第一篇：中國政府預算公開的現狀

中國政府預算公開的現狀、問題與對策作者

【內容摘要】近年來，我國中央政府和地方政府在預算公開的范圍和內容上均有了很大的進步。但與發達國家和地區相比，仍存在著預算公開內容過于粗糙、類目不夠全面、易懂程度不足、互動性不強等問題。為此，應當從理念、制度和技術等層面著手，提升預算公開的科學化、制度化和規范化水平。

【關鍵詞】預算公開；“三公”消費；制度；技術

財政預算公開是公共財政的本質要求，是優質財政管理的重要特征，也是促進政府管理實現經濟、效率、效益的重要方法。近年來，我國中央和地方各級政府都積極推動財政預算公開，向社會“攤開”自己的“賬本”。本文將簡要介紹中國政府預算公開的現狀，分析預算公開過程中存在的問題，并提出推動政府預算公開的對策建議。

一、中國政府預算公開的現狀

新中國成立后，我國財政預算經歷了由“國家機密、不得向社會公開”到“部分預算向人大代表公開”再到“預算向社會公眾公開”三個歷程。

1951年頒布的《保守國家機密暫行條例》規定：“國家財政計劃和國家概算、預算、決算及各種財務機密事項是國家機密”。1997年，國家保密局和財政部聯合發布的《經濟工作中國家秘密及其密級具體范圍的規定》指出：“財政年度預算、決算草案及其收支款項的年度執行情況，歷年財政明細統計資料等屬于國家秘密，不得向社會公開”。此階段我國財政預算“對公眾保密”。

隨著我國行政改革的加速、民主政治的發展和公民社會的崛起，財政預算逐步發展為向人大代表公開。1999年，全國人大常委會通過《關于加強中央預算審查監督的決定》，提出編制部門預算、細化預算等要求。此后，部門預算細賬開始向人大代表公開。2007年，《政府信息公開條例》將財政預算、決算報告，財政收支，各類專項資金的管理和使用情況列為重點公開的政府信息。這是第一個涉及預算公開的制度文本[i]，新一輪預算公開拉開序幕。

2009年全國“兩會”后，財政部首次公布了經全國人代會審議通過的財政預算報告和中央財政預算的四張表格，內容涉及中央財政收入預算表、中央財政支出預算表、中央本級支出預算表、中央對地方稅收返還和轉移支付預算表等，從而邁出了中央財政預算公開的重要一步。2010年3月，財政部在上年首次公開中央財政預算四張表格基礎上，增加了八張表格，內容包括中央財政國債余額情況表、中央政府性基金收入預算表、中央政府性基金支出預算表、中央本級政府性基金支出預算表、中央對地方政府性基金轉移支付預算表、中央國有資本經營預算收入表、中央國有資本經營預算支出表、2010年中央財政地震災后恢復重建基金收支表等。與此同時，先后有國土資源部、科技部等74家中央部門向社會公開了部門預算收支總表和財政撥款支出預算表。2011年4月，財政部又在中央部委中率先公開今年的“部門賬本”，將行政運行支出等情況首次公之于眾。

在中央部委不遺余力、身體力行推動財政預算公開的同時，地方政府預算公開的試驗也在如火如荼地進行。早在2000年，河南焦作就成立“財政信息服務大廳”，公民可進入查看部門預算；隨后，政府債務預算和非稅收入預算等八大預算項目全部面向社會公開。2005年開始，浙江溫嶺市新河鎮進行了參與式預算試驗。2007年，江蘇無錫和黑龍江哈爾濱等城市也在區、街道進行參與式預算試點。從2008年底開始，上海市閔行區連續兩年組織預算聽證會，對政府預算進行“把關”。2009年10月，廣州市公開了114個政府部門、近300億元的政府財政預算。2010年3月，四川巴中市白廟鄉將公業務費在網上公示，在數十項開支中，除了敏感的公款招待外，還有細到僅1.5元的購買信紙費，因此被稱作“全裸第一鄉鎮”，引起了媒體的極大關注。[ii]2011年，北京市公開預算的政府部門從2010年的45個擴大到57個，涵蓋了除涉密部門外的所有政府部門和直屬機構，公開內容首次增加了更詳細“項目支出預算情況表”，公車購置、會議等政府開銷的內容第一次詳細呈現在市民面前。[iii]陜西省在10個省級部門進行部門預算公開試點，力爭在兩到三年內，公開所有省級部門預算，并逐步細化預算公開內容，嚴厲遏制“三公消費”。至此，備受關注的地方政府部門預算公開工作正在規范、有序地開展。

二、中國政府預算公開存在的問題

盡管近年來我國中央政府和地方政府在預算公開的范圍和內容上大有進步，但是由于理念認知偏差、意識形態剛性、政府部門和利益集團的沖突等原因，預算公開還存在一些不盡如人意的地方，離國民的期望與要求仍有差距，與發達國家相比仍有差距。

1、預算公開的內容過于粗糙。從這幾年各級政府及其部門公布的預算情況來看，我們并沒有理由認為政府在這方面沒有作出積極的努力，也沒有理由認為政府不想推進政務公開、預算公開。但是，從公布的內容、范圍、細節等方面看，又讓人不得不產生避重就輕、避實就虛的懷疑。這是因為，所有公開的預算，無一不是“大類”預算、籠統預算、原則性預算，都沒有像國外的預算公開一樣，細化到具體項目和具體支出用途，更沒有就公眾關心的問題作出正面公開和回答。[iv]就拿財政部公布的2011年部門預算來看，從表面看，將去年的支出預算數和執行數、今年預算數、今年預算數與去年執行數的增減對比等都列了出來，似乎是一目了然了。但是，仔細一觀察就不難發現，這些數據都很籠統、很原則，無法讓人看到這些數據的內在構成和狀態，讓人無法知道哪些錢是必須花的，哪些錢是可以節約的，哪些屬于正常開支范圍，哪些又屬于必須在以后的預算安排中剔除的。總體而言，這樣的公開很難說完全滿足了公眾的要求，很難說真正實現了公眾監督的目的。

2、預算公開的項目不夠全面。盡管國務院正式決定今年6月公布中央本級“三公”（公款吃喝、公款出國、公車消費）經費支出，但就很多地方政府及其組成部門來說，對于公眾最感興趣的“三公”費用至今沒有明確公開。這種選擇性公開離真正意義上的預算公開還有一定的差距。現在政府難以公開“三公”支出，可能與相關基礎性工作不到位有關。目前的財政預算科目沒有這一項，因此也就細化不到每一項的支出，這就需要進一步細化預算科目，進一步明確預算支出的分項統計工作，爭取實現對行政成本的單列，從而加強行政成本控制。這在技術上并不難實現，更多是需要相關部門和官員主觀理念上的轉變。

3、預算公開的易懂程度不足。上級部門要求政府預算公開，輿論、公眾希望政府預算公開，其真正的目的，是讓全社會更直觀、更精確地了解相關部門的財政狀況，并對該部門收支是否平衡，用度是否合理，資金投放有無問題，做到心中有數，從而更好地行使監督權利。這就需要在預算公開的過程中保證內容的易懂程度，用通俗明了的語言、形式，讓查閱者一目了然地看懂政府預算。以預算收入為例，預算收入是對可能收入的一個測算和預估，在預算編制過程中，相關部門應該進行過嚴格的測算。在對收入作說明的時候，應該結合宏觀經濟等各方面做出詳盡說明，透露盡可能多的信息，明確市場主體和投資者的預期。如果看不懂，參與和監督也就無從談起，這樣從客觀效果上來說，預算公開并沒有達到公開的目的。很多人都認為：預算有其專業性，涉及到異常復雜繁瑣的賬目和高妙深奧的專業問題，普通民眾看不懂預算報告，是再自然不過之事[v]。但預算并不是高科技，要讓民眾看懂并不是十分困難的事情，以前缺乏對預算公開方法的研究，如果能委托一些專家，認真研究預算公開的技術問題，用通俗易懂的方式把預算問題表達清楚，這不難做到。如果民眾看不懂，或者看懂了以后仍有疑問，能便捷地找到相關部門和人員，得到及時、認真地解答，這應該能做到。關鍵看是否有這個決心，是否真的愿意接受民眾的監督。

4、預算公開的互動性不強。在每一年預算公開之后，都會出現公眾和媒體質疑個別部門住房保障支出、行政支出的聲音。公眾對預算公開的關注和質疑，正是體現了公民民主參與、民主監督的積極性，這種公民監督能在多大程度上影響政府財政及預算，是公民參與預算監督有效性的重要體現。因此，政府預算公開應該是一個互動、連續的過程，公開只是一個步驟，公開了之后，公眾可以質疑、可以批評，相關政府部門應積極作出回應，畢竟公開不是目的，公開只是為了更好地實現預算過程中的公眾參與和公眾監督。在香港，預算公開關注的重點就是過程的公開而非結果的公開，香港每年的財政預算年度是4月1日到第二年的3月31日，預算一般是4月1日左右公布，但是從1月份開始，特別行政區政府的每一個部門都要把自己的預算報到財政司，這一過程就是公開的，有各種各樣的民眾、團體參與。部門預算報到財政司以后，財政司匯總平衡，再由立法會來討論，立法會的討論也是公開的，是否應該削減或追加某部分的預算，公眾可以作為各方利益代表來討論，整個過程就是公開的。預算公開不是政府把預算表掛到網上就解決了，預算公開需要互動和回應，應該是全過程公開。

三、推動政府預算公開的對策建議

政府預算公開牽扯多方利益，是一項長期且艱巨的改革。在推進政府預算公開的過程中，應當從理念、制度和技術三個層面同時著手，以保證預算公開的深入推進。

1、理念層面

預算公開首先需要政府部門轉變理念。政府財政來源于公民的稅收，公民委托政府使用財政資金提供公共物品與服務，政府如何花錢、花在哪里、績效如何，理應讓公眾知道并能進行監督。因此，了解公共預算信息，是公民天然的權利。預算公開已經不是政府愿意不愿意的事情，而是必須履行的重要義務。政府不應當把預算公開當作一種負擔，而是把它當作政府和公眾溝通的橋梁和紐帶，當作推進政府信息公開、提高政府管理績效的重要手段，力爭把預算信息公開培養成一種執政習慣[vi]。過去包括預算在內的政務信息公開與否、公開哪些、如何公開，都是政府及其官員根據維護和行使權力的需要決定的，是典型的“權力型”公開，大量信息都被當作保密信息不予公開；今天，預算信息公開的內容、數量、方式，不能單方面從政府機構和官員的角度考慮，更要站在社會的角度，從民眾和企業行使權利、增進利益的角度出發考慮問題，是典型的“權利型”公開。從“權力型”公開向“權利型”公開轉變的過程，應該將自上而下的主動公開與自下而上的依申請公開相結合，盡量提供民眾想要知道的信息，讓更多的人參與監督。民意基礎與民眾要求既是政府預算公開的巨大壓力，也是其重要動力[vii]。

2、制度層面

政府預算公開不僅需要政府及其官員主觀理念的轉變，還需要科學設計、完備架構的制度平臺提供持久和良好的激勵。如果沒有科學完備的制度設計作為保障，好的想法、先進的理念也只能停留在口號與原則的層面上。我國目前專門規定財政預算公開事項的制度匱乏。《預算法》等相關法律尚不完善，對于預算公開缺乏細致規定，雖然《政府信息公開條例》規定“縣級以上各級政府及其部門應當主動公開的政府信息的具體內容”，重點包括“財政預算、決算報告”，但同時也規定“行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息”；雖然《保守國家秘密法》不再將國家財政計劃、預算、決算及各種財務事項列為國家機密，但現實中將預算案看成是政府秘密的觀念至今并未徹底改變[viii]。針對這種現象，中央政府及相關職能部門應制定相關制度，明確規定地方政府和部門預算公開的責任主體、公開內容和公開程序，為預算公開設置一個準確的時間表，同時明確規定不按時公開、不按要求公開應當承擔的責任和招致的懲罰，以此來保證預算公開的順利通暢進行。

3、技術層面

在信息呈現方式和技術手段上，需要盡可能用通俗易懂的語言、形象生動的圖表、詳實準確的解釋來表述，以方便人大代表理解、審議和社會公眾了解、監督。這方面我們可以借鑒美國的經驗，開發實用性的電子政務公開系統與平臺，實現“傻瓜化”查詢、閱讀和下載。以德克薩斯州為例，德州議會預算局官方網站每年都公布地方財政預算，成為德州公民查看政府預算的首選方式。其預算報告一般都是PDF格式的，體積非常小巧，內容卻非常豐富和專業。餅狀圖、柱狀圖的運用讓人感覺更為直觀。而在各種表格中，往往都有和上一財年，甚至于上幾個財年的數據對比。網站專門有一個叫做“德州預算資源”（TBS）的系統，界面樸實無華，用起來十分方便，類似于大學圖書書館的檢索系統，負責教民眾傻瓜化操作查詢。即使不會使用搜索工具，系統界面上的幫助按鈕也能幫助公民順利地實現查詢、打印和下載。總之，由于在預算信息公開和監督的過程中民眾作為信息的受眾和非專業人員，始終處于劣勢地位，這就需要各級財政和審計部門發揮作用，利用其專業性和監督權，保證信息的可靠、可信、可讀，以保障民眾順利實現公共參與和民主監督。盡管目前我國政府預算公開的現狀和水平離國民的期望與要求仍有差距，但已經是中國財政公開和財政民主的很大進步。預算涉及利益眾多，因此改革起來必會觸動許多體制頑疾和難以言說的利益糾葛，不是一件朝夕可成的事情。預算公開不僅需要管理者有足夠的勇氣和決心，還需要管理者有足夠的誠意和智慧，更需要相應的法律制度和專業技術作為保障，不斷提升預算公開的科學化、制度化和規范化水平，讓公共財政自覺接受社會各界的監督，讓政府與公眾之間真正形成良性互動的良好局面。

第二篇：中國政府預算改革60年

中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新

陳少暉,廖添土(福建師范大學經濟學院)新中國成立60周年以來，政府預算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經濟學制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預算制度變遷的歷史軌跡，分析總結其階段性特征和經驗教訓，對于我國財政體制尤其是公共預算制度的改革與完善具有重要的現實意義。

一、新中國成立以來政府預算制度演進的歷史脈絡

我國的政府預算制度改革是與社會經濟制度的轉型和財政體制改革的宏觀背景相適應的。按照我國社會經濟發展的轉型以及政府預算制度自身的發展變化特點，可以把新中國60年來的政府預算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經濟時期政府預算制度的產生與緩慢發展階段（1949-1978）。

新中國的政府預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》中的有關規定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預算制度的誕生。1951年8月在統一全國財政經濟工作的基礎上，政務院又發布了《預算決算暫行條例》，這是我國最早的關于國家預算的專門法規，規定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定等執行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規定，各級政府預算由同級人民代表大會批準，這就使政府預算具備了向立法機構負責的特征。隨著上述各種預算法規的頒布和實施，我國的政府預算制度初步建立起來，在籌集建設資金和促進社會主義改造上發揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預算制度建立后經歷了20多年的緩慢發展期，這是我國傳統的計劃經濟存在和發展的時期，也是我國傳統的計劃型財政與國家預算存在和發展的時期。在這種計劃型財政下，預算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權威性和嚴肅性。1978年前盡管預算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預算活動也難以正常，出現多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預算制度出現過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預算的“積極平衡”，結果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預算特點表現為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下相結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高，存在著非程序化和非規范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預算管理的方法又不盡相同。當然，受到經濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預算過程由行政權力主導，預算內容主要是對國有企業利稅收入的匡算和對投資于國有企業的計劃安排。從政府間的縱向關系看，中央政府統一編制國家預算，地方政府負責執行統一的預算計劃，本級政府制定的預算只是執行統一國家預算的分解細則。

（二）體制轉軌時期政府預算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經濟為目標的根本性變革。這一經濟體制的轉型也決定了我國財政模式經歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉化過程，與此相適應，政府預算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復預算編制，并履行向全國人大提交國家預算報告經審議批準后予以執行的法定程序，從而在內容和程序上恢復了預算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預算主動權越來越大，中央政府此時只起匯總各地預算為國家預算的作用，不具有決定和修改地方政府預算指標的權力與能力。這樣，原先實行的中央統一編制國家預算、各地方負責執行的做法終被放棄，從此實現了一級政權一級預算的原則。這表明預算制度改革的方向是正確的，符合現代預算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經濟相適應的政府公共財政體制，強化預算管理，我國開始對傳統的政府預算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預算管理條例》。1991年發布的《國家預算管理條例》規定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。該條例的貫徹執行，對于加強預算管理，強化預算職能，發揮了積極的法律規范作用。第二，頒布并實施《預算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》對預算管理的基本原則、預算管理級次、預算組成體系、預算、預算管理職權和預算收支范圍等預算基本問題以及預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督等預算環節作出明確規定，對預算違法行為具體表現和對違法單位的處罰措施也作出了原則規定。這就使我國的預算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預算會計制度。為適應市場經濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和《事業單位會計準則（試行）》在內的新的預算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內統一實施。第四，完善預算外資金管理辦法。國務院于1996年7月發布《關于加強預算外資金管理的決定》，將預算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業單位向財政部門報送預算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應，財政部先后制定了《預算外資金管理實施辦法》、《中央預算資金財政專戶管理暫行規定》等配套文件，從而使預算外資金的規范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預算改革創新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結合自身的財政預算現狀，借鑒國外先進經驗，突破傳統的采用“基數法”編制預算的框架，實行零基預算改革，取得探索性成效。

與計劃經濟時期的政府預算制度相比，這一階段的政府預算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經驗。但改革總體上滯后于經濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預算制度的計劃經濟本質，改革還僅停留在起步階段。政府預算制度仍然存在著預算約束軟化、預算透明度不高、預算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設時期政府預算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。這表明，預算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構造預算編制和執行過程。1.實行部門預算改革。部門預算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預算編制，在編制方法上采用零基預算、滾動預算等先進的方法。在河北省部門預算編制經驗的基礎上，中央政府于2000年起在中央本級預算試行部門預算。安徽、浙江、海南等省和個別地區，也在中央部門預算改革前后進行了相應的改革和探索。隨后，部門預算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制和預算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預算改革取得初步成效的基礎上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預算確定后，確保嚴格和規范預算執行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構建了以《政府采購法》為核心的法規制度體系，擴大了政府采購規模，建立了中央單位政府采購預算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預算收支科目分類方法是計劃經濟時期參照蘇聯模式確定的，后來雖做過一些調整，但其基本分類方法一直與市場經濟國家存在較大差別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關于行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規定。2001年，國務院轉發《財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務院將“政府財政管理信息系統”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務十二個重點工程之一。“金財工程”是利用先進的信息網絡技術，支撐預算管理、國庫集中收付以及財政經濟景氣預測等核心業務的政府財政綜合管理信息系統，是我國財政工作信息化和財政管理現代化的必然要求。

上述各項預算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預算改革措施相輔相成，規范了預算資金范圍界定、預算編制、預算執行等預算管理環節，初步建立起與公共財政相適應的政府預算制度框架，并在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。

二、公共財政框架下政府預算制度改革的制約因素 1998年以來，政府預算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。但應當看到，我國的預算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統路徑依賴的影響，使得我國的政府預算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規范要求還有著較大差距。

第一，預算制度改革涉及利益關系調整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預算改革主要是側重于解決預算規則與程序層面的問題，即主要著重于預算技術層面的改革。但是從漸進預算理論的觀點來看，政府預算不僅僅是一個技術問題，也不是一個純經濟問題，而是涉及包括立法機構、預算管理部門、預算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預算參與者之間利益的調整，而且后者往往對預算過程和結果的影響更大。英美等國家預算制度的演進就是立法機構和行政機構之間政治權力對比均衡調整的一個過程。預算制度改革是以一定的政治制度為基礎的，財政與其他部門的協調、部門分配權的協調是通過立法來進行的。而我國的預算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協調部門的利益矛盾，因此，預算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預算的法治化水平不高，預算監督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預算表現出來的。我國自1995年1，月1日起施行了《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》）。雖然《預算法》對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出了全面、準確的規定，但其執行情況并不理想。我國的預算法案在執行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預算執行機關和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預算法》進行預算的編制、執行、監督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導致預算監督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預算流于形式；地方政府在預算執行中追加預算或改變撥款用途僅憑領導意志或政府決定，人大對預算調整的監督虛有其名；預算超收收入的使用游離于人大監督之外。這些現象的存在表明我國長期以來存在的“預算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據。這就要求政府預算的全過程，包括預算的編制、執行、結果及其相關規則情況必須是公開的、透明的。政府預算的一切活動應能夠讓公眾了解、參與和監督。但時至今日，有些地方和部門還習慣性地把政府預算視為高級機密，政府預算的透明度還遠遠不夠，預算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預算編制、預算執行分析和宏觀經濟調控提供可靠的依據，而且立法機關和社會公眾也難以對預算實施有效監督。更應該看到的是，提高政府預算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預算編制缺乏科學性，預算效率不高。從預算的完整性來看，政府預算應該涵蓋政府經濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內與預算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由于對預算外資金缺乏有效的監督和制約，使預算外資金演變為獲取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預算編制方法來看，目前政府預算編制基本上還是采用原來的基數法進行，各部門獲得預算經費多少，不是取決于事業的發展，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破；從內容上看，預算細化程度不高。盡管預算單位編列了部門預算，但預算所預留的機動指標偏大，部分預算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預算收支科目看，科目的分類標準不統一。目前，按經濟性質、支出功能、部門設置進行交叉分類的做法，因其內在邏輯關系不夠嚴密，導致預算收支科目體系較為松散，不便于進行統計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預算編制過程中缺乏科學性，使得預算管理粗放，效率低下。

三、政府預算制度公共化改革的路徑選擇

按照公共財政的規范要求改革政府預算制度，是我國當前財政體制改革的核心內容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調整，因此是一項復雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復雜的預算技術問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預算改革，必須突破傳統預算體制的路徑依賴，著力進行制度創新。

1.強化政府預算的法律效力。首先，要積極推進政府預算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經驗，進一步增強預算法的規范性和可操作性，為預算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預算編制的基礎上，著手制定我國的《預算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預算立法的同時，還應加強執法力度，保障預算活動嚴格遵循既定的政府預算程序。

2.改革預算編制方式，建立科學的預算編制體系。一是要改進和完善預算科目體系以及收支標準的確定方法，對預算科目進一步科學、細致地劃分，使預算科目的設置能全面、準確地反映財政職能，體現政府的所有收支活動。二是根據各部門履行的職責、發展目標和人員合理推行零基預算。三是改進預算編制的方式。按照《預算法》的要求編制復式預算，構建以政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算相并列的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。四是改革預算編制、審核程序，嚴格執行法定編審程序，且編制要經過預算編制部門的預算政策制定、預算方案論證、評估以及經人大專門委員會的修訂。

3.硬化預算約束，充分發揮人大在公共預算改革中的作用。適應我國政治體制改革的總體要求，對現有的政治結構進行調整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調整當前的政府治理模式。也就是說在公共預算的改革中，要充分發揮人大作為最高權力機構的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉變成為一個可以對政府財政預算實行包括否決權在內的具有決定權的主體，并以此為契機，把公共預算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經濟體制，為預算制度與公共財政制度建設奠定體制基礎。預算制度是整個社會經濟體制的重要組成部分，因此建立公共預算制度就必須繼續完善社會主義市場經濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經濟的發展，促進不同所有制經濟進行公平競爭；二是健全統一、開放、競爭、有序的現代市場，包括產權、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續深化市場經濟體制改革，才能為公共財政制度建立，預算制度重建奠定體制基礎，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預算制度。

來源： 經濟研究參考 2009年第63期

責任編輯：

第三篇：中國政府預算改革60年

中國政府預算改革60年：歷史演進與制度創新

陳少暉,廖添土(福建師范大學經濟學院)新中國成立60周年以來，政府預算制度進行了一系列的重大改革，尤其是20世紀90年代末，隨著公共財政基本目標框架的確立，政府預算改革逐漸成為我國財政體制改革的重心。在這種宏觀背景下，借鑒新制度經濟學制度變遷理論，厘清新中國成立60年以來我國政府預算制度變遷的歷史軌跡，分析總結其階段性特征和經驗教訓，對于我國財政體制尤其是公共預算制度的改革與完善具有重要的現實意義。

一、新中國成立以來政府預算制度演進的歷史脈絡

我國的政府預算制度改革是與社會經濟制度的轉型和財政體制改革的宏觀背景相適應的。按照我國社會經濟發展的轉型以及政府預算制度自身的發展變化特點，可以把新中國60年來的政府預算制度變遷劃分為三個階段。

（一）計劃經濟時期政府預算制度的產生與緩慢發展階段（1949-1978）。

新中國的政府預算是隨著中華人民共和國的誕生而建立的。新中國成立以后，依據《中國人民政治協商會議共同綱領》中的有關規定，中央政府著手編制1950年全國財政收支概算。1949年12月2日，在中央人民政府第四次會議上通過了《關于1950年財政收支概算編制的報告》，這是新中國的第一個財政概算，標志著新中國政府預算制度的誕生。1951年8月在統一全國財政經濟工作的基礎上，政務院又發布了《預算決算暫行條例》，這是我國最早的關于國家預算的專門法規，規定了國家預算的組織體系，各級人民政府的預算權，各級預算的編制、審查、核定等執行的程序，決算的編制與審定程序等。1954年9月20日，第一屆全國人民代表大會第一次會議通過的第一部《中華人民共和國憲法》規定，各級政府

預算由同級人民代表大會批準，這就使政府預算具備了向立法機構負責的特征。隨著上述各種預算法規的頒布和實施，我國的政府預算制度初步建立起來，在籌集建設資金和促進社會主義改造上發揮了巨大作用。

新中國成立初期政府預算制度建立后經歷了20多年的緩慢發展期，這是我國傳統的計劃經濟存在和發展的時期，也是我國傳統的計劃型財政與國家預算存在和發展的時期。在這種計劃型財政下，預算只是計劃的附庸，其地位和作用都不顯著。預算跟著計劃走，編制簡單粗放，沒有法律性、權威性和嚴肅性。1978年前盡管預算活動作為政府管理活動的一部分確實存在，但由于國家政治生活的不正常，預算活動也難以正常，出現多年的赤字（見圖1）。在這一階段，政府預算制度出現過幾次嚴重的挫折和失誤。如1958年的“大躍進”運動中，財政的綜合平衡被認為是“右傾保守”，主張超預算的“積極平衡”，結果造成1958年、1959年和1960年三年嚴重的預算赤字，赤字總額分別達到20.74億元、56.05億元和71.39億元；受到三年自然災害和“大躍進”活動的影響，1961年、1962年沒有正式編制的國家預算；1966-1977年期間，由于“文革”的沖擊，人民代表大會活動被迫中斷，這期間也沒有正式編制的國家預算和國家決算，財政赤字也比較嚴重。

這一時期的政府預算特點表現為：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經濟綜合平衡原則，長期沿用基數法編制預算，預算編制程序上采用自下而上和自上而下相結合，逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高，存在著非程序化和非規范化等問題。而具體到不同的部門、單位以及不同類別的支出，預算管理的方法又不盡相同。當然，受到經濟體制的制約，作為管理政府工具的民主化預算活動，這一時期幾乎是不可能存在的。整個預算過程由行政權力主導，預算內容主要是對國有企業利稅收入的匡算和對投資于國有企業的計劃安排。從政府間的縱向關系看，中央政府統一編制國家預算，地方政府負責執行統一的預算計劃，本級政府制定的預算只是執行統一國家預算的分解細則。

（二）體制轉軌時期政府預算制度改革的起步階段（1979-1998）。

以1978年中共十一屆三中全會為標志，我國開始了全面的經濟體制改革，這是一場以建立社會主義市場經濟為目標的根本性變革。這一經濟體制的轉型也決定了我國財政模式經

歷了一個由計劃型財政模式向市場型財政模式的轉化過程，與此相適應，政府預算制度改革也開始了艱難的起步階段。

從1979年開始，政府行政部門正式恢復預算編制，并履行向全國人大提交國家預算報告經審議批準后予以執行的法定程序，從而在內容和程序上恢復了預算的本來面目。1980年起，隨著“分灶吃飯”財政體制改革的進行，：各地方政府對自己的預算主動權越來越大，中央政府此時只起匯總各地預算為國家預算的作用，不具有決定和修改地方政府預算指標的權力與能力。這樣，原先實行的中央統一編制國家預算、各地方負責執行的做法終被放棄，從此實現了一級政權一級預算的原則。這表明預算制度改革的方向是正確的，符合現代預算制度的基本要求。

1992年初的鄧小平南巡講話，在全國掀起了新一輪改革浪潮。同年10月，中共十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制的改革目標模式，這標志著我國的改革開放進入一個新的時期。為了建立與市場經濟相適應的政府公共財政體制，強化預算管理，我國開始對傳統的政府預算制度進行全面改革。第一，制定并實施《國家預算管理條例》。1991年發布的《國家預算管理條例》規定，我國國家預算采用復式預算編制方法，分為經常性預算和建設性預算，從1992年起，中央預算按復式預算形式編制。該條例的貫徹執行，對于加強預算管理，強化預算職能，發揮了積極的法律規范作用。第二，頒布并實施《預算法》。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》對預算管理的基本原則、預算管理級次、預算組成體系、預算、預算管理職權和預算收支范圍等預算基本問題以及預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督等預算環節作出明確規定，對預算違法行為具體表現和對違法單位的處罰措施也作出了原則規定。這就使我國的預算制度步入了法制化軌道。第三，實施新的預算會計制度。為適應市場經濟的需要，1997年，財政部出臺包括《財政總預算會計

制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》和《事業單位會計準則（試行）》在內的新的預算會計制度，并于1998年1月起在全國范圍內統一實施。第四，完善預算外資金管理辦法。國務院于1996年7月發布《關于加強預算外資金管理的決定》，將預算外資金嚴格定義為財政性資金，要求各政府部門及事業單位向財政部門報送預算外資金收支計劃，并提出“收支兩條線”的基本管理模式。與此適應，財政部先后制定了《預算外資金管理實施辦法》、《中央預算資金財政專戶管理暫行規定》等配套文件，從而使預算外資金的規范管理具有可操作性。此外，這一階段部分地方政府開始實施政府預算改革創新。如安徽省、河南省、湖北省、云南省、深圳市等省市結合自身的財政預算現狀，借鑒國外先進經驗，突破傳統的采用“基數法”編制預算的框架，實行零基預算改革，取得探索性成效。

與計劃經濟時期的政府預算制度相比，這一階段的政府預算制度改革是在改革開放后市場因素迅速發展的背景下進行的，改革的措施和力度均較大，也取得了值得肯定的成效和經驗。但改革總體上滯后于經濟體制改革的其他方面，并未從根本上觸動政府預算制度的計劃經濟本質，改革還僅停留在起步階段。政府預算制度仍然存在著預算約束軟化、預算透明度不高、預算資金效率較低等一系列問題。

（三）公共財政建設時期政府預算制度改革的深化階段（1999年至今）。

1998年我國政府正式提出建立公共財政基本框架，標志著財政體制深化改革進入一個新階段。新一輪的政府預算制度改革也隨之啟動。1999年9月，財政部在《關于改進2000年中央預算編制的意見》中指出，2000年將選擇部分中央部門作為編制部門預算的試點單位，細化報送全國人民代表大會預算草案的內容。這表明，預算制度改革逐漸成為財政體制改革的重點，其目標是按照公共財政的要求重新構造預算編制和執行過程。

1.實行部門預算改革。部門預算改革解決的是財政性資金的分配問題，可以綜合反映部門預算及部門所屬單位全部財政資金收支狀況并細化預算編制，在編制方法上采用零基預算、滾動預算等先進的方法。在河北省部門預算編制經驗的基礎上，中央政府于2000年起在中央本級預算試行部門預算。安徽、浙江、海南等省和個別地區，也在中央部門預算改革前后進行了相應的改革和探索。隨后，部門預算改革在中央本級和全國各地方政府普遍鋪開。這一改革將把分散到各個部門的預算分配權逐漸集中到財政部門，從而在政府內部增強行政控制和預算的透明度。

2.實行國庫集中收付的財政體制改革。在部門預算改革取得初步成效的基礎上，中央政府于2001年正式啟動國庫管理制度改革，并在全國逐步推開。到2005年，中央一級國庫單一賬戶制度已在政府所有部門全面推開，地方的國庫管理制度改革也在積極推動中。國庫集中收付改革的目的，是在部門預算確定后，確保嚴格和規范預算執行，提高財政資金的使用效益。政府部門通過建立一個以單一賬戶為核心的集中型國庫管理體制，來取代分散型財政管理體制，由財政部門從外部對各個部門的支出決策和支出活動進行控制，確保財政資金運行的安全和高效。

3.實行政府采購制度。2002年制定并頒布實施的《政府采購法》，在集中國庫管理體制的基礎上建立一個集中、透明的政府采購制度，以解決財政性資金的使用方式問題。在這之前各支出單位的采購是分散進行的，弊端非常明顯。政府集中采購方式建立后，構建了以《政府采購法》為核心的法規制度體系，擴大了政府采購規模，建立了中央單位政府采購預算制度，有力確保了財政資金使用的公平、公開和效益。

4.進行政府收支分類改革。我國原有的政府預算收支科目分類方法是計劃經濟時期參照蘇聯模式確定的，后來雖做過一些調整，但其基本分類方法一直與市場經濟國家存在較大差

別。自1999年起，財政部開始著手研究如何構建適合公共財政管理要求的政府收支分類體系。2004年，財政部完成新的《政府收支分類改革方案》的前期設計工作，2005年3月，開始在中紀委、科技部、水利部等中央部委和天津、河北、海南、湖南、湖北等省進行試點，并于2007年1月1日起在全國范圍內正式實施。

5.深化“收支兩條線”管理改革。自20世紀90年代末，我國加大了“收支兩條線”管理改革的力度。1999年頒布的《關于行政事業性收費和罰沒收入實行收支兩條線管理的若干規定》，對收支兩條線管理辦法作出了更為詳細的規定。2001年，國務院轉發《財政部關于深化收支兩條線改革進一步加強財政管理的意見》，要求各地區、各部門深化收支兩條線改革。2002年，34個中央部門已進行了深化“收支兩條線”管理改革。與此同時，各地方政府也積極推行該項改革。2004年，收支兩條線的管理范圍、清理整頓收費項目、將政府非稅收入納入管理范圍等方面，都取得了明顯進展。

6.建設“金財工程”。財政部自1999年下半年著手建立“政府財政管理信息系統”（簡稱GFMIS），并于2001年開始試點。2002年初，國務院將“政府財政管理信息系統”定名為“金財工程”，并將其列為國家電子政務十二個重點工程之一。“金財工程”是利用先進的信息網絡技術，支撐預算管理、國庫集中收付以及財政經濟景氣預測等核心業務的政府財政綜合管理信息系統，是我國財政工作信息化和財政管理現代化的必然要求。

上述各項預算制度改革的實踐表明，我國1999年以來實施的各項預算改革措施相輔相成，規范了預算資金范圍界定、預算編制、預算執行等預算管理環節，初步建立起與公共財政相適應的政府預算制度框架，并在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。

二、公共財政框架下政府預算制度改革的制約因素

1998年以來，政府預算制度改革的深度和廣度不斷加大，改革取得一定成效，在提高預算管理水平，加強預算約束方面顯現出良好效果。但應當看到，我國的預算改革是沿著由易而難、逐次深入的路徑展開，是一種漸進式的改革。這種漸進式的制度變遷往往容易受到傳統路徑依賴的影響，使得我國的政府預算制度改革面臨一系列的制約因素，與公共財政體制的規范要求還有著較大差距。

第一，預算制度改革涉及利益關系調整，受到行政體制改革滯后的制約。近年來的政府預算改革主要是側重于解決預算規則與程序層面的問題，即主要著重于預算技術層面的改革。但是從漸進預算理論的觀點來看，政府預算不僅僅是一個技術問題，也不是一個純經濟問題，而是涉及包括立法機構、預算管理部門、預算資金使用部門、利益集團和社會公眾等各預算參與者之間利益的調整，而且后者往往對預算過程和結果的影響更大。英美等國家預算制度的演進就是立法機構和行政機構之間政治權力對比均衡調整的一個過程。預算制度改革是以一定的政治制度為基礎的，財政與其他部門的協調、部門分配權的協調是通過立法來進行的。而我國的預算改革主要是在行政部門中推行，是以行政部門為主體，尤其是以財政部門為改革主體，這意味著預算改革的安排和實施主要是由財政部門在目前的行政管理框架下來完成的。但在我國目前的行政體制框架下，財政部門并無那樣的地位可以協調部門的利益矛盾，因此，預算制度改革受到的牽制就比較多。

第二，政府預算的法治化水平不高，預算監督機制弱化。法治性是公共財政的重要特征，而財政的法治性是直接通過政府預算表現出來的。我國自1995

年1，月1日起施行了《中華人民共和國預算法》（簡稱《預算法》）。雖然《預算法》對國家預算總原則、管理職權、預算收支范圍、預算編制、預算審查與批準、預算調整、決算、監督和法律責任等事項作出了全面、準確的規定，但其執行情況并不理想。我國的預算法案在執行中只是粗線條的原則框架，缺乏可操作性的實施細則，因而造成預算執行機關和人員的實施行為具有很大的隨意性，嚴格按《預算法》進行預算的編制、執行、監督的意識和氛圍還遠未形成。由于法治化水平不高，導致預算監督機制的弱化。各級人民代表大會只是對預算進行總體性和一般性的審查，“只決不議”，審批預算流于形式；地方政府在預算執行中追加預算或改變撥款用途僅憑領導意志或政府決定，人大對預算調整的監督虛有其名；預算超收收入的使用游離于人大監督之外。這些現象的存在表明我國長期以來存在的“預算軟約束”問題仍然沒有得到有效解決。

第三，政府預算公開性不夠，透明度較低。作為政府收支計劃和國家立法文件，政府預算是反映政府活動的重要窗口，也是公眾了解政府活動，監督政府正確使用公共資金，評判政府活動成效的主要依據。這就要求政府預算的全過程，包括預算的編制、執行、結果及其相關規則情況必須是公開的、透明的。政府預算的一切活動應能夠讓公眾了解、參與和監督。但時至今日，有些地方和部門還習慣性地把政府預算視為高級機密，政府預算的透明度還遠遠不夠，預算資金運行過程信息反饋不全面、透明度不高，難以為預算編制、預算執行分析和宏觀經濟調控提供可靠的依據，而且立法機關和社會公眾也難以對預算實施有效監督。更應該看到的是，提高政府預算的透明度，是一個艱難的過程，需要政府高層堅定的政治意志。

第四，預算編制缺乏科學性，預算效率不高。從預算的完整性來看，政府預算應該涵蓋政府經濟活動的全過程，反映政府的全部收支計劃。但長期以來，我國在財政分配中把財政性資金分為預算內與預算外兩種資金。這種雙軌制運行既違背了預算的完整性原則，又削弱了財政的宏觀調控能力。由于對預算外資金缺乏有效的監督和制約，使預算外資金演變為獲取部門利益甚至個人利益的小金庫，成為蠶食公共利益的巨大黑洞；從預算編制方法來看，目前政府預算編制基本上還是采用原來的基數法進行，各部門獲得預算經費多少，不是取決于事業的發展，而是取決于原來的基數，基數的大小對于預算經費的多少至關重要，預算單位原有的支出基數很難打破；從內容上看，預算細化程度不高。盡管預算單位編列了部門預算，但預算所預留的機動指標偏大，部分預算支出仍沒有細化到具體單位、項目和用途，一些專項補助尤為如此；從預算收支科目看，科目的分類標準不統一。目前，按經濟性質、支出功能、部門設置進行交叉分類的做法，因其內在邏輯關系不夠嚴密，導致預算收支科目體系較為松散，不便于進行統計分析，也與國際上通行的分類方法不銜接。由于預算編制過程中缺乏科學性，使得預算管理粗放，效率低下。

政府預算制度公共化改革要在政府預算的規則下進行,本著政府預算的原則開展.其中政府預算的原則主要包括:(一)完整性原則,預算完整性原則要求政府的預算應包括政府的全部預算收支項目,完整地反映以政府為主體的全部財政收支活動,全面地體現政府活動的范圍和方向,不允許在預算規定范圍之外還有任何以政府為主體的資金收支

活動;預算的完整性有利于政府控制、調節各類財政性資金的流向和流量,完善財政的分配、調節和監督職能;預算的完整性也利于立法機關的審議批準和廣大公眾的了解,對政府的預算收支起著監督和控制的作用.(二)

公開性原則,公開性原則是指政府預算應該是對全社會公開的文件,其內容應為全社會了解.政府預算的本質內涵表明他始終承擔著公開政府財政的職責.通過預算將政府財政決策公之于眾,可以加強政府與公眾的溝通,使公眾了解政府的財政決策,了解他們提供給政府的收入用于何種支出,是否有利于國計民生.不僅如此,通過預算向公眾公布政府決策的過程,也體現了民主化、科學化的決策方式,這種決策方式的公開化反過來更能促進決策程序的民主化,更能充分地預算的監督約束作用.(三)

效率性原則,效率是對行為效應的一種評價,是經濟學中的一個重要概念.經濟學迄今給予明確界定的經濟效率概念就是“帕累托效率”,效率的標準就是配置資源的帕累托狀態,是指資源的配置達到了這樣一個狀態,如果再改變它,就不可能使任何一個人的利益有所增加而不影響其他人的利益,這就是最有效的狀態.(四)

性原則,預算的性原則是指各國政府的百年之和執行預算所依據的法規限定,通常為一年.具體形式一般有歷年制(公歷1月1日至12月31日)和跨年制.預算工

作按時序通常包括預算編制、執行和決算等環節,各化解在預算內依次遞進,在間循環往復.(五)

統一性原則,預算的統一性原則是要表明一國或一級政府預算應按照統一的政策和程序進行,而不論是集權制國家政府預算還是聯邦制國家.按照公共財政的規范要求改革政府預算制度，是我國當前財政體制改革的核心內容。由于這項改革涉及政府各部門利益格局的變化與調整，因此是一項復雜而又艱巨的工作，不僅涉及到一系列復雜的預算技術問題，而且還將受到行政管理甚至政治體制改革滯后的制約，所以不可能一蹴而就，其改革進程只能是一個漸近的、逐步完善的過程。筆者認為，要進一步深化公共預算改革，必須突破傳統預算體制的路徑依賴，著力進行制度創新。

1.強化政府預算的法律效力。首先，要積極推進政府預算立法的修訂與完善，在立足我國基本國情的前提下，吸取國際上的成功經驗，進一步增強預算法的規范性和可操作性，為預算改革提供堅實的法律框架。其次，在進一步細化預算編制的基礎上，著手制定我國的《預算法案》，依法管理當年收入和開支。再次，在不斷加強預算立法的同時，還應加強執法力度，保障預算活動嚴格遵循既定的政府預算程序。

2.改革預算編制方式，建立科學的預算編制體系。一是要改進和完善預算科目體系以及收支標準的確定方法，對預算科目進一步科學、細致地劃分，使預算科目的設置能全面、準確地反映財政職能，體現政府的所有收支活動。二是根據各部門履行的職責、發展目標和人員合理推行零基預算。三是改進預算

編制的方式。按照《預算法》的要求編制復式預算，構建以政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算相并列的多重復式預算，以便更清晰地反映不同性質預算資金的來源和使用情況，增強預算的透明度。四是改革預算編制、審核程序，嚴格執行法定編審程序，且編制要經過預算編制部門的預算政策制定、預算方案論證、評估以及經人大專門委員會的修訂。

3.硬化預算約束，充分發揮人大在公共預算改革中的作用。適應我國政治體制改革的總體要求，對現有的政治結構進行調整，尤其是要加大人大的作用，并以加強人大作用為核心，調整當前的政府治理模式。也就是說在公共預算的改革中，要充分發揮人大作為最高權力機構的作用，使其從“橡皮圖章”的地位轉變成為一個可以對政府財政預算實行包括否決權在內的具有決定權的主體，并以此為契機，把公共預算的改革作為推動政府行政體制改革、完善政府治理模式的一個主要動力。

4.完善市場經濟體制，為預算制度與公共財政制度建設奠定體制基礎。預算制度是整個社會經濟體制的重要組成部分，因此建立公共預算制度就必須繼續完善社會主義市場經濟體制。一是進一步鼓勵多種所有制經濟的發展，促進不同所有制經濟進行公平競爭；二是健全統一、開放、競爭、有序的現代市場，包括產權、土地、商品、勞動力、資本等市場，充分發揮市場在資源配置中的作用；三是深化分配制度改革，進一步深化社會保障制度改革，改善和加強宏觀調控；四是深化諸如財政體制、稅收體制、國有資產管理體制、投融資體制、金融體制等具體體制的改革。總之，只有繼續深化市場經濟體制改革，才能為

公共財政制度建立，預算制度重建奠定體制基礎，才能建立起符合公共財政制度要求的公共預算制度。

來源： 經濟研究參考 2009年第63期

責任編輯：

第四篇：預算公開總結

XX鄉2015-2018年部門預算公開情況總結

預算公開事關我國民主法制進程，也是推進黨務公開、政務公開最好的切入點。2015-2018年以來，XX鄉按照上級的要求，在收到預算批復的20日內，嚴格在鄉政府門戶網站上公開部門預算編制說明和報表，并且隨著預算改革的不斷深化，預算公開的力度在不斷加大，內容的完整性和細化程度也在不斷提升。

一、預算信息公開工作組織推進情況

(一)建立健全組織領導機構。成立了由鄉黨組書記任組長，其他黨組成員任副組長，各站所主要負責人為成員的信息公開領導小組。領導小組辦公室負責牽頭組織協調，財政信息編報審核等工作。做到了機構健全，職責明確。

(二)著力加大領導力度。鄉黨組高度重視預算信息公開工作。以黨組會議、鄉例會、政務公開領導小組會等形式召開會議多次，及時研究解決信息公開工作中存在的困難和問題。同時，鄉黨組將政務公開工作納入對財政所目標責任考核范圍，制定了政務公開考核實施細則和評分標準，財政信息公開工作作為政務公開工作的考核重點。

(三)積極參加學習培訓活動。每年我鄉均積極組織財政所人員參加市縣舉辦的培訓班。提高其信息公開意識，并在實際工作中開展一對一、一對多的業務指導，提高了單位編報信息的效率和準確性。

二、部門預算公開中存在的問題及建議

部門預算公開工作雖然在不斷完善，但是還是存在著一些問題：

1.鄉政府門戶網站的不穩定性。2017年6月份對門戶網站進行了統一升級后以前公開的信息無法查閱。建議：各級對預算公開引起重視，網絡工程師及時進行維護。今年省財廳的預決算公開平臺就是一個很好的示范，希望部門的門戶網站可以和省財廳的平臺、市級公開門戶網站等進行及時鏈接，可以多渠道進行查看預算公開情況。

2.預算公開的內容與群眾關注度不是很匹配。預算公開的表格專業性較強，不是很通俗易懂；對群眾較為關注的民生資金等沒能很好的體現出來。對預算公開內容的細化程度和公開表格的設計等有待進一步加強。

3.加強預算公開方面的培訓。編制部門預算要求完整、科學、細化，每年的預算公開表格和要求都在不斷的完善，財務人員也在不斷地更換，希望可以組織相關的培訓，對填報公開的口徑等進行專業的講解。

XX鄉堅持以“推進行政權力的公開透明運行、打造陽光財政”為目標，把財政信息公開作為政務公開的一項重要內容，夯實基礎，創新方式，拓展范圍，推動財政信息公開工作不斷深入開展。

第五篇：現代預算理念與中國政府預算管理制度改革

摘 要：現代預算理念是一種產出預算理念，它強調的不只是政府投入的過程，更重要的是這種投入所產生的結果，它十分重視效率。而我國現行預算管理制度卻恰恰與現代預算理念存在著巨大的沖突，無法做到全面、準確地反映政府每年所占有、消耗的社會資源，這不利于我們對政府財政支出進行科學的績效評價。因此，我們需要建立一種新型綜合財政預算來解決這一問題。

關鍵詞：現代預算理念；政府預算；新型綜合財政預算；改革設想

現代意義的政府預算發展到今天，已經有一百多年的歷史。自產生之日起，政府預算就成為備受公眾、政治家和學者關注的、常新的“熱點”，特別是經濟學者對政府預算的研究，取得了大量的成果，極大地刺激了政府預算管理水平的提高。但時至今日，無論西方發達國家還是發展中國家都沒有找到一種完美的政府預算管理制度，而且這種不完美甚至缺陷嚴重的情況在中國更是突出。預算作為政府宏觀調控的重要手段，它與一國經濟和社會發展是密切相關的。近年來，我國進行了各項政府預算改革，如綜合財政預算、部門預算，成效是有的，但距離社會主義市場經濟體制的要求還很遠，因此，我們需要繼續探索，采取有效手段不斷完善我國政府預算管理制度。

一、現代預算理念下的政府預算剖析

傳統預算理念認為，政府預算只是一個資源配置過程，它是通過公共選擇這種非市場機制來完成資源配置的。實質上，這是一種投入預算理念，它的側重點就在于預算資金的投入、分配、使用等過程，對預算資金的使用結果較為忽視，只管過程而不管結果。但按照現代預算理念，政府預算并不單單是一個投入的過程，而更重要的是預算投入所產生的結果，講求效率，這實質上是一種產出預算理念。現代預算理念的變化，主要是因為： 在現代市場經濟中，社會公眾與政府之間的關系本質上是一種委托—代理關系，即社會公眾委托政府為其提供公共產品或者服務，政府要履行這方面的責任就需要一定數量的社會資源來承擔代理成本，這是政府為社會公眾提供公共服務所形成的損耗，而這些社會資源就是政府通過稅收、收費、國債等形式籌集到的現金流量（也即流量資產），以及由過去和當前籌集到的現金流量所形成的存量資產[ 1 ].其實，政府所掌握的這些社會資源從根本上來說是屬于社會公眾的，社會是政府財產的最終所有權者。因此，其在享受政府供的產品與服務的同時，也應該有權知曉政府所提供的公共產品或者服務在數量、質量和范圍上是否滿足其要求。也就是說，社會公眾要求政府的代理行為必須是有效率的。而從經濟學的角度看，預算其實就是政府進行代理行為即提供公共產品或者服務的一種體現，政府需要遵循社會公眾的意志進行活動，那么，政府預算也就應該樹立現代產出預算理念，將之建立在一種效率的基礎上。這里所說的效率，也可以說是績效，其實就是一個效益與成本之間的對比關系。效益越高，成本越小，則效率越高；反之，效益越低，成本越高，則效率越低。對于效益這個問題，它通常包括經濟效益和社會效益兩個部分，前者是可以用貨幣來直接衡量的，而后者是無法用貨幣來直接衡量的，它的高低不單受行為主體決策影響，還受各種復雜的外部環境所左右，這是較難控制和準確計量的。而政府預算作為一種非市場化的行為，它為社會公眾提供的公共產品或者服務具有較強的外部性，一般來說，其產生的社會效益高于經濟效益，在這種情況下，我們是無法準確衡量政府預算所產生的效益。對于成本，無論是市場行為還是市場性行為，一般都表現為流量資產和存量資產，這在我們當前技術條件之下，它們都是比較容易準確衡量的。因此，我們在對政府預算作績效評價的時候，更為重視的就是一個成本問題，即在預期帶來同等效益的前提下考慮所需要的成本數量[ 2 ].在這種情況下，能否準確、全面地核

算政府成本或花費就成為我們進行政府預算績效評價的關鍵性問題了。一般地，我們要核算政府預算的成本，也就是核算財政支出的成本，主要是通過預算和決算所表現出來的結果來進行，它表現著政府的花費，預決算反映的情況真實與否直接關系到成本核算的結果，進而影響到績效評價問題。因此，我們必須建立一種能夠準確、全面反映政府所有花費情況（包括了政府所有流量資產和存量資產）的政府預算制度。

二、我國現行政府預算管理制度與現代預算理念的沖突

11法定政府預算

過去，我國預算法及其預算法實施條例將政府預算范圍僅界定為稅收收入、依據規定應當上繳的國有資產收益、專項收入和其他收入等，但在實際中還存在著大量的預算外資金。預算外資金是在我國改革開放過程中出現的一個范疇，是政府開始有意識地將原來納入政府預算范圍內的資金拿出一部分，不再列入政府預算，由地方、部門和企業事業單位按照國家規定范圍籌集和使用的資金。當前，我國預算外資金規模迅速膨脹，與預算內資金的日益嚴重短缺形成了鮮明的對照。這種預算外資金的存在，在調動各地方、部門和企業事業單位的籌資積極性和維護其自身發展等方面的確起到了非常重要的作用，但同時也存在著很多問題：一是預算外資金的取得主要與各地方、部門和企業事業單位所掌握擁有的權力有關，權力越大，則可能獲取的各種預算外資金就越多。由于各地方、部門和企業事業單位所擁有的權力存在極大的差異，因此，它們之間存在著財力分配的不公平問題。二是各地方、部門和企業事業單位為使自身財力得到最大的保證，它們往往以各種形式向社會公眾任意收取預算外資金，甚至違法違規，這不但導致了預算外資金急劇膨脹，而且還加重了社會公眾的負擔。

為了克服這些問題，我國對預算范圍進行了部分的調整，除把預算內資金納入管理外，還把大量預算外資金統籌進來進行管理，具體包括兩方面：一方面目前已經納入我國政府預算范圍（目前僅僅是在預算中列收列支）但沒有明確法律規定的十三種政府性基金收支。另一方面，還有大量屬于政府財政資金，應當納入政府預算，但缺乏明確的法律依據，因而將它們作為預算外資金，只在形式上進入政府預算管理范圍。這主要有：一是社會保障資金。社會保障資金是由政府強制執行，保障所有公民的基本生存權利，從而維護社會穩定的一項基本政策。這部分資金當然應當進入政府預算統一管理。目前，這部分資金雖然進入了政府預算范圍，在政府預算中有所體現，但這部分資金只是在預算中“列收列支”，分散管理現象仍然沒有得到根本的改善；二是政府性專用基金。目前，一部分專用基金已經納入了政府預算，且只是在預算中列收列支，但還有很大一部分沒有納入政府預算。這項改革雖然在一定程度上控制預算外資金的過度膨脹，但還存在兩個比較突出的問題：一個是專款專用性問題。由于政府財政資金的專款專用性容易滋生貪污、腐敗，而且不利于資金的統籌使用，因此目前世界上絕大多數發達國家都不采取這一原則，而是把所有財政資金進行統籌安排，不指定資金的用途。我國當前存在大量預算外資金，并實行專款專用，這很難避免貪污、腐敗和資金閑置浪費等問題。另一個是形成各部門利益格局問題。各地方、部門和企業事業單位財力分配不公平問題依然嚴重，部門所形成的既得利益格局十分突出。

21現行綜合財政預算

我國在20世紀80年代中期開始編制出綜合財政計劃，實行綜合財政預算，并一直實行至今，但它是沒有法律效力的，它與具有法律效力的政府預算是同時并存的。所謂綜合財政

預算，實質上就是財政預算內資金與預算外資金有機結合的總預算管理，即是對預算內和

預算外資金這兩塊資金的來源，數量、規模和支出的方向、結構、比例等進行總體的綜合計劃，形成一個完整的收支總預算，從而對資金進行全方位，全過程的統管，充分發揮綜合財政預算的指導監督作用，確保預算內外資金統籌安排，綜合平衡，有效地緩解財政收支矛盾。綜合財政預算編制的基本原則是預算內外收支綜合平衡，不列赤字；預算及其他資金安排的順序為“吃飯”、“看病”、事業發展。可以說，綜合財政預算是我國政府財政部門根據已經變化了的新的財政經濟形勢，所采取的一項旨在加強宏觀調控為目的的、對國民經濟運行過程中的資金流量進行監督管理的措施，它在一定程度上避免由專款專用所帶來的各種問題和形成各部門之間的利益格局。行沒有法律地位的綜合財政預算，都存在著一個比較突出的問題，即他們所反映的只是政府所花費的資金流量，卻沒有包括政府的全部成本支出。當然，政府為社會公眾提供公共產品或者服務，資金流量是一個重要的方面，它是政府進行代理行為所占有、消耗的主要社會資源。然而，政府在進行代理行為時，還占有、消耗了由過去投資形成的大量存量資產，例如行政單位所使用的辦公樓、汽車等。當前，有些存量資產是由過去的流量資產所形成并在當年或者當期一次性在政府預算中反映，從理論上來說，這種做法是極其錯誤的。這是因為，這些存量資產是可以在一段較長的時間內所使用的，如辦公樓就可以使用長達20年，但把它們安排在當年或者當期政府預算中一次性地反映出來，這必然會增加當年或當期的政府代理成本，那么，我們進行財政支出的績效評價時，如果當年或當期安排的這些存量資產投資較多，則會得出該時期的財政支出績效較差的結果；如果當年或當期安排的這些存量資產投資較少，但實際上使用了大量的存量資產，則會得出該時期的財政支出績效較好的結果。因此，我國當前這種只反映資金流量的政府預算制度，無法準確核算政府當年所占有、消耗的所有社會資源，進而無法進行準確的財政支出績效評價。