第一篇：芬蘭養老保障制度的考察與啟示

芬蘭養老保障制度的考察與啟示

馬亞西

養老保障制度是社會保障體系中的重要內容，對國家經濟發展和社會穩定具有重要作用。作為典型的北歐福利國家，芬蘭的社會福利保障體系比較完善，其養老保障制度對我國養老保障制度的改革與發展具有一定的借鑒意義。

一、芬蘭的養老保障制度

（一）芬蘭養老保障制度的主要內容

芬蘭有兩種相互補充的養老金體系，一種是與就業時收入相關的養老金體系；另外一種是與在芬蘭居住的時間相關的國家養老金體系。兩種體系都包括了為應付可能的意外情況的退休福利。具體包括晚年/早期晚年養老金、無勞動能力養老金/康復津貼、個別提前退休養老金（1944年前出生人員）和失業養老金（1950年前出生人員）。

另外，與收入相關的養老金體系里還有針對局部殘疾和部分時間工作人員的養老金規定。自雇傭的農民則還有一系列單獨的退休規定。其它類似的與收入相關的養老金福利還包括諸如：有意外事故保險、汽車保險和軍事行動傷害保險等情況下的法定特別補償金。

芬蘭的社會保障局負責國家養老金保障，還負責保障包括國家晚年養老金、無勞動能力養老金、失業養老金中的兒童撫養補貼、退休人員住房和照顧津貼及軍隊退伍人員的供應等。

1、與收入相關的養老金

在芬蘭，與收入相關的養老金不僅與公共和私人收入有關，而且與自雇傭的收入也有關。所有就業人員及自雇傭人員都在與收入有關的社會保障體系之內，其所上保險都受與收入相關的法律保護。芬蘭養老保險中心包括一個就業合同登記處，所有在此處登記的合同受就業養老保險法、臨時就業養老法、自由職業者養老保險法、海員養老保險法的保護，自雇傭人員受農民養老保險法的保護，半時工作人員也有養老保險法案的保護。

在公共部門就業人員的養老保險覆蓋了政府、市政當局、教會和其它在公共法律下的特定實體。

與收入相關的養老金的數量取決于可領退休金的收入的數量以及工作的年限。一個人的全部養老金包括他在芬蘭以外國家工作期間的養老金。但23歲以前參加工作的時間一般不予考慮。可領取退休金的收入取決于過去10年間在每一種工作崗位上的基本工資。半時工作人員和臨時工人員的退休金收入取決于所有職業生涯中的收入。

對于每位單獨的退休人員，領取與收入相關的養老金總額的上限，一是可領取養老金的最高月收入60%（私企部門退休人員），二是也可領取工作或者半時工作人員的一年收入總和的66%（公共部門退休人員）。根據意外保險法或者汽車保險法，如果就業者在重新尋找工作期間享受與收入相關的失業津貼、職業訓練津貼、成人再就業津貼或者無收入補償，那么他就可能同時享受與收入相關的養老金。

在芬蘭，就業者年齡達到58歲或者從全時工作轉為部分時間工作的人員，可以領取法定的與收入相關的養老金之下的可支付的部分時間養老金，但不能同時領取其它法定的個人養老金。部分時間工作要求每周工作時間必須減少到16-28小時以內。部分時間養老金的數量是部分工作收入與正常收入之間差額的50%。

2、無勞動能力養老金

無勞動能力養老金是指對無能力工作人員的補償，也就是說一個人無法從事有效的工作，而不是對實際的疾病或殘疾的補償。

無勞動能力養老金在國家養老保險和與收入相關的養老保險的雙重體系下支付。在各自的體系內，兩個體系對于無勞動能力的定義有輕微的差別。

在芬蘭，當疾病導致殘疾時，第一步通常是申請疾病補貼，只有在此基礎上，如果疾病持續不好，然后才能申請無勞動能力養老金。日常補貼支付根據健康保險法進行，也就是說，疾病補貼為因某疾病而失去收入提供補償。它向16歲到64歲因疾病而無法從事其正常工作或者其它類似工作的人提供。

芬蘭社會保障局負責對疾病補貼申請者的病情恢復情況進行評估，而且在補貼提供了60天之后必須進行。然而，并不是每個人都享有疾病補貼，由于收入不同，補貼只能夠按最小的比率支付。既便如此，受國家養老保險法保護的無勞動能力養老金也一般要等一個時期的最小健康補貼支付完畢之后才能給付。除非是15歲之前就失去勞動能力并且在16歲以后一定會被無勞動能力養老金體系接受的情況。

根據芬蘭國家養老金的規定，下列失去勞動能力的人員可領取無勞動能力養老金：其它各種養老金及補助達不到國家最低養老金標準的；居住在芬蘭享受最低居住保障的；年滿16歲至64歲并且患有疾病，影響到其賴以生活的正常工作或在自己家庭里的工作（對于60歲以上人員有無工作能力的評估，會根據職業環境設置不同的重點條件來確定）；永久失明、失去行動能力或者需要專門照顧的人員。

在提出申請無勞動能力養老金時，通常依據醫生的證明來確定申請者是否具有勞動能力。包括申請者的年齡在內的重要因素也會被考慮在內，例如申請者的職業、受教育及培訓情況、居住地、尋找其他適宜工作的機會和可能性等等。

在確定無勞動能力養老金的申請時，社會保障局會根據對申請者康復希望的有關評估和鑒定。如果申請被拒絕，申請者應根據指導進行適當的康復治療或其它服務或者被建議去申請失業福利。

對接受者來說，國家養老金體系下規定的無勞動能力養老金的支付數量取決于在與收入相關的養老金體系下的數量以及接受者享有的其它養老金收入。同時，無勞動能力養老金數量還會根據接受者在芬蘭居住時間的長短來調整。為了對全額無勞動能力養老金進行資格確認，在16歲和領取養老金之間的這段時間，必須有80%以上的時間居住在芬蘭。居住時間越短，養老金數量相應地越少。21歲之前就失去勞動能力并是在芬蘭居住期間失去的，可以領取全額養老金。

在與收入相關的養老金體系中，無勞動能力養老金的數量與申請者工作經歷的長短有關，也與開始失去勞動能力和正常的可領取養老金的年齡之間的間隔有關，在失去勞動能力之前，申請者還必須至少完整地工作達12個月以上。

在芬蘭，要享受無勞動能力養老金，申請者必須有疾病并因此無法養活自己。唯一的例外是針對那些100%失去視覺或行動能力的。不過，對那些不屬于上述兩種情況的人允許有少量的收入。

但是，如果申請者的收入被認定足夠養活其生活，那么就會停發其無勞動能力養老金。芬蘭法律設定了早期退休金和失業養老金享受者的允許收入限度，但對于無勞動能力養老金享受者，沒有專門的收入限定。享受完全無勞動能力養老金的人員如果找到工作，可以暫時終止其養老金6個月至5年時間。養老金只是暫時終止而非完全中斷。這類人員每月最少要掙到588.66歐元。在前兩年，他們在正常收入的基礎上還享受等同于特殊無能力補貼的現金補助。

3、個別提前退休養老金

個別提前退休養老金是一種特殊類型的無勞動能力養老金，其醫療認定標準沒有正常的無勞動能力養老金那么嚴格。它在國家養老金體系和與收入相關的養老金體系下同樣適用。個別提前退休養老金主要是針對1944年以前出生且有很長工作經歷的就業者或者自雇傭者設置的。

在芬蘭，申請個別提前退休養老金的條件是：年齡在60歲到64歲之間；申請者的工作能力已經永久性衰退到某種程度，由于疾病、受傷、年邁等無法適應工作需要，或者由于很長的工作經歷、工作導致的緊張、疲勞等因素的影響已經無法從事實際的工作；在TEL強制性最低保險的保障下申請者已經停止工作或者減少了工作時間。

在國家養老金體系下，還要求申請者必須居住在芬蘭并且達到最低居住年限，同時申請者的其它養老金和補助沒有達到最低國家養老金的上限。

在國家養老金體系下，個別提前退休養老金與無勞動能力養老金采取同樣的比率支付，其它的也一樣。在與收入有關的養老金體系下，個別提前退休養老金和無勞動能力養老金采用一種計算方法。享有個別提前退休養老金的人員還有資格領取兒童撫養費以及退休人員照顧津貼和住房津貼。

社會保障局規定，如果個別提前退休養老金享受者在特別限制之外還有額外的收入，如果每月收入超過了229.34歐元，則其養老金要減少50%。如果額外收入超過了與收入相關養老金收入的60%，國家養老金和與收入相關的養老金都要取消。

4、失業養老金

在芬蘭，失業養老金在國家養老金體系和與收入相關的養老金體系下支付。1950年以前出生且失業很長時間的下列人員可以申請失業養老金：年齡在60至64歲之間；能夠提供由就業工作辦公室出具的失業證明；已領取顯示其享受最高時限（至少500天以上或者直到60歲）的失業津貼的證明；在15年工齡的基礎上至少又工作5年以上。

此外，如果申請者在20年工齡的基礎上至少又工作了5年，可以領取失業養老金。這要求申請者出生在1938年至1944年之間，至少有15年的就業或自雇傭養老金，并且在2000年1月1日前失業。

在國家養老金體系中，還要求申請者要居住在芬蘭并且達到最低居住年限，同時申請者的其它養老金和補助沒有達到最低國家養老金的上限。

只要失業者達到60歲，從其達到法定年齡的第一個月開始就可以領取失業養老金。如果由于領取人找到了工作而使失業養老金暫停了不到一年時間，那么從其又失業開始可以繼續領取。如果暫停的時間超過了一年，那么領取者必須在符合各項條件的情況下重新辦理失業養老金的相關手續。

在國家養老金體系下，失業養老金的數量與接受者的其它養老金收入，如無勞動能力養老金等直接相關，并且與其在芬蘭居住的年限相對應。除領取者繼續工作所得的以外，所有與收入相關的養老金都要考慮在內。如果申請者每月收入超過458.68歐元，那么就不能享受失業養老金。當然，這不適用于那些在1944年或更早以前出生的并且在2000年1月1日前就失業的人員，或者其它在法律規定內符合條件的。

芬蘭政府規定，對于從社會保障局或者是與收入相關的養老金提供者那里享受下列福利的人員，不能再享受失業養老金：老年人養老金；早期老年人養老金；無勞動能力養老金；個人提前退休養老金；在健康保險法下的疾病保險；在完全殘疾下的其它綜合補助。

失業養老金也不能同時和以下幾種福利享受：失業保險；勞動力市場補貼；從社會保障局領取的配偶養老金；從社會保障局領取的撫恤金。

5、晚年養老金和早期晚年養老金

芬蘭是個長壽國，人均壽命女性為80.5歲，男性為73歲。男女正常退休年齡為65歲。在芬蘭，有兩種類型根據年齡設置的養老金，晚年養老金和早期晚年養老金。這兩種都在國家養老金體系和與收入相關的養老金體系之內，晚年養老金從一個特定的年齡開始（在國家養老金體系中是65歲）。

在國家養老金體系的規定中，要求申請者必須住在芬蘭，同時要經過必要的資格驗證階段，并且沒有其他的養老金或補貼收入，超不過國家養老金保障的最低標準。

年滿或者超過65歲的申請者，從其達到65歲后的第一個月開始就可以享受晚年養老金。在國家養老金體系中，晚年養老金的數量取決于申請者的其它養老金收入尤其是與收入相關的養老金收入。在享有晚年養老金保障的同時，還可以享有兒童撫養補貼、老年人照顧津貼、住房補貼、軍隊退伍人員補貼。除那些在16歲至64歲之間在芬蘭居住40年以上的人外，晚年養老金的數量根據申請者在芬蘭居住的時間長短進行相應調整。

早期晚年養老金從申請者到60歲之日起可以申請。在滿65歲享受正常晚年養老金之前，其每月數量永久性減少0.4%（與通常的晚年養老金比較）。當申請者到65歲時，養老金也不能長到正常水平。

如果申請者剛剛滿60歲就開始領取早期晚年養老金，減少比例則為24%。

早期晚年養老金的領取者不能同時享受老年人照顧津貼或者住房補助，但是可以享受軍隊退伍人員補助。

在申請早期養老金之前，申請者應該先查一下其早期養老金的數量。第一步是向相關機構問詢早期養老金的估算數額。基于此估算，社會保障局會計算其國家養老金的數額。一旦申請被接受，早期養老金通常不能改成其他類型的養老金。

65歲之后申請晚年養老金的，因其推遲退休，養老金數額每月可增加0.6%。增長的這部分金額會因申請者曾經在芬蘭以外居住或沒有滿足其他相應條件而推遲給付。對于增長的部分沒有上限。

在社會保障局享受晚年養老金者不能同時享受疾病補貼及失業補助等其他養老金。65歲以下尚在工作的早期晚年養老金享有者可以根據條件享受疾病補貼。

芬蘭政府規定，晚年養老金，推遲的養老金紅利和早期晚年養老金都是與收入相關的養老金體系的組成部分。當申請者達到65歲以后，失業、無勞動能力和個別提前退休的養老金都自動轉變為晚年養老金。在這一點上，國家養老金的數量變化將是最后的一次變動。也就是說，當失業養老金轉變為晚年養老金后，因為偶然因素和正常的年齡而導致的金額差別將體現到最后的養老金數額上。

6、其他老年福利

在芬蘭的國家養老金體系和與收入相關的養老金體系中，還有兒童撫養補貼、退休人員照顧津貼和老年人住房補貼等老年福利。

如果養老金申請者有16歲以下的小孩，那么可以從社會保障局每月領取18.41歐元作為兒童撫養補貼。作為一個平利率的福利，兒童撫養補貼免稅并且在國家養老金目錄中逐年調整增加。按照規定，國家晚年養老金、無勞動能力養老金或者失業養老金享受者以及與收入相關的完全無勞動能力養老金、個別提前退休養老金、失業養老金、晚年養老金或者早期晚年養老金的享受者都可以領取兒童撫養補貼。兒童撫養補貼是針對每一個16歲以下的兒童而設置的，要求孩子必須要住在領取者家中由領取者供養（至少支付用于孩子的主要支出）。

在芬蘭，為了使有病或無勞動能力的退休在家人員能夠得到家庭照顧，同時補償因疾病或無勞動能力的退休人員，專門設置有退休人員照顧津貼。65歲以上人員或者年齡不滿65歲但享受完全的無勞動能力養老金、康復補貼或者早期退休金的人員，可以申請退休人員照顧津貼；因疾病或者傷害而導致功能性勞動能力喪失，使其在沒人照顧的情況下生活不能自理者也可以申請退休人員照顧津貼。但是，照顧津貼不能支付給那些因同樣的疾病或者傷害原因而接受部分無勞動能力養老金、部分時間養老金、或者是特定的無助者。

根據其所需幫助、供應程度以及附加金的數額不同，退休人員的照顧津貼有低、高及特殊支付之分。一般（低等級）護理津貼為每月51.79歐元，高等級護理津貼每月128.93歐元，特別等級護理津貼每月257.84歐元，伙食補助每月21歐元。如果申請者在16歲之后曾經在國外居住過，那么在國家養老金體系中的照顧津貼數額會根據其在芬蘭居住時間的長短來調整。退休人員照顧津貼免稅。

在芬蘭，年滿65歲的老人還可以享受老年人住房補貼。政府每年確定房屋價格的最高限，同時考慮家庭人員數量和居住所在城市。一個人居住的，最大面積為70平方米，對在同一住所居住的，每增加一名家庭成員，面積可增加15平米。如果實際面積超過了家庭所需面積，那么只有被認為是合理的部分才能獲得補貼。

（二）芬蘭養老保障制度的基本特點

1、廣泛、普遍、統一

廣泛性、普遍性和統一性是芬蘭養老保障的基本特點，即保證為每個老年公民提供最低的生活保障，保證在全國范圍內福利的統一和平等。這種“全面養老保障”包括的對象既包括邊遠地區的漁民和林業工人，也包括居住在當地的外國人或其他納稅人。芬蘭通過各種法定的福利保障計劃形成一種體制，使個人不因老、病、殘等原因而影響正常的生活，從而建立起一種社會安全網，并使享受社會福利成為老年公民的一種基本社會權利。

2、高稅收支撐高福利

芬蘭的高福利政策并非空中樓閣，芬蘭公民所享受的良好福利待遇是建立在高稅收基礎之上的，國家用于社會福利的巨額費用主要來自稅收以及企業和個人繳納的各種社會保險金。

芬蘭的社會保障資金主要來自三個方面：財政預算撥款、雇主和雇員繳費，財政預算收入主要來自一般稅收。其中雇主和雇員的繳費大體占60%左右，政府財政預算支出占40%左右。

據歐盟統計局統計顯示，芬蘭的各種稅收加在一起，在2001年占到國民生產總值的46%，比歐盟國家的平均水平高4個百分點。另據歐盟國家稅收數字統計，芬蘭對工薪者征收的所得稅，加上雇主為雇員繳納的社會保險金，在2001年占到工薪者工作所得的44.2%，在歐盟國家中僅次于瑞典。此外，芬蘭包括汽車稅在內的消費稅稅率為28%，而歐盟國家平均為23.3%。芬蘭的資本收益稅稅率為22.9%，高于歐盟國家21%的平均水平。從總體看，個人總收入的50%左右要用于稅收和繳費。

從另一方面來看，芬蘭的高稅收給企業、個人和社會帶來沉重負擔，影響了人們的工作積極性和芬蘭產品在海外的競爭力。

3、福利過高導致激勵不足

過高的福利保障成了芬蘭國家和企業的沉重負擔，壓制了企業的發展活力，直接影響了經濟發展。同時，這種政策最容易培養懶漢，使許多人陷入了對福利制度的長期依賴。在芬蘭，許多人都認為，國家提供的福利過于慷慨，以至于存在很多對福利制度的濫用現象。提前退休的人員可領到工作時工資的80%，在經濟危機期間可領到70%，但目前芬蘭工會仍然認為太低，要求將這一比例提高到90%，這就使得提前退休的人數更多了。

4、財政開支及社會負擔過重

芬蘭的資料表明，整個20世紀90年代社會保障支出占GDP的比重保持在25—30%之間，近

一、兩年來社會保障支出占GDP的比重雖然有所下降，但其總額仍然居高不下，2003年芬蘭社會保障局福利開支達99億歐元。近年來，芬蘭的人口老齡化問題日益突出。由于生活條件的改善和醫療技術的進步，人的壽命越來越長，醫療費用越來越高，這將使財政開支不堪重負。老齡化不僅使社會福利需求增大，而且使從事財富創造的人口比例降低。其結果，現行經濟活動人口所承擔的社會負擔加重，提高了財富的非生產性消費，不利于社會再生產。

二、幾點啟示

1、一個國家養老保障制度的選擇和建立必須立足于自己的國情，選擇適合自己的道路 芬蘭的養老保障制度是建立在其特定的國家制度、經濟發展水平和人口結構等自身國情基礎之上的。芬蘭是一個高度發達的后工業化國家，20世紀90年代人均國民生產總值已達

2.3萬美元以上，在發達國家中名列前茅。沒有高度發達的經濟基礎，沒有高額的稅收，廣泛普遍統一的養老保障制度根本無從談起。中國還處于社會主義初級階段，二元社會結構明顯，由于歷史原因及現行政治、經濟和文化體制改革而引起的各種利益差異，使新舊矛盾相互交織，情況極其復雜。在建立社會保障制度時，必須從實際出發，依據自身的國情，有計劃、有步驟、漸進式地建立起逐步覆蓋全體公民、城鄉結合的社會養老保障體系，保障基本生存權利和最低生活防線，維護國家政局的安定，保證社會的全面進步和國民經濟的持續發展，走出一條具有中國特色的社會養老保障路子。

2、逐步健全和完善國家養老保障法律體系

在芬蘭，養老保障有一套完善的法律制度作保證。芬蘭人認為，養老保障具有義務性和法律性，立法是規范保障人和被保障人的權力和義務最有力的工具。芬蘭政府對養老保障收支都以法律為依據，其法制化程度非常高，依法行政貫穿養老保障計劃、執行和解決問題的全過程。每年度的福利指南對于養老保障的對象、保障項目、保障種類及費率、給付條件及標準等都有十分詳細的規定。近年來，我國在養老保障制度的改革和發展上進步很大，但與國外相比還有很大的差距，存在諸多問題。主要表現在養老保障的立法不健全，嚴重滯后于政治經濟體制改革，沒有建立統一的、適用范圍大的養老保障法律制度體系；養老保障費用的征繳、支付、運營、統籌管理不規范；老年救濟、老年福利和老年照顧的立法欠缺；養老保障的法律實施機制較為薄弱，籌資、保障、管理、運行、監督機制不健全等。目前，我國應當把養老保障立法作為一件大事來抓，進一步抓緊制定和完善養老保障法律體系，逐步實現退休保障、養老保險、老年福利、老年救濟等多方面涉及廣大國民權力的法律保障。

3、逐步建立多渠道、多層次、多種形式的養老保障體制

中國是社會主義國家，養老保障是勞動者應享有的權利，應保證全體公民享有最低生活水平，消除因年老、疾病、傷殘而引起的貧困。在芬蘭這樣的高度發達國家，尚要采取養老保障資金由政府稅收、企業和個人繳費共同負擔的制度。在處于社會主義初級階段的中國，社會財力比較薄弱，加之70％的老年人口居住在農村，即使是生活在城鎮的老年人，尚有30％享受不到退休金待遇，就更必須實施多方合理負擔的籌資機制。要針對城鄉二元結構中的不同情況，通過制度設計，區分對象，明確主次，逐步擴大養老保障的覆蓋面，探索形成由國家、企業、家庭、個人來承擔的多渠道、多層次、多種形式的養老保障制度，不斷提高養老保障的社會效益與經濟效益。

4、深入研究人口老齡化趨勢對國家和社會的深刻影響

進入21世紀，世界人口老齡化對健康、住房、教育、社會、就業和收入保障等領域都將產生深遠影響，各國都必須調整國民預算以適應未來的需要。面對人口老齡化和歐盟對其成員國減少政府債務率要求的壓力，芬蘭雖然仍將堅持“高稅費、高福利”的養老保障模式，但他們已經開始通過改良養老保障制度中的某些做法，如提高雇主和受保人繳費比例，嚴格控制提前退休，政府將經濟增長的部分收入轉作社會保障基金積累等措施，以應對未來挑戰。

中國是世界老年人口最多的國家，目前已達到1.2億人，也是今后老齡化速度最快的國家之一。隨著社會變革的不斷深化，以及經濟轉軌時期難以避免的負面效應，迫使我國在經濟還不夠發達的時期解決比發達國家還嚴重的老齡化問題。老齡化導致贍養率上升，贍養率上升又必然構成保障基金供給壓力，要維持基金收支平衡，勢必大幅度提高社會保障基金繳費率和加大國家財政性投入。過高的繳費率將超越生產性勞動人口的承受力；巨額財政赤字也會影響經濟發展，最終危及社會保障體系運行安全。因此從現在起，建立完善的養老保障體系必須充分重視我國人口老齡化趨勢的深層次影響，注重研究管理與效率、保障目標與水平問題，逐步提高養老統籌金的征收比率；加強退休養老保險金的征收力度；加強對高收入階層的納稅管理并適當提高其納稅率；各項福利待遇水平要適當，使之不要緊跟工資水平的增長；利用退休基金搞投資經營，增加儲備；在適當時機推遲退休年齡，實現與發達國家退休年齡的接軌，盡量弱化人口老齡化帶來的負面影響。

（作者單位：市委研究室編輯信息處）

第二篇：德國社會養老保障制度及其啟示

德國社會養老保障制度及其啟示

沈建張漢威

一、德國社會養老保障制度的現狀

德國是世界上最早建立社會保障體系的國家，有比較完善的社會福利制度。2007年，德國的人均GDP為4.63萬美元。社會福利支出占當年財政預算支出的25%，占GDP總額的1/3。養老金支出占整個社會福利支出的50%。德國的社會保障制度主要通過聯邦法律形式固定下來，最早制定的《工人疾病保險法》距今已有125年的歷史。以后又陸續不斷補充完善創新了相關法律法規，1884年實行了《事故保險法》，1889年頒布了《養老金保險法》。經過100多年的發展，逐步形成了一套包括社會保險、社會贍養、社會救濟和社會補貼在內的歷史悠久、內容豐富、體系健全、完備成熟、執行有序的社會保障制度。而養老保障是其整個社會保障體系中一個最重要的組成部分。

德國的社會養老保障制度主要依靠“法定養老保險”和“補充養老保險”來實現。

法定養老保險是聯邦政府的一種強制險。每一個雇員、企業、團體必須在法律規定下定期投保。投保項目包括：（1）退休金。（2）喪失勞動能力。（3）死亡。目前的繳費比例為雇員工資的19.9%（稅前），雇主和雇員各負擔50%。而當雇員收入低于某一限額時，則由雇主單獨繳付。法定養老保險每年能獲得占當年總支出20%的國家補貼。它采取“轉移分攤原則”來進行收繳和支付，即在職雇員交納的養老保險金用于支付退休雇員的養老金。領取數額是根據退休者退休時的工資和工齡計算，最高限額為退休時工資的75%。目前，退休雇員領取的法定養老金占工資比例平均為53%。

補充養老保險又分為企業養老保險和私人養老保險，均屬于自愿性質的養老保險，后者主要適用于自由職業和手工業者，且都能獲得國家補貼和制度上的保障。如德國政府規定，開辦企業養老保險的雇主，有義務向擔保機構養老保險基金會投保，以防止一旦企業破產，企業養老保險金的支付落空。目前，德國企業養老保險對勞動力的覆蓋率已達到65%，補充養老保險占養老金支出的15%，成為養老保障制度中重要的補充部分。

德國養老保障制度還有另一大特色。除了從資金來源、支出分配上確立一套較為完整嚴密、具有前瞻性的養老保險制度外，德國政府還從人文關懷、社會關愛、康殘互助、全員護理的視角和現實需要出發，切實采取措施，認真著手解決養老保障制度中日益突出的“人力需求”矛盾。

首先，從個人消費支出上預留空間。從1995年開始，德國根據社會需求，在社會養老保障體系中增加了一個新險種——護理保險。每月交納的護理保險費為雇員工資的1.7%，由雇主和雇員各繳50%，并規定凡參加法定醫療保險者必須同時參加護理保險。目前，德國參加法定醫療保險人口的覆蓋率已達90%以上。德國法律規定，凡雇員加入法定醫療保險，其贍養人口則也視為同時加入。因此，德國的醫療保險和護理保險幾乎可以覆蓋全社會的人群，有效地減輕了中低收入家庭在未來步入老齡階段或遭遇病殘時購買護理服務的經濟負擔，切實有效地保障了老年人和病殘者應該享有的基本護理權利，體現了一種社會公平。

其次，適時推出一項叫做“儲存個人服務時間”的制度。凡年滿18歲的公民，均可利用公休或節假日義務到老年公寓、老人院和老年病康復中心提供各種護理服務，不拿報酬，但服務時間

可隨時儲存在服務者個人檔案中，以備將來自己需要接受護理服務時，將這些服務時間提取出來免費享用。這項制度深受德國公眾歡迎，因為它既避免了年輕公民人力資源的浪費，增強了人們的社會責任感，也為年老和病殘公民的自我救助提供了一種選擇。在某種意義上，也是“轉移支付”原則在人力資源合理分配使用上的具體應用。

二、德國養老保障制度的調整

同所有發達國家一樣，德國隨著經濟的不斷發展，生活和醫療水平的提高，人均壽命延長。但同時也存在人口出生率下降、總人口呈現負增長、勞動力價格猛漲、人力資源日益匱乏的現狀。長期的高福利政策導致高失業率，高失業率又造成社會福利開支增加引發的龐大的政府財政赤字。高赤字逼迫政府采取高稅收政策，高稅收最終帶來企業生產成本上升—競爭力下降—納稅減少—失業增加—社會福利負擔加重的又一輪惡性循環。據統計，2006年，德國財政赤字約為395億歐元，占國內生產總值的1.7%，其中，養老保險缺口就達60億歐元。根據聯邦統計局發布的調查報告：到2050年，德國人口將從現在的8200萬下降到約7000萬，其中50%的人超過50歲，30%的人超過60歲。預計到2040年，將由2個在職人員供養1個退休人員。養老金入不敷出的局面日趨嚴重，不斷加重國家、企業和個人的負擔。面對社會人口老齡化程度不斷加深的壓力，德國政府已逐漸意識到需要逐步調整現行的養老保障制度，以便未雨綢繆。其具體做法是：

1、提高法定養老保險個人交納比例。從2030年起，法定養老保險占雇員工資的交納比例將從19.9%提高到22%。

2、降低退休雇員領取法定養老保險金占其工資的比例。自2003年開始，退休雇員領取的法定養老保險金占其工資的比例將從53%降為43%。

3、提高補充養老保險在養老金支付中的比例。德國政府計劃在未來支付的養老金中，補充養老保險占的比重將從近期的15%，上升到30%。

4、延長雇員的工作年限。到2012年，政府準備將男女雇員的退休年齡從現在的65歲推遲到67歲。這樣，既可以增加法定養老金的有效供給，又可減少養老金的實際支出，可謂一舉兩得。

5、提高享受法定養老保險的投保年限。過去只要投保5年以上，即可在退休時享受養老金。現在則規定必須投保35年以上，方能享受養老保險金。

6、聯邦政府每年拿出700億歐元補貼養老保險基金，同時提高生態稅補充養老基金。

總之，在世界經濟步入衰退、本國經濟持續低迷、失業率居高不下的情況下，為了繼續維持高福利、高工資、高稅收的國民收入分配體制，德國政府采取的這些緩解人口老齡化危機的舉措是否有效，還有待進一步觀察和驗證。

三、德國社會養老保障制度的特點和啟示

1、政府部門的設定和職能劃分科學合理。是否“有人專管”，并且保持主管部門的長期相對穩

定，是能否產生好的相關政策和制度的重要前提。德國聯邦政府規定：基本養老保險、失業保險和醫療保險等政策的制定，分別由聯邦社會保障部、勞工部和衛生部負責。諸多社會保險的具體實施和運作，則由具有法人地位的社會保險管理機構負責。聯邦下屬的16個州政府除了設有內政、財政、文化、經濟、教育、工商、法院等部門外，均專門設有社會保障部。各州政府社會保障部又設有家庭保障、工作保障、健康保障、社會保障、保障法律制定和辦公室等6個部門。這種專門專管體制的建立有效地保障了政策制度的高效運行。

2、機制靈活，分工明確。政府除了根據實際情況及時調整政策、制定標準、規范運作、提交法案經聯邦或州議會通過施行外，凡是能由社會團體、企業和私人承辦的社會保障事項，均按市場經濟的規律、規則和方式辦理，各司其職，從而節約了資源，降低了成本，提高了效率。

3、體系健全，防患未然。目前，德國的社會保障體系基本上由5個部分組成：養老（退休）保險、醫療保險、失業保險、事故保險、護理保險。不但險種門類齊全，囊括所有可能發生的情況，而且內容詳盡，充分體現了人文關懷。如在養老險里還包括一項殘疾險，規定如果投保人的身體發生傷殘，經醫學和社會保障部門證明每天不能堅持連續工作3小時，即可享受該險。但必須在此之前連續投保此險5年，并且不少于連續3年付全額保費。另外，養老險的賠付還包括了投保人突然發生的死亡費用和死亡前發生的醫療費用，以及配偶亡故的險額繼承和子女的撫養險額等。

4、收支分開，服務暢通。各種社會保障資金的收繳工作，由設立最早、服務網絡最廣泛的醫療保險公司統一負責。這些公司一般在收到資金的當天即分轉各個保險公司履行支付。同時，提供社會保障的各個服務機構，利用電腦和現代互連網技術，隨時提供便捷的信息咨詢和查尋服務。

5、政策前瞻，覆蓋面廣。德國社會養老保障制度的建立和調整都是基于及時對社會人力資源的歷史、現狀及未來發展進行精密的數據收集和深入系統的科學分析，對比它與自然資源和社會資源的相互依存、承載關系，從而提出的一種試圖解決人類與自然、人類與社會、自然與社會和諧共處的法律方案。因此，它具有預見性、針對性、可靠性、穩定性、包容性和科學性的突出特征。

德國養老保障制度作為其整個社會保障制度的一個重要組成部分，對保障經濟的持續、繁榮、健康發展，維護社會安定和諧，倡導公平公正的社會理念，緩解雇傭和社會矛盾，完善其社會法律制度，發揮了巨大作用。

四、對我國養老保障體制的政策建議

目前，世界各國的社會保障體系均大致包含三個組成部分，即社會救濟、社會福利和社會保險。前兩項主要針對生活在社會貧困線以下的低收入者、喪失勞動能力的人和由他們扶養的未成年人，基本只能靠政府補貼和社會捐助支撐，支出遠遠大于收入或只有支出沒有收入。只有最后一項才是社會保障體制的核心內容。為了達到持續的良性循環效果，它要求資金總體上必須收支平衡，保值增值。它面對的是社會主體。而養老保障只是社會保障的一個分支：社會保險中的子系統。并且，社會保險中的其他險種都與養老保障問題有關聯性，法定養老保險則是養老保障的主干。

我國的情況相對復雜。盡管2007年我國人均GDP已達到2557美元，但與發達國家相比還是一個人口多、底子薄、起步晚、差距大、較貧窮、較落后、資源少、負擔重、潛力大的發展中國家。一個國家的社會保障制度一定是和其經濟發展水平相適應的。

新中國成立后，我國養老保障體制的建立和發展，以改革開放為標志，大體經歷了前后兩個階段。國家于1951年頒布了《勞動保險條例》，確立了計劃經濟體制下城鎮社會保障體系的基本框架。國有企業職工在養老、疾病、工傷、殘疾、死亡、生育等方面都可得到保障。20世紀60年代，開始在農村實行以五保供養、困難戶救濟和合作醫療為主要內容的救助制度。1978年實行改革開放以來，隨著經濟結構和經濟體制的改變，國力的不斷增強，我國的養老保障水平也逐步提高。1993年黨的十四屆三中全會，第一次明確提出“建立多層次的社會保障體系”。在農村，以新型合作醫療、最低生活保障、五保戶供養、救災和撫恤為主要內容的農村社會保障體系建設取得長足進展。在城鎮，職工基本養老、醫療、失業、工傷和生育保險等社會保障制度逐步完善。到2007年年底，農村養老保險參保人數超過5400萬人；參加全國城鎮職工基本養老保險人數突破2億人。五項社會保險基金總收入達到1.07萬億元，近幾年以年均20%的速度增長。全國社會保障支出已占財政支出的20%左右。全國社會保障基金累積4140億元。2005年國務院做出進一步完善企業職工基本養老保險制度的決定，做實養老保險個人帳戶擴大到11個省份，18個省份實現省級統籌。從2005年開始，國家連續3年調整企業退休基本養老金水平，月人均從714元提高到963元。《勞動保障事業發展“十一五”規劃》第一次以國務院名義發布，并將基本養老保險參保人數、新型農村合作醫療覆蓋率首次作為國民經濟和社會發展的約束性指標納入。2008年3月國務院又批準開始在全國進行事業單位工作人員養老保險制度改革試點工作。

我國的養老保障制度的建設盡管獲得黨和政府的高度重視，取得了很大發展，但無論是和發達國家相比，還是與現實需要相比，仍相差懸殊，而且形勢越來越嚴峻。按照聯合國人口發展署標準，如果一個國家60歲以上人口超過該國總人口的7%，即表明進入老齡化社會。令人遺憾的是，還沒有步入發達國家行列，我國就已經進入老齡化社會。2007年年底，我國60歲以上老年人口達到1.53億，占人口總數的11.6%，而全國有基本養老金的退休人員僅為4900多萬人，還有超過2/3的60歲以上老年人沒有任何形式的養老保險。據統計和測算，由于上個世紀60年代我國人口政策失誤造成的生育高峰的滯后影響，2050年我國將迎來人口增長最高峰。這意味著2050年以前，我國將面臨前所未有的人口總量和老齡人口總量增長雙高峰局面。這必將對人民生活、經濟發展、社會進步帶來更加嚴峻的挑戰。為了認真對待挑戰，借鑒德國經驗，提出如下政策建議，供有關決策部門參考。

1、養老保障制度是關系國計民生的大策大制，要統籌安排。應盡早從長計議，精心謀劃，科學測算，跟蹤反饋，適時調整，先城后農，專部專管，監督有力，落實到位，抓緊立法。

2、養老保障制度的政策制定和調整應科學有據。制定政策和制度應沿著公開、科學、民主、法制的軌道進行，按照政府部門、專家、公眾三結合的方針，力爭做到既量力而行、科學規范，又有承受能力。一個制度對社會主體要有公信力和吸引力，才會有生命力。據了解，目前我國的養老、醫療、失業和工傷四項社會保險的繳費率占城鎮職工工資的40%—50%，其中，養老保險高達28%。而根據《2004年全球社會保障》統計，發達國家養老保險繳費率大體處于10%—20%之間。過高的繳費率和監管法律的缺失，助長了逃繳現象的發生，使保障制度覆蓋率低或形同虛設。養老保險應采取專項嚴格立法的辦法。

3、養老保障制度應更加關注并確保弱勢群體。對于在市場經濟推進過程中遇到的產業結構升級或調整造成的困難企業、破產企業職工，外資企業、合資企業和民營企業的雇員，特別是在城鎮有臨時工作的農民工，都應享有可靠而穩定的基本保障。專管部門應密切關注經濟情況發生的變化，做到提前有預案，事后及時查漏補缺，補充完善相應的法律法規。

4.經濟發展黃金期和矛盾凸現期，社會保障要注意定期保持動態平衡。法定基本養老保險費率應與國家GDP和CPI保持一定的正相關性，使其與國家宏觀經濟長期規劃一樣，做到5年一大調，每年一小調，形成制度。這樣，才能及時緩解矛盾，減少人為因素。

5、開源節流，擴充全國社會保障基金。4140億元的社會保障基金積累與我國十幾億人口相比，顯得很少，使用起來未免捉襟見肘。國內已有專家學者建議：將每年國家和地方財政增收部分的40%、各級土地轉讓包括農村土地商業開發出讓收入的30%、國有企業上繳紅利中的30%轉入社保基金。通過立法作為全國統一的社保積累，從而建立一個全國性的社會保障體系。實際上，還可想更多的辦法補充社保基金，如借鑒國外先進辦法改革稅制，改變個人所得稅報收方式，完善分項稅制，強化征管，使高收入階層收入透明、納稅公開，堵塞稅收征管漏洞。對違紀違法查出的不明來源收入和資金，沒收后直接計入社保基金。

6、盡快開設法定護理保險，推廣“個人服務時間存儲”制度。在一個人均收入很低并已進入老齡化的國度，如何就地解決日益突出的護理費用過高與護理需求增大的矛盾、人力資源浪費與人力資源短缺的矛盾，德國的經驗值得重視和推廣。很多發達國家都鼓勵學生從小參加各種社會實踐和義務服務活動，在社區免費幫助老年人、殘疾人，甚至把這種活動列入各個年級段的必修課內容，達不到要求不準畢業，甚至將它視為評判學生能力和素質的重要指標。我國城市大多是獨生子女家庭，而獨生子女通常缺乏為他人服務的意識。

7、盡快建立國家公務員養老保障制度。到目前為止，我國還沒有具體針對國家和地方公務員的法定養老和醫療保險、保障制度，應及早添補，以提高保障水平，減輕國家負擔。要制定統一的公務員養老保險辦法，明確公務員養老保險的權利與義務，規范其養老保險基金的運營、管理和資金來源等。可以考慮，公務員養老保險由社會基本養老保險和公務員補充養老保險兩部分構成，其中，社會基本養老保險執行城鎮職工養老保險的統一政策，公務員補充養老保險則用來彌補基本養老保險與離退休費之間的缺口，并使公務員養老保險的替代率適當高于社會其他人員，以吸引優秀人才并調動公務員的積極性。

（本文已發表在《宏觀經濟管理》2008年第6期）

第三篇：中國養老保障制度概述

中國養老保障制度概述

一、相關概念界定

（一）社會保障

社會保障是為保障民生以及促進社會進步，由國家和社會以立法為依據出面舉辦，由政府機關和社會團體組織實施，對各種經濟和社會風險事故而陷入困境的人群以及有物質和精神需求的全體公民提供的、福利性的物質援助和專業服務的制度和事業的總稱。

（二）養老保險

養老保險是社會保險的一個組成部分，是政府通過立法的制度性安排，以權力與義務的一致性為原則，在勞動者因年老而喪失勞動能力，或達到法定的解除勞動義務的勞動年齡界限后，為滿足他們的基本生活需求而建立的一種經濟保障制度。

（三）老年社會福利

老年社會福利是根據老年人的特殊需要和老年人自身的特點，由社會提供給老年人特殊的、照顧性的物質幫助和社會服務。也有某些情況是把老年福利等同于老年社會保障，如在西方福利國家。

（四）社會保障模式

從“收入保障”的觀點考察，社會保障提供補助金的模式有四種，即社會保險模式（即就業關聯方式）、普遍受益模式（即按人頭提供補助的方式）、社會援助模式（即家庭經濟狀況調查方式）和中央公積金模式（即儲蓄保險基金方式）。

二、養老福利思想的發展歷程

在整個西方社會文化歷史中，在對待老年人的問題上，經濟利益至上的功利主義思想起到了主導作用，這種經濟功利主義是建立在社會生物學理論上的。

在中國的傳統社會，養老是中國古代家庭生活的一項主要職能。中國古代的養老制度是一種如費孝通先生所說的“反哺式”養老模式，這是古代老年人得到經濟保障的重要機制。

作為社會保障的一個最重要的子系統，現代社會保障制度產生于西方工業化時代。現代社會保障制度保留了一定的歷史傳統，在近現代大工業迅速發展的時代，老年社會保障制度隨之被建立并得到迅速發展。在西方現代社會保障制度建立之前，作為社會保障前身的慈善事業得到了快速發展。社會保障制度的雛形出現后，某些國家開始建立早期的老年社會保障制度。

早在1669年，法國政府頒布了世界上第一部《年金法典》，規定對不能從事工作的老年海員發放一定的養老金，這是制度化的老年社會保障的開端。

德國是社會保障的發源地。德意志帝國在俾斯麥宰相于1883年~1889年間，通過帝國國會，策劃和實施了疾病、工傷和老年“三項社會保險立法”，堪稱人類歷史上第一個正規社會保障制度的楷模。

1935年8月4日批準的“社會保障法案”標志著美國社會立法歷史上的一個里程碑，也是繼德意志帝國俾斯麥三項社會保險立法之后的有一個分水嶺。美國的社會保障是以老年人為主體的，羅斯福認為，社會保障應該負責“從搖籃到墓地”的整個一生。這表明了其社會保障可向“福利國家”方向發展的意向。老年人保險有助于促進勞動力的更新，并使人們有安全感。

自第二次世界大戰結束后迄今的半個世紀內，盡管國際上的局部戰爭時緊時松，持續不斷；也盡管一些國家和地區的天災人禍時有發生，但世界大局基本保持和平穩定，各國人民的生活水平普遍有了不同程度的提高；在加上醫學、藥學等自然科學的進步，人類的平均壽命普遍延長（自1940年以來，平均演延長了20年）；又因為第二次世界大戰后伴隨的“生育高峰”而來的“老齡高峰”，勞動者和退休人員的比例，正在發生不利于老年人的生之者寡、食之者眾的變化，60歲以上的老年人占人口的比重迅速提高。所有這些因素，使老齡問題成了世界上許多國家關注的頭等大事，而退休養老則是這件大事中的大事。這就意味著，做到“老有所養”，則老齡問題這件大事就可以說解決了一大半。展望前景，對許多國家來說，老年人的供養問題，將是一個困擾各國財政經濟資源的長期性的嚴重問題，不可等閑視之。

三、中國老年保障制度的建設歷程及其內容

（一）早期老年保障制度的建立

我國的當代老年保險制度初建于新中國成立之后。1949年中華人民共和國成立之后，政務院于1951年頒布了《中華人民共和國勞動保障暫行條例》，規定企業職工的養老保險費用由企業負擔，建立了企業職工退休金養老制度。1995年，國務院頒發了《國家機關工作人員退休處理暫行辦法》，對國家機關、民主黨派、人民團體和事業單位工作人員的退休制度給了明確規定。1957年，勞動部草擬了《國務院關于工人、職員退休處理的暫行規定》，由國務院于1958年2月公布實施。這一規定適當放寬了退休條件，提高了待遇標準，我國從此建立起了統一的退休制度。20世紀60年代初，我國城鎮集體經濟得到了一定的發展，第二輕工業部和全國手工業合作總社于1964年頒布了《關于輕工業、手工業集體所有制企業職工、社員退休統籌暫行辦法》，規定了集體所有制企業職工的退休條件和待遇標準。從中國共產黨十一屆三中全會開始，我國進一步建立、改革與完善了老年社會保障制度。1978年，我國頒布了《國務院關于安置老、弱、病殘干部的暫行辦法》和《國務院關于工人退休、退職的暫行辦法》。隨著經濟的發展和工資的結構以及物價體系的變動，我國定期或不定期地對離退休人員實行了養老金補貼制度。

（二）新型城鎮養老保險制度 1．建立過程：（1）改革試點階段

20世紀80年代中期，中國在某些地區和部門開始進行養老金社會統籌的改革試點。1987年，國家體制改革委員會、勞動人事部發出通知，要求全國有條件的市縣在兩年內實行退休費用社會統籌。90年代初，中國建立社會主義市場經濟的藍圖已經明確，在職人員比例不斷增高，退休金迅速增長。1991年，國務院頒發了《關于企業職工養老保險制度改革的決定》。1993年國家出臺《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，1995年國務院發布《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》，提出對于養老保險進行“統賬結合”試點。

（2）全面推進階段

1997年國務院頒發《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實現了三統一。它是新時期社會保障里程碑式的文件，標志著我國新型養老保障制度方案的形成。

2．改革的具體內容

（1）建立現收現付與基金累積相結合的制度，確立新的資金運行模式。（2）建立社會統籌與個人賬戶相結合的制度。

（3）擴大了養老保險金的來源，由國家、企業和個人共同負擔養老保險金的費用。（4）擴大了養老金的社會覆蓋面，對城鎮全部勞動者實行養老保險制度。（5）建立養老基金增值的機制。

（6）建立退休金與社會經濟發展掛鉤和退休人員分享經濟發展成果的新機制。

（三）老年社區福利與社會服務

老年社會福利是社會保險的重要補充。較高水平的老年社會福利有利于提高老年人的生活質量，從而提高全社會的福利水平，而作為社會救濟層次的老年社會福利對于保證老年人的基本生活具有重要的意義。

老年人的特殊需求問題是在1969年召開的第24屆聯合國大會上正式提出的，當時引起了與會各國代表的關注。1982年，在維也納召開了“老齡問題世界大會”，此后，我國逐漸對老年人的特殊需求問題給予了關注。

發展我國城市老年福利的主要內容有： 1．老年人的物質生活福利。

（1）建立福利院和敬老院，收養沒有生活保障的老年人（2）開展向老人送溫暖活動

（3）為老年人提供特殊的優惠服務措施。2．城市老年人醫療保健服務。（1）建立老年人健康檢查制度。

（2）建立老年病醫院或設立老年病科，開展老年病的治療工作。（3）建立老年人康復和療養機構。

3．老年人文化服務設施。“婚姻介紹所”、“老年人再就業服務站”、“家政服務站”等。

四、建立老年社會保障制度的重要意義

（一）老年社會保障是解決現代化社會老年人經濟問題的必要措施。

（二）建立老年社會保障制度是社會發展和進步的需要。

五、中國養老保障制度面對的問題與挑戰

（一）養老金制度在中國遇到的問題與挑戰

與發達國家相比，是金額上大多數發展中國家面臨的不是社會保障過度的問題，而是社會保障發展不足、經濟水平低以及資源匱乏的嚴重問題，大多缺乏一套系統化的、覆蓋全民的社會保險制度。中國作為發展中國家遇到的人口老齡化與社會發展問題更加嚴重。

1．在職人員的收入結構發生變化和物價不斷上漲，以標準工資計算的退休金難以保證退休者的基本生活需要。大多數退休者特別是早退休者的生活保障出現了嚴重的問題。

2．養老金支出迅速膨脹。

3．不同經濟所有制和不同用工形式的職工在社會保障方面的權利不平等，而難以實現人員的自由流動；用工形式制度難以改革，勞動力市場機制難以形成。

4．計劃經濟體制下的中國城鎮養老保險制度的主要特點是“低工資、廣就業、高補貼、高福利”；國家保著企業，企業保著職工。社會保障與企業的積極效益，與勞動者個人的工資不掛鉤，企業和勞動者對社會保障不承擔任何責任，社會保障失去了動力機制。

5．“文化大革命”時期延續下來的企業養老保險，在城市改革的條件下，直接導致不同企業退休金負擔畸輕畸重，影響了一部分企業的正常發展，也導致企業之間的不公平現象。

6．在現收現付制度下，沒有專門建立養老金的保值增至機制，難以應對快速人口老齡化的需要以及養老金水平不斷提高的需要。

（二）城鎮養老制度面臨的新挑戰 1.隱性債務的承擔風險未落實。2.個人賬戶資金“空賬”運轉。3.養老金資金來源難以保證。4.基金保值增值面臨巨大風險。5.資金管理上的安全問題。6.養老金的保障效果問題。

（三）農村養老保險存在的主要問題

由于傳統農業經濟條件的限制和我國丞相“二元”結構的管理模式，使得社會化的養老模式基本上處于一種低水平、緩慢發展的層次上，所遇到的問題和挑戰也十分明顯：

1.社會化水平低，目標人群的覆蓋面過窄。2.保障水平低，不能完全起到社會保障的作用。3.農村養老保險缺乏健全的法制化的管理和規范。

4.思想觀念不適應。農村對于社會保險這個新事物認識不足，很多人持觀望態度。

5.我國農村經濟發展水平不高，農民投保的能力十分有限。

隨著中國老齡化現象的不斷加劇，養老問題也將會直接影響到中國社會、經濟、政治等各方面的發展。中國的養老保障制度作為穩定中國社會和促進國家進步的重要手段，需要更多的關注和更好的完善。

參考文獻：

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第四篇：芬蘭清廉建設的經驗與啟示（本站推薦）

芬蘭清廉建設的經驗與啟示

2013-11-25 11:24 來源： 《紅旗文稿》 作者： 伍 捷

芬蘭被認為是世界上清廉度最高的國家之一。他們的經驗是抓住“信任、法律、道德”三個方面建設，同時注意“法律必須清晰嚴肅，官員要高薪養廉，突出職業人士的道德意識，及時懲罰控制腐敗行為”四個環節。這些做法和經驗，值得我們借鑒。

1.把權力關進法律和制度的籠子里。芬蘭遏止貪腐的第一利器是法律法規明確、具體、細致、不斷更新，力求做到底線清晰、公開透明。芬蘭在上世紀70年代也是腐敗多發的時期。幾個大的腐敗案件都是發生在城市規劃部門和市政采購部門等有利于權力尋租的部門，如地鐵腐敗案、西門子行賄案等。此后重視清廉建設，完善了有關制度和法律，才遏制住腐敗。預防打擊腐敗行為主要在三個重點領域進行：一是負責公共設施規劃建設管理的部門，這些部門的工作人員接受任何收益都足以使人們對政府失去信心。二是國會議員。這些人受賄，就很難保證國會的決策不受影響。三是私人企業領域。他們可以在國內也可以在國外行賄。最近，芬蘭、歐盟頒布法律，涉及公司內部反腐敗，這些法律對所有在外國的公司都適用。與北歐幾國比，芬蘭在用刑法控制腐敗方面比較突出。芬蘭《公務員法》和《刑法》中有關于行賄受賄的條例，對公務員及政府雇員的行為加以規范。根據這兩部法律，中央政府及下屬各部門制定了具體的規章制度。特點比較明顯：一是構成腐敗犯罪的起點較低。不論實際上是否影響了公職行為，只要收受了賄賂就足以構成刑罰的條件，利益賄賂不僅僅局限在金錢，也包括對公職人員家庭、子女未來的承諾等，只要公務員的行為會削弱公眾對政府行為公正性的信心，該公務員的受賄罪名就成立。芬蘭流傳最廣的一句話是：“公務員可以接受一杯熱啤酒和一個冷三明治，但如果喝上葡萄酒那就危險了。”二是公務消費的規定十分詳細。為了防止公務員公私劃分不清，芬蘭政府各部門、議會、軍隊等部門均設有專職的管理人員，替出差人員按規定標準訂購旅館和車船票或機票。三是實行財產申報和公示。所有公職人員都要申報他們所有財產的狀況和收入來源。芬蘭實行金融實名制度和官員財產信息公開制度，公眾和新聞媒體可以查閱到官員的財產、工資、納稅情況。四是完善的監察專員制度。監察專員向議會報告工作，與行政、立法、司法機關均無任何隸屬關系，其主要職責是監察中央和地方政府、法院、警察、軍隊以及國有企業的工作人員，政府部門的部長除外。

2.營造誠信為本、崇廉鄙貪的清廉文化環境。芬蘭人堅信，“很難強制讓一個人不腐敗”，“只有自己內心的強大才是防止腐敗的利器”。與腐敗作斗爭不能只靠風暴式打擊讓腐敗分子受到指責懲罰，關鍵要形成誠實信任的社會環境。芬蘭的反腐敗教育與其公平、平等的理念緊密結合，深深地植根于社會。這種理念的發展已有上百年了。因與公民意識聯系緊密，官員和平民就擁有共同的道德上的標準，都自愿服從共同的規范。具體做法上，一是面向社會進行廉潔教育。芬蘭中學就開設法律基礎教育課程，培養公民的守法觀念。二是面向公務員隊伍進行廉政教育。芬蘭年輕人從大學畢業進入公務員體系后，最重要的就是通過培訓使其弄清“腐敗”的界限，即接受禮品或受請吃飯的上限在哪里，個人的權限是什么。三是重點抓執法系統的廉潔自律教育。一位赫爾辛基大學的教授對我講：“我對政府機構及其內部的公職人員都是信任的。他們受到良好的廉潔自律教育，各層級的權限清晰，下級無需請示上級的事，打招呼不太管用。我去警察局等部門辦事從來沒有擔心過不行賄就辦不成。當然他們可能犯錯，也可能理解法律有偏差，這種情況下我可以和他們討論，甚至到法院起訴他們，但從來沒有想過通過行賄來解決。”芬蘭通過長期的廉政教育、完善的法律制度、各方面有效的監督，營造了崇廉鄙貪的濃厚文化氛圍，使得貪污受賄行為如同偷盜搶劫一樣，被視為卑鄙骯臟的不義之舉。近來外國的一個調查機構舉行全球一些大城市丟錢包交回實驗，芬蘭赫爾辛基因回收錢包最多而獲得世界最誠實城市稱號。3.社會廣泛參與監督，嚴懲腐敗行為。芬蘭人認為，“任何人都有權利來舉報腐敗”。一是媒體的監督起著至關重要的作用。政府官員一旦有丑聞被曝光，就會威信掃地，甚至被起訴。比如芬蘭最近有一個議員接受別人送的戲票看演出，被記者曝光。因事出有因，雖然最終該議員未被送上法庭，但他的政治前途到此為止。二是社會團體的監督活躍。芬蘭約有11萬個民間團體，其中6.3萬個十分活躍。律師也有自己的機構控制自己的行為，能自我清除敗類。若你做錯了，會被組織清理出去。學者認為社會組織機構如果不這樣做，甚至參與腐敗，就會變成系統性的腐敗犯罪。這種情形是可怕的。三是公民的監督比較便利。在芬蘭，任何公民都有權自由地檢舉和揭發違法的政府官員。像芬蘭議會就設有網站，受理公眾對議員的投訴。

4.實行嚴密的稅收監管，使高級公職人員腐敗難逃懲處。一般高級官員的腐敗行為不易受到監督，芬蘭政府通過遍布全國的稅收系統嚴密監視行賄受賄行為。如一位管理城市規劃的部長級官員自己花錢裝修房子，沒有向裝修公司要發票，稅收部門在對裝修公司的稅收審計中發現問題，質疑這位官員幫助對方逃稅，直到他解釋清楚，其中沒有任何可疑尋租問題才算罷休。

5.從權力尋租的供求關系入手，有助于清除腐敗滋生的土壤。從行賄者講，目的是對官員施加影響，以使其決策對自己有利。在芬蘭已建立起比較好的組織通道。想對政府施加影響的人，有公開透明的通道從不同的層面展示其影響。比如要制定一個法律，就會有一些組織或社團出面，代表不同群體的利益，表達他們的訴求，通過各方面參與討論形成共識，在此基礎上制定政策和法律，這樣，大大削減了通過行賄影響官員決策的必要性。

6.把依法管理與促進社會公平密切聯系起來。芬蘭是世界上第一個修改罰款系統的國家，即把罰款和收入掛鉤，按被罰款人每天的工資來計算罰款額。如開車超速，開車的人是學生的話，罰款很少；若是公司的總裁，就要罰很多。比如前者是500歐元，后者可能就會達到1萬歐元。通過這一調節措施，促進了社會公平和公正，目前這一系統已推廣到其他北歐國家。

7.大政府、大社會的治理模式。政府治理和社會管理兩者不能偏廢。芬蘭是完全的市場經濟國家，但政府這只手也很強大有力，既強力參與社會建設管理，又不放松對經濟活動的調控。比如，在環境保護相關法規的制定上，美國的法律與芬蘭非常不一樣。美國是談判式的，工業能做什么，農業能做什么，更多的是通過談判。芬蘭是命令執行的方式，由政府來制定統一的標準。這是兩種環境治理的模式，學者認為歐洲這種模式要好一些，環境保護不是能通過談判解決的，必須通過法律法規以及行政來決定標準。談判既影響了效率，又為尋租留下空間，而由政府統一制定標準，既嚴肅、公平，又堵塞了可能帶來的腐敗。在芬蘭，大政府并不意味著小社會，政府非常注重發揮社會組織作用，政府不該管、管不好的事，都交給社會組織。把政府的部分管理事項下放或讓渡給有能力管理的社會組織，形成政府為主導治理、社會組織協調配合的良性管理格局，減少不必要的政府權力的同時，也減少了權力的濫用。

第五篇：澳大利亞養老保障制度研究報告

澳大利亞養老保障制度研究報告

——政府養老金制度篇

養老保障制度是澳大利亞社會保障體系的重要組成部分。經過一百多年的發展，澳大利亞已經形成了較為完善的三支柱養老保障體系。第一支柱為政府養老金體系，屬于救助型制度；第二支柱為職業年金制度（Superannuation Guarantee，簡稱SG），強制企業繳費，個人和自雇者自愿參加；第三支柱為個人的自愿儲蓄及自我保障。本文側重闡述第一支柱。

政府養老金體系包括基本養老金、養老金獎勵計劃、高齡補充補助金、養老金貸款計劃四個方面。其中，基本養老金（Age Pension，簡稱AP）是澳大利亞養老保障制度的核心制度。

一．基本養老金制度（AP）基本內容

AP只要符合標準就可以發放，數量不一，視個人家計狀況而定，發放對象是那些為老年退休生活積累不足的人。從實際效果來看，AP為居民提供了基本生活保障，因此在某種意義上，也可以把AP看做是澳洲老年居民的最低生活保障制度。

AP的享受資格主要考慮年齡、居住狀況、收入以及資產，就業記錄不在考慮之列。目前，AP的領取條件是男滿65歲，而對于女性，正處在調整期，比較復雜。根據澳大利亞福利署公布的資料表明，澳大利亞起領養老金的目標年齡是67歲。澳大利亞計劃分三步走實現該年齡目標。第一步是調整女性的起領年齡。澳大利亞政府計劃將女性起領年齡由現在的64歲逐步提高到65歲，計劃在2013年6月實現。第二步是緩沖期。當女性的領取年齡在2013年6月達到65歲后，中間停四年，以便女性對新的起領年齡的適應和接納。第三步是從2017年7月1日開始，男、女起領養老金的年齡開始同步調整，即逐漸由65歲提高到65.5歲。然后，每兩年再提高六個月，直到2023年7月1日，男、女兩個年齡都逐漸提高到67歲。

AP每年根據CPI以及男性平均周薪自動調整2次，退休人員實際領取的AP取決于家計調查結果。收入處于3224澳元/年與36081.5澳元/年之間的個人或收入處于5720澳元/年與60333澳元/年之間的夫婦只能夠得到部分AP。遞減方法是每超過全額標準的每一澳元收入相應減少40澳分或夫婦雙方每人減少20澳分。高于財產標準的每1000澳元每兩周養老金相應減少3澳元。根據澳財政部的預測，到2050年，全額領取AP的比例將會大幅下降，只占三分之一的比重，部分領取的將會上升到40%左右，而沒有資格的比重將會上升到25%左右。

正是因為采用了家計調查的方式，人口老齡化的日趨嚴重并沒有影響到澳洲AP制度可持續性的根基。AP制度的設計從本質上來說更大程度地體現了公平。確保了有限資源的合理配置，有助于社會的穩定，經濟的發展。

二．其他政府養老金政策基本內容

養老金獎勵計劃是澳大利亞政府為鼓勵達到退休年齡的老年人繼續工作延遲申領政府養老金的一項舉措，該項計劃福利金是在他們停止工作并申請養老金時，將向其發放一筆一次性的獎勵款項，是一個自愿計劃。

高齡補充補助金是為了協助基本養老金獲得者支付常規賬單付款，僅僅為合格的聯邦高齡醫療保健卡持有者提供，每個季度發放一次。

養老金貸款計劃則旨在幫助那些有資金但被占用在其資產上，而目前需要更多的錢生存的老年人。

三．澳大利亞政府養老金制度與中國養老保障從項目角度的比較

綜觀澳洲養老金體制發展歷程，可以發現，澳政府一直執行的是“低保障、高覆蓋”體制，主要目的是防止老年貧困，最大限度地體現公平。

澳大利亞的政府養老金是澳大利亞養老金體制中的第一支柱，資金來源于稅收，由政府財政支付。但對領取條件有所規定：除了具備基本的年齡、居民身份及居住條件外，申請者還必須通過收入與資產審查，才能獲取養老金。高于規定收入和財產標準的部分按一定的比例減少養老金的支付額，直到減少到不再提供養老金了。

政府養老金是為老年人提供最基本的老年生活保障，其替代率大約為20%至25%，具有濟貧性質。但由于政府還為老年人提供醫療、交通、水電費等方面的優惠，因此，雖然政府養老金的標準低，但還可以勉強維持一種過得去的退休生活。

在我國，沒有像澳大利亞那樣的政府養老保險，沒有那樣的對低收入老年人進行慷慨的財政支出。澳洲的政府養老金有點類似于中國第一支柱中的“統籌”部分，只不過澳洲的政府養老金資金來源于政府財政預算，而中國的“統籌”資金主要來源于雇主的繳費。因此在政府提供養老金方面可比性較弱。

四．澳大利亞政府養老金和中國基本養老保險從稅和費角度的比較

澳大利亞的政府養老金的資金來源于稅收，由于稅收的特性決定了這部分稅收的錢可以用于社會的再分配，并且因為屬于國家的財產，政府有分配的權利。同時，政府愿意在社會保障的養老金方面支出，這說明了澳大利亞政府在養老方面的政府責任做的非常到位。

而中國，雖然也有稅收體制，也有政府可以任意轉移支付的稅收收入。但同樣有這樣的財政來源，卻沒有像澳大利亞政府那樣直接給國民撥資建立政府養老金。這雖與中國的國情有關，但由此反映出來的政府在養老保障責任的缺失也是不可忽視的一個方面。

五．澳大利亞政府養老金制度對我國的啟示

1.彌補政府在社會保障責任方面的缺失，征收社會保障稅

開征社會保障稅的國家，不僅保障項目簡單明了，而且繳納和支付均需遵循統一的章法即稅法，社會保障稅直接構成政府的財政收入，成為政府預算的重要組成部分。這里的社會保障稅由企業繳納，不是在企業為職工繳納社會保險費以外的征收，而是充當其中的比例。即社會保障稅按職工工資的10%（那么企業要負擔的社會保險費還有10%）征收，征收的這部分資金用于政府在養老保險方面的支出。即我國的政府養老金，可以借鑒澳大利亞的相關制度，享受的群體是65歲以上的老人，當然，還有其他的條件，比如收入低于某一水平，要接受嚴格的家計調查等。通過社會保障稅的方式就解決了那些沒有繳納過養老保險且收入水平低的老人的養老問題。當然，由于這些老人處于弱勢地位，也可以享受在醫療、交通等方面的優惠。這樣的話，一方面解決了現實存在的棘手問題，另一方面也彰顯了并明確了政府的責任。

2.實施逐次提高退休年齡的措施，減輕支付的壓力

澳大利亞為避免養老金被過早地耗費，在一個特殊年齡前，嚴格限制獲益進程而采取了限制措施。同時，為減輕養老金支付壓力，實行新老制度并存，逐步過渡的辦法。在我國，在人口老齡化的現實，養老金保障壓力日益突出，而且經濟尚不發達，養老金積累少。隨著社會保障功能增強，限制過早獲取養老金待遇，適當延長領取年齡是勢在必行的。可采取分步走逐次提高保障年齡的做法。

在提高保障年齡的同時，還要嚴格控制提前退休問題。要研究如何從機制上約束提前退休行為。在多層把關嚴格審查的同時，要適當的調整利益關系，本著誰用人誰負責的原則，給用人單位適當的經濟補償，達到統一退休年齡時才領取待遇。還應像澳大利亞那樣，為制止提前領取養老金現象，通過法案，對高收入者征收養老金繳納附加費及終期支付附加費。

3.加大公共財政資金的補貼力度，提高政策吸引力

降低社會保障參保門檻，提高社會保障水平。提高我國居民的參保積極性，逐步擴大覆蓋面，增強養老金基金的支撐力度。明確政府責任，加大公共財財政的補貼力度，同時應適當降低個人負擔的比例，提高政策吸引力，充分發揮我國養老保障制度的“社會性”和“福利性”。

參考文獻：

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