第一篇：關于我國開發區管理體制的類型及其改革的思考

關于我國開發區管理體制的類型及其改革的思考

發表日期：2008-05-08 00:00:00 閱讀次數： 538

摘 要：我國開發區管理體制經過二十多年的演變，形成了三種比較穩定的類型：政府主導型、企業主導型、政企混合型，這三種類型的管理體制都在不同程度上促進了我國開發區的建設與發展，同時也面臨著越來越多的困難與挑戰。應該從增強獨立性、理順開發區管委會與企業的關系、大力發展社會中介組織三方面入手進行改革，不斷完善開發區管理體制。

關鍵詞：開發區，管理體制，類型，改革

20世紀80年代中期以來，經濟技術開發區、高新技術開發區、科技園區、工業園區等一系列開發區在中國(尤其是沿海城市)迅速勃興，這為新時期中國現代化建設的全面提速注入了巨大活力，極大地支撐并推進了我國經濟的快速、持續、穩健增長。20多年來，我國的開發區已從最初封閉式的試驗基地，逐步轉變為開放式的發展社區；開發區的功能也從過去單一性(經濟)功能擴展成為現在的綜合性(產學研)功能；開發區自身也逐步形成了一系列相對成型的管理體制和模式。隨著我國進入WTO并與國際相關規范接軌以后，根據公平、公開、無歧視的原則，以往開發區建設中的特殊優惠政策的優勢減弱，開發區建設已經進入到一個全新的歷史時期。面對世界政治經濟文化發展的新形勢和我國社會主義現代化建設的新需要，如何總結經驗、完善管理、健全體制、提高效益和增強競爭力，將是我們各級各類開發區建設面臨的一個新問題。

一

中國開發區管理體制的形成及其演變可謂與開發區的發展歷程同步進行。根據開發區發展的歷史進程，其管理體制的演變進程大致可分三個時期：1984-1994年是中國開發區建設的起步期。這期間是我國開發區的創建和探索階段，因此，有人把這一階段稱為前開發區期，或稱為第一次創業期。在此階段，大批開發區相繼成立并在探索中起步發展。但由于初創不久，開發區在少有先例借鑒的條件下各自探索，所以這時并未形成統一的管理體制，可謂管理體制的未定型期。1994-1996年是中國開發區建設的穩定發展期。這期間，許多地方把一些管理職能下放給開發區的管理機構。很多開發區實行“小政府，大社會”的管理體制。開發區人員精簡、辦事速效的特點凸顯，可為企業快速辦理各種證件和手續，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。1996年以來是中國開發區建設的分化期。隨著國家對開發區優惠政策和管理權限的調整，行政權力逐漸集中到上級主管部門，開發區便失去單獨辦理相關業務的權力。由于開發區的急劇擴張，開發區與其它城區的矛盾也凸現出來。于是，各開發區之管理體制開始依托自身情況而分化，逐步形成了三種基本管理體制：“政府主導型管理體制”、“企業主導型管理體制”和“政企混合型管理體制”。可以說，這三種管理體制各有利弊，在開發區的成長發展中各自發揮了重要作用。

(一)政府主導型管理體制。該體制特別強調政府在開發區管理過程中的重要作用，由開發區所在地的政府或政府的職能部門對開發區進行直接管理。根據開發區管委會權力的大小，該體制可分為“縱向協調型”與“集中管理型”的管理體制。為了突出政府在開發區管理中的作用，也可劃分為“純政府管理型(或政府直接管理型)”和“準政府管理型(或政府委

托管理型)”。實際上，兩種分類只是名稱不同而已，并無本質差別。“縱向協調型”對應于“純政府管理體制”，而“集中管理型”則對應于“準政府管理體制”。

“縱向協調型”管理體制突出強調由開發區所在城市的政府全面負責開發區的管理工作。所在城市政府設置開發區管理委員會或開發區辦公室，管委會或開發區辦公室不再設立常設機構。管委會或辦公室成員由原政府行業或主管部門的主要負責人組成。開發區的各種管理仍由原行業主管部門負責。管委會負責在各部門之間進行協調，組織有關部門處理開發區的重大問題，監督各部門的日常工作，不直接參與開發區的管理。該體制的優點是：開發區在城市政府或其他職能部門的協調下，有利于城市政府的宏觀調控，能確保所在城市政府政策意圖的準確理解和貫徹，能使開發區的發展格局與城市的整體發展戰略保持一致，使開發區建設不會脫離城市整體規劃而片面發展。該體制的缺點是：這種管理體制仍然沿用原來政府組織管理體制中的條塊管理模式，開發區管理體制的獨立性不強，管委會的權力較少，不利于開發區試驗新的體制和機制。并且，管委會在許多職能部門的多重管理下，會造成推諉與扯皮的現象，從而降低了管理效率，影響了建設效能。

“集中型管理型”體制又稱為“封閉型”或“半封閉型”管理體制，其特征是開發區是一個與其他行政區相對隔離、經濟和行政管理相對獨立的特殊區域。該體制的組織結構是：由所在城市政府授權組建專門的派出機構開發區管理委員會，由開發區管委會自行設置各種行政管理部門，并享受所在城市的市級各管理部門的權限，開發區管委會受所在城市政府委托，對新區的行政、經濟等事務進行全面綜合管理。管委會下設各部門雖然對區內事務行使市級管理權限，但在工作上要受當地政府各行業主管部門的指導。該體制的優點是：由于開發區管委會擁有相對獨立的地位和經濟、社會事務管理權，因而能在區內進行新的管理體制試驗，為體制改革做出嘗試。由于管委會擺脫了“縱向協調型”管理體制下各部門的牽扯和約束，有權力及時處理區內的各種矛盾和問題，從而有利于開發區的整體規劃和發展。同時，開發區所設的職能部門消除了雙層領導的尷尬局面，也避免了各部門之間的推諉扯皮，從而有助于辦事效率和工作效率的提高。該體制的缺點是：由于開發區相對獨立的地位，使得原有城市主管部門對其控制力相對減弱，開發區因此有可能脫離原城市發展規劃而獨立發展，并與原城市爭奪資源，導致新區擴張而舊城區衰落。

(二)企業主導型管理體制。該體制又稱無管委會管理體制。其主要特點是管理機構本身是營利性的企業單位，以企業作為開發區的發展者與管理者，政府不再設立派出機構管理委員會，而是通過建立經濟貿易開發總公司作為具有法人地位的經濟實體，來組織區內的經濟活動，同時經濟貿易開發總公司還承擔部分政府職能等。這種管理體制中，開發建設的主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是經濟貿易開發總公司，由它直接向縣政府負責，擔負土地開發、項目招標、建設管理、企業管理、行業管理和規劃管理等職能，其它管理事務如人事、稅收、工商等仍由政府的相關職能部門來行使。該體制的優點是：有利于開發區政府從大量行政事務中解脫出來，提高工作效率，增加管理機構對市場信息的敏感度。有利于總公司經濟實力的增強，并運用經濟杠桿進行開發區的建設與管理。有利于開發區提高建設速度和經濟效益。該體制的缺點是：總公司作為經濟組織，缺乏必要的政府行政權力，在征地、規劃、項目審批等多方面較為被動，進而影響了其管理能力的發揮。由于開發區的經貿開發總公司是一個企業，其根本目的是追求利潤最大化，因此，總公司會千方百計實現其經濟目的，其經濟行為時常會偏離開發區應有的定位和職能。

(三)政企混合型管理體制。該體制突出表現為政府和企業相互結合與聯合管理。根據開

發區管委會與發展總公司的關系，政企混合型管理體制又可分為政企合一與政企分離兩種具體的管理體制。

政企合一型管理體制就是在開發區管理委員會下面設立一個發展總公司。開發區管委會與發展總公司合署辦公，人員配置上相互混合，管委會主任和發展總公司總經理通常由一人兼任。管委會負責決策和其它服務性職能，發展總公司負責區內基礎設施建設。這種管理體制下，政府管理具有雙重性質，既具有行政職能，也具有經濟開發職能。不但行使審批、規劃、協調等職能，還負責資金募集、開發建設等具體經營性事務，發展總公司則很少有決策的權力。該體制的優點是：開發區管委會和發展總公司的設立有助于發揮行政職能，并同時兼顧經濟職能，在開發區建設初期曾經發揮了積極作用。該體制的缺點是：由于發展總公司基本上沒有決策自主權，而開發區管委會不但負責宏觀決策，而且還負責具體的微觀管理，容易造成權力的過分集中或相對偏頗，進而導致政企不分，總公司應有的作用得不到發揮，整體管理效率降低。

政企分離型管理體制就是管委會作為地方政府的派出機構來行使政府管理職能，不直接運用行政權力干預企業的經營活動，而把重點放在協調和監督方面，開發區的總公司和專業公司作為獨立的經濟法人，實現企業內部的自我管理，從而使政府的行政權和企業的經營權相互分離。該體制的優點是：體現了“小政府、大企業”的原則，一方面可以充分發揮政府的行政職能，另一方面也可以借助企業的資金和管理經驗來彌補開發區本身的不足，充分發揮企業的經濟職能，兩者相互促進，從而有利于開發區的經營、建設和管理。該體制的缺點是：在開發區的初級階段因為政企分離而很難集中有限的人、財、物用于開發區建設。同時，還會因為開發區的管理手段不盡科學、配套機制不盡完善等情況而難以擺脫舊體制的束縛，造成開發區建設力量的分散。

二

以上三種管理體制各有利弊，都在不同時段、不同程度上促進了我國開發區的建設與發展。但是，隨著改革開放的深入和國內外環境的變化，我國開發區管理體制也面臨著越來越多的困難與挑戰。譬如，開發區管理機構的法律地位不明確；開發區的管理機構缺乏權威，管理權限經常不到位；開發區管理體制逐步向一般行政區管理體制的復歸等。這些問題已經開始制約了開發區的進一步發展。為進一步改革和完善開發區管理體制，筆者認為，宜選擇如下三個方面作為工作切入點。

(一)明確開發區管理體制的獨立性。為了減少外部行政體制的干擾，應以立法的形式授予開發區管理機構在遵守憲法等相關法律的前提下獨立行使管理的權力，從法律的高度賦予和保證開發區管理體制的相對獨立性，使開發區“名正言順”地行使自己的權力。首先，要從法律上確認開發區管委會的行政主體地位，使其具有獨立的行政執法資格，將管委會對開發區的統一領導和管理納入法制化軌道。為此，要修改我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將開發區管委會納入國家行政組織序列；并修改該法關于派出機關的規定，明確較大的市、設區的市經國務院批準，可在一定區域內設立市政府的派出機關，代表市政府管理相關事務。其次，要在法律中明確規定開發區的組織管理體系、主要管理職能、基本管理權限以及發展政策等，從而確保開發區組織管理的有效性、權威性以及開發區發展的穩定性和連續性。這可以通過國家組織制定《開發區法》對開發區管委會的職責權限、領導體制、決策機制、下設機構的設置原則及監督機制等問題進行專門規定。地方國家權力機關則可以根據上位法的規定，制定或修改開發區條例，在其中設專門章節，結合本地區實

際特點對《開發區法》中關于開發區管理委員會的內容進一步予以細化。最后，要以立法的形式確定開發區的審批程序和開發區的性質、功能與任務，以便對開發區實現統一的規劃布局，避免開發區之間的無序競爭及“開發區熱”的出現；對開發區的授權范圍實際上是一個開發區管理機構與地方政府的關系問題，按照國家級、省級開發區的不同類別規定統一的授權范圍，以利于開發區之間的平等競爭、利于上級政府對開發區的統一管理、利于開發區管理機構與地方政府的權責明確，而這就需要有相應的法律法規。

(二)理順開發區管委會與企業的關系。雖然目前沒有法律界定開發區的政府地位，但在現實中管委會起著“準政府”的作用。政府和企業有著不同的行為準則和價值目標。既然作為“準政府”，管委會就不應該強力介入企業的發展與經營。開發區管委會自己的企業帶有強烈的政府角色，就會破壞企業之間的平等競爭與合作。但是，由于受我國傳統行政管理體制的束縛和“官本位”文化的影響，再加上市場機制不完善，當前開發區在管理方面仍然過多地運用行政手段，還沒有完全自覺地通過政策和其他手段來調控和管理市場，影響開發區的企業來規范自己的行為。政府既提供公共物品，又提供一般物品；既直接發動和分配投資，又直接安排和管理消費。政府既是比賽的裁判員，又當教練員，還當運動員。政府代替市場履行資源配置，資源的配置不能根據市場的需求來合理地分配，沒有建立一個公平競爭的市場環境，這樣企業失去了發展的內在動力，從而使開發區失去了吸引外來投資的優勢。如果說在開發區建設初期，管委會以企業經營的方式進行管理還有其合理性，但在今天，這種政府辦企業的方式已經傷害到開發區的自身發展，必須盡快理順“政企關系”，把精力放到對企業的監管上來。為此，要切實轉變開發區管理體制的政府職能，科學界定開發區管委會同企業的關系，變以前的微觀管理為宏觀調控與管理，并且要多以信息發布、發展導向和備案管理等軟性手段對開發區的企業進行宏觀管制。

(三)大力發展社會中介組織。當前，開發區管委會承擔著大量具體而瑣碎的社會事務職能。因此，需改革現有的管理體制，大力發展社會中介組織，各種具體的行業管理職能和社會服務職能要逐漸交到中介組織去行使，逐步實現“小政府、大中介”、“小管理、大服務”的管理體制。社會中介組織作為政府、企業、市場之間聯系的紐帶和橋梁，具有政府行政管理不可替代的服務、溝通、協調、自律、公正、監督等方面的職能與作用，是保證開發區經濟和社會健康發展的、必不可少的重要組成部分。針對我國開發區目前存在的社會中介機構數量不多、級別不高、職能不清、服務范圍不明等問題，今后要著重抓以下幾方面的工作。首先，要理順開發區管委會與社會中介組織的關系。改革現行的管理體制，把那些原來由政府承擔的大量具體瑣碎的有關落實政策的職能、行業管理的職能、社會監督的職能等逐步交給中介組織，這樣就客觀上為中介組織的發展提供了廣闊空間。其次，要改變現有的中介組織“官辦”、“半官辦”、“官民合辦”的架構，督促資產評估事務所、會計師事務所、律師事務所等社會中介組織盡快與掛靠單位徹底脫鉤，將其逐步改制成為自主經營、自負盈虧、自擔風險的合伙制事務所、個人事務所和股份有限事務所。再次，要加大對社會中介組織的監管力度。加強行業協會建設，引導行業管理組織制定行業的執行準則、技術標準及后續教育等制度，并建立健全職業道德、質量監督等制度。政府有關部門加強對行業協會和中介組織的監管，以保證中介機構能健康、有序地發展。最后，要不斷提高社會中介機構從業人員的素質。有計劃、有步驟地對執業人員進行培訓，以提高他們的業務能力和管理水平。這樣，通過中介組織機構的擴大和功能的強化，一方面可以幫助管委會從繁重的事務中解脫出來，專心致志地搞好管理和服務；另一方面，也可以防止管委會機構人員的增加和行政權力的擴張，使管委會保持精簡和高效的管理體制。

第二篇：我國開發區管理體制現狀的法律思考

我國開發區管理體制現狀的法律思考

橫山縣人民政府法制辦公室云維亮

［摘要］由于開發區全國性法律的缺失、政府社會服務職能缺位導致我國開發區管委會管理職能權限模糊，開發區可持續發展乏力。因此，只有以法律明確開發區管委會的行政主體地位，方可明晰管委會的職責權限，從而促進開發區建設的健康順利推進。

一、我國開發區建設的發展歷程

開發區在國際上已經存在了上百年的歷史，我國搞開發區就是借鑒國外的經驗。最早的是特區，鄧小平同志南巡時對特區的發展給予了高度的肯定。1984年春天，他在視察深圳時，總結經濟特區的經驗，提出進一步開放沿海港口城市。當年年底，我國開發區在這些城市應運而生，拉開了建設開發區的序幕。即由國務院批準建立了第一批國家級經濟開發區（大連經濟技術開發區）。經過20多年的探索式發展，建立了事權一致、機構精簡、辦事高效的行政管理運行機制，樹立了全新的“服務型政府”的管理理念，以“小政府、大社會”的管理模式創新了管理職能，經歷了由小到大,由弱到強,由試辦到全面開花,對中國經濟發展起了火車頭的作用,成為全國經濟、區域經濟、城市經濟的重要支柱。可以說,中國經濟的持續高增長,經濟技術開發區功不可沒，開發區建設取得了巨大成就。

設立開發區，就是在一個城市不可能全面建設基礎設施的時候，劃定一塊較小的區域，集中力量建設完善的基礎設施，創建符合國際水準的投資環境。通過吸收利用外資，形成以高新技術產業為主的現代工業結構，成為所在城市及周圍地區發展對外經濟貿易的重點區域。也就是說讓這塊地方盡快發展起來，一方面打開渠道，一方面積累經驗。所以，我國開發區建設從一開始就承擔著一個改革開放的任務。

二、我國開發區建設的基本類型

從我國開發區建設的歷程中我們總結出我國開發區建設的基本類型有8種，包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、邊境經濟合作區、出口加工區、自由貿易區、保稅港區和省級開發區。

經濟技術開發區。自1984年至今，我國共設立了54個國家級經濟技術開發區，分別分布在中國的省會和中心城市。國家級經濟技術開發區設立以來，堅持“三為主，一致力”的發展方針，取得了顯著成效。2004年，由商務部、國土資源部、建設部聯合召開的國家級經濟技術開發區工作會議，為國家級經濟技術開發區確立了“三為主，二致力，一促進”的新發展方針。

高新技術產業開發區。1988年，根據國際上科技產業的興起和我們國家發展的實際需求，創辦了高新技術產業開發區。這些開發區多數布局在沿海和中西部大城市，依托科研機構和高等院校比較密集的優勢，支持高新技術產品的研發，促進科技成果轉化為先進的生產力。自1988年至今，我國共批準設立了53個高新技術產業開發區，為我國高新技術產業化發展做出了杰出的貢獻。

綜合保稅區。這是經國務院批準的開展國際貿易和保稅業務的區域，類似于國際上的自由貿易區，區內允許外商投資經營國際貿易，發展保稅倉儲、加工出口等業務。自1990年至今，我國政府共批準成立了15個保稅區，目前已全部啟動運營，成為中國經濟與世界經濟融合的新型連接點，在我省西安市新建設的西安國際港務區基本具備了設立綜合保稅區的條件，正在積極爭取國家批準。綜合保稅區的設立，將有利于新一輪中央西部大開發的實質推進，有利于新亞歐大陸橋沿線城市的開放和開發，有利于有效承接國際和我國東部地方的產業轉移，打造陜西省乃至西部地區發展外向型經濟的重要平臺，也有利于探索在內陸地區設立綜合保稅區的新途徑。

邊境經濟合作區。設立在我國內陸邊境的一些城市，是中國沿邊開放城市發展邊境貿易和加工出口的區域。國家鼓勵這些區域引進國內外資金，發展產品加工、進出口貿易和旅游事業。自1992年以來，經國務院批準的邊境經濟合作區14個，對發展我國與周邊國家(地區)的經濟貿易和睦鄰友好關系、繁榮少數民族地區經濟發揮了積極作用。

出口加工區。為促進加工貿易發展，規范加工貿易管理，將加工貿易從分散型向相對集中型管理轉變，給企業提供更寬松的經營環境，鼓勵擴大外貿出口。2000年4月27日，國務院正式批準設立由海關監管的出口加工區。為有利于運作，國家將出口加工區設在已建成的開發區內，并選擇若干地區進行試點。這些區域具有保稅功能，由海關提供快速通關的條件，為企業創造便利的經營環境，有利于增強加工貿易企業的競爭能力。自2000年至今，我國共批準設立了58個出口加工區。

省級開發區。自2003年7月《國務院辦公廳關于暫停審批各類開發區的緊急通知》(國辦發電〔2003〕30號)發布以來，國務院有關部門根據清理整頓開發區的有關法規和政策性文件，對全國各類開發區進行了清理整頓和設立審核。日前，經國務院同意，國家發展改革委、國土資源部、建設部以公告的方式對通過國家審核的開發區進行了公告，其中省級開發區1364個。其中我省通過審核的開發區共22個，其中由國務院批準設立的5個，由省政府批準設立的17個。我省由國務院批準設立的各類開發區分別是西安經濟技術開發區、西安高新技術產業開發區、寶雞高新技術產業開發區、楊凌農業高新技術產業示范區和陜西西安出口加工區。由省政府批準設立的有西安韋曲高新技術產業園區、西安郭杜工業園區、西安河經濟開發區、西安閻良高新技術產業園區、西安灞橋工業園區、西安未央工業園區、陜西高陵涇河工業園區、陜西藍田工業園區、陜西戶縣灃京工業園區、陜西岐山蔡家坡經濟開發區、陜西咸陽高新技術產業園區、陜西銅川經濟開發區、陜西渭南高新技術產業園區、陜西漢中經濟開發區、陜西安康工業園區、陜西榆林經濟開發區和陜西榆林神府經濟開發區。2001年，經陜西省編委批準了我市榆橫工業園區管委會和榆神工業園區管委會，實際上也成立了兩個市級開發區。

三、我國開發區的管理體制的演變過程及基本模式

我國開發區管理體制的形成及其演變過程與開發區的發展歷程同步進行。其管理體制的演變進程大致可分三個時期：

1984-1994年是中國開發區建設的起步期。這期間是開發區的創建和探索階段，因此稱為前開發區期或第一次創業期。期間大批開發區相繼成立并在探索中起步發展。由于初創，所以這時并未形成統一的管理體制，屬于管理體制的未定型期。

1994-1996年是中國開發區建設的穩定發展期。許多地方把一些管理職能下放給開發區的管理機構。很多開發區實行“小政府，大社會”的管理體制。開發區人員精簡、辦事速效的特點凸顯，能為企業快速辦理各種證件和手續，故該管理體制可稱為“辦證”體制。由于這一階段管理體制較為統一，因此也稱為管理體制的“相對一致期”。

1996年以來是中國開發區建設的分化期。隨著國家對開發區優惠政策和管理權限的調整，行政權力逐漸集中到上級主管部門，開發區便失去單獨辦理相關業務的權力。在此期間尚未建立統一規范的管理體制。

目前，全國經濟技術開發區的管理模式大致有三種類型：一是準政府的管委會體制。管委會作為政府的派出機構，其主要職能是經濟開發規劃和管理，為入區企業提供服務，還擁有一定的行政審批權，因此，其機構和人員編制比行政區管理體制要精簡得多。實行單一管委會型管理體制的國家級開發區，在承擔較少的社會事務情況下，能夠集中力量抓經濟建設，有力推動了開發區經濟的快速發展，但隨著第三產業發展和社會事務管理的需求增加，現有管理職能出現缺位。因此這種管理體制主要適用于人口較少的相對獨立的新開區，大部分開發區在建設初期采取這種模式。二是開發區與行政區管理合一的管理體制。其特點是開發區

和行政區的管理職能合一，或者是兩塊牌子一套人馬，內設機構基本保持行政區管理機構的編制和職能。這種模式主要適用于整個行政區域作為開發區，或者開發區是原有城區建制的一部分。從理論上講，這種管理模式是國家級開發區今后探索發展的方向。三是以企業為主體的開發體制。在這種模式中，開發主體不是一級行政組織或政府派出機構，而是由開發商來規劃、投資開發和管理一個開發區。開發公司不僅要開發工業用地，還要進行大量的公共基礎設施投資，但不能像大部分行政管理機構那樣直接從稅收收入中獲得必要的投資補償，公共基礎設施成本靠工業和商業用地開發收入來補償。

四、我國開發區管理體制現狀

經過20多年的發展，我國開發區取得了巨大成就，這無疑是開發區管理體制不斷創新的結果。但開發區管委會法律定位與職能權限不明確，不利于開發區的進一步發展。甚至制約著開發區的可持續發展。主要表現在以下幾個方面：

（一）開發區管委會的法律定位不明確

就全國看，開發區管委會的定位一直缺乏權威和明確的法律規定。我國的開發區管理體制主要是行政主導型，通過政府的派出機構——管委會的形式來進行運作。但目前管委會的地位缺乏法律依據，盡管人們習慣于把管委會看作是一級“政府”，但實際上我國行政機構設置序列中并沒有開發區，在法律上也還沒有一個全國性的有關開發區的法律體系。管委會的性質沒一個明確的立法界定，其行政主體地位一直備受質疑，這與全面推進依法行政，建設法治政府的要求不相符合。

1.開發區管委會被視同一級地方政府，但又不是一級地方政府。因為地方政府的設立由《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《組織法》）第一條規定：“省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”。其中并沒有提及開發區管委會。

2.開發區管委會不是地方人民政府的派出機關。地方人民政府的派出機關由《組織法》第六十八條規定：“省、自治區的人民政府在必要的時候，經國務院批準，可以設立若干派出機關。縣、自治縣的人民政府在必要的時候，經省、自治區、直轄市的人民政府批準，可以設立若干區公所，作為它的派出機關。市轄區、不設區的市的人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為它的派出機關”。開發區管委會既沒有得到《組織法》的確認，也不符合《組織法》規定的程序要求，所以不屬于地方人民政府的派出機關。

3.開發區管委會不是政府職能部門的派出機構。開發區管委會與政府職能部門的派出機構有著明顯區別：一是派出的主體不同，前者由政府派出，后者由政府職能部門派出；二是法律、法規授權范圍不同，前者獲得的授權相當廣泛，后者獲得的授權有限；三是實施行政行為時采用的名義不同，前者一般采用自己的名義，后者一般采用職能部門的名義；四是責任和能力不同，前者在授權內和授權外都是當然的責任主體，而后者在授權外不能充當責任主體。所以，開發區管委會不同于政府職能部門的派出機構。

4.開發區管委會不是行政機關委托的組織。受委托組織的特點在于以委托行政機關的名義行使一定行政職權，并由委托機關承擔相應的法律后果。開發區管委會在授權范圍內實施行政行為是以自己的名義，一般也能獨立承擔法律后果，所以，與受委托組織有著本質的區別。

正由于開發區管委會既不是一級地方政府，不是地方人民政府的派出機構，也不是政府職能部門的派出機構，不是行政機關委托的組織，因而其法律定位到底是什么并不明確，其行為的合法性、法律效力受到質疑。其中最明顯的例證就是2004年11月23日最高人民法院審判委員會第1334次會議通過的《關于審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》，開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同，應當認定無效。但是，在2005年8月1日前，開發區管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地

使用權出讓合同，起訴前經市、縣人民政府土地管理部門追認的，可以認定合同有效。這是直接否定開發區管理委員會主體資格的重要司法解釋。

（二）開發區管委會管理職能權限模糊

當前，在中央、地方政府和開發區三個管理層次系統中，開發區管委會管理職能權限并未理清，進而導致中央政府管理層的宏觀調控職能不能有效落實。

1.管理權限范圍模糊。開發區管委會與上級政府及其部門之間、與自己設立的工作機構之間、其工作機構與上級政府部門之間的關系和權限模糊不清，這使得一些地方政府往往根據形勢的變化對管委會的權限、職能進行隨意調整，一些權力想放就放，想收就收，沒有剛性機制約束。

2.職能權限授權不足。在一些具體的行政管理活動中，開發區管委會沒有得到足夠的授權，權力缺失導致一些管委會自己就能辦理的事項必須呈報上級政府及其部門，不僅影響了工作效率，也與開發區作為國家改革創新的先行區、試驗區的地位不符。這就必然制約開發區的快速發展。

3.開發區管委會的管理權限不到位。由于開發區在國家法律層面上沒有明確的法律地位，開發區管委會究竟能擁有哪些審批權、多大的審批權限只能是各地自行把握。這樣一來，有立法權限的地方就可以通過地方性法規或者政府規章的形式進行授權或者委托，而沒有立法權限的地方就只能通過行政規范性文件進行委托，有些委托本身就存在法律依據不足的問題，有些委托造成的權責不清的問題更為突出。這樣致使開發區與上級一些執法部門權限劃分不清楚，摩擦較大，意見較大。更為突出的法律問題是，由于現行法律都是將包括行政處罰權在內的行政執法權授予縣級以上的行政機關，開發區連最基本的行政執法權限也沒有，嚴重制約開發區的發展。

4．開發區與所在的行政區矛盾突出，關系不順暢。隨著開發區的不斷發展壯大，工業化必然帶動城市化，開發區內人口迅速增長，城市管理、三農問題、衛生、教育等社會管理事務越來越多，開發區不再是一個單純的經濟功能區，而成為一個綜合性的行政區域。原來的單一的開發區管委會的體制不能解決開發區行政管理、社會服務的需要。而同時隨著開發區建設面積的擴大，不可避免地與當地行政區發生利益和資源配置上的摩擦，不利于開發區的發展。就拿我市來說，開發區與母城區的關系從建立之初就矛盾重重，主要表現在關于社會事務托管、區內行政審批、稅費分成、國有資產管理、礦產資源開發以及土地收益分配等問題上，利益沖突較大，人民群眾反響強烈。

五、我國開發區建設的功能定位

隨著我國市場經濟的發展，特別是加入WTO后所面臨的經濟國際化，開發區如何適應這些深刻變化，如何定位開發區的功能，成為開發區建設的前進指南。筆者認為，對全國來說,開發區是技術和資金的匯聚地,是工業產業鏈的龍頭,是產業經濟升級換代和可持續增長的紐帶;對地方來說,開發區既是個城市的經濟特區,又是城市經濟或區域經濟的人才、資金、技術、管理的制高點。傳統意義上的開發區承擔的主要是招商引資的窗口功能,現在的開發區更多的承擔和發揮著孵化功能,輻射功能,帶動功能,成為區域產業的動力核心,成為地區乃至全國最具活力的制造業集群的現代化工業區。

六、開發區管理體制改革亟需解決的問題及法律完善對策

從長遠看，開發區管理體制不可能長期游離于大體制之外，隨著經濟全球一體化、區域經濟一體化的快速發展，開發區建設管理面臨體制機制上的問題越來越突出，亟需解決：法律缺失問題，形成全國性的開發區法律體系，保證開發區管理體制的科學性、規范性和相對穩定性；轉變政府職能，提高辦事效率；改革管理體制，健全開發區管理機構，使得開發區建設管理不缺位不越位。

（一）加強開發區法制建設。

1.加快國家統一立法，明確開發區的定位、性質、功能和任務，同時明確開發區管委會的法律地位和具體管理權限，賦予開發區管委會及其下設機構相應的行政執法權。為此，就要修改我國《組織法》，將開發區管委會納入國家行政組織序列；修改該法關于派出機關的規定，明確較大的市、設區的市經國務院批準，可在一定區域內設立市政府的派出機關，代表市政府管理相關事務。從法律地位和運作方式看，開發區管委會與地方人民政府的派出機關行政公署、區公所、街道辦事處最為相似，如果《組織法》能夠將它確認為地方人民政府派出機關之一種，許多法律關系也就會理順。從目前看，我國開發區管理體制改革的方向也是把開發區定位為政府的派出機關：“國家級開發區實行管理委員會的管理體制。管委會作為所在省或市級以上人民政府的派出機關，代表所在省或市人民政府對國家級開發區實施統一管理”（《國家級開發區管理條例》草擬稿，2006）。

2.以法律明確開發區機構設置條件和程序。可以由全國人民代表大會或其常務委員會組織制定《開發區法》，以專門章節對開發區管委會的職責權限、領導體制、決策機制、下設機構的設置原則及監督機制等問題進行規定。有地方性法規制定權的地方國家權力機關可以根據上位法的規定，制定開發區條例，在其中設專門章節，結合本地實際對《開發區法》中關于開發區管委會的內容進一步細化。只有這樣，才能確保開發區組織管理的有效性、權威性以及開發區發展的穩定性和連續性。

（二）轉變政府職能

政府的職能之一就是提供社會服務，其服務范圍不僅限于母城區，而且也應有進一步拓展，因為我國開發區建的關鍵點在于經濟建設，而體制的創新則必須由母城區政府完成相應社會職能。因此作為母城區的政府應適當轉變職能，增加其社會服務職能，將職能予以延伸，為開發區管理體制的創新，提供切實的外部環境。開發區管理機構應從自身出發，探索建立開發區與行政區之間的良性互動、優勢疊加的長效機制，妥善處理開發區與行政區的關系。通過管理手段的變革，提高工作效率，以彌補母城區政府社會職能偏弱的缺陷。如可通過推行電子政務減少政務流程的分散性，減少信息過濾、信息失真現象；保證政務流程的時序性，規定每個部門完成自己工作的時間范圍；打破流程的封閉性，明確給出每項政務流程所需要的接口數據。通過這些措施，可一方面促進政務公開，提高透明度，另一方面也增加民眾的參與和溝通。

（三）要進行管理體制改革。而管理體制的改革是卻又是一項非常復雜的系統工程，筆者認為必須把握三個基本原則：一是必須符合市場經濟發展的要求，開發區管理體制要遵循市場經濟的規則，建立符合WTO規則要求的管理模式，實現政府職能的轉變，這是開發區建設的基礎；二是必須符合依法行政的要求，明確開發區管理機構的法律職責，這是開發區建設的保障；三是必須符合和諧社會的要求，開發區的發展不能局限于開發區本身，要帶動其他地區的發展，尤其是要帶動母區的發展，促進共同富裕，這是開發區建設的目標。

第三篇：我國稅收管理體制如何改革

我國稅收管理體制如何改革

學院：經濟與貿易學院

班級：2011級財政一班 姓名： 學號：

[摘要]------

3[關鍵詞]-----3

一、我國財政稅收管理發展歷程與取得的成就。----------

3二、我國財政稅收管理體制存在問題---------------------------

3三、我國稅收管理體制的改革及完善方法--------------------

4四、結束語

4[附]參考文獻-----------------------------

5[摘要] ：稅收制度是我國經濟管理的核心部分，它伴隨著我國經濟運行狀況及經濟管理制度和方法變換而變化；稅制改革，就是對稅收制度進行改革。為了進一步推進科學發展觀，深化稅收體制改革無疑成為最為關鍵的因素。本文針對我國稅收體制改革中存在的問題進行簡單分析，提出改革思路，針對出現的弊端，我們應該結合國情，具體分析，加以解決，協調推進我國稅收體制改革。

[關鍵詞]：稅收體制；稅收管理；改革；問題；

一、我國財政稅收管理發展歷程與取得的成就。

我國財政稅收制度從 1950 年到 1994 年期間共進行了五次重大改革，第一次是 1950 年新中國成立之初，總結老解放區稅收經驗的同時，清理了舊中國不合理陳腐的稅收制度，建立符合新中國建設的稅收制度。第二次進行稅收制度改革是在1958 年，目的是為適應社會主義改革和以后經濟管理體制發展形式的要求。第三次財政稅收體制的改革是在 1973 年文化大革命期間進行的，目的是為了簡化稅收制度。第四次稅收改革是在 1984 年進行的，改革目的是為了適應當時的計劃商品經濟的要求。最后一次稅制改革是在 1994 年，主要是對工商稅收制度進行全面整頓，以適應市場經濟體制的要求。

改革開放以來，經過幾十年財政稅收制度的整改，我國在財政稅收方面取得了極大的成就，不僅優化了社會資源的配置，并且促進了我國預算體制的完善，最終實現了我國稅收管理體制的全面轉型。

二、我國財政稅收管理體制存在問題

1、稅收的法治化程度較低。

在我國，沒有關于納稅人權利的相關規定，只是在憲法第 56 條里規定“：中華人民共和國公民有依照法律納稅的義務”。從目前我國各個稅種的法律層次來看，我國稅種大多是通過國務院行政法規的形

式出現，而不是由立法機關來立法，立法的層次很低。

2、相關體制不夠完善，存在一定的局限性。

由于我國財政稅收工作的起步比較晚，很大程度上制約了相關財稅體制的發展與改革。甚至出現稅收體系存在缺陷非稅收入沒有納入政府收入體系的管理范圍的情況。在體制不夠完善的情形下，漏掉了許多有利于調節社會分配功能的重要稅種，難以做到充分地發揮稅收的調節功能，不利于我國財政稅收體制的改革與創新，不利于中央宏觀調控的順利進行，也不利于生產要素的優化分配。

3、稅收管理中虛假的財務核算和對稅收監督管理的不到位。

稅收管理過程中出現偷稅逃稅的社會化和普遍化的現象，稅收之間的差額也比較嚴重。稅收的差額是用來衡量一個國家進行稅收征管工作效率的一個重要的指標。

4、企業的納稅和服務意識不夠高。

稅務機關在整個實踐的過程中對于納稅的服務意識不夠強烈，對于納稅服務的理解沒有上升到一定的層次和深度，都比較狹隘，沒能夠真正的從納稅人的需求和

導向來為他們提供服務。

5、我國財稅轉移支付方面缺乏規范性。

目前，我國財稅轉移支付包括三大類支付方式，即專項支付、財力性支付、稅收返還與體制補助支付。中央政府通過這幾種支付方式來改善由于經濟發展差異造成的財政補貼不均衡現象。但在轉移支付過程中由于缺乏規范性的監管制度，使一些腐敗官員有空可鉆，亂用資金，使得財政轉移支付的均等化原則失去了原有效力，無法縮短各地方的經濟差距，制約了我國在公共服務方面均等化發展的戰略目標。

三、我國稅收管理體制的改革及完善方法

1、稅收管理體制，應通過法律形式公布和實施，由全國人大或其常委會正式立法，以體現稅收管理體制的法律嚴肅性、統一性，保證稅收管理體制實施的效率。在此基礎之上，進一步明確稅收行政執法和司法執法的權限。

規范國家政府間的財政關系，明確各級政府的在財政支出方面的責任，使中央和省級政府在轉移支付財政制度方面更加完善，理順各地方政府財政管理體制，使各地方政府的財權與政權相匹配。

2、建立財政稅收分級、分權管理體制。

結合我國國情，適當處理中央和地方政府收入分配關系。完善分稅制的預算管理體制，在進一步合理劃分稅種的基礎上，對不同類型的地方稅實行分類管理，清晰界定中央和地方政府的稅收管理權限。基本的稅收政策由中央政府統一管理，但賦予地方政府適度的稅收管理權。這樣合理的劃分各級政府財政稅收體制，有助于調節地方政府與中央政府財政稅收比例，強化政府間財政收支平衡，同時，也有助于減輕地方政府在財政稅收方面的監管壓力。

3、，我國國稅、地稅的征管范圍應該加以清晰界定，避免出現對納稅人的交叉管理難的現象，根除地方對中央收入征管的行政干預。從根本上解決國稅、地稅機構分設所帶來的負面影響，可從行政性分權、經濟性分權、法律性分權等方面解決。

4、建立合理的財政稅收轉移支付體系。

政府財政部門應該將轉移支付款項分為一般性轉移支付和專項轉移支付，合理搭配款項支付方式，不但可以穩定資金來源，并且可以較為合理的分配資金。首先，政府財政稅收管理部門要提高一般性支付的比例、適當調整專項轉移支付比例，合理按排轉移支付款項的比例。其次，要從改革財政稅收返還和增值稅稅收分享的角度來穩定轉移支付所需資金的來源渠道。最后，要建立科學合理的資金分配體系，公開、透明的分配財政稅收。

四、結束語

我國現行稅收管理體制對我國經濟發展起到了良好的促進作用，但仍然存在著一些弊端，比如稅權高度集中對地方的不利限制、稅務機構分設帶來的征納成本上升、稅收管理體制的法制性弱等。通過采取合理劃分稅收管理權限、稅收征管范

圍，以法律形式公布和實施稅收管理權限等改革措施，不但可以調動政府管理部門人員工作的積極性，有也利于確保我國財政稅收工作的順利進行。因此，我國要從經濟發展的整體戰略來認識和把握財政稅收管理體制創新的方向，全面深化財政稅收管理體制創新的改革，不斷提高我國在財政稅收方面的管理水平，確保我國經濟發展的健康平穩，促進我國稅收管理體制的不斷完善。

[附]參考文獻

[1] 苗瑞，當前稅收管理中存在的問題及解決措施［Ｊ］．現代商業，2011，（7）

[2] 王德平.完善我國稅收管理體制的初步構想[J].稅務研究,2008，(2)．

第四篇：我國開發區管理體制創新趨勢分析

我國開發區管理體制創新趨勢分析(2008-12-04 10:02:18)轉載▼標簽： 財經 分類： 開發區經驗

我國開發區管理體制創新趨勢分析——兼論廣東湛江國家級經濟技術開發區東海島新區管理體制（上）

http:// 2007-4-17 10:27:

21摘 自：《城市發展研究》

在我國，開發區的范疇主要包括經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等四種類型。在各種類型的開發區中，以經濟技術開發區和高新技術產業開發區為典型。根據規模、任務和批準設立機關的不同分為國家級、省級和省級以下三個層級的開發區。

開發區經過20多年的開發建設和體制創新，現形成了多元化的比較符合各地各級各類開發區實際的管理體制、開發模式和運行機制，總結開發區體制創新的歷程，我國開發區管理體制呈現出由“經濟功能區”向“新型行政區”轉型分“兩步走”的發展趨勢。開發區布局形式趨向多樣化

目前，我國開發區的布局有四種基本形式一種較為特殊的形式：

1.城郊布局。在人口稀少的城郊地區開辟一個新區，其主要功能是吸引產業投資，進行經濟開發，目的是拉大城市框架建立新城區，如廣州南沙開發區。

2.老區布局。在老區內設立開發區，開發區兼具經濟開發和城市管理的功能，目的是以開發區直接帶動所在區的城市化，如湛江國家級經濟技術開發區。

3.緊鄰布局。緊鄰老城區布局，主要是依托老城區原有基礎設施、大學和科學院所的科技力量興辦高科技企業，促進科技成果轉化，形成一個區域性孵化器，目的是保護老城區和擴展城市發展空間，如蘇州工業園區。

4.一域多區。主要表現為在經濟技術開發區或者高新技術開發區內設立出口加工區、保稅區，目的是優惠政策和資源的集約利用和優化配置。

5.飛地形式。“飛地形式”主要是由于老開發區經過開發建設以后工業用地已基本用完，或由于開發區城市化水平的提高使所余有限的土地改變了功能用途，為求得更大的創業發展空間而設立的延伸區。延伸區的布局有三種形式：自身行政區內另行選址；鄰近行政區內布局；省級經濟開發試驗區內布局，如湛江國家級經濟技術開發區的延伸區，這是一種大包小(區域范圍)、低包高(級別)的模式。目的是擴展經濟開發空間。向新型行政區體制轉型是開發區管理體制創新的必然趨勢

我國的對外開放經歷了特區——沿海開放城市——沿江沿邊——內地的發展過程，設立了經濟技術開發區、高新技術產業開發區、保稅區、出口加工區等享有特殊經濟政策的開放區域，為國家的經濟建設和體制創新作出了重要貢獻。

逐步走向城市化，管理體制向新型行政區體制轉型是開發區發展的必然趨勢。隨著社會主義市場經濟體制的逐步完善，開發區范圍的逐步擴大，功能的逐步多元化，一域(行政區、經濟區)內開發區類型級別的增多、特殊政策的逐步消除，我國開發區的功能呈現出單一工業化的經濟功能區向多功能新城區發展的趨勢，其管理體制呈現出從派出機構代行職能的準政府向一級行政區的新型行政體制轉型的趨勢。管理體制的轉變不是新體制向舊體制的簡單復歸，而是體制并軌基礎上的創新，機構設置管理模式充分體現了“小政府、大社會、小機關、大服務”的原則。管理體制的轉化主要表現為分兩步走：

第一步由單一類型同一級別的經濟功能區向多功能區合署辦公轉化，如廣州經濟技術開發區(蘿崗區)設立之前的模式；經濟功能區與行政區“分治”向在協調機構推動下統一開發建設的“協治”轉化，如天津濱海新區模式。

第二步是在經濟功能區和調整行政區劃的基礎上新設行政區，如2005年4月國務院批準成立的廣州開發區(蘿崗區)的“五合一”模式，廣州南沙經濟技術開發區(南沙區)模式；經濟功能區和行政區合并一體化行使職能的杭州經濟技術開發區(虎丘區)模式、青島經濟技術開發區(黃島區)模式、寧波經濟技術開發區(北侖區)模式——北侖新區模式。

2.1 天津濱海新區的“經濟功能主導”模式

濱海新區范圍包括塘沽區、漢沽區、大港區和天津經濟技術開發區、天津港保稅區、天津港區以及東麗區、津南區的部分地區。濱海新區作為一個經濟區，不同于行政區和經濟功能區，不擁有任何行政職能。“濱海模式”主要特點：一是按照經濟區來創建行政管理體制；二是做大做強經濟功能區；三是創新政府的管理體制和機制。

“濱海模式”最大的體制弊端是條塊分割，導致區內資源的分散低效使用和重復建設，增大條塊之間的協調成本。新區管委會屬市政府派出機構，僅具有規劃、協調和部分管理職能，致使管理缺位。“濱海模式”需要進一步創新體制機制。盡管如此，在新的體制沒有確立之前現行體制機制是行之有效的。

“濱海模式”的創新取向：一是，維持現有體制適當增設機構擴大管委會職權，可以實現機構精簡，但協調統一難度大；二是，新設一級政府，可以實現統一，消除交易成本，但機構人員和行政層級的增多，必然加大行政成本。

2.2 廣州開發區(蘿崗區)的“五合一新設”模式

廣州開發區(蘿崗區)的“五合一”模式是由1984年成立的廣州經濟技術開發區、1991年成立的廣州高新技術開發區、1992年成立的廣州保稅區、2000年成立的廣州出口加工區和2003年受托管理的周邊地區整合而成(參見表1和2)，是國內唯一集開發區、高新區、出口加工區、保稅區和行政區(蘿崗區)的黨政管理機構為一體的綜合性區域。

“五合一”管理體制的優點：一是，實現了四種類型國家級開發區的功能整合，擁有了依法對社會事務進行管理的權力和行政執法權；二是，實現了新型行政區體制下組織機構的高度精簡，依法享有市級經濟管理權限，極大地提高了工作效率；三是，實現了四種類型經濟功能區和行政區政策資源的綜合集成，滿足了各類投資者的需求；四是，實現了區域、城鄉發展的統籌兼顧，加快了經濟功能區向現代化新城區轉型的步伐。

2.3 青島開發區的“體制合一”模式

1992年，青島經濟技術開發區與原黃島區合并。兩區體制合一后，實行了“一套機構、四塊牌子”的領導體制，即：開發區的工委、管委和黃島區的區委、區政府合并設立、合署辦公，工委(區委)管委(區政府)“一把手”也由一人兼任，并享受青島副市級的待遇。

“體制合一”模式的優點：一是，仍然保持較為精簡的機構設置，盡可能實行黨政合署辦公，如工委(區委)辦公室與管委(區政府)辦公室、組織部與人事局、宣傳部與文化局等；二是，體制上的創新促使青島開發區由單一型的工業區向現代化的國際性新城區發展，逐步建立起一個與市場經濟要求相適應，與國際慣例相接軌的新型政府運行機制；三是，順利擴區，使青島開發區由起步的15平方公里擴展為220平方公里，解決了發展空間嚴重不足的問題。開發區轉型過程中的多元化體制模式分析

開發區的活力和效能關鍵取決于對生產要素的吸引能力和優化配置能力如何，歸根到底取決于從實際出發的體制、機制、服務的創新力度。

3.1 開發區管理體制的類型

從開發區行政權力的集中度和行使方式分析，其管理體制主要表現為“統治”型、“協治”型、委托型、政區型四種類型。

3.1.1 “統治”型

(1)行政型。行政型主要表現為特區型和派出型兩種類型。

第一，特區型。由政府成立開發區管理委員會，主要是把開發區作為地區經濟發展中的“特區”，本著特事特辦的方針，賦予開發區管委會以省級或市級管理權限。此種體制采用得較多。最為典型的是上海浦東新區。

特區管理模式的特點是開發區與行政區高度統一，開發區具有獨立的行政執法主體地位，如上海浦東新區是由中央政府宣布的副市級開發區，深圳特區由廣東省人大常委會授權，具有獨立立法權；優點是實現了開發建設與社會經濟事務管理的統一，消除了“塊塊”之間的矛盾；缺點是調整行政區劃增加時間成本，調整機構設置增加改革成本。

第二，派出型。管委會作為市政府的派出管理機構，代表市政府對開發區的開發建設進行全面管理，省、市管理權限由有關行政職能部門的派出機構行使。市級各職能部門對經濟技術開發區下設的對口部門進行業務指導。

派出型管理模式的特點是開發區沒有相關區域行政管理權限，經濟開發與社會管理相分離；優點是有利于集中統一快速地進行經濟開發，改革成本小，可操作性強；缺點是管委會缺乏獨立行政主體資格，權力缺位，容易產生摩擦。

(2)公司型。比較適應區域功能單一的開發區域和開發區建立之初。這種體制首創于蛇口，稱之為“蛇口模式”。上海的漕河徑、閔行、虹橋開發區以及海南洋浦開發區和寧波大榭開發區等也采取這種模式。

公司型模式的主要特點是開發區的管理機構本身是企業法人，只具有一定的行政職能，行政職能嚴重缺位，不利于協調解決開發建設中遇到的公共產品供給、行政效率低、社會事務管理難等問題。

3.1.2 “協治”型。比較適應一區多園和一域(經濟區、行政區)多區涉及多部門、多行政層級的經濟區。北京的中關村和天津的濱海新區屬于“協治”型的管理體制。“協治”管理模式，有利于協調不同園區、功能區、行政區因區域共存而體制相異產生的內耗，有利于協調多部門、不同層級行政職能部門因對同一開發區的管理而產生的摩擦。

3.1.3 委托型。委托型主要表現為開發區管委會委托開發公司進行開發和行政區委托開發區管委會代管兩種形式。一是，管委會設立開發公司，授權開發公司進行開發和管理。如深圳科技工業園，最高領導機構為園區管委會，管委會之下設立科技園總公司。管委會決定科技園發展的大政方針和規劃，并任命公司總經理。總經理負責公司日常工作，對區內各項管理、經濟和人事決策有較大自主權。二是，將行政區委托管委會管理。如，重慶市九龍坡區人民政府委托重慶高新技術開發區管委會代管石橋鎮、石橋街道辦事處。管委會作為市委、市政府的派出機構在開發區內，根據市委、市政府的授權，行使開發建設管理的職能和對委托代管地區行使黨務及行政、經濟、社會事務管理的職能。

委托代管行政區模式的特點是開發區為準行政區，擁有較大的行政管理權限，具有相對獨立的行政執法主體地位；優點是實現了開發建設與社區經濟事務管理的統一；缺點是需要完善法律法規。

3.1.4 政區型。政區型主要適應經濟功能區與行政區合并或在經濟功能區和調整行政區劃的基礎上形成的綜合區域。如青島開發區跟黃島區、寧波開發區與北侖區的合并，廣州南沙區、蘿崗區的成立。這種模式的特點和優點主要是兼具經濟功能區和行政區的雙重功能、管理體制高效靈活。

3.2 領導體制、機構設置

3.2.1 領導體制

基于更有效地協調開發區與行政區之間在管理上的條塊關系，目前開發區黨委書記、管委會主任、行政區的書記大多實行高半級兼任制，同時開發區黨委、管委會與行政區的黨委、行政正副職實行兼任制，這樣的領導體制有利于消除實際運作上的條塊摩擦，其機構設置能夠真正實現精簡高效。例如，天津濱海新區管委會書記高半級由市委常委兼任；廣州開發區黨委書記、管委會主任與廣州市蘿崗區委書記由廣州市委常委、常務副市長一人兼任；廣州開發區管委會副主任、廣州市蘿崗區委副書記與蘿崗區區長由一人兼任；廣州開發區黨委副書記與廣州市蘿崗區委副書記等都由一人兼任。南沙區委書記高半級由廣州市副市長兼任。

作者：鄧春玉 中共湛江市委黨校

來源：《城市發展研究》

第五篇：淺談我國基礎教育管理體制的改革

淺談我國基礎教育管理體制的改革

09031009 史瀅潔 改革開放以來，我國基礎教育改革取得了巨大成就，基礎教育的改革極大地促進了經濟和社會的發展。基礎教育管理體制改革也伴隨著政府機構改革，不斷深化、不斷向前推進。但目前基礎教育管理體制仍存在許多函待解決的問題:教育不公平、不均衡的現象有日益嚴重趨勢,以“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的方式開展的基礎教育管理體制改革難以從根本上解決問題；教育行政部門權力分配力度不夠；因體制原因造成的監督機制和激勵機制的不完善；依法行政程度不夠，阻礙了教育管理體制的發展。下面簡單介紹一下我國的基礎教育體制改革。

一、我國教育管理體制的概述

教育管理體制是教育領域中關于機構的設置、隸屬關系以及權限劃分等方面的制度。其所要回答的問題包括:一個國家的教育管理權力如何確立和劃分;中央和地方各自設置什么形式的教育管理機構;這些機構之間是否表現出一定的隸屬關系等。教育管理體制所要回答的核心問題是:中央政府和地方政府、教育主管部門和學校之間圍繞教育事權方面的權限劃分。教育管理體制是教育體制中的一個部分,教育體制還涉及到辦學體制、教育投資體制問題、教育督導制度問題、學校內部管理制度問題、中等教育結構改革問題、招生制度和分配制度改革問題等,其中教育管理體制問題處于中心位置。

我國現行的教育管理體制,其基本形式屬于中央統一領導下的分

級管理制度,是一種以中央集權為基本,中央和地方管理適當結合的制度。隸屬關系上,中央教育行政管理機構與地方教育行政管理機構之間存在上下級關系,同時各級教育行政管理機構隸屬于同級政府,體現了一種從屬制。

我國教育管理體制的基本特點體現在：第一,黨對教育行政的領導。黨對教育行政的領導主要是政治路線、政策的領導,而非直接行使教育行政組織的職能。第二,統一領導下的分級管理。從教育行政組織上講,是指中央一級設國家教育部,地方在省、市、縣、鄉鎮四級分設教育廳、局、科、室(組)等各級專門的教育行政組織,以上這些組織均受中央統一領導;從教育行政內容上講,我國的教育方針、政策、宏觀規劃等大政方針均由黨中央與國務院制定,但是具體事務由各級教育行政組織具體執行,體現為教育部和地方各級教育行政機構對全國及所轄地區內的各級各類教育實行職能管理。目前,我國的基礎教育由地方負責,分級管理,省、市、縣、鄉鎮四級對基礎教育的管理有具體職能上的分工。

二、我國基礎教育管理體制進一步改革的重點與方向

21世紀以前,我國基礎教育實行的地方負責、分級管理的管理體制,其實質是以鄉為主,由縣、鄉、村實施對基礎教育的管理。這種管理體制在實施普及改善辦學最基本條件中曾發揮過有目共睹的積極作用。但是,隨著時間的推移,這種以鄉為主的管理體制,特別在中等發達及其以下地區,卻產生了日益明顯的滯障作用。當前基礎教育管理體制改革的重要任務是完善教育經費保障機制:明確各級政府保障農

村義務教育投入的責任;建立和完善農村中小學教職工工資保障機制;建立農村中小學校舍維護、改造和建設保障機制;確保農村中小學公用經費;建立資助貧困學生就學制度,保障農村家庭經濟困難學生接受義務教育的權利。

三、重中之重：基礎教育的均衡發展

基礎教育的適度超前與發展在一定程度上會帶來非義務教育階段的選擇性和地區之間的差異性，從教育公平的角度審視，我們應加倍基礎教育的均衡發展，教育事業堅持科學發展觀，就是要進一步解放思想，搶抓機遇，統籌各類教育，在協調發展中加快發展，在更高的水平上統籌發展。

第一，學前教育強化基礎。加大省市級示范幼兒園、市一類園的創建力度，推進幼兒園標準化建設，改善辦園條件，不斷擴大幼兒園的入園率。

第二，要強化農村中小學生教育。在“十一五”期間，中央對教育的投入達到21億元。義務教育的重點在農村，難點也在農村。繼續加大政府控輟，加強中小學生學籍的動態管理；做好農村中小學布局調整的后續工作，撤并農村小學教學點和力量薄弱的初中，整合學校資源，推動各種教育要素向優質教育資源聚集；大力推進教育公平，妥善解決殘疾兒童、進城務工農民子女、貧困家庭子女等弱勢群體接受義務教育問題。建立義務教育階段貧困學生讀書綠色通道等，真正為困難的學生提供幫助。

第三，推進示范性高中創建，進一步放大優質高中資源。整合特

長學生、專業教師資源，實行集中教育、集中培訓。充分發揮規范化高中在教育觀念更新、管理制度創新、教育教學改革、教研科研、辦學特色創建等方面的示范輻射作用，帶動高中辦學水平的整體提高。第四，特色辦學的職業教育理念。在市場經濟社會背景下，堅持以服務為宗旨，以市場需求為導向，面向社會、積極培植職業教育新的增長點。加強職業技術教育與企業、行業協會、產業基地的合作，對不再繼續升學的初、高中畢業生進行短期職業技能培訓，實行靈活、多樣、開放的辦學模式，把教育教學與生產實踐、社會服務、技術推廣結合起來，形成產學研的初級合作，促進職業教育的多樣化發展。