制度改革走向（推薦）

政府預算管理制度改革走向

財政是國家治理的基礎和重要支柱，而預算是財政的基礎。建立與國家治理相適應的現代預算體系是深化財稅改革的重要課題。經過多年的努力，隨著《預算法》的修改和一系列改革措施的實施，我國政府預算管理制度的總體框架已經搭建完成。但目前階段，仍然面臨一些“老大難”問題需要攻堅，未來的改革主要圍繞這些“老大難”問題展開。

一、目前政府預算管理制度方面面臨的主要問題

（一）四本預算的統籌綜合尚不能完全到位

全面性、一致性是現代政府預算應遵循的基本原則，要求將所有政府收支按照統一的標準納入預算管理。按照這一原則，新預算法明確了四本預算各自的編制要求，提出加大統籌力度，建立有機銜接的預算管理體系。但從原則層面深入到實際操作環節，就會發現，四本預算之間的有機銜接還未實現，四本預算未能有機綜合成一本預算，且管理標準尚有差異。

（二）公開透明還需強化頂層設計

預算公開透明是現代預算管理的基本原則，也是本輪財稅體制改革的重要理念與要求，更是促進改革落地、完善國家治理的基礎性制度安排。需要注意的是，公開不等于透明，預算透明是更高一層級的要求。從現狀來看，預算公開尚不充分，公開的部分離透明預算尚有距離。

（三）表外信息有待豐富

預算報告應當充分體現政府的經濟活動。發達國家的預算報告中，均有若干附錄以表外信息的方式，披露在正式預算表格中難以包含的內容。我國的預算報告，除若干預算表格之外，僅有部分對表格進行解釋的說明，缺乏表外信息。首先，缺乏債務與資本性支出預算。與其他國家比較，中國財政的特殊之處也是資本性支出規模龐大，2012年依然高達39%，遠高于OECD國家的10%左右。但是，在預算管理上未給予特殊關注。按現有制度規定，地方政府債務分為一般債和專項債，分別納入一般公共預算和政府性基金預算。從長遠看，這種制度安排既將政府債務割裂開來，又不將其與債務資金的使用相結合，不利于從整體上分析、控制資本性支出和舉債融資的規模、結構。其次，缺乏稅式支出預算。我國現實的稅收優惠幾乎涉及所有稅種，產業稅收優惠政策以及區域稅收優惠政策繁多，其對應資金量較大，但目前的預算報告對稅式支出預算關注不夠。

（四）地方債管理制度設計尚需優化

按照新預算法規定，由全國人大確定地方債總額度，僅省級政府有公開發行地方債券的資格。這相當于將原來省、市、縣均有的通過地方融資平臺舉債決策的權力，集中到幾十家省級單位。地方債管理制度還有若干環節亟待優化。

其一是發債額度的合理確定與分配，如何平衡風險控制與滿足地方實際需求。如何科學測算地方債的總額度，如何設立額度分配規則以激勵約束地方政府，是地方債管理制度有效運行的第一重大挑戰。

其二是發債權集中到省級政府，是由分散決策轉向集中決策，固然有便于控制風險、加強規范管理的優點，但也可能存在管理鏈條過長、債務資金配置低效、不符合地方實際等問題。

其三是地方債的長期發展前景未明確，社會預期不一。各地地方債是一直滾動運行下去，還是在一定時期內全部償還？是最終轉化為中央政府債務，還是由各地自我消化？有關地方債的長期制度安排未明確，導致社會預期不一。

其四是地方融資平臺的清理規范尚不到位。一些新型的類財政債務資金，如國開行、農發行的開發性金融，特別是專項建設基金，其性質如何界定？對于政府債務的長期影響如何？這些問題都急需評估。

二、政府預算管理制度改革未來走向展望

（一）政府預算透明度將增強

預算透明是現代預算制度改革的一個基本方向。政府預算的透明化是實現社會公眾對政府監督權利的保障，有助于完善政府治理，防止腐敗現象的發生。近年來，提高我國預算公開透明度的相關工作取得了很大的進展，但與國際規范間仍存在一定差距。財政部領導也多次強調要提高預算透明度的重要性，可以想象，未來在政府預算公開的口徑、范圍等方面都會有不少進展。但是鑒于中國特殊的國情，預算公開透明度的提高應該是循序漸進的。

（二）預算編制水平將進一步提升

目前，我??預算編制的內容并不完整。主要表現在預算覆蓋面窄，只有政府收支的一部分納入到預算之內，仍有很多支出處于政府公共預算之外，造成預算資金浪費和管理混亂的現象頻發，也使得違紀違規有機可乘。因此，加強預算編制完整性刻不容緩。首先，將預算外資金納入預算管理，從而提高政府財政信息的完整性。其次，應將各級政府部門管理的全部社?；鸺皣匈Y本經營狀況全部納入預算管理，并繼續推動國有資本經營預算的改革。同時，進一步推進預算掛鉤事項清理工作，給予地方預算編制自主權，使預算真正做到統籌地區發展。此外，兼顧預算平衡與中期預算平衡，避免官員道德風險。最后，對于一些國家重大建設和采購項目，應設立獨立的預算賬戶，并在預算賬戶中明確記錄各筆資金的詳細使用情況。

（三）預算審批將逐步完善

在我國，人民代表大會及與其有關的委員會擁有預算審批權?，F行的預算審批程序仍存在一些不足，如預算正式審批時限過短、預算初審存在一定缺陷、預算審批機構專業人員不足等。因此，首先應該延長政府預算審批期限，為人大預算審查機構提前介入預算編制過程提供充足的準備時間。其次，應該分部門進行預算表決，在一定程度上可以減輕由于人大關于預算執行表決失誤帶來的嚴重損失。最后，應該提升人大財經委員會的專業素養，引入并培養財政委員會人員的專業技能，使其具有基本的審查、評估預算能力。

（四）預算執行的硬約束性將不斷增強

目前，我國政府預算執行過程中隨意性較大，預算超收、超支的現象大量存在。國家部委又過于頻繁地出臺新政策，使得《預算法》等相關法規在預算執行中的地位被大大拉低。一些地方政府頻繁地進行預算調整，隨意調劑資金，導致預算與決算之間的差距往往較大。因此，首先要從根本上強化預算法律效力，預算調整絕不應該成為預算執行過程中的普遍現象，要嚴格控制預算的隨意變動。其次，要構建一個上下緊密結合的財政監督體系，對政府預算執行過程進行層層把關。最后，要調整預算的起訖時間，進而有效保障預算執行的及時性。

（五）轉移支付改革將不斷深化

轉移支付制度改革是深化財稅體制改革的重要任務，是建立現代財政制度的重要內容，是確保中央宏觀調控政策和民生保障措施落實的有效手段。按照黨中央、全國人大、國務院有關要求，財政部將會同有關部門認真貫徹落實預算法，結合全國人大有關決議和審計提出的整改要求，進一步推進轉移支付制度改革，堅持以問題為導向，堅持以事權屬性為遵循，將轉移支付改革同中央與地方財政事權和支出責任劃分改革相銜接，同績效評價、預算公開、問責機制等制度建設相結合，從根本上解決轉移支付與財政事權和支出責任不相匹配，轉移支付交叉重疊、退出難、資金使用效益不高等問題，逐步形成一套定位清晰、規模適度、結構合理的轉移支付體系和分配科學、使用規范、注重績效、公開透明、監管嚴格的資金管理機制，更好發揮轉移支付的職能作用，提高轉移支付資金使用效益。

1.促進轉移支付與財政事權和支出責任劃分相適應

根據事權屬性，對于屬于中央事權的，要將轉移支付上劃轉列為中央本級支出，由中央單位直接承擔；對于屬于地方事權的，原則上由地方承擔支出責任，相應取消專項轉移支付。

2.加大轉移支付資金統籌力度。

一是針對當前基層財政尤其是能源資源型地區財政困難，要加大均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金、階段性財力補助、產糧大縣獎勵資金、農村綜合改革轉移支付等一般性轉移支付的統籌力度，兜住“保工資、保運轉、?；久裆钡牡拙€，保證基層財政正常運行。在此基礎上，要逐步提高均衡性轉移支付在一般性轉移支付中的比重。二是全面盤活轉移支付結轉資金，及時收回閑置沉淀資金，統籌安排用于穩增長、補短板、?；久裆阮I域。三是按照黨的十八屆三中全會決定要求，研究推進取消重點支出掛鉤事項，增強財政統籌能力，保障重點支出需要。四是貫徹落實《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發[2016]22號），加大貧困縣財政涉農資金統籌整合使用力度，促進脫貧攻堅任務按期完成。

3.進一步清理整合專項轉移支付

按照全國人大有關決議和審計的要求，專門制訂清理整合規范專項轉移支付方案。一是進一步適當壓減專項轉移支付數量，繼續取消政策到期、預定目標實現、績效低下的專項，逐步取消競爭性領域和以收定支專項。二是大幅度減少專項轉移支付下不同支出方向的數量，同時探索建立“大專項+工作任務清單”機制，推動同一專項下的不同支出方向資金的統籌使用，中央部門主要通過制定任務清單方式進行指導，將項目審批權下放地方，從根本上推進專項轉移支付的實質性整合。三是進一步優化中央基建投資結構，優先用于全局性、基礎性、戰略性的重大項目，重點投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域項目。

4.逐步取消競爭性領域專項

按照黨的十八屆三中全會決定提出的“逐步取消競爭性領域專項”的要求以及預算法關于“市場競爭機制能夠有效調節的事項不得設立專項轉移支付”的規定，著力規范競爭性領域專項，積極探索實行“由補變投”的方式，采取政府投資基金等市場化運作模式支持產業發展，并適度控制資金規模。

5.建立健全專項轉移支付設立、定期評估和退出機制

一是嚴格專項設立條件，新設專項必須以法律、行政法規或國務院規定為依據、符合中央與地方財政事權劃分改革要求、符合政府職能轉變和市場化改革方向，并明確政策目??、实施浦O?、晚橗}?制等內容，按程序報國務院審批。二是研究建立常態化的評估退出機制，根據評估結果對專項進行完善，該退出的退出，該調整的調整，該壓減的壓減。

6.不斷強化轉移支付管理

對采取項目法分配的轉移支付，要積極推動實施三年滾動規劃管理，加強項目庫管理，做到資金與項目同步下達。要繼續做好轉移支付預算公開，進一步細化公開內容，完善集中公開平臺，以信息公開倒逼轉移支付管理水平提高。要加強績效評價結果應用，將專項轉移支付績效目標設定同當年預算安排相結合，將各地區績效評價結果同以后資金分配相結合。要進一步加強轉移支付監管，推動建立追究問責機制，解決轉移支付資金管理“最后一公里”問題。

7.推動地方完善財政轉移支付制度

要指導地方完善省以下財政管理體制，清理整合省級專項轉移支付，優化轉移支付結構，加大資金統籌和對下轉移支付力度，提高基層財政保障水平；要督促地方盡早提前下達轉移支付預算并將其編入當年財政預算，提高預算編制的完整性；要推動地方進一步盤活財政存量資金，加大轉移支付公開和績效評價工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

最后，需要指出的是，深化轉移支付制度改革還迫切需要加快政府職能轉變和深化財政體制改革。要進一步深化“放管服”改革，理順政府和市場、政府與社會的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用；要加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，理順中央與地方之間的關系，充分調動中央和地方兩個方面的積極性；要在保持中央和地方財力格局總體穩定的前提下，加快地方稅體系建設，進一步推進中央和地方收入劃分改革，從根本上為深化轉移支付改革奠定基礎和創造條件。

第五篇：中國政府預算改革60年

中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新

陳少暉,廖添土(福建師范大學經濟學院)新中國成立60周年以來，政府預算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經濟學制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預算制度變遷的歷史軌跡，分析總結其階段性特征和經驗教訓，對于我國財政體制尤其是公共預算制度的改革與完善具有重要的現實意義。

一、新中國成立以來政府預算制度演進的歷史脈絡

我國的政府預算制度改革是與社會經濟制度的轉型和財政體制改革的宏觀背景相適應的。按照我國社會經濟發展的轉型以及政府預算制度自身的發展變化特點，可以把新中國60年來的政府預算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經濟時期政府預算制度的產生與緩慢發展階段（1949-1978）。

新中國的政府預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》中的有關規定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預算制度的誕生。1951年8月在統一全國財政經濟工作的基礎上，政務院又發布了《預算決算暫行條例》，這是我國最早的關于國家預算的專門法規，規定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定等執行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規定，各級政府

預算由同級人民代表大會批準，這就使政府預算具備了向立法機構負責的特征。隨著上述各種預算法規的頒布和實施，我國的政府預算制度初步建立起來，在籌集建設資金和促進社會主義改造上發揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預算制度建立后經歷了20多年的緩慢發展期，這是我國傳統的計劃經濟存在和發展的時期，也是我國傳統的計劃型財政與國家預算存在和發展的時期。在這種計劃型財政下，預算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權威性和嚴肅性。1978年前盡管預算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預算活動也難以正常，出現多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預算制度出現過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預算的“積極平衡”，結果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預算特點表現為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下相結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高，存在著非程序化和非規范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預算管理的方法又不盡相同。當然，受到經濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預算過程由行政權力主導，預算內容主要是對國有企業利稅收入的匡算和對投資于國有企業的計劃安排。從政府間的縱向關系看，中央政府統一編制國家預算，地方政府負責執行統一的預算計劃，本級政府制定的預算只是執行統一國家預算的分解細則。

（二）體制轉軌時期政府預算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經濟為目標的根本性變革。這一經濟體制的轉型也決定了我國財政模式經

歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉化過程，與此相適應，政府預算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復預算編制，并履行向全國人大提交國家預算報告經審議批準后予以執行的法定程序，從而在內容和程序上恢復了預算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預算主動權越來越大，中央政府此時只起匯總各地預算為國家預算的作用，不具有決定和修改地方政府預算指標的權力與能力。這樣，原先實行的中央統一編制國家預算、各地方負責執行的做法終被放棄，從此實現了一級政權一級預算的原則。這表明預算制度改革的方向是正確的，符合現代預算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經濟相適應的政府公共財政體制，強化預算管理，我國開始對傳統的政府預算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預算管理條例》。1991年發布的《國家預算管理條例》規定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。該條例的貫徹執行，對于加強預算管理，強化預算職能，發揮了積極的法律規范作用。第二，頒布并實施《預算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》對預算管理的基本原則、預算管理級次、預算組成體系、預算、預算管理職權和預算收支范圍等預算基本問題以及預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督等預算環節作出明確規定，對預算違法行為具體表現和對違法單位的處罰措施也作出了原則規定。這就使我國的預算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預算會計制度。為適應市場經濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預算會計

制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和《事業單位會計準則（試行）》在內的新的預算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內統一實施。第四，完善預算外資金管理辦法。國務院于1996年7月發布《關于加強預算外資金管理的決定》，將預算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業單位向財政部門報送預算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應，財政部先后制定了《預算外資金管理實施辦法》、《中央預算資金財政專戶管理暫行規定》等配套文件，從而使預算外資金的規范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預算改革創新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結合自身的財政預算現狀，借鑒國外先進經驗，突破傳統的采用“基數法”編制預算的框架，實行零基預算改革，取得探索性成效。

與計劃經濟時期的政府預算制度相比，這一階段的政府預算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經驗。但改革總體上滯后于經濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預算制度的計劃經濟本質，改革還僅停留在起步階段。政府預算制度仍然存在著預算約束軟化、預算透明度不高、預算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設時期政府預算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。這表明，預算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構造預算編制和執行過程。

1.實行部門預算改革。部門預算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預算編制，在編制方法上采用零基預算、滾動預算等先進的方法。在河北省部門預算編制經驗的基礎上，中央政府于2000年起在中央本級預算試行部門預算。安徽、浙江、海南等省和個別地區，也在中央部門預算改革前后進行了相應的改革和探索。隨后，部門預算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制和預算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預算改革取得初步成效的基礎上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預算確定后，確保嚴格和規范預算執行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構建了以《政府采購法》為核心的法規制度體系，擴大了政府采購規模，建立了中央單位政府采購預算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預算收支科目分類方法是計劃經濟時期參照蘇聯模式確定的，后來雖做過一些調整，但其基本分類方法一直與市場經濟國家存在較大差

別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關于行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規定。2001年，國務院轉發《財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務院將“政府財政管理信息系統”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務十二個重點工程之一?！敖鹭敼こ獭笔抢孟冗M的信息網絡技術，支撐預算管理、國庫集中收付以及財政經濟景氣預測等核心業務的政府財政綜合管理信息系統，是我國財政工作信息化和財政管理現代化的必然要求。

上述各項預算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預算改革措施相輔相成，規范了預算資金范圍界定、預算編制、預算執行等預算管理環節，初步建立起與公共財政相適應的政府預算制度框架，并在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。

二、公共財政框架下政府預算制度改革的制約因素

1998年以來，政府預算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。但應當看到，我國的預算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統路徑依賴的影響，使得我國的政府預算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規范要求還有著較大差距。

第一，預算制度改革涉及利益關系調整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預算改革主要是側重于解決預算規則與程序層面的問題，即主要著重于預算技術層面的改革。但是從漸進預算理論的觀點來看，政府預算不僅僅是一個技術問題，也不是一個純經濟問題，而是涉及包括立法機構、預算管理部門、預算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預算參與者之間利益的調整，而且后者往往對預算過程和結果的影響更大。英美等國家預算制度的演進就是立法機構和行政機構之間政治權力對比均衡調整的一個過程。預算制度改革是以一定的政治制度為基礎的，財政與其他部門的協調、部門分配權的協調是通過立法來進行的。而我國的預算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協調部門的利益矛盾，因此，預算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預算的法治化水平不高，預算監督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預算表現出來的。我國自1995

年1，月1日起施行了《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》）。雖然《預算法》對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出了全面、準確的規定，但其執行情況并不理想。我國的預算法案在執行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預算執行機關和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預算法》進行預算的編制、執行、監督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導致預算監督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預算流于形式；地方政府在預算執行中追加預算或改變撥款用途僅憑領導意志或政府決定，人大對預算調整的監督虛有其名；預算超收收入的使用游離于人大監督之外。這些現象的存在表明我國長期以來存在的“預算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據。這就要求政府預算的全過程，包括預算的編制、執行、結果及其相關規則情況必須是公開的、透明的。政府預算的一切活動應能夠讓公眾了解、參與和監督。但時至今日，有些地方和部門還習慣性地把政府預算視為高級機密，政府預算的透明度還遠遠不夠，預算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預算編制、預算執行分析和宏觀經濟調控提供可靠的依據，而且立法機關和社會公眾也難以對預算實施有效監督。更應該看到的是，提高政府預算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預算編制缺乏科學性，預算效率不高。從預算的完整性來看，政府預算應該涵蓋政府經濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內與預算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由于對預算外資金缺乏有效的監督和制約，使預算外資金演變為獲取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預算編制方法來看，目前政府預算編制基本上還是采用原來的基數法進行，各部門獲得預算經費多少，不是取決于事業的發展，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破；從內容上看，預算細化程度不高。盡管預算單位編列了部門預算，但預算所預留的機動指標偏大，部分預算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預算收支科目看，科目的分類標準不統一。目前，按經濟性質、支出功能、部門設置進行交叉分類的做法，因其內在邏輯關系不夠嚴密，導致預算收支科目體系較為松散，不便于進行統計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預算編制過程中缺乏科學性，使得預算管理粗放，效率低下。

政府預算制度公共化改革要在政府預算的規則下進行,本著政府預算的原則開展.其中政府預算的原則主要包括:(一)完整性原則,預算完整性原則要求政府的預算應包括政府的全部預算收支項目,完整地反映以政府為主體的全部財政收支活動,全面地體現政府活動的范圍和方向,不允許在預算規定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支

活動;預算的完整性有利于政府控制、調節各類財政性資金的流向和流量,完善財政的分配、調節和監督職能;預算的完整性也利于立法機關的審議批準和廣大公眾的了解,對政府的預算收支起著監督和控制的作用.(二)

公開性原則,公開性原則是指政府預算應該是對全社會公開的文件,其內容應為全社會了解.政府預算的本質內涵表明他始終承擔著公開政府財政的職責.通過預算將政府財政決策公之于眾,可以加強政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的財政決策,了解他們提供給政府的收入用于何種支出,是否有利于國計民生.不僅如此,通過預算向公眾公布政府決策的過程,也體現了民主化、科學化的決策方式,這種決策方式的公開化反過來更能促進決策程序的民主化,更能充分地預算的監督約束作用.(三)

效率性原則,效率是對行為效應的一種評價,是經濟學中的一個重要概念.經濟學迄今給予明確界定的經濟效率概念就是“帕累托效率”,效率的標準就是配置資源的帕累托狀態,是指資源的配置達到了這樣一個狀態,如果再改變它,就不可能使任何一個人的利益有所增加而不影響其他人的利益,這就是最有效的狀態.(四)

性原則,預算的性原則是指各國政府的百年之和執行預算所依據的法規限定,通常為一年.具體形式一般有歷年制(公歷1月1日至12月31日)和跨年制.預算工

作按時序通常包括預算編制、執行和決算等環節,各化解在預算內依次遞進,在間循環往復.(五)

統一性原則,預算的統一性原則是要表明一國或一級政府預算應按照統一的政策和程序進行,而不論是集權制國家政府預算還是聯邦制國家.按照公共財政的規范要求改革政府預算制度，是我國當前財政體制改革的核心內容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調整，因此是一項復雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復雜的預算技術問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預算改革，必須突破傳統預算體制的路徑依賴，著力進行制度創新。

1.強化政府預算的法律效力。首先，要積極推進政府預算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經驗，進一步增強預算法的規范性和可操作性，為預算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預算編制的基礎上，著手制定我國的《預算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預算立法的同時，還應加強執法力度，保障預算活動嚴格遵循既定的政府預算程序。

2.改革預算編制方式，建立科學的預算編制體系。一是要改進和完善預算科目體系以及收支標準的確定方法，對預算科目進一步科學、細致地劃分，使預算科目的設置能全面、準確地反映財政職能，體現政府的所有收支活動。二是根據各部門履行的職責、發展目標和人員合理推行零基預算。三是改進預算

編制的方式。按照《預算法》的要求編制復式預算，構建以政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算相并列的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。四是改革預算編制、審核程序，嚴格執行法定編審程序，且編制要經過預算編制部門的預算政策制定、預算方案論證、評估以及經人大專門委員會的修訂。

3.硬化預算約束，充分發揮人大在公共預算改革中的作用。適應我國政治體制改革的總體要求，對現有的政治結構進行調整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調整當前的政府治理模式。也就是說在公共預算的改革中，要充分發揮人大作為最高權力機構的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉變成為一個可以對政府財政預算實行包括否決權在內的具有決定權的主體，并以此為契機，把公共預算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經濟體制，為預算制度與公共財政制度建設奠定體制基礎。預算制度是整個社會經濟體制的重要組成部分，因此建立公共預算制度就必須繼續完善社會主義市場經濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經濟的發展，促進不同所有制經濟進行公平競爭；二是健全統一、開放、競爭、有序的現代市場，包括產權、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革?？傊?，只有繼續深化市場經濟體制改革，才能為

公共財政制度建立，預算制度重建奠定體制基礎，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預算制度。

來源： 經濟研究參考 2009年第63期

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