第一篇：加速轉(zhuǎn)變政府職能 推動縣域經(jīng)濟發(fā)展

加速轉(zhuǎn)變政府職能 推動縣域經(jīng)濟發(fā)展

－－從湖北省應(yīng)城市縣域經(jīng)濟發(fā)展看政府職能定位(中南財經(jīng)政法大學公共管理學院邱歡430074)

摘要：縣域經(jīng)濟的發(fā)展,承載著全面建設(shè)小康社會的重任,對提高綜合國力和推動加現(xiàn)代化建設(shè)起著至關(guān)重要的作用?？h級政府一直是政權(quán)系統(tǒng)的最基本單位,縣城也是一個地域范圍內(nèi)的政治、經(jīng)濟、文化中心。面對經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要,縣級政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能,建設(shè)服務(wù)型政府 ,以促進縣域經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展。

關(guān)鍵字：縣域經(jīng)濟，轉(zhuǎn)變政府職能，服務(wù)型政府

應(yīng)城市是湖北中部的縣級市，位于湖北省中部偏東，孝感市區(qū)西，市境東西寬43公里，南北長45公里，總面積1103.38平方公里。中心城區(qū)東南距省會武漢市96公里，東距孝感城區(qū)49公里。截止到2008年末，應(yīng)城市市實現(xiàn)現(xiàn)價地區(qū)生產(chǎn)總值897965萬元，剔除物價因素影響實際增長17.3%（下同）。其中，實現(xiàn)一產(chǎn)業(yè)增加值221263萬元，增長5.1%；二產(chǎn)業(yè)增加值375018萬元，增長29.9%；三產(chǎn)業(yè)增加值301684萬元，增長13.5%。三次產(chǎn)業(yè)比重由上年的26.4:38.6:35.0調(diào)整為24.6:41.8:33.6，二、三產(chǎn)業(yè)比重上升1.8個百分點。財政收入占GDP比重7.2%，下降0.3個百分點。實現(xiàn)規(guī)模以上增加值326400萬元，可比增長36.9%。完成全社會固定資產(chǎn)投資總額458851萬元，比上年增長56.5%。實現(xiàn)社會消費品零售總額422914萬元，比上年增長24.1%。國內(nèi)旅游95.6萬人次，增長16.6%；旅游收入5.5億元，增長24.2%；湯池旅游景點接待游客近70萬人次。完成財政收入65000萬元，比上年增長23.0%；地方一般預算收入34243萬元，增長20.0%。完成出口創(chuàng)匯2942.01萬美元，增長273.5%；其中三資企業(yè)出口創(chuàng)匯80.22萬美元，增長43.4%。城鎮(zhèn)居民人均可支配收入11165元，凈增1557元，增長16.2%；農(nóng)村居民人平純收入5495元，凈增897元，增長19.5%。應(yīng)城市固定資產(chǎn)投資，在湖北省98個縣市中位列第17位、位列孝感市第一，其縣域經(jīng)濟綜合排名已進入湖北省第一方陣。應(yīng)城市縣域經(jīng)濟發(fā)展的實踐深深啟迪我們面對經(jīng)濟、社會發(fā)展的需要,縣級政府應(yīng)切實轉(zhuǎn)變職能,發(fā)展特色經(jīng)濟,以促進縣域經(jīng)濟持續(xù)、快速、健康發(fā)展,，謀求跨越式發(fā)展的切入點和著力點在于切

實堅持科學發(fā)展觀，準確把握政府職能的定位，快速實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府。

一、轉(zhuǎn)變政府社會職能，創(chuàng)新理念服務(wù)社會，變無限型政府為有限型政府。

(一)樹立有限政府的觀念，少微觀多宏觀。市場經(jīng)濟條件下，政府不是也不可能是萬能的政府，不可能是包攬一切的無限政府，應(yīng)城市政府始終堅持有所為有所不為。政企分開，政資分離。按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，加大政府對宏觀經(jīng)濟管理的職能，縮小或撤銷具體管理企業(yè)的職能，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實交給企業(yè)，建立對國家權(quán)力機構(gòu)負責的獨立的國有資產(chǎn)管理體系，逐步把國有資產(chǎn)管理職能獨立于政府之外。按照產(chǎn)權(quán)明晰的要求，對國有企業(yè)進行改制、改組，建立多元化的股權(quán)結(jié)構(gòu)，使企業(yè)真正自主經(jīng)營，自負盈虧.(1)

(二)樹立“小政府、大社會”的觀念，少機構(gòu)寬職能。為了不直接干預微觀經(jīng)濟活動，減少對經(jīng)濟事務(wù)的行政性審批，實現(xiàn)精簡與效能的統(tǒng)一。兩年來，應(yīng)城市政府全部撤銷了五大專業(yè)經(jīng)濟主管部門，對交叉、重疊、相同或相近的職能進行了歸并，按照大經(jīng)貿(mào)、大流通、大文化、大農(nóng)業(yè)等寬泛的思路進行了機構(gòu)調(diào)整。

(三)樹立依法行政觀念，少越權(quán)多制權(quán)。首先，應(yīng)城市政府建立和完善了一整套行政規(guī)則和制度。對與市場經(jīng)濟和WTO規(guī)則相悖的、已經(jīng)過時的文件全面進行清理廢止，使一切行政行為合法化、規(guī)范化，真正做到依法行政、規(guī)范行政。其次，對于必須由政府直接控制的壟斷性領(lǐng)域，諸如出租汽車運營權(quán)、城市基礎(chǔ)設(shè)施運營權(quán)、經(jīng)營性土地使用權(quán)的出讓堅持公開、公平、公正的原則，規(guī)范運作方式，做到統(tǒng)一發(fā)公告、統(tǒng)一簽證報名、統(tǒng)一運作程度、統(tǒng)一交易地點、統(tǒng)一監(jiān)督管理。從源頭治腐，組建了招投標中心，工程招投標、土地拍賣、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購四方面工作由分散經(jīng)營到集中交易，實現(xiàn)了交易的市場化。各主管部門最大限度地實現(xiàn)了資源共享、信息共用，使得管理更有效，程序更規(guī)范，監(jiān)督更到位，也達到了“集中服務(wù)，一次辦結(jié)”的目的。再次，堅持政務(wù)公開。近幾年，凡是涉及公共切身利益的大事，如自來水和電的調(diào)價、老城改造等，政府及部門在決策時都舉行了聽證會，充分吸納民意。同時，還開通了市長信箱及時與群眾溝通，使政府了解民意順應(yīng)民意，以多種形式、多渠道將市民關(guān)心的政策、政務(wù)信息定期或不定期向社會公布。

(1)《如何轉(zhuǎn)變政府職能》，周虎成，《發(fā)展》2002年第10期

(四)樹立管理就是服務(wù)的觀念，根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則推進政府機構(gòu)改革。政府機構(gòu)是實現(xiàn)政府角色的載體，在政府機構(gòu)改革中應(yīng)突破以往單純加加減減的模式，突出以職能轉(zhuǎn)變和制度創(chuàng)新為中心，大幅度削減專業(yè)經(jīng)濟部門，改組綜合經(jīng)濟部門，切實加強執(zhí)法監(jiān)督部門，建立起辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理機構(gòu)。面對經(jīng)濟全球化和入世的新形勢，政府必須樹立管理就是服務(wù)，領(lǐng)導就是服務(wù)，撐權(quán)就是服務(wù)的觀念，做到少收費多服務(wù)，少蓋章多辦事。

(2)應(yīng)城市政府對確需保留的審批事項，采取窗口辦公、集中受理、陽光作業(yè)、限時服務(wù)。業(yè)務(wù)內(nèi)容公開、辦事程序公開、承諾時限公開、收費標準公開、承諾承辦人公開，工作的完全透明使“門難進、人難找、臉難看、事難辦”的衙門作風沒了容身之所，堵住了“不給好處不辦事，給了好處亂辦事”的暗箱操作。對企業(yè)名頭繁多的檢查、評比及收費實行檢查評比許可制和交費登示卡制，建立了對政府部門的測評制度和投訴舉報制度，為行政行為戴上“緊箍咒”，規(guī)范了政府職能部門對企業(yè)的管理行為。

二、轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟職能，健全市場經(jīng)濟體制，變權(quán)力型政府為規(guī)則型政府。

（一）強化市場的監(jiān)管機制。大力整頓和規(guī)范市場秩序，加大打擊經(jīng)濟領(lǐng)域的犯罪力度，著力倡導重諾守信的良好商業(yè)氛圍，應(yīng)城市政府著重抓了投資者服務(wù)中心、保護外來投資者合法權(quán)益督查中心、招標投標中心、勞動力培訓中心、人才交流中心五大中心的建設(shè)，加強了規(guī)劃發(fā)展、法律咨詢、社會保障三大體系的完善。

（二）強化市場的激活機制。大力啟動民力民資、降低民間資本進入門檻，實行四放寬、四不限，即放寬經(jīng)營范圍、辦證限制、用地政策和從業(yè)對象，民間投資不受戶籍、區(qū)域、投資規(guī)模和行業(yè)發(fā)展比例限制，推進民營經(jīng)濟的快速發(fā)展。

(三)強化放權(quán)讓位機制。充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會、中介組織的作用，讓他們成為轉(zhuǎn)變政府職能的載體，把政府過去直接管理企業(yè)的職能讓渡給中介組織。

(四)強化“零缺陷”服務(wù)機制。全市30多個政府職能部門和窗口單位向社會公開了服務(wù)承諾，推出方式多樣、程度不同的貼近式服務(wù)、全程式服務(wù)和全日制服務(wù)。工商等職能部門還從“管好管活”市場經(jīng)濟環(huán)境出發(fā)，不斷調(diào)整政策權(quán)限、改革管理體制、簡化辦事程序、規(guī)范收費行為，努力營造投資者滿意的服務(wù)環(huán)境。

三、服務(wù)企業(yè)創(chuàng)環(huán)境，變管理型政府為服務(wù)型政府。

(一)組建“綠色通道”，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境。實行“一條龍”辦證制、收費明白卡制、部門服務(wù)承諾制和重點項目、民營大戶領(lǐng)導聯(lián)系制。本市職權(quán)范圍內(nèi)的證照手續(xù)要當場辦理，當場不能辦理的限3日內(nèi)辦理完畢，必須到上級機關(guān)辦理的，由主管機關(guān)代辦。

（二）塑造誠信形象，打造信用環(huán)境。堅持誠實守信，以誠待人，以誠招商。在與外來投資者洽談項目時，不信口開河，不輕易承諾，一旦簽訂正式合同，嚴格履行約定的條款，做到有約必踐，一諾千金。

（三）當好“后勤部長”，營造親商環(huán)境。為了使外來客商在應(yīng)城放心、舒心、安心，市政府甘當外來企業(yè)的“后勤部長”，重點項目堅持一個項目一名市級領(lǐng)導掛帥，一個專班服務(wù)，一名民警坐陣保護。聯(lián)系企業(yè)的市級領(lǐng)導一月上門走訪一次，現(xiàn)場解決問題。既注重解決企業(yè)發(fā)展中的問題，又注重解決外來客商子女入學、企業(yè)周邊治安環(huán)境等方面的問題。營造出重商、親商、護商的良好氛圍。

四、服務(wù)市民創(chuàng)手段，變領(lǐng)導型政府為公仆型政府

(一）零距離面對群眾。應(yīng)城市政府十分注重暢通言路、傾聽民聲，吸納民意。“市長熱線電話”、“市長電子信箱”、“局長電子信箱”以及“領(lǐng)導接待日”將政府與市民零距離聯(lián)在一起。近幾年來，全市基礎(chǔ)設(shè)施重大建設(shè)項目都是由市民投票產(chǎn)生的，城市規(guī)劃建設(shè)也因市民的廣泛參與，更加完善科學、貼近實際。

（二)筑牢社會保障線。城鎮(zhèn)低保對象做到了應(yīng)保盡保，下崗、失業(yè)人員基本生活、養(yǎng)老等五項社?；鹑笨谌~納入財政預算，社保基金按時足額直達個人帳戶。應(yīng)城市地稅部門還堅持把社會保障費放在稅收之前征收，財政部門長期把社會保險金放在工資之前發(fā)放，從根本上維護了人民群眾的切身利益。

(三)大力開展再就業(yè)援助行動。嚴格落實下崗、失業(yè)人員優(yōu)惠政策，對特殊群體實行下崗“預警制”，堅持四不準：夫妻雙方原則上不準雙下崗，已雙下崗的必須優(yōu)先安排其中一方再就業(yè)，殘疾人一般不準下崗，勞動模范和復轉(zhuǎn)軍人，不準安排下崗。對新建企業(yè)、新上項目招聘下崗、失業(yè)人員，市政府還專門制定了獎勵辦法，市直部門副科級以上干部人人聯(lián)系一名特困下崗失業(yè)職工，幫助他們實現(xiàn)再就業(yè)，形成了政府領(lǐng)導，全社會齊抓共管的機制。

(四)不斷改善人居環(huán)境。應(yīng)城市政府圍繞建設(shè)國家級園林城市的目標，堅持大體量、大手筆、大推進，高品位打造城市精品。實施藍天工程，減少廢氣排放，改善了城市空氣質(zhì)量；實施碧水工程，健全了市區(qū)污水排放管網(wǎng)和污水處理體系，污水無害化處理率100%；實施綠地工程，實施服務(wù)工程，城市文化、衛(wèi)生、體育、公共交通、娛樂休閑、水電氣及城市消防等公共設(shè)施得到快速建設(shè)，僅近兩年就新建廣場2處7萬平方米，擴建公園2座350畝，使城市公共服務(wù)水平大大提高。人居環(huán)境的改善，使應(yīng)城這座古城煥發(fā)了青春風采，受到外商的普遍青睞，得到市民的廣泛贊譽。

第二篇：加速機構(gòu)改革進程 深化政府職能轉(zhuǎn)變

加速機構(gòu)改革進程 深化政府職能轉(zhuǎn)變

——南岳區(qū)新一輪政府機構(gòu)改革紀實

為切實轉(zhuǎn)變政府職能，逐步形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，按照中央、省、市的統(tǒng)一部署，以及市委、市政府《關(guān)于南岳區(qū)人民政府機構(gòu)改革方案的通知》下發(fā)，標志著南岳區(qū)新一輪政府機構(gòu)改革工作已經(jīng)全面鋪開。

一、全面發(fā)動，營造改革氛圍

2004年3月12日，全市政府機構(gòu)改革動員大會之后，我區(qū)迅速行動，積極向領(lǐng)導匯報，爭取領(lǐng)導重視，成立了政府機構(gòu)改革領(lǐng)導小組，由區(qū)委書記任組長。為使此次改革工作思想統(tǒng)一，組織有序，取得實效，先后召開了三次政府機構(gòu)改革專題會議，安排部署改革工作。一是召開區(qū)委常委會議。明確改革指導思想、目標任務(wù)，研討出臺政府機構(gòu)改革實施意見。二是召開政府常委會議。根據(jù)省市改革精神，要求改革領(lǐng)導小組主要負責職能整合、任務(wù)分解、部門協(xié)調(diào)等工作，確保改革過程中思想不散、工作不斷、秩序不亂、國有資產(chǎn)不流失。三是召開相關(guān)單位的協(xié)調(diào)會。傳達省、市、區(qū)委、政府常務(wù)會議精神，下達單位機構(gòu)改革工作任務(wù)，明確相關(guān)單位“一把手”負總責，落實好本部門的改革工作，并要求各單位在會后15天內(nèi)向領(lǐng)導小組辦公室申報本單位的“三定”規(guī)定。

二、充分調(diào)研，把握改革重點

為確保此次改革平穩(wěn)推進、取得實效，區(qū)改革領(lǐng)導小組工作人員進行了大量的前期性準備工作。首先是摸清了底子。4-6月份，由區(qū)編辦牽頭，抽調(diào)財政、人事等部門對全區(qū)行政、事業(yè)單位的機構(gòu)編制情況進行了一次全面摸底，梳理了有關(guān)政府部門的機構(gòu)設(shè)立、職能、人員編制情況，做到了情況明、底子清。其次是重點調(diào)研，集思廣益。下半年，區(qū)改革辦多次深入基層，收集群眾對此次政府機構(gòu)改革的意見。既聽取了有關(guān)職能部門的意見，又聽取了職能部門服務(wù)對象的意見，確保改革后職能到位、關(guān)系理順、服務(wù)高效。第三是積極推進各項配套改革工作，為此次改革掃清障礙。為進一步鞏固上一輪機構(gòu)改革成果，掃清此次政府機構(gòu)障礙，我們著力抓好人員分流工作，辦理到齡退休、離崗、清退臨時以及核定區(qū)直事業(yè)單位的“三定”工作；四是以貫徹落實《行政許可法》為契機，促進政府相關(guān)部門職能轉(zhuǎn)變、作風轉(zhuǎn)變、服務(wù)方式轉(zhuǎn)變。經(jīng)過充分調(diào)研和醞釀，區(qū)改革領(lǐng)導小組辦公室出臺了符合南岳區(qū)情的新一輪政府機構(gòu)改革方案，交區(qū)委常委會議研究確定，并報市委、市政府審核批準。機構(gòu)調(diào)整后，南岳區(qū)人民政府設(shè)置工作部門16個，部門管理機構(gòu)4個，其他區(qū)政府直屬事業(yè)單位8個。集中體現(xiàn)了“精簡、統(tǒng)一、效能”的原則，內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員編制、領(lǐng)導職數(shù)也嚴格按照不超總額、人隨事走、編隨人走進行調(diào)整和配備。

三、整體推進，落實改革任務(wù)

元月6日，市委、市政府下發(fā)了《關(guān)于南岳區(qū)人民政府機構(gòu)改革方案的通知》（衡委[2005]12號）文件后，根據(jù)市里的批復，我區(qū)制定了改革實施意見，改革工作進入了實質(zhì)性階段。新組建機構(gòu)及職能調(diào)整的機構(gòu)，均按照改革的要求和區(qū)改革領(lǐng)導小組的統(tǒng)一布置，認真起草了本部門的“三定”方案，已報區(qū)政府機構(gòu)改革領(lǐng)導小組辦公室審定批復。目前，我區(qū)人口和計劃生育局、發(fā)展和改革局、科技經(jīng)濟發(fā)展局等單位已經(jīng)著手行政公章的刻制和牌子的更換。新組建的商務(wù)局領(lǐng)導班子迅速到位，機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)。

此次機構(gòu)調(diào)整，為我區(qū)建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的現(xiàn)代行政管理體制，為全面建設(shè)小康南岳提供組織和機構(gòu)保障。

第三篇：財政體制改革加速縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變

財政體制改革加速縣鄉(xiāng)政府職能轉(zhuǎn)變

2006-04-04 09:37:27

3月30日，國家發(fā)改委公布了一份題為《轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能：目標、問題與政策建議》的報告，報告顯示，中國政府加速中國基層政府職能轉(zhuǎn)變的大思路正在日漸明朗，財政體制的改革被視為關(guān)鍵一環(huán)，并建議逐漸建立中央、省、市(縣)三級財政體制。我們認為這是一個強有力的信號：中國政府已清醒地意識到，基層政府職能向服務(wù)型公共型的根本轉(zhuǎn)變，是實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)大戰(zhàn)略的關(guān)鍵??

新農(nóng)村建設(shè)對縣鄉(xiāng)政府職能定位的要求

縣鄉(xiāng)政府最貼近農(nóng)民，更容易獲得和把握農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求信息，由縣鄉(xiāng)政府分析利用這些信息，可以避免信息在政府間傳遞過程中可能發(fā)生的信息不對稱乃至信息失真，從而可以使公共支出的安排更有效。與中央和省級政府相比，由縣鄉(xiāng)政府負責農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，具有信息搜尋費用低、安排的項目針對性強和更便于引導農(nóng)民參與等優(yōu)勢。

從建設(shè)服務(wù)型政府的角度看，縣鄉(xiāng)政府在新農(nóng)村建設(shè)中的職責范圍包括三個層面。

一是，著重加強公共服務(wù)職能。為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)是縣鄉(xiāng)政府的基本職能。發(fā)展教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，促進義務(wù)教育和基本醫(yī)療等服務(wù)的平等化。大力發(fā)展社會救助和社會福利事業(yè)，加強農(nóng)業(yè)科普和農(nóng)民技能培訓，加大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和供給等。

二是，進一步完善社會管理職能。依法加強社會管理，保障民主法制、維護社會秩序是縣鄉(xiāng)政府的重要職責。

三是，切實改進經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能。認真落實國家的各項政策，穩(wěn)定和完善土地家庭承包經(jīng)營制度、土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)產(chǎn)品補貼制度；加強對城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、指導和財力支持，改革戶籍制度、城鄉(xiāng)就業(yè)制度；加強對土地、能源和水資源的監(jiān)管，加大環(huán)境保護力度；加強對市場經(jīng)濟秩序的監(jiān)督，加強執(zhí)法力度，尤其是要加大對種子、化肥、農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的監(jiān)管力度。

縣鄉(xiāng)政府職能錯位制約新農(nóng)村建設(shè)

《報告》指出，作為最基層的政府，縣鄉(xiāng)政府直接面對“三農(nóng)”，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的中堅力量，“必須強化其公共服務(wù)和公共管理的職能”。

由于基層政府更加貼近基層群眾，更容易及時了解人們的需要，因而對一個地域而言，也就更能提高政府發(fā)揮公共職能的效率和效果。從這個意義上講，這是對基層政府在發(fā)揮政府公共職能方面重要作用的一種肯定。

以此為目標，《報告》強調(diào)，為公民提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品和服務(wù)才是縣鄉(xiāng)政府的基本職能。同時，基層政權(quán)也要依法加強社會管理，保障民主法制、維護社會秩序。

而在基層政府與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的關(guān)系上，《報告》明確指出，縣鄉(xiāng)政府尤其是縣級政府，應(yīng)著力為農(nóng)民增收和縣域經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造良好環(huán)境。

上述表述顯然具有明顯的現(xiàn)實針對性，縣鄉(xiāng)政府職能上的“錯位、越位、缺位”早已被廣泛詬病。

目前，縣鄉(xiāng)政府的職能既有“缺位”也有“越位”?！叭蔽弧敝饕憩F(xiàn)為對農(nóng)村義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒有承擔起應(yīng)有的責任，欠賬較多，農(nóng)業(yè)稅費改革引發(fā)的縣鄉(xiāng)財政緊張有可能使“缺位”現(xiàn)象進一步加劇?！霸轿弧眲t主要表現(xiàn)在某些地方政府出于追求政績、屈從于不切合實際的“達標升級”要求，向農(nóng)民提供超出其有效需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，如高標準的公路，過高標準的文化娛樂體育設(shè)施等。這些超出農(nóng)民有效需求的公共產(chǎn)品和服務(wù)，不是導致農(nóng)民負擔加重，就是形成縣鄉(xiāng)政府的債務(wù)負擔?！霸轿弧边€表現(xiàn)為部分地方政府直接參與經(jīng)濟活動，甚至干預企業(yè)經(jīng)營?？h鄉(xiāng)政府職能的“錯位”加深了農(nóng)村的社會經(jīng)濟矛盾。

在分析原因時發(fā)改委的報告承認，“唯GDP”的發(fā)展觀和對行政管制和經(jīng)濟處罰的手段依賴，無疑是縣鄉(xiāng)政府職能定位偏失的兩大病因。而同時，報告更強調(diào)，財政體制，是影響縣鄉(xiāng)政府發(fā)揮其應(yīng)有職能的“關(guān)鍵性問題”。

關(guān)鍵點在基層財政體制改革

3月21日公布的題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》的文件明確提出，5年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制“只減不增”。溫家寶總理在去年底的中央農(nóng)村工作會議上指出，取消農(nóng)業(yè)稅后，全面推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政體制改革為主要內(nèi)容的農(nóng)村綜合改革。

而此次發(fā)改委的報告稱，管理層次過多導致行政成本高昂，行政效率低下。在政府間關(guān)系上，我國行政體制的一個顯著特點是，只關(guān)注權(quán)限程度大小的區(qū)分，而不重視事權(quán)范圍的分工。在這樣的體制下，縣鄉(xiāng)政府本應(yīng)突出的公共服務(wù)和社會管理職能往往被其他職能所淹沒、弱化。

而在政府層級設(shè)置上，我國施行五級政府管理體制，省市政府掌握了大量行政資源，縣級政府自主權(quán)過小，且市縣爭利嚴重，不利于縣鄉(xiāng)政府因地制宜履行職能。

對于上述現(xiàn)象，有專家表示，將來縣鄉(xiāng)政府的存在可以取決于省政府。如果省政府覺得需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級政府參與辦事，由省政府掏錢養(yǎng)著，不需要的地方盡可以撤掉?，F(xiàn)在某些地區(qū)由于基層政府的財政壓力，已經(jīng)發(fā)生了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的情況。

逐步推行“省管縣”的財政體制

報告建議，進一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)創(chuàng)造條件。逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。

《報告》提出，轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能，要以完善公共財政體制尤其是省以下財政體制和深化行政管理體制改革為重點，逐步實行“省管縣”財政管理體制，賦予縣鄉(xiāng)政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，配套推進事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等方面的改革。

“省管縣”的逐步推進，則同樣意味著政府層級減少、效率提高、政策傳導機制迅速到位、行政成本降低，當然也包含了省級政府對基層政府的責任的強化。

一面是“鄉(xiāng)財鄉(xiāng)用縣管”，一面是“省管縣”，這兩項改革的全面推行，其意義恐怕將不止于改革本身，它甚至將影響到整個財政管理體制乃至行政體制的重構(gòu)。

未來財政體制改革的遠景是，“按照中央、省、市縣三級，扁平化架構(gòu)來安排財政分稅分級的體制，并以此進一步帶動中國行政架構(gòu)的改變”。

以財政體制改革推動基層政府職能轉(zhuǎn)變

轉(zhuǎn)變縣鄉(xiāng)政府職能涉及到經(jīng)濟社會領(lǐng)域的多個方面，需要在國家的層面上統(tǒng)籌考慮，配套推進。改革的重點是，以完善公共財政體制尤其是省以下財政體制和深化行政管理體制改革為重點，逐步實行“省管縣”財政管理體制，賦予縣鄉(xiāng)政府與事權(quán)相匹配的財權(quán)。同時，配套推進事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會等方面的改革。

1、進一步明確縣鄉(xiāng)政府職能，逐步劃清政府間事權(quán)，減少政府層級。正確處理政府與市場之間的關(guān)系，推進政企、政資、政事和政府與中介組織分開，明確中長期縣鄉(xiāng)政府職能調(diào)整的方向。按照有所為、有所不為的原則，強化縣鄉(xiāng)政府在公共服務(wù)和社會管理方面的職能，并建立科學的績效考評機制。

2、鼓勵各地通過省財政直接對縣和“鄉(xiāng)財縣管”等方式減少財政層級。在現(xiàn)行行政管理體制大體不變的情況下，進一步推動“省管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”的改革試點，在有條件的地方逐步取消市管縣體制，實行省級財政直管市、縣財政，市、縣行政不同級但可財政同級，市級財政只管市轄區(qū)，并虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算歸入縣級財政管理，為將鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榭h級政府派出機構(gòu)創(chuàng)造條件。逐步形成中央、省、市（縣）三級財政體制。

3、調(diào)整各級政府間的財力劃分。合理劃分各級政府之間的收入范圍及征管權(quán)限，加大財力向基層政府傾斜的力度。有些專家建議，從中長期看，可將目前中央和省級財政集中的部分專項收入按不同的性質(zhì)和責任分別下劃到縣級，并從整體上重構(gòu)稅制，分別設(shè)置省稅和市縣稅，將稅基較廣、收入穩(wěn)定、流動性不大的稅種，作為市縣級政府的主體稅種，改變目前縣級政府沒有主體稅種和共享稅過多的局面。

4、加大轉(zhuǎn)移支付力度，調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。進一步提高中央和省級財政的轉(zhuǎn)移支付比例，規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，重點加大以“因素法”為主要方式與手段的均等化轉(zhuǎn)移支付力度，盡快建立健全符合公共財政體制要求，適應(yīng)我國區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展狀況的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

政府在我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度構(gòu)建中責任研究

□ 華 黎

農(nóng)村社會保險制度的建立對農(nóng)村人口的養(yǎng)老保障有著重要意義，從實踐上看，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度從1986開始試點，此后經(jīng)歷了推廣階段、停滯階段以及創(chuàng)新階段階段，近年來一些發(fā)達地區(qū)和較發(fā)達地區(qū)根據(jù)本地區(qū)的實際情況建立了新型農(nóng)村社會保險制度，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險有了較快的發(fā)展。從理論上看，一批有志于農(nóng)村社會保險究的學者做了大量的研究，主要集中在農(nóng)村社會保險的必要性、可行性研究，政府責任研究、制度設(shè)計與對策等方面。

筆者認為農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的建立及水平的確定在很大程度上取決于一個國家公共政策的選擇，如果一國政府政府將公平作為主要政策目標，將會極大地促進農(nóng)村社會保險制度的建設(shè)，在制度供給、法律供給、特別是財政供給等方面作用于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。本文將從政府與農(nóng)村社會養(yǎng)老保險關(guān)系的視角出發(fā)，結(jié)合農(nóng)村社會養(yǎng)老保險現(xiàn)實狀況以及未來發(fā)展，對現(xiàn)有的文獻進行梳理，以期對今后的研究有所啟發(fā)。

政府應(yīng)承擔的責任

公共產(chǎn)品提供的非競爭性決定了市場提供的失靈，市場失靈的領(lǐng)域正是政府發(fā)揮作用的領(lǐng)域，政府通過對國民收入的分配與再分配，以“稅收--轉(zhuǎn)移支付”的方式向公眾提供。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的公共產(chǎn)品這一屬性，決定了政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建立與實施中應(yīng)負有責任甚至是主導責任。鄭功成（2002)提出，不能以政府對農(nóng)村居民沒有承諾為借口來拒絕建立相應(yīng)的社會保障制度。楊翠迎、米紅提出“有限財政責任農(nóng)?！庇^點，所謂“有限財政責任農(nóng)保”就是指政府對農(nóng)保所提供的保險費補貼和承擔的各種養(yǎng)老金支付風險是在特定人群特定時段內(nèi)的一種限額限時責任。

根據(jù)國際上其他國家的經(jīng)驗，政府的資金支持和繳費補貼責任主要體現(xiàn)在三個方面：一是由政府財政分擔農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的繳費責任；二是農(nóng)村基本養(yǎng)老保障機構(gòu)的管理費用由財政承擔，不再從農(nóng)民養(yǎng)老金中提取，國家在政策上給予農(nóng)村養(yǎng)老保險充分優(yōu)惠；三是承擔最后“兜底責任”，也就是一旦農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金入不敷出，財政扮演“最后風險承擔者”的角色。劉志國，姜浩（2006）從憲法、政府公共財政職能的基本的社會保障權(quán)等角度，認為政府對社會保障應(yīng)該負有投入的責任；鄭功成（2000）認為，各國包括我國政府責任強調(diào)的結(jié)果是傾向于建立一種政府主導型的社會化的保障制度，這就要求政府承擔制度設(shè)計、監(jiān)管以及財政兜底等責任，并且根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要還在不斷的對社會保障項目、水平等進行調(diào)整，以期更適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展。

政府責任的缺失

政府的責任缺失已是不爭的事實，主要體現(xiàn)在制度提供上、財政上、法律上責任缺失。

（一）制度責任的缺失。制度責任的缺失包括兩個方面：第一，制度提供責任的缺失。從建國到1992年，這期間我國農(nóng)村養(yǎng)老基本上是家庭養(yǎng)老的形式存在，社會養(yǎng)老是一片空白，直到1992年1月國家才頒布《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險方案》，開始了社會養(yǎng)老的試點階段，由于該制度的諸多不合理的因素，實施幾年后，于1999年停止執(zhí)行，目前該方案處于停滯狀態(tài)，從全國范圍看，缺乏一部法律層次高，統(tǒng)一實施的社會養(yǎng)老保險制度或法規(guī)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度又重新出現(xiàn)空白。

第二，制度設(shè)計不合理。就1992年的社會養(yǎng)老保險方案而言，該方案堅持“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”原則，國家未承擔資金支付責任，使整個方案缺乏社會保障應(yīng)有的社會性和福利性，事實上該方案是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，正因如此，影響了農(nóng)民參保的積極性，如果強制性要求農(nóng)民參加，就違背了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險自愿性原則，因此，在制度設(shè)計時就使其執(zhí)行陷入了兩難境地。

（二）財政責任的缺失。從我國財政支出結(jié)構(gòu)來看，社會保障支出比例較小，不到財政支出的11%，遠遠落后于西方發(fā)達國家，也落后于中等水平的發(fā)展中國家，保障水平嚴重不足，這部分較少的社會保障支出，國家又主要用于城市社會社會保障制度的建設(shè)。

從2001年到2005年，我國財政投入農(nóng)村的社會保障比例都沒有超過財政社會保障總支出的5%，而且目前財政投入農(nóng)村社會保障的資金主要用于社會救助等相關(guān)項目，農(nóng)村養(yǎng)老補貼基本沒有。政府不承擔直接財力支持與兜底的責任，很難調(diào)動農(nóng)民參保積極性。在這種養(yǎng)老保險中農(nóng)民要冒投資失敗風險、物價變動風險、還要冒基金被侵占風險。國家不僅從這種保險方式中得到一大筆投資基金，還讓農(nóng)民出錢養(yǎng)活了一大批管理人員（按3%提取管理），在缺乏國家財政支持和集體單位配套繳費的情況下，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度出現(xiàn)停滯的局面。

（三）法律責任的缺失。從法律上對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險加以規(guī)范，這是國際上通行的做法。我國現(xiàn)行養(yǎng)老保險制度的不完善是與國家養(yǎng)老保險立法不完善密切相關(guān)的。迄今國家對養(yǎng)老保險尚未單獨立法，帶而行之的是各種政策、暫行規(guī)定、通知、決定等位階較低的行政法規(guī)，同時，相關(guān)政策經(jīng)常變動，缺乏權(quán)威性和延續(xù)性。

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實施至今，并沒有綜合性的社會保障法規(guī)，更沒有針對性的單項法規(guī)作為指導，而要使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作走向規(guī)范化的道路，建立起具有現(xiàn)代意義的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，就必須制定出符合農(nóng)村實際的社會保險法規(guī)。

政府的財政責任研究

政府能不能為農(nóng)村人口提供可行的養(yǎng)老保險制度，關(guān)鍵取決于政府的財力是否可以支撐。從這一視角看，在討論初期認為政府的財政能力不足的觀點略多，這些年隨著我國經(jīng)濟發(fā)展財力增多，特別是一些發(fā)達地區(qū)和部分欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新實踐，更多的觀點認為我國目前的財力應(yīng)該能滿足建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的需求。

目前，我國的財力能夠支持農(nóng)村社會養(yǎng)老制度的運行。據(jù)尚長風（2001）推算，如果按照分批、分期、逐步推進的做法，只要以財政收入總額的1%左右就基本上能夠解決農(nóng)村養(yǎng)老保險對資金的需求。盧海元（2003）認為只要對現(xiàn)行農(nóng)村發(fā)展政策進行微調(diào)，政府就能承擔起建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的財政責任，又收到增加農(nóng)民收入、啟動農(nóng)村市場、實現(xiàn)經(jīng)濟良性循環(huán)等多重效果。曹信邦（2005）從客觀條件分析認為，我國高速增長的財政收入有能力對農(nóng)民的社會保障承擔責任。楊翠迎，米紅（2007）通過相關(guān)預測和精算得出我國政府的財政責任其實是限額限時的，只要政府在未來的30-40年的財政支付不出風險，我國政府完全有能力解決好農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的資金籌集渠道方面。吳國玖（2007）認為，應(yīng)該建立全面社會養(yǎng)老保障模式，通過稅收的方式籌集社會養(yǎng)老保障基金，將現(xiàn)有的社會保險費和個人所得稅合并為社會保障稅，由國稅機關(guān)征收，實行中央統(tǒng)籌。陳鵬聯(lián)（2008）提出，加大公共財政對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)的投入，地方政府可以采取每年從土地出讓和拍賣收入中提取、財政預算專門安排、預算外收入切出一塊，專門用于建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險的風險基金，列入當年財政預算。

認識了政府應(yīng)該在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中承擔責任，還應(yīng)該進一步將責任在中央政府與地方政府之間劃分，按照“事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合”原則，明確中央政府與地方政府的責任。馬雁軍，孫亞忠（2007）認為農(nóng)村基本養(yǎng)老，它既屬于某一個地區(qū)的公共產(chǎn)品，所以以地方政府承擔為主；同時它又具有強大的社會外部效應(yīng)和溢出效應(yīng)，成為跨地區(qū)的公共產(chǎn)品，因此中央政府在一定程度上需要參與和協(xié)調(diào)。特別是對于落后地區(qū)，中央政府應(yīng)通過各種途徑，給予大力的財政支持。合理確定中央與地方的財政投入責任。

我國實行分稅制改革，既然財政實行分稅制，對社會保障的供款也應(yīng)由中央和地方按事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則共同分擔。雖然我國自上世紀九十年代以來，中央財政對社會保障的投入在大幅增長，但這并非是一種固定機制，而是有著很大的隨意性，這種現(xiàn)象勢必將影響社會保障這一制度的穩(wěn)定進行。實踐中，目前政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上還沒有承擔該有的財政責任，所以在建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，必須重視按財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則明確中央與地方政府的責任。

和諧社會視角下城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中地方政府職能分析

發(fā)布日期：2008/09/08 提供單位：信息辦

余姚市委黨校 陸銀輝

【內(nèi)容摘要】：現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展和社會進步要求政府為社會提供均等化的基本公共服務(wù)。而我國傳統(tǒng)的城市偏向型基本公共服務(wù)供給制度，造成農(nóng)村基本公共服務(wù)供給短缺、供給成本分擔不合理、供給決策機制不規(guī)范、收益分享不公平等問題，導致城鄉(xiāng)公共服務(wù)非均等化發(fā)展、城鄉(xiāng)關(guān)系不和諧。本文以地方政府職能為切入點，探討如何優(yōu)化地方政府職能，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)供給制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

【關(guān)鍵詞】： 和諧社會 公共服務(wù)均等化 地方政府 黨的十六屆六中全會通過的《決定》中明確提出：“完善公共財政制度，逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化”。當前，如何緩解并逐步縮小“三大差距”即區(qū)域差距、城鄉(xiāng)差距和貧富差距，是我國在轉(zhuǎn)型期面臨的一個重大的經(jīng)濟社會問題，而三大差距的導致因素之一是基本公共服務(wù)的不到位和分配的不合理。以城鄉(xiāng)關(guān)系為例，兩者差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)上。城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的嚴重失衡，使農(nóng)村居民難以獲得基本公共服務(wù)，無法保障最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。因此，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化，是體現(xiàn)以人為本和彌補市場公共服務(wù)供給失靈的重要制度安排，是緩解社會矛盾的現(xiàn)實需要，是逐步形成惠及全民的公共服務(wù)體系的基礎(chǔ)，是構(gòu)建社會主義和諧社會的內(nèi)在要求。本文從地方政府即除中央人民政府(國務(wù)院)以外的各級政府角度對此進行分析。

一、和諧社會與城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化

公共服務(wù)是指滿足公民及其組織的某種直接需求，并同時在某種程度上使用了公共權(quán)力或公共資源的社會生產(chǎn)過程。一般，公共服務(wù)均等化是指政府及其公共財政要為不同利益集團、經(jīng)濟成分或社會階層提供一視同仁的公共服務(wù)，實現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一，具體包括財政投入、成本分擔、收益分享等內(nèi)容。而本文中城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化即指依照范圍適中、標準適度的原則，城鄉(xiāng)公民享有基本公共服務(wù)的機會均等、結(jié)果大體相等，同時尊重兩者的自由選擇權(quán)，在基本性服務(wù)方面逐步實現(xiàn)均等化。

和諧社會是指社會系統(tǒng)中的各個部分或要素處于一種相互協(xié)調(diào)的狀態(tài)，其中最關(guān)鍵的是利益關(guān)系的和諧。健康有序的公共服務(wù)體系、協(xié)調(diào)有效的公共服務(wù)關(guān)系是調(diào)節(jié)利益關(guān)系的“粘合劑”，是構(gòu)建和諧社會的重要保障。雖然，城鄉(xiāng)不同地區(qū)對公共服務(wù)的種類、數(shù)量需求存在差異，但無論在農(nóng)村還是城市，基本性公共服務(wù)是正常生產(chǎn)、生活中必不可少的保障。正是從這個角度看，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是現(xiàn)階段構(gòu)建和諧社會的必然要求：

首先，和諧社會要求堅持科學發(fā)展，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會可承受的程度統(tǒng)一起來，而城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化有利于提高城鄉(xiāng)資源的配置效率和使用效率，以及維護城鄉(xiāng)社會政治穩(wěn)定。根據(jù)邊際效用遞減規(guī)律，提供相同財力分別到財力不足地區(qū)和財力充裕地區(qū)，以增加公共服務(wù)供給，前者所產(chǎn)生的效用比后者要大。增加對農(nóng)村的補助，將提高農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力，減輕城市的長期負擔。在不改變城市公共服務(wù)供給水平的前提下，改善農(nóng)村公共服務(wù)的供給狀況，將出現(xiàn)帕累托改進，從而實現(xiàn)社會福利最大化。防止農(nóng)村地區(qū)因長期得不到地方政府的強有力財政支持，難以改善公共服務(wù)狀況而產(chǎn)生的離心傾向。其次，和諧社會要求建設(shè)服務(wù)型政府，強化公共服務(wù)職能。為公民提供基本性公共服務(wù)、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化是政府基本職能之一。政府要致力于改變起點的不平等和創(chuàng)造機會的平等，使城鄉(xiāng)居民在平等的原則下人人都享有平等的公共服務(wù)，提高農(nóng)民的國民待遇。但因歷史原因，中國農(nóng)民在城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)中長期處于政治、經(jīng)濟、社會等諸多不平等的地位。城鄉(xiāng)居民在教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障資源分配方面均未得到同等機會，同為國家公民卻享受著差距甚遠的基本性公共服務(wù)。農(nóng)民受教育權(quán)利、社會保障權(quán)利的相對剝奪，加劇了農(nóng)民這個弱勢群體的邊緣化程度。所以，政府基本性公共服務(wù)的分配必須更多地向農(nóng)村居民傾斜，使城鄉(xiāng)居民擁有平等的發(fā)展機會和享受同等的公共服務(wù)水平，才能有利于加強農(nóng)村居民的自保能力和競爭能力，改善他們在機會利用上的不平等地位。

再次，和諧社會的本質(zhì)特征是社會公正，即權(quán)利的平等、分配的合理、機會的均等等，具體體現(xiàn)在兩大層面：“觀念層面上公正的價值取向”和“現(xiàn)實層面上公正的制度安排”。而所謂制度是一套關(guān)于社會利益分配且以調(diào)節(jié)利益分配為目的的規(guī)則體系。從改革的進程看，中國的改革已結(jié)束了初創(chuàng)階段，進入到以社會公正為基本價值理念的制度創(chuàng)新和建設(shè)階段。長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)二元性公共服務(wù)供給體制。城市基本性公共服務(wù)一直是由國家負擔，而農(nóng)村基本性公共服務(wù)的短缺卻是農(nóng)民自己解決(從資金籌集角度講)，由各種費來彌補，無緣充分享受財政提供的基本性公共服務(wù)。但長期保持城鄉(xiāng)居民之間的差別待遇是不公平的。在經(jīng)歷過去二十多年國民經(jīng)濟粗放式增長、城鄉(xiāng)社會發(fā)展失調(diào)后，我國農(nóng)村正步入社會改革、成本補償期。在農(nóng)村社會改革、成本補償期，政府在進行制度設(shè)計和安排時就必須考慮為城鄉(xiāng)居民提供平等的、無差別的基本性公共服務(wù)，在堅持效率與公平并重原則的基礎(chǔ)上，使城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果，促進社會和諧。第四，和諧社會要求城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展差距擴大的趨勢逐步扭轉(zhuǎn)，合理有序的收入分配格局基本形成。而政府向城鄉(xiāng)居民提供均等的基本公共服務(wù)，能夠減少貧困，減少收入不平等和社會地位不平等，最大限度地實現(xiàn)收入分配公平的目標。一般而言，適度的收入分配差距有利于調(diào)動勞動者的積極性，但若差距過大不僅會挫傷勞動者的積極性，還會降低全社會的消費水平，從而嚴重地削弱經(jīng)濟增長的動力。當前我國城鄉(xiāng)居民收入差距過大將不可避免地導致兩者在消費水平以及生活水平方面的差距。城鄉(xiāng)之間基于一次分配上的貧富差距，因受市場要素的配置、經(jīng)濟發(fā)展的影響而在短時間之內(nèi)無法扭轉(zhuǎn)，但社會再分配則是實現(xiàn)社會公平的重要環(huán)節(jié)。從社會再分配看，基本性公共服務(wù)的供給能夠有效地影響收入分配差距。在經(jīng)濟增長的同時，逐步為全體社會成員提供基本而有保障的公共服務(wù)，實現(xiàn)社會和諧。

二、當前城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

長期以來，由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在，我國在城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給上也分別對待，即城市公共服務(wù)都由國家來提供，農(nóng)村公共服務(wù)主要靠農(nóng)民自已解決，國家僅給予適當補助。但此體制已無法滿足農(nóng)村公共服務(wù)供給的需要，再加上城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會發(fā)展狀況的差距，致使當前城鄉(xiāng)公共服務(wù)呈現(xiàn)非均等化發(fā)展，農(nóng)村公共服務(wù)供給存在較大問題。具體如：（1）城鄉(xiāng)公共教育服務(wù)非均等化

從教育發(fā)展水平來看，城鄉(xiāng)之間的差距是非常明顯的。農(nóng)村15 歲以上人口平均受教育年限不足7 年，與城市平均水平相差近3 年。在15～64 歲農(nóng)村勞動力人口中，受過大專以上教育的不足1％，比城市低近13 個百分點，全國現(xiàn)有8500 萬文盲和半文盲，3/4 集中在西部農(nóng)村、少數(shù)民族地區(qū)和貧困縣。近年來，農(nóng)村輟學率、流失率反彈，有的地方高達10％以上，而且，就許多地區(qū)的實際觀察，農(nóng)村的流失率和輟學率遠高于這個統(tǒng)計數(shù)字。根據(jù)《2005 中國教育發(fā)展報告》2，實際完成初中教育的不足30％，如此多的孩子放棄初中教育，并不完全是由于經(jīng)濟原因。國家教育科學“十五”規(guī)劃課題──“高等教育公平問題的研究”課題組，發(fā)布的研究結(jié)果表明，隨著學歷的增加，城鄉(xiāng)之間的差距逐漸拉大。在城市，高中、中專、大專、本科、研究生學歷人口的比例分別是農(nóng)村的3.5 倍、16.5 倍、55.5倍、281.55 倍、323 倍。我國農(nóng)村人口中初中文化程度以上的占39.1%，遠遠低于城市65.4%的水平，農(nóng)村中學生是城市的4倍，而國家中學教育經(jīng)費投入中，農(nóng)村僅占38%。在國家重點高校，農(nóng)村學生的弱勢階層的子女正逐漸減少。就拿清華大學來講，2000 年農(nóng)村學生的比例為17.6％，比1990 年減少4.1 個百分點。（2）城鄉(xiāng)公共醫(yī)療和社會保障服務(wù)非均等化

城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生差距。2003 年的一份調(diào)查報告顯示：城鄉(xiāng)居民公共衛(wèi)生資源分布差異非常大。65.4%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有衛(wèi)生院，90%左右的農(nóng)民是無保障的自費醫(yī)療群體，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民僅享用不足全國總量30%的公共衛(wèi)生資源。農(nóng)村每千人口平均擁有不到1 張病床，而城市的平均數(shù)字約為3.5 張；農(nóng)村每千人口只擁有1 名衛(wèi)生技術(shù)人員，城市則在5 名以上；農(nóng)村人口醫(yī)療保險覆蓋率只有9.58%，城市則為42.09%。截至目前，農(nóng)村還有近1 億人口得不到及時的醫(yī)療服務(wù)，近20%的縣未達到2000 年人人享有初級衛(wèi)生保健規(guī)劃目標的基本標準，4 億多農(nóng)村人口尚未飲用上自來水，近8%的農(nóng)村嬰幼兒沒有享受免疫接種。據(jù)2002 年世界衛(wèi)生組織公布的數(shù)據(jù)，中國衛(wèi)生分配公平性在全世界排名中居第188 位，列倒數(shù)第四位。

城鄉(xiāng)社會保障也存在明顯差距。目前我國的社會保障制度（主要是指以政府向居民提供的社會保障, 包括各種社會保險和社會福利）主要覆蓋城鎮(zhèn)居民，占全國總?cè)丝诮?0%的農(nóng)村居民基本被排除在現(xiàn)代社會保障制度之外，已經(jīng)參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)民僅占農(nóng)村人口的9.6%左右，農(nóng)村養(yǎng)老基本上仍保持傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式，只有少部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始探索建立農(nóng)村社會保障制度。從1997年開始建立的職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險以及其他各種社會保險，還有1999年底在全國各地已經(jīng)建立起來的最低生活保障制度，都限于縣級以上的城市地區(qū)，農(nóng)村并不涵蓋在制度的保障之下。城鄉(xiāng)社會保障覆蓋率差距高達22︰1。且農(nóng)村居民不僅因為缺少社會保障制度而不能享受各種社會福利，即使他遷移到城市并順利就業(yè)，農(nóng)村居民的身份決定了他們同樣不能享受城市職工(居民)普遍享受的社會保障制度?？梢哉f，與制度相伴而生的公共服務(wù)對于制度外成員具有很強的排他性和歧視性，農(nóng)村居民無論身居何處，基本上被排除在社會保障制度享受行列之外。這是農(nóng)民與城市居民最重大的差異。（3）城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共文化服務(wù)非均等化

城鄉(xiāng)公共基礎(chǔ)設(shè)施非均等化。全國有一半的行政村沒有通自來水，60%以上的農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所，近700萬戶農(nóng)民的住房需要改善，1.5億農(nóng)戶需要解決燃料問題，6%的行政村沒有通公路，2%的村莊沒有通電，6%的村子沒有電話，60%以上的縣沒有標準的污水處理場。而城鄉(xiāng)公共文化服務(wù)非均等化表現(xiàn)為：第一，從城鄉(xiāng)文化教育看，據(jù)統(tǒng)計，我國92%的文盲、半文盲在農(nóng)村。在農(nóng)村4.97億的勞動力中，文化程度小學的占40%，初中的占48%，高中的占12%，受過職業(yè)技術(shù)培訓的不足5%，受過技能培訓的僅有1%。這種情況往往導致出現(xiàn)：教育水平低、經(jīng)濟收入少、子女上學困難，進而形成下一代文化水平低、收入也低的惡性循環(huán)。第二，雖然農(nóng)民文化消費指出不斷增長，農(nóng)村文化建設(shè)與農(nóng)民群眾的精神文化需求極不適應(yīng)，農(nóng)村文化生活的落后面貌并沒有根本改變。一是投入明顯不足。近年來，雖然農(nóng)村文化事業(yè)經(jīng)費增長較快，但比例仍然偏低。2004年全國文化事業(yè)費僅占全國財政總支出的0.4%，人均文化事業(yè)費僅占8.74元。其中，農(nóng)村文化事業(yè)費僅占全國文化事業(yè)費的26.5%，低于城市文化事業(yè)費47個百分點。2004年，全國共有720個縣級圖書館沒有購書經(jīng)費，占全國公共圖書館總數(shù)的26.7%.二是文化基礎(chǔ)設(shè)施落后。全國還有相當數(shù)量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立文化站，許多縣圖書館、文化館、鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站由于面積狹小，年久失修，設(shè)施陳舊落后，無法開展相應(yīng)文化活動，多數(shù)縣級電影公司難以正常運轉(zhuǎn)，許多縣級劇團有名無實。三是為農(nóng)村提供的公共文化服務(wù)總量偏少、質(zhì)量不高。官方的數(shù)據(jù)表明：中國年出版圖書17萬到19萬種，其中有關(guān)“三農(nóng)”的圖書還不到4000種；城市發(fā)行網(wǎng)點在過去十幾年間增逾3倍，而農(nóng)村卻減少了40%。全國面向普通農(nóng)民的農(nóng)村類報紙只有30多家，發(fā)行量僅180萬份；反映農(nóng)村題材，服務(wù)“三農(nóng)”的圖書、文藝作品、影視作品等明顯不夠，適合農(nóng)民特點的報紙、雜志很少，農(nóng)民群眾看書難、看戲難、看電影難的狀況還沒有得到完全改變。長期以來重城市、輕農(nóng)村的發(fā)展方式，使城市文化日益強化、鄉(xiāng)村文化不斷衰落，城鄉(xiāng)“二元文化結(jié)構(gòu)”的鴻溝日益分明。伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化速度的日漸加快，各種資源要素迅速向城市積聚，久已存在的城鄉(xiāng)文化強弱差距進一步擴大。

三、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中的地方政府職能分析

現(xiàn)代社會中，地方政府的六大基本職能之一是為公民提供基本性公共服務(wù)。但由于對市場機制的局限性和轉(zhuǎn)軌過程中地方政府職能定位認識不清，以及片面強調(diào)經(jīng)濟增長的發(fā)展觀，導致地方政府將改善農(nóng)村公共服務(wù)的供給狀況放在相對次要的地位。如上所述，當前城鄉(xiāng)居民的個人消費水平差距正趨于縮小，但基本性公共服務(wù)供給水平差距較大且仍在持續(xù)擴大，農(nóng)村公共服務(wù)數(shù)量嚴重短缺、質(zhì)量較差。則從地方政府職能的角度看，造成現(xiàn)狀的原因是：

（1）地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給資源籌集上的職能錯位

農(nóng)村公共服務(wù)的基礎(chǔ)性、效益的外溢性等特征，決定了政府在其供給中都應(yīng)發(fā)揮主導作用，此外市場機制也可以參與其中。但在實際中，地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給上責任不盡合理，資源籌集上職能錯位。本應(yīng)由地方政府提供的公共服務(wù)或由地方政府與農(nóng)民共同承擔的公共服務(wù)成本，卻完全由農(nóng)民承擔。本應(yīng)由上級政府提供的公共服務(wù)卻通過政府轉(zhuǎn)移事權(quán)交由下級政府提供，最終落到鄉(xiāng)級政府和農(nóng)民頭上。據(jù)統(tǒng)計，目前近70%的公共支出發(fā)生在省和省以下，其中市、縣、鄉(xiāng)三級就占了55%，尤其是縣鄉(xiāng)兩級支出責任相當沉重。例如：我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擔負著“領(lǐng)導本鄉(xiāng)的經(jīng)濟、文化和各項社會建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生和計劃生育等工作”的職能，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財政所能籌集到的公共資源無法支持范圍如此廣的職責，尤其是1994年分稅制改革更加劇了基層財政的困境。目前全國三千多個縣市中過半數(shù)已出現(xiàn)財政赤字，成為“吃飯財政”，根本沒有余力顧及公共服務(wù)提供。只有依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳的利潤、管理費、國家明令收取的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費以及各種集資、攤派、收費、罰沒收入等制度外財政收入來彌補地方公共財政的空缺。這必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向農(nóng)民伸手，通過權(quán)力斂取不合理的收入以應(yīng)對不合理的事權(quán)。（2）地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制上的職能錯位

自上而下的制度外公共服務(wù)供給決策機制，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給與需求不相適應(yīng)、結(jié)構(gòu)失調(diào)，地方政府職能錯位。由于受政績考核和經(jīng)濟利益的驅(qū)動、缺乏有效的農(nóng)民公共需求反映機制以及現(xiàn)行體制下村委會“自治權(quán)”的弱化等因素的影響，造成目前我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給決策仍以行政計劃手段強制性供給為主。主要表現(xiàn)為：基層政府所追求的目標與農(nóng)民的要求并不是完全一致，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主要不是由鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部的需求決定，而是由社區(qū)外部的行政指令決定。致使農(nóng)村公共服務(wù)的供給對需求的動態(tài)適應(yīng)性不強，供給過剩和短缺現(xiàn)象并存，供需失調(diào)表現(xiàn)如：一是見效快、易出政績的短期公共項目投資建設(shè)快，如各類達標升級活動、小康工程等。見效慢、期限長、具有戰(zhàn)略性的純公共服務(wù)不大愿意提供或提供得很少。二是熱衷于投資新建公共項目，而不愿投資維修存量公共項目。在許多農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施老化失修，農(nóng)村電網(wǎng)老舊、電壓不穩(wěn)的現(xiàn)象比較嚴重，而各種形象政績工程頗多。三是實物性的“硬公共服務(wù)”建設(shè)得快，而像農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)發(fā)展的綜合規(guī)劃和信息系統(tǒng)等“軟公共服務(wù)”卻不愿提供或提供得很少。（3）地方政府農(nóng)村公共服務(wù)提供機構(gòu)的服務(wù)不善。

近年來，各地地方政府對農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)進行了一些探索性改革，但許多地方農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)的改革仍沒有脫離計劃經(jīng)濟的框架，存在諸多問題。一是地方政府農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)的運行管理色彩較濃，服務(wù)色彩較弱。當前農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)的業(yè)務(wù)開展大部分是通過鄉(xiāng)級下設(shè)機構(gòu)開展工作的，縣級機構(gòu)主要是對鄉(xiāng)級機構(gòu)在業(yè)務(wù)上進行指導，布置工作內(nèi)容，而鄉(xiāng)級“七站八所”的大部分工作是稅費收取，服務(wù)很少。管理農(nóng)民為主，服務(wù)農(nóng)民為輔。二是辦公及業(yè)務(wù)經(jīng)費嚴重不足，設(shè)備十分落后，公共服務(wù)難以開展。許多縣政府農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)辦公及業(yè)務(wù)經(jīng)費十分短缺，日常工作難以開展。三是鄉(xiāng)級農(nóng)村公共服務(wù)機構(gòu)由“條條”管理為主改為“塊塊”為主后，人數(shù)有所減少，雖減輕了鄉(xiāng)級財政壓力，但農(nóng)村公共服務(wù)質(zhì)量也進一步下降。

四、完善城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化中地方政府職能的措施

綜上所述，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的嚴重失衡、農(nóng)村公共服務(wù)制度的嚴重缺失，已成為阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突出問題，并成為城鄉(xiāng)分治的焦點所在。當前，必須轉(zhuǎn)變地方政府職能，加快建立農(nóng)村公共服務(wù)體制，并以此為基礎(chǔ)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。具體措施如下：

1、樹立正確發(fā)展觀念，進一步轉(zhuǎn)變各級基層政府職能。

一般而言，收入差距與公共服務(wù)的供給都同政府的職能密切相關(guān)?；鶎诱牟粩嗯蛎浭窃斐赊r(nóng)村公共服務(wù)因資金制約而供應(yīng)不足的直接原因。當前，我國農(nóng)村基層政府處于“給國家辦事而國家不養(yǎng)，由村民養(yǎng)活又無益于村”的尷尬狀態(tài)。其主旨是“保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”，而為當?shù)鼐用裉峁┑墓卜?wù)有限，“養(yǎng)人”重于“做事”。所以當前各級基層政府必須轉(zhuǎn)變觀念，按照建立公共服務(wù)體制的要求，推進縣鄉(xiāng)政府改革和事業(yè)機構(gòu)改革，加快實現(xiàn)基層政府由管制型向“規(guī)制—服務(wù)”型職能的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)和人員的主要工作就是為農(nóng)民服務(wù)?？h鄉(xiāng)體制改革的關(guān)鍵是要切實轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所運行機制，精簡機構(gòu)和人員，加強公共服務(wù)。

2、改變城鄉(xiāng)分治結(jié)構(gòu)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)供給體制。

一是要從根本上調(diào)整現(xiàn)有的國民收入和利益分配格局，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的新機制。其實質(zhì)是要處理好對農(nóng)民“取”與“予”的關(guān)系，要改變農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟在資源配置與國民收入分配中的不利地位，加大公共財政的支農(nóng)力度。二是以實現(xiàn)兩種供給制度的并軌為目標，以堅持城鄉(xiāng)供給的統(tǒng)籌為原則，取消現(xiàn)存的農(nóng)村基本型公共服務(wù)制度外籌資方式，實現(xiàn)對農(nóng)村公共服務(wù)制度內(nèi)供給，對城鄉(xiāng)基本性公共服務(wù)供給逐步實行統(tǒng)一籌劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一待遇，逐步建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、均衡、公平、公正、平等的公共服務(wù)供給體制。三是消除妨礙城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制性障礙。要大力破除城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制，廢除城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度，賦予農(nóng)民平等的公民待遇、完整的財產(chǎn)權(quán)利和公平的發(fā)展機會，加快建立城鄉(xiāng)要素自由流動、城鄉(xiāng)居民地位平等的經(jīng)濟社會體制。

3、深化財政體制改革，推進公共財政體制建設(shè)。

地方政府的公共支出結(jié)構(gòu)要由以城市建設(shè)為主向重視農(nóng)村建設(shè)轉(zhuǎn)變。一是改變過去財政投資以工業(yè)為主的思路，增加農(nóng)業(yè)公共服務(wù)供給，改善農(nóng)村公共服務(wù)。調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，財政性建設(shè)資金的增量部分要向農(nóng)村重點傾斜，逐步擴大公共服務(wù)的覆蓋面，縮小城鄉(xiāng)公共服務(wù)的差距。二是按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，明確地方政府的供給職責，合理劃分各級地方政府的財權(quán)和事權(quán)。三是實行規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。其一，調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)。將現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付統(tǒng)一為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種；壓縮專項撥款規(guī)模，精簡當前的專項撥款項目；擴大一般轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，使轉(zhuǎn)移支付資金發(fā)揮均等城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的作用。其二，增加地方政府的財政對農(nóng)村基層的轉(zhuǎn)移支付力度，盡可能平衡城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平和質(zhì)量上的差異，制定有利于增加農(nóng)村公共服務(wù)供給的財政分配政策。

4、加快發(fā)展農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)，增強農(nóng)村基本性公共服務(wù)供給。

一是深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革，加大城鎮(zhèn)教師支援農(nóng)村教育的力度，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。按照“明確各級責任、中央地方共擔、加大財政投入、提高保障水平、分步組織實施”的基本原則，逐步將農(nóng)村義務(wù)教育全面納入公共財政保障范圍，按比例分擔的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障新機制。二是加快發(fā)展農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。加強以鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院為重點的農(nóng)村衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)和救助體系；建立與農(nóng)民收入水平相適應(yīng)的農(nóng)村藥品供應(yīng)和監(jiān)管體系，規(guī)范農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)；增加農(nóng)村衛(wèi)生人才培養(yǎng)的經(jīng)費預算等。三是加快建立從“低保”起步的農(nóng)村社會保障體系。加大公共財政對農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的投入，積極推進建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，建立保障農(nóng)民工合法權(quán)益的機制，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村最低生活保障制度。

財政視角下的社會保障資金問題與對策

來源：中國論文下載中心 [ 09-11-04 09:20:00 ] 作者：徐川 趙夢迪 編輯：studa20

摘要：公共財政與社會保障存在內(nèi)在聯(lián)系。中國現(xiàn)行社會保障資金存在缺口過大，個人空賬規(guī)?？涨?；積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度；社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理；地區(qū)不平衡等問題。應(yīng)該通過加大社會保障基金的征繳力度，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)等措施來完善中國的社會保障制度。

關(guān)鍵詞：公共財政；社會保障資金；轉(zhuǎn)移支付；收支結(jié)構(gòu)

目前，中國人均GDP已經(jīng)達到1 000美元，這是中國多種矛盾的凸顯期。這一時期，收入出現(xiàn)了嚴重的分化，主要原因在于市場的負面作用，是計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的后果之一，對中國的社會穩(wěn)定造成嚴重的威脅，因此當前發(fā)展社會保障事業(yè)對中國社會的進一步穩(wěn)定發(fā)展具有重要意義。

一、公共財政與社會保障內(nèi)在聯(lián)系的理論分析

（一）社會保障的性質(zhì)需要公共財政的支持

社會保障的公共產(chǎn)品屬性決定其與公共財政存在內(nèi)在聯(lián)系。當然，并非所有的社會保障制度項目都具有典型公共產(chǎn)品特征。盡管目前理論界對此看法不一，但社會保障中的基本保障，比如養(yǎng)老保險中的基本養(yǎng)老保險，其公共性是非常明顯的[1]。

從社會保障具有互濟性的角度來看，由于市場經(jīng)濟基礎(chǔ)條件下，資源和個人能力還有社會環(huán)境的差異，個人所獲得的勞動成果多寡存在很大的不同，收入分配的不均，造成個人生活條件的不同，會對社會公平造成損害。社會保障是在第一次市場分配之后，政府統(tǒng)籌社會財富，按照成員需要提供生活資料，是對社會財富的再分配，是將高收入階層的財富以公共財政的方式轉(zhuǎn)移給低收入的階層。因此社會保障是社會成員之間通過公共財政的一種互濟行為。

從社會保障具有風險負擔性的角度來看，社會保障憑借社會的共同力量，保障全體社會成員的基本生存權(quán)利。社會保障的原理在于：把個人的短期較大的、難以抵御的風險，轉(zhuǎn)化為長期較小的風險，并由社會共同分擔。社會保障存在的前提即社會成員風險的可分擔性。公共財政作為一種政府為主體的分配行為，目的在于滿足社會的公共需要，追求社會的公共目標。

從社會保障具有收入再分配功能的角度來看，要想使社會成員對社會產(chǎn)品的分配達到社會公平，需要對收入進行再分配，使處于劣勢者得到補充的社會產(chǎn)品份額。社會保障制度能夠通過資金的籌集與支付，使社會產(chǎn)品的分配更加趨于符合社會公平的原則，維護社會穩(wěn)定。而社會保障這一功能的實現(xiàn)需要公共財政的支持。

國家財政向公共財政的轉(zhuǎn)變是出于對市場經(jīng)濟認識的不斷深化，公共財政是以市場對資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用為基礎(chǔ)，是為市場經(jīng)濟提供公共服務(wù)的政府分配行為。公共財政的功能是彌補市場的缺陷[2]。因此，公共財政的出發(fā)點與社會保障是一致的。社會保障作為公共財政運行的一種手段，作為社會公平的調(diào)節(jié)器，其作用的發(fā)揮需要完善的公共財政制度支持。完善的公共財政制度可以有效為社會保障提供穩(wěn)定持久的制度支持。

（二）公共財政是社會保障的重要保證

首先，社會保障是公共產(chǎn)品。公共財政是一種契約財政，體現(xiàn)了政府與納稅人之間的一種契約關(guān)系，即政府收取稅收，必須為納稅人提供滿意的公共服務(wù)；納稅人為獲取公共服務(wù)，必須付出納稅的代價。社會保障作為維護社會安全的穩(wěn)定器、減震器和調(diào)節(jié)器，是納稅人需要國家提供的一種公共服務(wù)，具有消費上的非競爭性和非排他性，因此必須由政府承擔起供給的責任，由公共財政提供財力的支持。

其次，社會保障是優(yōu)值品。優(yōu)值品指消費者對消費品的效用評價低于該產(chǎn)品應(yīng)有的效用評價的物品。因為消費者未能充分認識到產(chǎn)品給其帶來的利益，使其對產(chǎn)品的效用評價過低，若任由消費者根據(jù)自己的偏好購買，市場提供的優(yōu)值品數(shù)量會低于資源配置的最佳水平，從而造成資源配置不足的效率損失。

二、社會保障需要公共財政支持的現(xiàn)實依據(jù)

（一）社會保障資金缺口過大，個人空賬規(guī)?？涨?/p>

從1995年以來，中國養(yǎng)老保險開始實行“現(xiàn)收現(xiàn)付”向“統(tǒng)賬結(jié)合”轉(zhuǎn)軌，在這一過程當中，由于對轉(zhuǎn)軌成本事先沒有一個清楚的衡量，為確?；攫B(yǎng)老保險基金按時足額發(fā)放，養(yǎng)老金的發(fā)放實際上占用了職工的個人賬戶，造成個人賬戶的基金因被用來彌補社會統(tǒng)籌基金的不足而存在空賬運轉(zhuǎn)，且要支付“空賬戶”的利息，形成社會統(tǒng)籌基金與個人賬戶因統(tǒng)賬一體造成職責不清，進而導致統(tǒng)籌賬戶基金透支個人賬戶基金。所以，中國個人賬戶在一開始就出現(xiàn)了“空賬”的問題，而且，逐年遞增，達到一個相當大的規(guī)模。截至2004年，中國社會養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬達7 400億元，而且每年以1 000多億元的規(guī)模擴大。在北京大學的一次論壇上，勞動和社會保障部副部長劉永富透露了上述數(shù)字[3]。

（二）積累資金的收益率低于同期通脹率和空賬規(guī)模上升的速度

社保資金的收益率遠遠低于同期的通貨膨脹率，評估基本養(yǎng)老保險基金的投資績效，通常采用的衡量指標是實際收益率，即基金投資取得的名義收益率扣除同期通貨膨脹因素后的收益率。如果基金投資的名義收益率低于通貨膨脹率，說明基金在同期內(nèi)貶值。用這一指標衡量，銀行存款和國債投資的實際收益率都不理想。例如，從社?；鸪闪啄陙淼睦塾嬍找婵?，按資本加權(quán)計算，社保基金累計收益率為11.48%，和同期累計通貨膨脹率5.04%相比，高出了6.44個百分點[4]。同時考慮空賬規(guī)模的上升也達到驚人的程度，中國的社保資金積累的速度遠遠趕不上空賬規(guī)模和同期的收益率。

（三）社會保險費并未形成真正意義上的收支兩條線管理

國務(wù)院《社會保險費征繳暫行條例》規(guī)定：全國的社會保險費征繳管理和監(jiān)督檢查工作由國務(wù)院勞動保險行政部門負責；繳費單位必須按月向社會保險經(jīng)辦機構(gòu)申報應(yīng)納費額。條例同時又規(guī)定社會保險費的征收機構(gòu)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定，可以由稅務(wù)機關(guān)征收，也可以由社會保險經(jīng)辦機構(gòu)征收[4]。根據(jù)條例規(guī)定，社保機構(gòu)征收的社會保險費存入財政專戶，依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，社會保險，財政部門需將保費的發(fā)放亦由社保機構(gòu)負責。于是社保機構(gòu)存入財政專戶的社會保險費再返撥給社保機構(gòu)由其發(fā)放。

（四）地區(qū)社會保障水平不平衡需轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)

在中國經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，所以社會保障水平也很不平衡，社會保障水平取決于省級財政的規(guī)模和中央的轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，在2005年，社會保障支出最多的是遼寧，達到263.38億元，占全國比重的7.84%，但人口比重最大的河南社會保障支出是168.06億元，社會保障支出占全國比重的5%。按照瓦格納法則來看：隨著人均收入的增加，公共支出的規(guī)模也會加大。所以，要提高社會的社會保障水平，就要提高省級財政的收支能力，提高地區(qū)的人均收入水平。要縮小各地區(qū)間的差距，就應(yīng)當加大中央的財政轉(zhuǎn)移支付的力度，加大對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付，尤其是社會保障的轉(zhuǎn)移支付力度。

三、社會保障制度良性發(fā)展的公共財政舉措

（一）增加公共財政收入來源，夯實社保資金基礎(chǔ)

社保資金的來源依靠強大的國家財政支持，所以夯實社保資金的基礎(chǔ)就要通過擴大稅收來源，增加就業(yè)，加強中央財權(quán)等措施來增加國家財政收入，從根本上為社保資金提供強大的財力支持。但另一方面，由于個人賬戶空賬和個人賬戶預期收益率低以及城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的存在，出現(xiàn)了個人參保的積極性不高，社會保障覆蓋面較窄這些問題，而且，目前中國社保基金的征繳率并不理想，普遍存在著漏報瞞報繳費基數(shù)的情況，企業(yè)欠費問題也比較嚴重。此外，大多數(shù)職工并沒有按照實際收入上繳社會保險費，導致社?；鸬膩碓创蟠鬁p少。

（二）提高社保資金統(tǒng)籌層次，加大公共財政轉(zhuǎn)移支付力度

首先，提高社保資金統(tǒng)籌層次。這是在國務(wù)院決定中所提到的，統(tǒng)籌層次的提高符合社會保險的基礎(chǔ)理論，有利于統(tǒng)籌調(diào)劑。但本文的考慮主要是基于政府責任的承擔方面，社會保障基金應(yīng)達到全國統(tǒng)籌，原因是在目前達到省級統(tǒng)籌之后，并不能完全解決勞動力在全國范圍內(nèi)的流動所帶來的保險轉(zhuǎn)移問題，并且省級統(tǒng)籌必然會導致各地方權(quán)力的分割和對于中央財政的依賴。

社?；鸬娜珖y(tǒng)籌有利于加大收入分配的力度，全國的退休職工都將以同一個標準領(lǐng)取保險金。我們設(shè)立個人賬戶制度主要是解決效率和激勵問題，社會統(tǒng)籌所負責的基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)該更多的考慮公平，至于不同地區(qū)的生活費用差異問題我想可以在實際實施中加入物價指數(shù)進行調(diào)節(jié)。

其次，中央對地方社會保障資金的支付是為了保證國家宏觀層面的公平，但是一味依靠中央的轉(zhuǎn)移支付力度會增大中央的財政負擔，這也是不現(xiàn)實的。因此，最終社會保障的提高依靠的是地方對個人收入的提高，而這就要求地方政府要保證基本的就業(yè)。

（三）優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會保障基金

當前中國公共財政用于經(jīng)濟建設(shè)的支出比重較大，這是中國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展的要求。不容忽視的一個情況是中國當前的貧富分化也達到一個不得不解決的程度，所以，作為社會公平平衡器的社會保障必須發(fā)揮更大的作用。雖然中國的社會保障支出逐年遞增，超過了GDP的增長速度，但是這部分支出覆蓋的群體比較窄，所以要繼續(xù)擴大社會保障的范圍就應(yīng)該加大社會保障的支出力度。

一方面要將大量的預算外資金納入財政收入，當前中國公共財政存在一個大規(guī)模的預算外資金的收入，這部分資金的使用至關(guān)重要。使用不當會造成尋租腐敗，所以應(yīng)盡快完善公共財政體制以將這部分資金納入財政收支體系，增加財政收入。另一方面要創(chuàng)新社會保障資金的收入，比如當前減持國有股，發(fā)行社會保障彩票等，但是開征社會保障稅欠妥，稅負過重不利于資本的引進和就業(yè)機會的創(chuàng)造。因此應(yīng)該優(yōu)化公共財政收支結(jié)構(gòu)，開展多種渠道籌集社會保障資金。

（四）統(tǒng)一社保資金運營模式，建立保值增值新機制

根據(jù)各地社保資金結(jié)余較大、保值增值困難的實際，建議國家盡快修改《全國社?；鹜顿Y管理暫行辦法》，明確社保資金在保證正常支出前提下的投資運營政策，盡量通過全國社保資金理事會等權(quán)威機構(gòu)，將地方社保資金結(jié)余統(tǒng)籌運營，拓展投資渠道，重點投向電力、交通、石油等利潤較高、收益較穩(wěn)定的行業(yè)，使社保基金發(fā)揮更好的經(jīng)濟與社會效益，更好地促進社保事業(yè)的健康發(fā)展。

參考文獻：

[1]洪銀興，劉小川，尚長風.公共財政學[M].南京:南京大學出版社，2003:3.[2]肖莉.2004年社?；鹗找媛蕿?.43%[EB/OL].http://.[3]王東進.中國社會保障制度[M].北京:企業(yè)管理出版社，1998:19.[4]中國統(tǒng)計年鑒2006[K].淺談?wù)谵r(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中的責任

現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是根據(jù)國務(wù)院國發(fā)[1991]33號文件精神，按民政部《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案（試行）》組織開展起來的，鑒于當時農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展水平仍比較低下，該方案在責任形式的選擇上，考慮到國家、集體和個人的實際承受能力，采取繳費與待遇不確定型；在保險方式的選擇上，采取了個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持的個人帳戶積累保險方式，期望依靠政府的有效組織形成制度，通過主要靠農(nóng)民自身的努力逐漸積累起來的養(yǎng)老金，與土地、家庭、社區(qū)保障一起構(gòu)筑農(nóng)村的養(yǎng)老保障體系。在該方案指導下，各地政府開展了相應(yīng)工作，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（以下簡稱農(nóng)保）取得一定進展。

然而，農(nóng)保在實行十余年后，仍然看不到“基本解決”農(nóng)民養(yǎng)老問題的前景，與實行農(nóng)保的初衷相距甚遠。就南京市六合區(qū)而言，截至2005年底，累計參保人數(shù)為7.4064萬人，參保率不到1.3％，已領(lǐng)取保險金人數(shù)663人，占參保人數(shù)的8.6?，老年人受益面小。2005年向639名參保人發(fā)放養(yǎng)老金，年人均約250元，月均20.8元，年領(lǐng)取養(yǎng)老金600元以上者只有有96人，僅占

14%。就當前六合區(qū)農(nóng)村年人均600元生活水平看，絕大部分投保者并沒有因此而解決基本生活問題，領(lǐng)取的養(yǎng)老金僅作為生活開支的補充。正是由于該方案在繳費標準的設(shè)計上并沒有達到保證農(nóng)村老年人基本生活的目的，動搖了農(nóng)民對這一制度的信心，因而投保者逐年減少。特別是自1999年中央下發(fā)了關(guān)于整頓和規(guī)范農(nóng)保工作的文件后，使剛剛在農(nóng)村建立和發(fā)展起來的農(nóng)保制度受到嚴重受挫。1998年農(nóng)民續(xù)保人數(shù)為1.6194萬人，2005年底為0.1009萬人，呈逐年加速遞減趨勢。問題的關(guān)鍵在哪？根據(jù)已有的調(diào)查研究顯示，絕大部分農(nóng)民參加養(yǎng)老保險缺乏集體補貼，政府無資金投入，回避財政責任，社會養(yǎng)老保險演變?yōu)椤皞€人儲蓄式保險”，失去應(yīng)有社會保險意義等。可見，現(xiàn)行農(nóng)保面臨困境，與政府責任不到位、作用不充分有必然聯(lián)系。因此，只有明確政府責任才能促進農(nóng)保制度的健全和完善，從而實現(xiàn)和諧社會的目標。

一、政府在農(nóng)保制度中承擔重要責任的必然性

1.政府在農(nóng)保中承擔重要責任，是保障農(nóng)民社會保障權(quán)益的本質(zhì)要求。我國《憲法》第45條也規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”《中華人民共和國老年人權(quán)益保護法》第十條規(guī)定：“國家建立養(yǎng)老保險制度，保障老年人的基本生活?！币虼?，保障包括農(nóng)民在內(nèi)的社會弱勢群體由于年老、疾病或喪失勞動能力后的基本生存權(quán)利，是政府的當然責任。反過來而言，農(nóng)保制度作為化解農(nóng)民養(yǎng)老的核心制度安排，是我國農(nóng)村社會保障體系的重要組成部分，這從本質(zhì)上決定了它是一種典型的政府行為，只有政府有所作為，才能充分體現(xiàn)政府對農(nóng)民社會保障權(quán)益的尊重和保護。

2.政府在農(nóng)保中承擔重要責任，是土地保障功能弱化和家庭養(yǎng)老模式受沖擊形勢下降低農(nóng)民養(yǎng)老風險的客觀要求。土地作為最基本的生產(chǎn)資料，長期以來是中國農(nóng)民最主要的收入來源，也是農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基本保障。但近年來，隨著農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，城鎮(zhèn)化的推進，以及加入WTO對農(nóng)業(yè)的沖擊，農(nóng)村土地的基本保障功能日趨弱化：城市化使人均耕地減少；土地征地補償政策不完善導致被征地農(nóng)民失去生存的依托；農(nóng)產(chǎn)品價格持續(xù)走低而耕地成本卻在上升，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營的絕對收益越來越低，甚至出現(xiàn)虧本。更為嚴重的是，隨著計劃生育工作的深入和現(xiàn)代觀念的沖擊，以及由此帶來家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)功能的變化，特別是伴隨農(nóng)村人口老齡化、農(nóng)村大量剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移，使得中國幾千年來以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老模式受到前所未有的沖擊。因此，政府介入農(nóng)保并承擔重要責任，是推動農(nóng)村養(yǎng)老的社會化和現(xiàn)代化，彌補家庭養(yǎng)老和土地保障不足，防范農(nóng)村人口老齡化風險的客觀要求。

3.政府在農(nóng)保中承擔重要責任，是縮小城鄉(xiāng)差距，緩解二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)消極影響，構(gòu)建和諧社會的根本要求。目前，我國已面向城鎮(zhèn)職工建立了多層次、多支柱、較為完善的社會保障體系，而在農(nóng)村把養(yǎng)老費的籌集全部留給農(nóng)村的集體經(jīng)濟及農(nóng)民個人承擔，政府扮演的僅僅是“政策扶持”角色。這對于起點本來就較低的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的建立無疑十分不利?？梢?，二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中，對農(nóng)村社會保障問題的長期忽視和責任缺失，是我國政府在構(gòu)建中國社會保障制度體系中的一個重大缺陷。而“老有所養(yǎng)”一直是我國農(nóng)民最為關(guān)心的問題，在傳統(tǒng)以家庭養(yǎng)老為主模式難以為繼的情況下，政府在農(nóng)保中承擔重要責任，是縮小城鄉(xiāng)差距，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，保證社會公正，規(guī)避社會風險的根本要求。

二、政府在農(nóng)保制度中責任不足導致的問題

社會保障制度是社會的“安全網(wǎng)”，關(guān)系到社會穩(wěn)定和經(jīng)濟秩序的健康發(fā)展，關(guān)系到國計民生的千年大計。因此，建立和完善社會保障制度是政府不可推卸的重要職能。同時，改進收入分配和社會保障職能，逐步建立和完善覆蓋全社會的高效率的社會保障制度，通過有效的稅收和轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)節(jié)國民收人分配，促進社會公正與和諧也是我國政府轉(zhuǎn)變經(jīng)濟職能的一個重要目標。而我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度由于政府在政策的制定和實施過程中存在著嚴重的“責任主體缺位”的現(xiàn)象，并不具備社會保障特征，至使農(nóng)保工作出現(xiàn)了一系列問題。

1.政府價值取向不明確，導致政策不統(tǒng)一，缺乏連續(xù)性，使農(nóng)民參保信心受挫。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險最初的定位是解決農(nóng)民的基本養(yǎng)老保障，農(nóng)民領(lǐng)取的養(yǎng)老金能夠維持基本生活，目標雖然較低但在繳費、基金收益水平無法保證的情況下，仍無法實現(xiàn)保障參保人基本養(yǎng)老所需的保障目標。因此，農(nóng)保的保障目標，實際上是處于模糊不清的狀態(tài)中。在實踐中，還沒有哪一級政府敢做出這種承諾。農(nóng)保在農(nóng)村社會保障中的地位，也因此難以明確。致使實踐中政府責任的“虛化”和缺位，農(nóng)民對制度的信心動搖，從而導致20世紀9O年代后期一些地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險方案的中斷。究其根源，政府一直把社會保障作為“市場經(jīng)濟體系中的一個重要組成部分”，作為為經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的手段和工具，而沒有把社會保障制度作為一項獨立的、具有自身發(fā)展邏輯和規(guī)律的社會政策和制度。

2.政府對農(nóng)保的制度設(shè)計和法律規(guī)范重視不夠。首先是在制度設(shè)計上存在不合理之處，如《方案》規(guī)定現(xiàn)行的繳費標準是2元/月～20元/月，共設(shè)10檔。但執(zhí)行中農(nóng)民往往處于觀望態(tài)度，或是由于經(jīng)濟困難等原因而選擇最低檔2元/月，按規(guī)定十年后每月可領(lǐng)取養(yǎng)老金4.7元，15年后每月領(lǐng)取9.9元，這不可能應(yīng)對養(yǎng)老風險。又如由于城市化的加速，農(nóng)民群體自身出現(xiàn)分化：繼續(xù)傳統(tǒng)耕種為生存方式的純農(nóng)民、向城市遷移的農(nóng)民工、被征地農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村勞動者、個體工商戶。而《方案》的設(shè)計沒有考慮到農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性以及農(nóng)民自身的分層，規(guī)定“堅持農(nóng)村務(wù)農(nóng)、務(wù)工、經(jīng)商等各類人員社會養(yǎng)老保險制度一體化的方向”。其次是制度規(guī)范不力，法律層次低，缺乏約束力。各地農(nóng)保辦法，基本上都是以民政部制定的《方案》為基礎(chǔ)，稍作修改后制定頒發(fā)。由于這些規(guī)章、條例等法律層次低，約束力不強，導致有關(guān)農(nóng)保的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的模糊。

3.回避經(jīng)濟責任，使大部分地區(qū)難以建立農(nóng)保補貼制度或補貼制度形同虛設(shè)。社會保險的責任主體應(yīng)當是國家，由政府統(tǒng)一管理，以國家財政為經(jīng)濟后盾承擔財務(wù)上的兜底責任，其資金收繳應(yīng)以國家、集體、農(nóng)民三方分擔為原則，體現(xiàn)社會性和公平性?！斗桨浮冯m然規(guī)定“資金籌集方式以個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但由于對國家、集體的責任沒有通過約束性規(guī)范加以具體規(guī)定，因此“以個人繳納為主”，在實際執(zhí)行中變?yōu)椤巴耆蓚€人繳納”。政府即不承擔無限責任，也不承擔有限責任，基本上沒有任何經(jīng)濟上的支持，大部分地區(qū)集體補貼常常落空，這種“完全儲蓄式制”的養(yǎng)老基金籌集模式，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)尤其是廣大貧困農(nóng)村地區(qū)難以建立起來。

4.管理效率低，農(nóng)保制度基金無法保值增值。自1996年以來，我國利率連續(xù)下調(diào)，對農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶的承諾利息造成了很大壓力，農(nóng)保開始推行時的計息利率為8.8％，后來隨著銀行利率的下調(diào)，基金利率一再降低，1999年7月1日起，進一步調(diào)整為2.5％。而參保農(nóng)民自身還要支付3％的管理費，要承受管理人員挪用等違規(guī)行為造成的基金流失的風險，以及承擔物價變動的風險。因此，政府應(yīng)承擔起對基金保值增值的責任，加強基金管理，降低投資風險，而不能將支付風險轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民。目前有的地方農(nóng)民紛紛退保，說明農(nóng)民積極性受挫。

三、明確政府責任。推動農(nóng)保制度的發(fā)展和完善

1.重構(gòu)政府在農(nóng)保制度中的價值理念。我們需要創(chuàng)建一個充滿競爭活力的社會，同時也要創(chuàng)建一個充滿關(guān)懷、和諧發(fā)展的社會。農(nóng)保制度是國家的一項長期社會政策和政府實施的一項農(nóng)民養(yǎng)老計劃，即不是商業(yè)保險，也不是農(nóng)民負擔，屬于基本養(yǎng)老保險范疇。經(jīng)濟政策的任務(wù)在于提高效率，而社會政策應(yīng)以公平、均衡為原則。政府要將社會保障制度作為獨立的、不附屬于經(jīng)濟、政治目的，有自身發(fā)展規(guī)律的機制，要將對公民的社會保障權(quán)利的保護提高到保護人權(quán)的高度加以認識，要以此為出發(fā)點，重構(gòu)在農(nóng)保制度中的價值理念。

2.法律責任。以國家法律保證強制實施是社會保障制度的基本特征之一，農(nóng)保制度的順利實施也必然以國家立法為保證。世界各國經(jīng)驗表明，社會保障立法總是先于社會實踐，而我國農(nóng)保制度的試點及全面實施之所以在未立法的新狀態(tài)下實行，主要借助于社會主義國家的公信力與組織能力，通過政府下達各種政策文件、方案辦法予以推行。因此，農(nóng)保在實行之初得到了農(nóng)民支持，事業(yè)有所發(fā)展。但是，隨著全社會依法行政意識的增強，在缺乏具體的法律依據(jù)、政府和農(nóng)民都不受法律約束的情況下，繼續(xù)依靠政府的公信力和組織能力去建立農(nóng)保制度，毫無疑問存在很大的困難，這是我國農(nóng)保處于停滯狀況的重要原因之一。因此，政府應(yīng)充分認識到加強農(nóng)保制度立法的重要性，推動立法機構(gòu)通過法律規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村養(yǎng)老保險關(guān)系，目前正在起草的《社會保險法》不能僅僅面向城鎮(zhèn)居民，而應(yīng)加入《農(nóng)村社會保障法》、《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法》等一系列的內(nèi)容。

3.提高對農(nóng)保制度的設(shè)計和規(guī)范水平，彌補《方案》設(shè)計的失誤。首先，要按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進行科學的保險費和養(yǎng)老待遇設(shè)計。其次，制度設(shè)計要充分考慮到城市化進程中農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的非均衡性和農(nóng)民自身分化的新情況和新變化，因地制宜，因人而異，制定分層次、分類別的農(nóng)保制度。再次，既要注意二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)所造成的城鄉(xiāng)差別，根據(jù)農(nóng)村實際情況制定適宜的發(fā)展戰(zhàn)略，又要以“建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展”重要思想為指導，為未來與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的協(xié)調(diào)和銜接、建立統(tǒng)一的養(yǎng)老社會保險制度作好鋪墊。最后，還要將農(nóng)保制度與農(nóng)村最低生活保障制度、保障被征地農(nóng)民政策、土地流轉(zhuǎn)制度等解決“三農(nóng)”問題的相關(guān)政策相配合，使之相互促進、相得益彰。

4.經(jīng)濟責任。首先，黨的十六屆三中全會提出社會經(jīng)濟的發(fā)展應(yīng)實行城鄉(xiāng)兼顧，對社會財富進行合理分配并向農(nóng)村有所傾斜，為農(nóng)民的養(yǎng)老保險提供一定的經(jīng)濟支持，是財富再分配的一個較好的方式。其次，近年來，我國財政收入財政收入已從1997年的8651億元增加到2003年的20000億元。政府經(jīng)濟承受能力增強，應(yīng)增加對農(nóng)保制度的投入，建立有效的財政支持系統(tǒng)，以改變政府不承擔直接財力支持的責任、集體補助又有名無實、具有隨意性、農(nóng)保制度個人賬戶難以建立的局面。(1)按國際慣例，實施對農(nóng)民養(yǎng)老金補貼，補貼的資金可由國家減免的農(nóng)業(yè)稅國家對農(nóng)產(chǎn)品的補貼中直接轉(zhuǎn)入。(2)對保險基金給予補貼，在利率水平相對穩(wěn)定的情況下，對基金運營收益實行一定比例數(shù)額的補貼。(3)建立養(yǎng)老保障待遇調(diào)整的儲備基金，以保證參保人領(lǐng)取的養(yǎng)老金數(shù)額與社會經(jīng)濟發(fā)展水平基本同步，分享經(jīng)濟發(fā)展成果。(4)各級地方財政也應(yīng)為農(nóng)保制度提供一定的財力支持。江蘇省蘇南地區(qū)和東莞農(nóng)保制度事業(yè)的成功充分證明地方政府承擔起向農(nóng)民個人賬戶供款的部分責任將發(fā)揮重大作用。

5.增強基金監(jiān)管責任，保證農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋怠Ｊ紫?，實行農(nóng)?；鸬呢斦暨\行機制，?？顚Ｓ?，確?；鸬陌踩院屯暾浴Ｆ浯?，在我國目前金融市場尚不完善的條件下，購買國債是主要選擇；但可考慮進行適當?shù)耐顿Y組合，審慎放寬投資領(lǐng)域。如可適當安排用于國家重點工程建設(shè)的投資或購買國家重點建設(shè)債券等方法，提高盈利率。再次，隨著我國金融市場的逐步規(guī)范，可委托專業(yè)管理機構(gòu)對部分農(nóng)?；疬M行多元化組合投資運營，提高資金增值率。在這一過程中，政府要加強對基金投資使用的監(jiān)督和管理規(guī)范，杜絕基金挪用和濫用，提高基金使用效率，嚴格基金投資審查，力懲違規(guī)行為，減少投資風險，保證積累基金的保值增值，以有效保障農(nóng)民的養(yǎng)老，實現(xiàn)農(nóng)保制度的基本目標。

第四篇：政府職能轉(zhuǎn)變

對南京轉(zhuǎn)變政府職能的幾點思考

政府職能轉(zhuǎn)變，是指國家行政機關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)國家和社會發(fā)展的需要，對其應(yīng)擔負的職責和所發(fā)揮的功能、作用的范圍、內(nèi)容、方式的轉(zhuǎn)移與變化。政府職能轉(zhuǎn)變的必然性，是由影響政府職能的諸多因素所決定的。

30多年來，市場化改革不僅使原來高度集中僵化的經(jīng)濟體制格局發(fā)生了明顯的甚至帶根本性的變化，而且保持了國民經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是，中國在建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的進程中，仍然存在著許多問題，其中加快轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府效率至關(guān)重要。

一、政府職能轉(zhuǎn)變的必要性和迫切性

當前，隨著經(jīng)濟全球化的進一步發(fā)展，我國正處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、擴大內(nèi)需、保障民生的重大變革時期，國際國內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，對我國行政體制改革提出了一系列新的要求和挑戰(zhàn)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能成為適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展新形勢的重要任務(wù)。

首先，政府干預企業(yè)的現(xiàn)狀還沒有完全改觀。目前比較普遍的情況是，企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)雖然多數(shù)得到了落實，但普遍到位不足，眾多的政府主管部門仍然在或明或暗地侵犯著企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)。通過翻牌公司繼續(xù)掌握企業(yè)的經(jīng)營權(quán)是一種典型的表現(xiàn)，而通過項目審批，能源、運輸和重要物資的分配，以及人事任命等方面進行的直接或間接干預，將政府部門的意志強加給企業(yè)的現(xiàn)象仍沒有清除。長期以來形成的“政府管企業(yè)，企業(yè)管社會”的局面改變不大，企業(yè)的社會負擔仍然較重。

其次，政府管理經(jīng)濟的行為不規(guī)范。這至少表現(xiàn)在三個方面：政府的職能不規(guī)范，不該管的事仍在管，該管的沒有管好，政府效率仍較低；政府的權(quán)力不規(guī)范，如前所說仍在干預企業(yè)的自主權(quán)；政府的責任和義務(wù)不規(guī)范。目前，我國政府承擔了許多本不應(yīng)該承擔的義務(wù)和責任，如社會就業(yè)、企業(yè)破產(chǎn)等。不必要的責任義務(wù)過多，加重了政府的負擔，影響了政府的效率。

第三，政府機構(gòu)改革還不盡人意。行政機構(gòu)臃腫膨脹是目前轉(zhuǎn)變政府職能的一大疾患，并引發(fā)了管理效率低下、行政經(jīng)費高漲、行政職能交叉、行政指令紊亂等現(xiàn)象，還造成了人浮于事、官僚主義和行政干預過多等結(jié)果，嚴重阻礙了企業(yè)經(jīng)營機制的轉(zhuǎn)換和建立新體制的進程。在一定程度上，行政機構(gòu)臃腫和膨脹是轉(zhuǎn)變政府職能的嚴重阻礙。

因此，從目前狀況來看，中國要使改革繼續(xù)深入下去，建立健全社會主義市場經(jīng)濟體制，必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，從根本上改變政府職能轉(zhuǎn)變滯后的問題。而南京政府對此做出了一些有益的嘗試。

二、南京市轉(zhuǎn)變政府職能的有益探索

近年來，南京市委、市政府對轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)管理創(chuàng)新高度重視，在新一輪轉(zhuǎn)型發(fā)展和政府機構(gòu)大部制改革背景下，以創(chuàng)新體制機制為重點，加快改革步伐，努力建設(shè)依法治理、務(wù)實勤政、運轉(zhuǎn)高效、清正廉潔的政府，取得了積極成效。改革主要包括以下六個部分：

一是大力推行政府機構(gòu)改革。根據(jù)中央和省的統(tǒng)一部署，本著突出重點、上下銜接、因地制宜、平穩(wěn)推進的原則，做好機構(gòu)改革工作。機構(gòu)改革突出建設(shè)責任政府的目標，明確政府各部門促進科學發(fā)展的責任，嚴格按照中央和省的部署及職能有機統(tǒng)一的大部制要求，整合職能相近部門，實行綜合設(shè)置，理順部門職責關(guān)系。本次南京市政府機構(gòu)改革，涉及調(diào)整變動的機構(gòu)共26個，實際減少9個局級機構(gòu)，增設(shè)了市行政服務(wù)大廳。市政府部門由原來的42個減少到38個，同時還積極推進區(qū)縣政府機構(gòu)、鎮(zhèn)街機構(gòu)改革。

二是著力改革行政審批制度。按照機構(gòu)改革后重新確定的職能，調(diào)整確認權(quán)力事項，對市政府部門的2899項行政權(quán)力、區(qū)縣政府及其部門的1.4萬項行政權(quán)力，逐項進行了主體、事項、流程的確認及轉(zhuǎn)移行使，重新編制外部流程、內(nèi)部流程，細化行政處罰自由裁量權(quán)基準。經(jīng)過清理，市級權(quán)力事項減少為2113 項，減少27%。進一步完善了網(wǎng)上動態(tài)管理機制。

三是及時清理規(guī)章與規(guī)范性文件。機構(gòu)改革后，南京市根據(jù)國家、省要求，在市區(qū)兩級開展文件清理。納入市級清理的規(guī)章97件、規(guī)范性文件407件。經(jīng)清理廢止111件，占文件總數(shù)的22%；修改95件，占保留文件總數(shù)的24%，清理結(jié)果經(jīng)市政府常務(wù)會議審議通過向社會正式公布。

四是著力保障和改善民生。通過在民生重點領(lǐng)域推行各項積極有效的政策，著力解決民生熱點問題。如，繼續(xù)降低民間資本準入門檻，放寬市民創(chuàng)業(yè)的注冊資本、經(jīng)營范圍核準、投資者出資方式和經(jīng)營場所限制；穩(wěn)步提高社會保障水平，強化社會保險擴面征繳，社?？偭吭鲩L10%以上；實現(xiàn)養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)全覆蓋，推進新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與國家和省政策的對接，提高農(nóng)村居民養(yǎng)老保險待遇；加大住房保障力度，按計劃開工建設(shè)廉租房、經(jīng)濟適用房、中低價商品房、租賃房和人才公寓。

五是不斷完善政府信息公開機制。政府重大行政決策通過網(wǎng)絡(luò)、媒體公開。2010年舉辦政府新聞發(fā)布會61場，市政府網(wǎng)站發(fā)布信息69241條，市政府部門發(fā)布信息11803條，區(qū)縣政府發(fā)布信息4966條。年終政府工作接受服務(wù)對象的大檢閱和監(jiān)督，市政府質(zhì)監(jiān)、藥監(jiān)、住建委等10個重點部門工作向服務(wù)對象述職，人民群眾走進電視臺直播現(xiàn)場，與重點工作部門面對面交流。為進一步方便群眾，提高行政效率，政府還與媒體聯(lián)動開辟多個節(jié)目、專欄，開通了“12345”政府服務(wù)熱線。

六是著力加強法治政府建設(shè)。2010年8月，全國全省依法行政工作會議后，南京市研究制訂《南京市法治政府建設(shè)四年行動計劃》，計劃以2014年承辦第二屆青奧會為時間節(jié)點，用四年時間，把法治政府建設(shè)提高到一個新水平。同時，注重依法行政考核，每年根據(jù)法治政府建設(shè)的新要求，對市級機關(guān)和區(qū)縣政府的依法行政考核指標體系進行全面修改，不斷創(chuàng)新考核方式，調(diào)整考核體系，完善保障機制。在制度建設(shè)上，我們堅持立法服務(wù)發(fā)展的導向，堅持突出實現(xiàn)民意充分博弈，探索實施開放式、多元化的政府立法機制。在文件管理方面，以健全完善文件管理制度體系為重點，起草了《南京市規(guī)范性文件管理規(guī)定》，《南京市政府規(guī)章和規(guī)范性文件評估工作方案》制定了文件審查備案工作規(guī)范，積極推進規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)。在執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)方面，積極開展執(zhí)法規(guī)范化創(chuàng)優(yōu)活動，突出強化行政執(zhí)法證件管理，探索制定《南京市行政執(zhí)法證件管理規(guī)定》和《南京市行政執(zhí)法協(xié)管人員管理辦法》，推進市和區(qū)縣兩級政府建立特邀行政執(zhí)法監(jiān)督員體系。在行政復議創(chuàng)新方面，南京市正積極啟動集中行政復議權(quán)和行政復議委員會籌建工作。

三、南京市轉(zhuǎn)變政府職能中存在的問題

轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府管理，是優(yōu)化發(fā)展環(huán)境、提升城市綜合競爭力的重要基礎(chǔ)。多年來，南京市在積極推進政府職能轉(zhuǎn)變的過程中積累了豐富的經(jīng)驗，但依然存在一些現(xiàn)實問題。

一是認識上不夠到位。政府及其工作人員“官本位”思想依然存在，對轉(zhuǎn)變政府職能重要性認識不足，致使政府職能轉(zhuǎn)變滯后，影響行政效率提高，同時產(chǎn)生腐敗。

二是部門職能交叉產(chǎn)生矛盾。南京市政府部門機構(gòu)改革，在精簡機構(gòu)和人員、減少行政審批等方面取得了顯著成效。但由于多方面原因，部門職責不清、職能交叉、重管理輕服務(wù)、政務(wù)公開缺乏力度等問題仍不同程度存在，有的甚至比較突出，也說明科學劃分政府、市場與社會的治理邊界在實踐中顯得猶為重要。

三是協(xié)調(diào)機制不健全。政府與社會管理的協(xié)調(diào)機制尚未完全確立，社會自我管理、自我服務(wù)的功能還不健全，在一定程度上使政府無法脫離某些原本應(yīng)由社會自主管理的領(lǐng)域，嚴重制約了政府職能轉(zhuǎn)變的速度。

四是舊的管理模式未擺脫。由于傳統(tǒng)行政體制的慣性運作，政企不分、政資不分、政事不分等現(xiàn)象還不同程度地存在。在具體操作過程中，對政府管理與社會管理的領(lǐng)域不能進行科學明確的規(guī)范，因此實際上在很多領(lǐng)域依然沿用傳統(tǒng)的管理方式，影響職能轉(zhuǎn)變的效果。

五是政府部門權(quán)力配置不盡合理。政府職能履行需要制度體系、財力資源、機構(gòu)設(shè)置和人力資源等權(quán)力結(jié)構(gòu)合理配置的支撐。當前，政府職能轉(zhuǎn)變面臨的重要問題，是權(quán)力配置的不合理，因此以優(yōu)化權(quán)力配置促進政府職能轉(zhuǎn)變，不斷推進與政府職能轉(zhuǎn)變相適應(yīng)的政府機構(gòu)改革，確立財政分權(quán)和公共產(chǎn)品分層供給的制度框架十分必要。

面對這些問題，南京從其實際出發(fā)，借鑒外地經(jīng)驗，整體推進政府職能轉(zhuǎn)變。多年來，南京市以依法行政促進政府職能轉(zhuǎn)變，取得了初步成效。根據(jù)《南京市法治政府四年行動計劃》的要求，下一階段要在廣泛借鑒外地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步深化行政體制改革，固化已有機構(gòu)改革的成果，進一步理順行政職能，完善配套制度建設(shè)，整體推進政府職能轉(zhuǎn)變的深化。

第五篇：政府職能轉(zhuǎn)變

約政府職能轉(zhuǎn)變的諸多客觀因素。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木債務(wù)沉重，財政困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題一直是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨的主要問題。機構(gòu)改革后，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的合并，債務(wù)問題進一步凸顯，少則幾_t萬，多則幾百萬，有的甚至達到上千萬。農(nóng)業(yè)稅取消后，從現(xiàn)有蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際和地方財力來看。蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的正常運轉(zhuǎn)已經(jīng)有不少困難，根本沒有能力解決這些債務(wù)。債務(wù)問題已經(jīng)成為制約蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政能力的一個嚴重問題二是部分縣鄉(xiāng)公務(wù)員隊伍和事業(yè)單位工作人員結(jié)構(gòu)不盡合理。機構(gòu)改革后．由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，科級干部重新安置和一般干部分流，鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇術(shù)普遍存在著行政空編缺崗問題，有的地方只能用事業(yè)單位的人員頂崗。另外，一些民族蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)民族十部缺乏，不利于工作的開展。與行政缺編相比，專業(yè)技術(shù)人員缺乏更加嚴重。由于在改革中有些專業(yè)技術(shù)人員在改革中競聘到別的崗位，有些享受政策提前離崗，而專業(yè)服務(wù)單位又受到編制和經(jīng)費的限制．無法吸收大中專院校畢業(yè)生，各地普遍反映專業(yè)技術(shù)人員不足，甚至出現(xiàn)“懂行不在崗、在崗不懂行”現(xiàn)象．技術(shù)服務(wù)出現(xiàn)斷層。幾點對策與建議壤黲蔫菱

1、深化行政體制改革，理順政府職能關(guān)系。目前有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府的職能界定已經(jīng)明確，機構(gòu)設(shè)置也基本合理。要真正落實政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是進一步推進行政體制改革，理順職能關(guān)系，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇術(shù)政府的行政生態(tài)環(huán)境。要切實理Ⅲ頁鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木與旗縣的關(guān)系．科學界定和明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木的權(quán)利和責任、事權(quán)和財權(quán)．進一步規(guī)范和完善條塊管理體制和運行機制，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府組織的自主性：要加快縣級政府改革，推動縣級政府自身的職能轉(zhuǎn)變，改變縣級政府工作方式，切實按照法規(guī)明確的上下職責推進各項工作，保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法履行職能：要支持和推動農(nóng)村牧區(qū)各類民間組織的發(fā)展，尤其是要大力扶持農(nóng)牧民經(jīng)濟合作類組織、社會服務(wù)類組織的發(fā)展，提高農(nóng)牧民組織化程度。為鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府職能轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。

2、進一步轉(zhuǎn)變思想觀念，創(chuàng)新工作方式方法。面對改革后的新形勢，廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部必須切實轉(zhuǎn)變觀念和工作作風．盡快實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能方式由指令型向指導型、由管理型向服務(wù)型、由行政推動型向引導示范型、由指揮型向協(xié)調(diào)型轉(zhuǎn)變。各地應(yīng)積極探索新的服務(wù)方式，進一步創(chuàng)新工作方式和方法，從制度上減少辦事程序和環(huán)節(jié)，方便群眾辦事，提高工作效率，為農(nóng)牧民提供更加優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，消滅服務(wù)盲區(qū)。

3、加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支持力度，積極化解蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，保障基層工作正常運行。一定的財政能力是政府履行職能的基礎(chǔ)條件。也是影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府職能轉(zhuǎn)變的重要因素。應(yīng)根據(jù)“一級政府一級財政”和“財權(quán)與事權(quán)相對應(yīng)”的原則．進一步創(chuàng)新縣鄉(xiāng)財稅管理體制．提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木政府的財政能力；要根據(jù)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木行政范圍擴大、工作量加大和經(jīng)費支出大幅度增加、辦公生活條件差的實際情況，科學地測算核定蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政需求，加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度．以保障蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作的正常運行；同時，各級黨委、政府要充分認識蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)問題久的不利影響．積極采取有力措施，推動蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的逐步有序化解。

4、加強干部隊伍建設(shè)，改善人員結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)。要統(tǒng)籌安排、合理調(diào)整旗縣政府機關(guān)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關(guān)人員．盡快解決因鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革人員向旗縣流動而造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)空編、旗縣超編的問題，解決部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺員的問題。在基層干部隊伍的配置上要特別重視補充民族干部，以解決民族干部缺乏帶來的問題。同時，要加大對蘇木鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的培訓力度，使他們轉(zhuǎn)變觀念、明確職責、提高技能、掌握方法，適應(yīng)新形勢下的工作需要。另外，要盡快補充一些大中專畢業(yè)生充實事業(yè)單位．以改善事業(yè)單位人員結(jié)構(gòu)，提高隊伍素質(zhì)．增強服務(wù)能力口

1、旗縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木財政自我保障能力差

由于興安盟經(jīng)濟發(fā)展落后，債務(wù)負擔沉重，雖有轉(zhuǎn)移支付資金的支撐，但只能保證低水平運轉(zhuǎn)，保了人員工資，卻沒有錢辦事，不能適應(yīng)全面建設(shè)小康社會的需要，縣鄉(xiāng)財政體制改革能否達到預期效果，還需要中央加大轉(zhuǎn)移支付力度，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付運作，以緩解縣鄉(xiāng)財政困難。

2、機構(gòu)改革人員分流難

鄉(xiāng)鎮(zhèn)蘇木改革過程中人員分流成為第一大難事。其一因興安盟經(jīng)濟欠發(fā)達，觀念陳舊，分流人員很難找到出路，又不能簡單推出去不管，因此勢必造成財政供養(yǎng)人員過多，這更加劇了財政困難；其二是正是因為財政困難，對分流人員無法進行一次性補償，使被分流人員不愿意走，人名長期掛在花名冊上，拿著補助金，形成了慢性不治綜合癥。

3、鄉(xiāng)村集體債務(wù)化解難

雖然近年來各地想了很多辦法，但收效甚微，而大多數(shù)債務(wù)成為呆死賬，不靠外力無以化解。債務(wù)問題又是困擾各級干部群眾的一大難題，已經(jīng)影響到當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和穩(wěn)定，嚴重損害了債權(quán)人的利益。

4、教育布局調(diào)整進展緩慢

興安盟有些地區(qū)居住分散，交通不便，加上經(jīng)濟困難，基礎(chǔ)建設(shè)跟不上，一定程度上影響了撤校并點的進程。已經(jīng)撤并的學校，由于都地處偏遠，形成國有資產(chǎn)變現(xiàn)難，許多地區(qū)因缺少制度制約，造成了資產(chǎn)流失。

5、國有農(nóng)牧場改革相對滯后

在相當長的歷史時期內(nèi)，國有農(nóng)牧場為國家做出了貢獻，也因此欠下了歷史債務(wù)。目前的農(nóng)牧場仍然承擔著沉重的歷史包袱，步履蹣跚，如不加快改革勢必影響其今后的發(fā)展。針對以上問題，我認為應(yīng)采取以下對策解決之：