第一篇：農村社會養老保障制度問題研討

文章標題：農村社會養老保障制度問題研討

我國農村社會養老保障制度的現狀和問題。現在，我國農村社會養老存在的主要問題是：一是農村經濟發展不快，生產水平較低，是導致農村養老問題存在的根本原因；二是貧困老年人多，農村養老保障制度不健全，也是導致農村養老問題存在的直接原因；三是農村醫療保障制度滯后，農村缺醫少藥的狀況沒有從根本上得到的改善；四是農村少數子女傳統觀念缺失，對贍養老人觀念發生變化，靠傳統的道德、親情維系的家庭式養老遇到了沖擊；五是農村費改稅后，原有的優惠老年人的政策失去作用，新的配套政策又沒有出臺。六是從事服務農村養老社會工作隊伍建設沒有形成完整體系，從事者素質不高，福利待遇差，社會地位不高等都不能調動從業者的工作積極性。這些都是導致農村養老存在問題不可忽視的主要原因。

建立和完善農村社會養老保障制度的構想和對策。首先，要解決好認識問題。農村老年人占我國老年人口的大多數，他們的經濟收入和醫療水平相對城鎮比較低，解決好這部分人的養老問題對于推動農村經濟社會的發展，建設和諧社會主義的新農村有著十分重要的意義。因此，各級黨委、政府要提高對人口老齡化給社會帶來深刻影響的認識，把關心農村老年人的生活提到重要議事日程上來，擺到突出位置。面對新形勢，妥善應對人口老齡化帶來的新情況、新問題。

第二，加快建立、健全農村社會養老保障體系。首先在繼續鞏固家庭養老的基礎上，逐步建立與經濟發展水平和財政支撐能力相適應、以切實可行的以土地保障、家庭贍養和社會扶持相結合的“三位一體”農民養老保障體系。其次，國家和地方政府要制定相關的政策規定，按照統籌城鄉發展的要求，妥善解決農村稅費改革后，農村養老出現的新情況、新問題。及時出臺對農村老年人的各項優惠政策，解決農村“三無”老人和因病、因殘等其他因喪失勞動能力的特殊困難老年人的生活問題。三是繼續支持和鼓勵低齡、健康的農村老年人從事各種正當的經營活動，提高自養能力，確保基本生活。建立健全城鄉特困老年人的社會救助制度。對農村“三無”老人和其他特困老年人，啟動農村居民最低生活保障工程，讓農村貧困老年人也享受低保。四是按照國家政策扶持，農民自我保護為主，集體補助為輔的原則，建立低水平、廣復蓋、適度保障的新型的農民社會化養老保險制度，從根本上解決農村老年人的基本養老問題。五是總結推廣農村部分計劃生育獎勵扶持制度經驗，研究完善獎勵扶持措施，真正讓每位老人老有所養，安享晚年。

第三、加快推行農村醫療助制度，解決農村老人的就醫難問題。大力推行農村醫療救助制度，完善農村醫療保障體系，是解決農村老年人看病難、看病貴的有效途徑。做好這項工作，一是采取國家、地方政府和個人負擔的辦法，在農村逐步建立推廣新型農村合作醫療制度。二是加大財政扶持力度，對農村特困老年人參加新型合作醫療，繳納個人負擔醫療基金確有困難的，縣（市、區）、鄉（鎮）人民政府要籌措資金加以解決；三是各級醫療保健服務，為農村老年人看病掛號、就診、取藥、住院提供方便。通過建立健全農村醫療保障體系，真正讓困難的農村老人看得起病。

第四、加強農村鄉（鎮）社會福利院的建設，提高“五保”老人的集中供養比例。一是繼續全面實施省政府提出的“福星”工程，用幾年或更長一點的時間，使農村“五保戶”除自愿投親靠友供養外，基本上實現以鄉鎮福利院為主的集中供養，讓農村這部分最困難的群眾真正成為福利之星。二是將鄉鎮、村福利院、敬老院硬件設施建設和環境建設納入農村基礎設施建設統一規劃，以保證供養對象有一個安全舒適、優美的休養環境。三是免征、減征農業稅及其附加后，原從農業附加中列支的五保供養資金，列入縣鄉財政預算。地方在安排使用農村稅費改革轉移支付資金時，確保五保供養資金的落實，不允許截留、挪用，使“五保”老人做到應保盡保。

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第二篇：經典農村社會保障制度

經典農村社會保障制度范文

在農地對農民的社會保障的基礎上，建立與之配套的新型農村社會保障是對農地保障的補充，但農地對農民的社會保障功能是新型農村社會保障不可替代的。為了促進農地社會保障功能的實現，應當對相關立法作出完善。

(一)應當依法明確農民集體土地的社會保障屬性

對農民集體土地的社會保障屬性在全社會已經是基本的共識，但是我國目前有關農民集體土地的法律規定都沒有對集體土地的社會保障屬性做出明確的規定。《憲法》、《物權法》、《土地管理法》對農民集體土地所有權的規定都只是把農村的土地看作財產、看作農業生產資料;規定由農民集體享有所有權，規定了集體成員對于集體土地的承包經營權，以及對承包經營權的流轉的權利，并沒有明確規定集體土地對農民的社會保障的屬性。

這在社會經濟生活中形成如下問題：一是在一輪承包地發包結束后，對新增加的集體成員沒有分配承包地，也不進行承包地調整，從而剝奪了這些集體成員的土地社會保障。二是政府非基于社會公共利益征收農民集體土地，剝奪集體成員的土地保障。三是政府在征收農民集體土地的過程中，其補償僅僅是財產補償，而沒有對被征地農民給予社會保障利益的補償;其財產補償過低，不能為失地農民提供基本的社會保障。四是在土地進入非農建設用地的制度設計上由國家壟斷土地的建設用地市場，農民土地只能轉為國有土地才能進入建設用地市場，而不允許農民參與建設用地的開發，致使農民失去土地社會保障。五是在農民集體所有權喪失或者遭受侵害時，對集體成員的救濟或者集體所有權的救濟，只是單純的財產利益的救濟，而不能全面給予社會保障利益的救濟。六是一些人極力主張土地私有化，認為土地與農民的社會保障無關，將農村土地讓農民私有，農民就會增加投入從而就能增加農民的收入，或者私有以后農民能夠自由流轉土地就能形成規模效益。這種私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。

因此，為了發揮土地對農民的社會保障功能，保護農民集體土地所有權對集體成員的社會保障利益，抵制土地私有化的危害，就應當在《土地管理法》、《物權法》中明確規定農民集體土地是本集體成員的基本社會保障，明確農民集體土地所有權的財產權屬性和社會保障屬性的雙重屬性。

(二)在對農民集體土地所有權的制度設計上注重集體土地的社會保障功能的實現和保護

從立法上對農民集體土地的社會保障屬性做出明確規定，農民集體土地所有權的社會保障功能就有了合法的依據。與此同時，要依據農民集體土地所有權的社會保障屬性在集體所有權的制度設計上完善集體土地所有權的社會保障功能實現的制度。對此筆者認為主要有以下幾個方面需要完善：

1.完善承包制下的集體對承包地的收回和調整制度，保障集體成員平等地取得對集體土地的承包經營權。集體土地所有權的社會保障功能必然要求集體保障集體成員的生存的土地需求。在我國農村實行農地承包經營制的模式下，集體對于集體成員的土地保障就是承包經營權的保障。依據《農村土地承包法》第___條規定集體在統一組織發包時，本集體成員的大多數尚能依法平等地行使承包土地的權利，但問題是一輪承包結束后本集體的新增人口則不一定能夠取得承包地。依據《農村土地承包法》第___條規定，對于新增集體成員的承包地主要依靠集體依法預留的機動地、依法開墾的新增土地和其他集體成員自愿交回的土地解決。但如果集體的機動地全部用完，又沒有可開墾的土地，也沒有集體成員自愿交回的土地時，(土地對農民而言是其根本利益，誰愿放棄?)新增集體成員的承包地就無法解決，由于《農村土地承包法》和《物權法》都明確規定，在承包期內發包方不得收回承包地，不得調整承包地，因此就導致了大量沒有取得承包地的農民。

在這些無地人口中問題最突出的是婦女。《農村土地承包法》第___條規定：“承包期內，婦女結婚，在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地;婦女離婚或者喪偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，發包方不得收回其原承包地。”雖然有這條法律規定，但由此引發的問題是非但不能保護婦女的土地承包權，而且在某些情況下使婦女處于更不利的境地。例如有的村集體為了避免婦女出嫁后不得收回承包地就直接在發包時不允許未婚待嫁的婦女承包土地，一個在娘家未取得承包地的婦女加入夫家所在集體后，該集體因為嫁出的姑娘的承包地不能收回，嫁進來的媳婦也不能取得承包地，所以她仍然不能取得承包地。即使一個在娘家已經取得了承包地的婦女，在加入夫家所在集體后不能取得承包地，可以保留娘家所在集體的承包地，但其實際承包權益也統統歸其娘家的家庭成員享有，嫁出的姑娘潑出去的水，她是不能得到任何利益的。在這種情況下這些無地人口，特別是婦女的土地社會保障就被剝奪了。

因此，從保護集體土地所有權和土地承包經營權的社會保障功能的實現出發，對土地承包經營權制度的承包地收回和調整制度應當作出適當的完善。誠然，《農村土地承包法》所規定的在承包期內不得收回承包地和不得調整承包地的規定也是為了穩定承包經營權，實現其保障功能，但如果過于絕對，就會適得其反。既然集體土地所有權和土地承包經營權首要的是要公平地實現對集體成員的社會保障，那么當一些已經取得了土地承包經營權的成員不再需要土地保障，而其他未取得承包地的成員又急需土地保障的情況下，由集體對承包地收回和調整就是正當的。

那么，哪些情況下已經取得承包地的人被認為不再需要集體土地保障呢?主要有以下情況：(1)已經死亡的成員;(2)承包人無理由地荒蕪土地;(3)承包人已經固定的非農職業化，例如，成為國家公務員，軍官，國家舉辦的事業單位工作人員;(4)全家遷入設區的市，享有市民的社會保障;(5)成為外集體成員并取得了承包地;(6)承包人自愿交回承包地。在這幾種情況下，原承包人明顯地不再需要土地作為其享有的社會保障，對其承包地應當收回。

《農村土地承包法》第___條只規定了承包期內承包方舉家遷入設區的市發包方可以收回由其承包的耕地或草地，以及承包方自愿交回承包地的可以接受，對其他情況下的收回并未規定，而且依照承包期內不得收回承包地的規定被一概禁止了。在上述情況下集體也不得收回承包地，也就不能對未取得承包地的成員調整承包地，從而使其土地保障權益不能實現。完善承包地的收回和調整制度就是在堅持承包期內不得收回和調整承包地的原則下，依法規定對承包經營權可以適當調整的事由，將不得收回和調整的原則性與可以適當收回和調整的靈活性結合起來，更好地實現集體土地對集體成員的社會保障功能。

___強化集體所有權對集體土地的支配權能，充分實現集體所有權的財產權能和社會保障功能。土地是人們可以通過不斷提高其利用效率，創造更多財富的資源。財富的增加就能為人們提供更多的社會保障。在土地承包經營的體制下，集體完成了土地發包后，隨著承包合同的生效，農民個人取得對集體土地的承包經營權，集體所有權的權能則處于受定限的狀態，集體也不能收取承包費，因此，集體所有權的社會保障功能經過發包活動以承包權實現于集體成員，集體所有權基本上失去作用。但承包經營權對農民的保障作用畢竟是有限的。當集體成員因自然災害、重大疾病、年老喪失勞動能力等情況生活困難時，僅僅靠承包的土地保障就難以度過難關。

這時就需要集體提供更為充分的保障。我國目前所建立的農民合作醫療、養老保障、最低生活保障都要求發揮集體的作用。例如，___年《_______開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》提出，“探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新農保制度”，規定“新農保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”，“有條件的村集體應當對參保人繳費給予補助，補助標準由村民委員會召開村民會議民主確定”。那么如何使得集體“有條件”就成為問題的關鍵。而解決這一問題從法律制度而言就是要強化集體對集體土地的支配權能，從經濟上最大化地實現集體積累，從而使集體能夠有條件為農民個人的社會保障提供更多的支持。

從我國目前的現實情況看，筆者認為有兩方面的問題需要認真反思和改進：

一是就農村基本經營制度而言是否只能采取承包經營，其他經營制度是否就沒有法律依據。

例如《物權法》第___條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”那么實行其他經營體制行不行呢?法律雖然沒有明文禁止，但也沒有提供依據。事實上全國雖然基本實行承包經營機制但也有許多村莊采取了其他經營機制，甚至還有保留原生產隊機制的，而且還取得了成功。最為典型的像河南漯河市的南街村，江蘇江陰市的華西村等，不僅為集體成員提供了基本社會保障，而且提供了較高的集體福利。因此，對于農村集體采取怎樣的經營模式，不必強求全國的統一，只要能夠為集體成員提供充分的社會保障和更高的集體福利，集體所選擇的經營形式都應當得到法律和政策的承認。

二是在實行土地承包經營的體制下，集體還能否有所作為?到底能有什么作為?本來土地承包制是家庭承包為基礎的統分結合的雙層經營體制，但《農村土地承包法》只規定了承包層次的經營而沒有規定集體統一經營的層次，而且為了強化對承包經營權的穩定極力限制集體所有權的行使，使得集體統一經營幾乎無法進行。

例如依據《農村土地承包法》第___條規定，承包期內，發包方不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權。這對維護承包經營權的穩定是必要的，但如果并非假借而是真正地多數決定集體進行對成員有利的農業綜合開發項目而少數不服從時也就無法進行了。《農村土地承包法》還規定本法實施以后不得再留機動地，集體經營事業也就沒有條件。如果集體的統一經營無法進行，也就不能為成員提供社會保障。

因此，從充分實現集體土地的社會保障功能出發，應當對集體的統一經營做出規范。主要應當從這樣幾個方面改進：

一是集體經本集體成員2/3以上多數決定實施農業綜合開發項目需要形成規模經營的，在不損害承包人權益的前提下，有權對承包地進行合理調整。

二是集體舉辦集體企業利用集體土地，在遵守土地管理法規定的前提下應當給予扶持。

集體企業是集體出資舉辦或集體與其他單位或個人聯辦的企業，集體從集體企業的盈利中取得的分配資金可用于集體成員的社會保障。正因為農民集體企業擔負著對農民的社會保障，所以應當對集體企業在政策上給予扶持，以使集體企業能夠在實質上與其他市場主體平等競爭。

三是改革土地管理制度，允許集體經營本集體建設用地。

按照《土地管理法》第___條的規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，從而由國家壟斷了建設用地市場，即使建設項目需要使用農民集體土地也必須由國家征收為國有土地，農民集體不得直接將其建設用地進行出讓，從而失去土地，失去土地收益，失去社會保障。___屆___中全會的決定已經明確允許城市規劃以外的集體建設用地直接進入市場。從各地的實踐情況看，有些地方的農民集體將本集體土地以作股的方式參與基礎設施建設，把各種基礎設施項目產生的有長期保證的收益，以股息方式返回集體作為集體成員專門的社保資金。有的集體將本集體土地以租賃方式參與工商業開發，把回收的租金用于建立本集體成員的社會保障。這些都是實現土地社會保障功能的好形式。對此法律上都應當作出明確允許的規定。

3.強化對集體土地所有權的保護，實現集體土地的社會保障。集體土地所有權承擔著對集體成員的社會保障，保護集體土地所有權，也就保護了集體成員基本的社會保障條件。

對集體土地所有權的損害主要來自兩個方面：

一是自然災害對集體土地的嚴重毀損。

在這種情況下集體失去土地，則集體成員失去土地社會保障，這時對于集體成員的社會保障只能代之以新型農村社會保障。

另一方面對集體土地所有權的侵害主要來自于地方政府以國家名義對集體土地的強行征收。主要是地方政府為了增加財政收入，發展地方經濟，與商人聯合實行對農民集體土地的強行剝奪，低價征收高價出讓給商人，對農民的補償過低無法實現對農民的社會保障。對此，雖然我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》都已經規定了國家對農民集體土地的征收必須限于公共利益目的，但是，由于缺乏對公共利益的具體認定標準和認定程序的法律規定，在現實生活中，地方政府與商人聯手假借公共利益征收農民土地，致使農民失去土地保障的情況嚴重存在，弱勢的農民面對強強聯合的政府和商人難以維護其土地所有權。

對此，當前急需完善土地征收法制，在農民集體土地所有權和國家公權力之間架起保護農民集體土地所有權的銅墻鐵壁，減少政府對農民集體土地的剝奪。即使政府出于真正的公共利益目的征收農民土地，也必須給農民合理的補償，不得低價征收。應當不僅補償農民集體土地的財產利益，而且必須補償集體土地對集體成員的基本社會保障利益。對于這些問題在認識上已經成為社會共識，但在實踐中并不容易做到。因此，急需制定土地征收法，并切實執行之。

總之，農民集體所有的土地在本質上是對集體成員的社會保障，其社會保障功能極為重要，又有很大的局限，為了更好地實現集體土地的社會保障功能，應當建立與農地社會保障相配套的新型農村社會保障，并對有關立法予以完善，以促進農地社會保障功能的充分實現。

農村社會保障制度范文（二）

各省、自治區、直轄市人民政府，各計劃單列市(區)人民政府：

《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》已經____同意，并指出：“我國農村地域廣闊，各地情況不一，開展這項工作需逐步進行，應以民政部為主先進行探索和試點，不宜一下鋪開。”現將民政部給____的報告印發你們，望把這項工作納入政府議事日程，并積極探索建立農村基層社會保障制度的工作。

____：

“七五”計劃明確提出，“七五”期間，我國要建立社會保障制度的雛形。這是一項重大決策。社會保障制度在西方國家已有一百多年歷史，在我國還是一個新的課題，特別是在農村更是全新的領域。為了探索建立農村社會保障制度的問題，我部于一九八六年初即組織力量調查研究，開展理論探討，并在經濟比較發達的地區進行了試點。十月中旬又在江蘇省沙洲縣召開座談會，邀請各省、自治區、直轄市的民政廳(局)長、中央有關部門和一些專家學者，探討了在我國農村建立社會保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗線條的構想。現將主要意見報告如下：

一、新形勢下的新情況

農村經濟體制改革的巨大成功，使中國農村出現了飛躍式的進步，從經濟領域到思想觀念，都發生了重大變化。但由于農村改革正處于兩種體制并存的過渡時期，新舊體制還在發生摩擦，為新體制服務的一些配套工程還沒有相應地建立起來，因而各地程度不同地出現了一些新的社會問題。主要是：一、產業結構、勞力結構的變化，促使家庭向小型化轉變，家庭的養老扶幼功能在削弱;二、生活條件和醫療條件改善，人口壽命延長，老年比重增加，養老任務加重;三、一些地區原有的集體保障功能削弱，新的保障體制沒有建立;四、由于千千萬萬農民從事商品生產，參與流通，進入多種經營領域，風險加大;五、一些地區已出現揮霍浪費的現象，婚喪嫁娶大操大辦更為普遍，消費需要積極引導。特別值得注意的是一些地區受一九五八年“共產風”的影響，又出現了“十個不要錢”、“八項免費”，大包大攬社會福利的傾向。這些新的問題，要求我們必須采取相應的對策，必須有緊迫感，理順各種關系，拖得越久，積累的問題越多，解決問題越困難。這不僅影響農村社會的安定，而且將影響農村經濟體制改革的深入進行和社會主義精神文明建設。

大家認為，適應農村新的形勢，建立農村基層社會保障制度，已經成為農村經濟體制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群眾已經自發地開展了這方面的工作，我們應抓緊時機，因勢利導，積極工作，實現“七五”計劃的要求。

二、農村基層社會保障制度雛形的構思

大家認為，社會保障制度是經濟發展到一定階段的產物，必須與經濟發展的水平相適應。建立我國農村的社會保障制度，要從我國國情出發，以國家、集體、個人承受能力為限度。當前，要以“社區”為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用。在起步時，要注意這樣幾個問題：

一是范圍要由小到大。

根據我國農村地域遼闊、經濟發展不平衡的特點。目前只能先建立“社區型”的以鄉為單位的社會保障網絡。在自愿的基礎上，把農民組織起來，實行自我保障，然后隨著經濟的發展，逐步擴展，逐步完善，形成全縣、全省以致全國的保障體系，最后經過立法，成為國家頒布的社會保障制度。

二是內容要因地制宜，由少到多。

我國東部、中部、西部三個經濟地帶的自然資源、經濟發展水平差別很大，保障的內容不可能搞一個模式。目前，貧困地區主要搞救濟和優撫，首先解決五保戶和群眾的溫飽;經濟中等水平地區，在救濟優撫的基礎上，開展福利生產，興辦福利事業，開展群眾性的互助儲金活動;經濟發達地區，應在上述基礎上，積極引導群眾開展社會保險。無論哪類地區，都應先從解決群眾最急需的項目開始，隨著經濟發展逐漸增加。

三是標準要由低到高。

由于社會保障的標準具有不可逆轉性，開始時標準要低，從維持最低生活水平做起，量力而行，循序漸進，不能超越國家、集體和個人的承擔能力。

三、資金來源

大家認為，妥善地研究解決資金來源，建立基金制度，是社會保障制度的重要條件。“七五”計劃指出，要“通過多種渠道籌集社會保障基金，改變過去全部由國家包下來的辦法”。農村社會保障的資金籌集，也要貫徹這一精神。根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法。不同地區要采取不同的籌措辦法。貧困地區，以國家提供的救災費、救濟款、優撫費和各級財政補貼為基本保障資金，繼續發揮現有福利網絡的作用。這些地區的群眾無力出錢，可在自愿的原則下，開展互助儲金活動。富裕地區，要采取國家、集體、個人三方合理分擔的辦法。具體分擔比例，要根據保障項目的不同性質而區別對待。這類地區鄉鎮企業比較發達，可以提取一部分資金;群眾比較富裕，個人也應出點錢;有的保障項目甚至應以個人出錢為基礎，以便增強群眾的自我保障觀念，把個人在社會保障中的權力和義務統一起來，防止產生依賴思想。

應該指出的是：社會保險是一項社會安全制度，不同于一般的財產保險。其目的在于保障人民在生病、致殘、失業、年老失去勞動能力時，得到必要的生活保障。我國在城市已建立起以勞動保險、公費醫療、職工離退休為主體的社會保險。在農村還沒有這方面的工作，必須探索。

社會保障資金要按不同的保障項目，分別建立基金制，這些基金要與地方財政分開，單獨列戶，自主管理，群眾監督。并通過生產的發展，逐步加以擴大。

四、重視家庭的作用

家庭是我國農村傳統的保障單位，分布最廣，覆蓋面最大。家庭的照料比任何專門機構更情愿，更有效。因此，在我國建立社會保障制度，一定要吸取西方國家過多的社會保障促成家庭解體的教訓，發揮家庭的保障作用，可以減輕社會壓力。

發揮家庭保障作用，一是要加強宣傳教育，樹立良好的道德風尚。二是要堅持依法辦事，用法律保護老人和兒童。要通過普法教育，使社會成員都懂得，父母有扶養未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。三是逐步實行鼓勵家庭保障的優惠政策和開展有效服務。此外，在實際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉規民約;在鄉、村成立老年人自愿的組織——老人協會，維護自己的合法權益;提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風氣，重視和支持社會服務事業的發展等。

五、明確主管的部門

社會保障作為一種制度，在我國是新事物，但許多具體工作，已經開展多年。民政部門承擔的工作任務，相當部分屬于社會保障的范疇。根據“七五”計劃界定，社會保障包括社會保險、社會福利、社會救濟、優扶工作四項內容，除社會保險由幾個部門分別承擔外，其余三項都是民政部門已經主管的任務。而且民政部門已建立了一套比較完善的組織系統，培養了一批熟悉這項業務的干部隊伍，積累了一定的經驗。

探索在農村建立社會保障制度，是一項復雜的工作，任務繁重，要求緊迫。必須有一個主管部門，抓試點，搞規劃，進行理論探討，政策研究，總結經驗，反映情況。民政部愿意承擔這項任務。

以上構想是否妥當，請批示。

農村社會保障制度范文（三）

在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。就大多數村莊而言，僅有的社會保障是以農村“三提五統”收費為基礎的“五保戶”制度和低級的醫療保障制度。除少數發達地區外，一般的農村地區根本就不存在養老保險，更不用說失業保險了。以現金支付為基礎的社會保險之所以無法大面積地在全國推廣的根本原因在于中國農村目前很低的現金收入水平。在___年，農村居民人均收入為___元左右，其中___%用于食品、衣著和住房之類的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。另一方面，對于一項涵蓋中國___億農村人口的社會保障計劃，要政府來承擔其全部或部分費用是一件不可能的事情。在這篇文章里，我要論述的是，中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代。這種農地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地占有和耕種為實現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣的一種農地制度既不是完全的集體所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味著生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農戶間的土地分配，引起土地占有的不穩定性，從而降低農戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。在本文里，和現金型社會保障制度相對應，我將把這種機制稱為土地型社會保障制度。這種制度的正面作用可能足以抵消平均主義農地制度在生產效率方面的損失。其主要表現如下。

首先，土地是一種“廉價的”生產資料，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能夠為勞動者提供足夠的食品。因此，一個建立在平均主義農地制度之上的社會保障制度，加上家庭儲蓄等其它手段，可以有效地保護農民免受不利收入沖擊的影響，這對那些家庭貧困或沒有能力掙取非農收入的人來說尤其重要。其次，土地本身是一種財富，這對老年人來說更顯得重要，因為一旦喪失了勞動能力，他們可以通過出租土地獲得必要的收入。因此，土地均分可以作為一種有效的養老保險工具。

第三，不論是在最近的人民公社時期，還是在更早的歷史上，土地一直為村民提供基本生計和公共物品，這也證明了土地作為社會保障基礎的有效性。

第四，最近___年的事實表明，平均主義的土地制度是多數村莊自己的選擇。均分土地要付出生產效率方面的代價，農民仍然選擇這樣的一種土地制度正說明它必定為他們帶來一定的好處。許多學者認為，最大的好處就在于均分土地具有收入保險功能;而經驗研究也證明了這一點。

第五，土地是一種廉價的生產資料，但是，如果一個家庭不僅要求溫飽，而且還想過得更好一些，它就必須要有非農收入。土地型社會保障制度能夠以較低的成本，解決當前中國農村存在的一個問題，即在保障農民的基本生活的同時，提高農民掙取現金收入的積極性。

第六，平均分配土地對長期勞動力流動可能有正面的作用，因為它一方面降低了農村勞動力在城市就業的索取工資，另一方面使得土地對勞動力外出就業的財富效應和替代效應達到了一種平衡，從而可能提高農村地區整體的勞動力遷移率。最后，盡管平均主義的土地制度可能阻礙了對土地的長期投入，從而導致動態效率的損失，但是，迄今為止的研究表明這些損失相對而言并不大，并很可能被這種制度的社會保障功能和對勞動力流動的促進作用所抵消。

在本文中，我將對這些論點加以擴展。在第一節里，我將援引理論和歷史的資料證明，在中國這樣的人口稠密的鄉村經濟中，土地可以成為收入和養老保障的有效基礎。在第二節里，我將探討當前的平均主義農地制度對于長期的農村勞動力轉移的影響。在第三節里，我將討論以土地為基礎的社會保障制度的成本問題。在最后的第四節里，我將簡要討論一下這種社會保障制度的實施問題，同時對本文做一小結。

農村社會保障制度范文（四）

農民的土地保障雖然也是農民享有的社會保障，但它不同于社會法上所指的農民社會保障。我國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等。

我國的農村社會保障工作已經取得了相當大的進步，許多制度都從無到有，得以建立和發展。但是由于我國的農村社會保障制度仍然處于在探索試點的基礎上開始建立的階段，許多方面還沒有經驗，因此，法律制度在基本法層面尚處于空白，社會救助法和社會保險法都還處草案討論階段。在新型農村社會保障建立過程中一個重要問題就是農村社會保障制度與農民的土地保障的配套問題。___總理指出：“我們過去一直講農村養老靠土地、子女和集體，現在有了農村社會養老保險，但傳統的有效方式仍要發揮作用。這不單是個經濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，要長期堅持并不斷完善。實行新農保后，農村土地承包關系，包括老年人的土地承包關系，也要保持穩定并長久不變。老年人的承包地可以自己經營、可以給子女經營，如子女外出務工、老年人自己無力經營的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉土地承包經營權，這對農村老年人也是一份穩定的財產性收入。”總理的這段話是針對農村養老保障制度的建立與土地保障的關系而言的，但實際上對于正確認識土地社會保障與新型的社會法上農村社會保障制度的關系都有重要意義。在未建立新型的農村社會保障的條件下，土地是農民的社會保障，失去土地則失去社會保障，因此，針對失地農民，人們呼吁盡快建立失地農民的社會保障。近年來隨著建立農民社會保障的社會經濟條件的日益成熟，我國農村的社會保障事業已經有了較大的發展。最低生活保障制度已經于___年___月前在全國建立，新型合作醫療保障已經在___實現了對全國農業人口的全覆蓋，農村社會養老保險在___年試點面已經覆蓋全國___%的縣(市、區、旗)，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強調建立失地農民的社會保障就沒有意義，而需要研究的是在農村社會保障建立的過程中，如何實現土地保障與新型社會保障的配套，在此基礎上如何對沒有取得承包地的待地農民和失去承包地的失地農民的特殊問題做出安排。

(一)對享有土地社會保障的農民建立新型的社會保障

按照我國以往的制度安排，農民集體所有的土地就是農民集體成員享有的社會保障，農民就不再享有社會法意義上的社會保障;市民沒有土地所有權，市民就享有社會保障。這就形成社會保障上的城鄉二元結構模式。現在我們提出要建立城鄉一體的社會保障，有些人首先想到的是把農民的土地拿掉，給農民建立社會保障。有的地方在做法上也推出了讓農民以“土地換社保的方案”并試點。有的學者認為“土地換保障是實現從‘人人有其田’向‘個個有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負增效的有效手段，是確保失地農民這一群體‘少有所育、中有所為、老有所養’的根本保證。”以上認識和做法都是為了農民的利益，但“土地換社保”這種概念似乎使人感到從前不給農民建立社會保障是因為農民有土地，現在給農民建立社會保障農民就要用土地來換取，否則農民既享有土地權利，又享有社會保障就會與市民之間形成不公平。筆者認為土地換社保的認識和做法是不對的。從前我們沒有給農民建立養老保險等社會保障制度，這是社會發展的階段性問題，并不是因為農民有土地就不需要社會保障。從各國農村社會保障發展的路徑看，“在社會保障覆蓋范圍的演變上都經歷了一個從城市開始逐漸發展覆蓋農村的過程”。我國目前已經進入工業化發展的中期階段，具備了逐步以工業剩余反哺農業的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農村的社會保障制度。這里的社會保障的本質意義是由國家為主導的將工業剩余反哺農村，社會保障基金主要來自國家。當然個人也要交費，但不同于個人購買商業保險。

因此，對農民的社會保障就不能要求農民以土地換取。農村的土地是屬于農民集體的財產，由農民集體提供給自己的成員，是集體社會給其成員提供的社會保障，而不是國家給農民的社會保障。所以不能因為農民有土地保障，就不給農民建立社會法意義上的社會保障，也不得要求農民以土地換取社保，更不能因為給農民建立了新型社會保障以后就可以任意剝奪農民的土地。土地對于農民的社會保障功能是新型社會保障不可代替的。既然要建立城鄉一體的社會保障，那么農民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢?對此不能這么認為。因為農民享有的土地保障不僅僅是農民的社會保障，而且在實質意義上是全社會的保障。

對農民而言，只有在集體土地保障的基礎上建立與土地保障相配套的新型社會保障才能實現實質公平。土地保障與新型社會保障的配套體現在：1.應當以土地保障所能提供給農民的基本收入水平作為新型農村社會保障的基礎。對應當由農民個人負擔的合作醫療基金的交費、養老保險基金的交費部分應當依據土地收入水平確定，農民的個人交費應當以大多數人都能交得起為原則，對收入水平過低的困難戶應當給予減免。___對享受社會養老保險的農民，在開始領取養老金后，其所承包的土地可以繼續承包，其承包經營權的行使不受影響。

(二)對沒有取得承包地經營權的待地農民提供新型社會保障

待地農民是在土地統一發包時沒有取得土地的承包經營權，在承包期間又沒有條件為其調整承包地，因而其承包本集體土地的權利處于期待狀態的農民。在實行土地承包制的條件下，土地承包經營權是集體成員享有的他物權性質的財產權，也是其從集體土地上享有的基本社會保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權的本質，也導致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫療、養老保險等普遍的新型養老保險的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會保障，待地農民在沒有取得土地承包經營權的情況下，即使參加了合作醫療、社會養老保險，也代替不了土地承包經營權的保障作用。未取得土地承包經營權，對未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費;對于成年人來講，他失去的是從事農業的基本勞動條件，從而相當于失業的農民。

因此，對于待地期間的農民理應給予相應的替代性社會保障。可以考慮的方案有兩個：一是由集體按照不超過當地的平均農業承包地租金的標準，按其應取得的承包地數額給予補償。補償費的來源，集體有收入的從集體收入中列支;集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數額后分攤。由于土地保障是集體提供給成員的社會保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應的補償具有合理性。另一方案，則是由國家參照農村最低生活保障標準對在承包經營期間沒有條件取得承包地的農民給予救助性補償。對于待地農民的補償是因為其沒有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補償，當集體有條件為其調整承包地的，其取得承包地后則不再享有待地補償;如果集體能夠為其分配承包地，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補償。

(三)對失地農民提供新型社會保障

失地農民是失去土地的農民。主要是指因企業建設、或者國家建設征占土地而失地的農民。這些失地農民是永久地失去土地的農民。失去土地按理說就不再是農民，稱其為農民是因為他曾經是農民，現在還沒有成為市民。在失地農民中有兩種情況：一種是失地農民已經成為城市社區的居民，這主要是在城市擴張的過程中形成的;另一種情況的失地農民是在農村的失地農民，主要是縣鄉的工業園區建設，國家大型水庫建設，鐵路、高速路、機場建設、開礦等征占土地形成的失地農民。對于土地征收，我們呼吁提高補償標準和給予安置，如果能辦到，可能對未來的被征地農民有些意義，但現在最為嚴重的是已經被征地的農民，他們曾經獲得的一次性補償都很低，多少年過去后錢已經花完了，生活就沒有了保障。

因此，對這些失地農民的社會保障問題尤為突出。最為突出的就是對就業適齡人口的就業問題，他們處在失業的狀況下又不能享有失業保險。應當根據實際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助范圍，同時為其建立合作醫療、社會養老保險等新型社會保障。城市郊區的失地農民，應納入城市社會保障范圍，包括城市最低生活保障救助、醫療保險、失業保險、養老保險等;農村的失地農民參加農村合作醫療、農村社會養老保險，并且應考慮建立失地農民失業保險。納入城市社會保障的失地農民的社會保險所需資金，由個人、征占或者使用被征土地的企業和國家負擔。為失地農民提供農村合作醫療、社會養老保險所需的資金由個人、有條件的集體、征占土地的企業或者使用被征土地的企業和國家負擔。在這里提出由征占土地的企業或者使用被征土地的企業負擔一定的失地農民的社保資金的合理性在于，他們征占或使用農民土地的結果導致農民失去了土地社會保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對這些失地農民直接負有社會責任。

由國家負擔的合理性在于國家本來就是社會保障的義務主體，對于失地農民來講是國家征收了農民的土地，取得了土地出讓金，而對農民的補償過低，致使農民成為失地農民，失去集體土地的社會保障。因此國家有責任首先為失地農民提供社會保障。____《___開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出，農村社會養老保險“___年試點覆蓋面為全國___%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。”

第三篇：農村社會保障制度

農村社會保障制度范文4篇

按照城鄉統籌原則建立新型農村社會保障制度是實現城鄉一體化發展，全面建成小康社會的重要舉措，也是實現社會分配公平的重要方面。而在新型的農村社會保障制度建立過程中，有一個如何認識農地的社會保障功能和如何正確處理實現農地社會保障功能與建立新型農村社會保障制度的關系問題。對此，有的學者認為農地雖然是農民的生存保障，但與把土地作為農民的社會保障制度來設計絕不是一回事;有的人認為土地是農民的社會保障，因此建立農民的社會保障就要農民以土地來換取，在實踐中就出現了一些地方的“土地換社保”的試點，將新型社會保障作為對土地社會保障作用的替代;還有些主張土地私有化的人認為土地與農民的社會保障無關，應當廢除集體所有制還權于農民私有。因此，不解決這些認識和實踐問題，就不能正確處理實現農地社會保障功能與建立新型農村社會保障制度的關系，從而直接影響農地社會保障功能的實現和新型農村社會保障制度的建立。為此，本文擬在認識農地社會保障功能的基礎上，分析農地社會保障與新型農村社會保障的關系，提出在建立新型農村社會保障制度的同時，完善農地社會保障功能實現的法律制度的建議。、對我國農地社會保障功能的認識

(一)農地是農民的生存保障

土地是土地上的萬物生長和存在的首要條件。人類的生存離不開土地，土地是人類生存的必要的保障。農村土地直接作為農民的生存保障是土地的自然屬性決定的。農地對農民的生存保障功能體現在：

1.農地是農民的食物來源。民以食為天。農民要生存首先得有飯吃。只要農民有土地，在自己的土地上勞動，就能解決農民的吃飯問題。農民集體為本集體成員提供了土地并保護其土地不被剝奪，在集體所有制下再窮的人都有一份土地，就可以為自己生產所需的糧食，從而解決生存的第一需要。

2.農地是農民的基本就業條件。農民以從事農業生產為基本職業，農業生產的基本生產資料就是土地，農民擁有了土地就可以實現就業，它不需要更多的技術、資金和設備的投入。一個普通的農民，即使經濟上貧窮，文化程度不高，缺少技能訓練，但只要有土地就能實現就業。就業不僅是農民獲得收入的途徑，而且勞動本身就是人區別于其他動物的基本需要。

3.農地是農民的基本收入來源。農民不僅依靠土地解決吃飯問題，還要依靠土地收入滿足生活的各種需要。農民不僅自己經營土地取得收入，而且可以將土地作為資產依法流轉取得資產收益。例如將土地承包經營權轉讓取得轉讓金，將土地承包經營權作價入股取得分紅等。土地收入是農民的首要的、基本的收入來源，農民有了收入才能解決穿衣吃飯、保健療病、文化教育等各種生活問題。

4.農地是農民養老育幼的基礎。農民對子女的養育由家庭來完成，在尚未建立社會養老保險的情況下，農民養老也主要是依靠家庭來完成的。子女尚未成年但從其出生一般就可以獲得承包地，父母就可以利用子女的承包地的產出和收入養育子女直至其經濟上完全獨立。農民年老喪失勞動能力的，其承包的土地就可以由其子女繼續經營，并以土地產出和收入維持基本生活。宅基地也為農民提供了基本的生活居住條件。

5.農地是農民的失業保障。農民不僅從事農業生產，也可以兼營或者獨立經營其他事業，例如，經商、打工等。土地不僅為其從事其他職業提供了條件，而且以土地為基礎的農業生產為農民分解其他職業風險提供了條件，是其失業的保障。例如農民在城市打工，遇到經濟危機被迫返鄉后就能依靠土地獲得基本生活保障，不至于陷入困境。

以上各個方面都表明土地是農民的基本生存保障。認識農地對農民的生存保障作用是農地生存保障功能的一個層次;從更高的層次來講，土地是人類生存的保障，任何人的衣食住行等基本需要都是依靠土地來滿足的，無論農村人還是城市人都是一樣的。因此，土地不僅僅是對農民的生存保障，而且是對于全社會成員的生存保障。土地保持在農民手中，由農民生產出滿足整個社會成員基本需要的農產品，從而就保障了全社會成員的生存和發展。但從社會成員的不同部分來講，土地對其生存保障的作用是不同的，至少存在著直接和間接的區分。在我國目前存在的城鄉二元結構模式下，社會成員被分為農村人(即農民)和城市人(即市民)。農民直接從事農業生產，直接依靠土地的產出和收入獲得生存的條件，土地直接成為其生存的保障。市民則不直接從事農業生產，不直接依靠土地產出獲得生存條件，而是通過其他職業獲得收入再去交換生存所需的農產品，因此，土地對其生存的保障作用是間接的。

(二)農地集體所有是對農民的最基本社會保障

我們強調農地對農民生存保障的重要性，這是從土地的自然屬性而言的，對此沒有不同的認識，但從土地保障功能的社會屬性而言，農地對農民的生存保障是否屬于社會保障則有不同的觀點。主流的觀點認為，我國農民集體土地是農民最基本的社會保障。例如，___年___月召開的全國十屆人大二次會議舉行的記者招待會上，當時的勞動社會保障部長就指出：“當前，農民的社會保障最重要的是要確保農民的耕地，這是農民最基本的保障”。但有學者認為，“‘土地作為生存保障手段’與把土地制度作為社會保障制度設計絕不是一回事，而目前的‘土地福利化’思路中的確包含了后一內容。……在東部富裕地區農民的社會保障在很大程度上不太依靠土地(土地在這里更多的是資本)，而西部貧困地區土地也無法提供社會保障(土地在這里更多地成了負擔)。換言之，無論歷史還是現實，無論現實中的富裕地區還是貧困地區，‘土地社會保障論’都是難以成立的。”“社會保障這個概念從來不能解釋為某個經濟要素的作用。……土地、資金、技術、勞力都是生產要素，本身是不承擔保障功能的。”更有主張土地私有化的人認為農地與農民的社會保障無關，應當廢除集體所有制還權農民私有。對這一問題，筆者贊成土地是農民的社會保障的主流觀點。

土地是農業生產的基本條件，土地是財富之母，擁有了土地就不僅擁有了生存的資源，而且多占有土地也是獲得更多財富的源泉。土地又是稀缺的資源，必然發生社會成員對土地的競相占有并引發社會成員之間對土地占有的社會關系沖突。由此，決定了土地對人的生存保障不僅是土地自然屬性的反映，而且是在一定的社會關系中實現的。人們在一定的社會關系中如何得到土地的保障，反映了人們不同的社會地位及其不同的社會關系性質。土地對于社會成員個體的生存的極端重要性決定了土地不應當為部分成員所壟斷，而應當由社會做出安排。

國家作為社會的管理中心通過法律制度安排土地資源的配置。國家采取什么樣的法權制度來安排土地保障社會成員的生存和發展需要，取決于社會統治者的意志，由此也決定著社會和國家的不同性質。不同社會的土地法權制度設計無非有兩種：土地私有制和土地公有制。在土地私有制的社會中，土地對人的生存保障是私人自我實現的，是通過土地的交易實現的，有能力占有了較多土地的成員不僅獲得了生存保障，而且控制了其他成員的生存條件。由此形成部分社會成員控制土地的制度，失去土地的社會成員也就失去了生存的保障，只能依附于土地所有者受其剝削求得生存。在土地公有制的條件下，土地所有權屬于社會，不得為任何個人所有，由國家或者集體享有土地所有權，由國家或者集體將土地的使用權配置給社會成員，從而將土地對成員的生存保障由個體獲取的保障變為社會保障。將對農民具有生存保障作用的農村土地作為社會保障正是農民集體土地所有權的立法政策依據。我國農村土地為農民集體所有，目前主要采取由集體成員平等承包的方式將土地配置給集體成員的個人，使每個集體成員個人都能夠平等地取得土地的保障。因此，農民集體土地所有權是集體成員生存的社會保障，集體成員對集體土地的承包經營權是其享有或者實現社會保障的一種方式。

前述有的學者的觀點區分了土地的生存保障手段與社會保障制度設計的不同，指出二者絕不是一回事，這顯然是正確的，但其僅僅認為土地是農民的生存手段，而否認我國農民集體土地是農民的社會保障，并認為這與土地是否私有無關，則有失偏頗。該論者認為在東部富裕地區農民的社會保障不太依靠土地，土地更多的是資本，西部貧困地區土地更多的是農民的負擔就得出土地不是農民社會保障的結論。在這里我們首先要說明的是所謂土地是農民的社會保障，與社會保障制度所要建立的社會保障是兩個不同的概念。土地是農民的社會保障是指農民的集體土地所有權為本集體的成員平等、公平地提供土地，確保每個集體成員，特別是弱勢的成員都能擁有平等的土地權利，依靠土地的產出和財產價值保障其生存，是集體社會提供給其成員個人的基本保障。從這一意義上講，即使東部富裕地區的農民生存和收入來源不再主要依靠土地產出，也并不意味著東部農民都不依靠土地，土地對東部農民沒有保障作用。除非東部地區完全非農化，沒有了農民，或者已經有效地建立了替代土地保障的其他社會保障，否則，只要農民仍然是從事農業的農民或者遇到經濟危機就要回到農業的農民，在沒有其他有效替代土地保障的社會保障的情況下，土地仍然是農民的最終保障。只要這種保障是由社會也即集體提供而不是私人自我獲取的，它就是社會保障。如果土地已經資本化、私有化，對于失去土地的農民只能說他失去了土地的社會保障，不能反過來說土地就不是農民的社會保障。依靠土地私有享有的土地保障才是私人保障，不是社會保障。

否認集體土地所有權對農民的社會保障作用，主張土地私有化的觀點是錯誤的。土地私有化的主張是與土地的社會保障功能相違背的。在土地私有的情況下農民可以流轉土地，但也可能導致土地兼并和一部分農民永久失去土地，在市場風險和自然風險的雙重打擊下成為破產農民。土地作為農民的生存保障條件由社會掌控，才能確保公平地分配于受保障的社會成員個人。社會保障是社會提供社會成員的保障，而不是成員自己對自己的保障。農村土地是農民的生存保障，如果實行土地私有制，私人所有的土地是自我保障，而不是社會保障，擁有土地的地主享有土地保障，沒有土地的貧雇農就沒有保障，社會不擁有土地的所有權也就不能為其成員提供土地保障。這是我們必須清楚的。同時我們還必須清楚社會保障是對窮人的保障，是解決窮人的問題的。有學者指出：“社會保障的首要目的是為窮人提供保障，原因在于窮人無力靠自我積累獲得保障所需的資金，并且容易受到不利沖擊的影響。土地是一種‘廉價’的生產投入，在土地上生產食物要求的其他互補要素很少，少到只要一個受過有限訓練的勞動力就足夠了。這樣一來，土地作為一種保障手段對窮人更重要，因為他們通常沒有足夠的收入去購買現金保險，也沒有足夠的人力資本從事其他非農工作。窮人擁有了一定量的土地，至少可以為自己生產足夠的食物。而且土地本身作為一種資產，可以通過土地市場帶來收入。就算是那些喪失了勞動能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金(通常是實物形式)以維持基本生活。可見，土地可以作為農村失業和養老保障的基礎。這為中國利用土地分配來實現集體保障提供了有力的理論依據。”土地私有基礎上的自由流轉必然導致窮人減少或失去土地，使土地向富人集中。因此，土地社會保障與土地的農民集體所有并不是不相干的，而是具有內在一致性的。我國農民集體土地所有制是農民集體所有土地生產資料的經濟制度，是農民集體享有土地所有權的法權制度，更為重要的是農民獲得基本社會保障的制度。

(三)農地社會保障功能的局限性——建立新型農村社會保障的理由

集體所有的土地作為農民的社會保障具有重要性——是農民的基本生存保障，但也具有局限性，僅僅依靠集體土地解決不了農民的全部社會保障問題。集體土地社會保障功能的局限性體現在：

1.受農業生產風險的局限。為了社會公共利益實行土地用途管制制度，一般農民集體土地只能用于農業生產。集體所有的土地僅僅保障農民獲得了從事農業生產的條件，但土地本身并不等于農業生產的效果，農民在承包土地上從事農業生產，仍然面臨著各種風險。農業生產本身就是面臨著巨大的自然風險和市場風險的弱勢產業，農民一旦遇到自然災害或者市場變化就可能陷入窮困，在其又沒有資金購買商業保險的情況下，社會救助的保障對農民就十分必要。

2.受農業生產力和農業效益比較低的局限。農業產業在很大程度上是受自然力作用的自然生產過程，其生產的周期性、季節性都很強，即使農民愿意在土地上投入更多的勞動和其他生產要素，但地力有限，農民要取得更多的收入就要擴大土地規模，而受人多地少的制約和土地均等分配的影響，個人不可能占有更多的土地。因此，從事農業的農民是低收入者，在正常年景，可以解決其溫飽，但不可能富裕，不可能積累更多的財富或資金，以備養老、治病等。一旦遇到重大疾病、傷殘就會陷入困境。因此，即使土地能夠保障農民的吃飯問題，也解決不了農民的其他社會生活風險問題。

3.受農民自身勞動力喪失的局限。土地是財富之母，勞動是財富之父。農民擁有土地，必須與其勞力和其他生產要素結合才能創造財富，而農民年老失去勞動能力這是自然規律，如果農民年老失去勞動能力，土地也不能當然地為其提供生活保障。雖然他也可以出租土地獲得租金收入，但微薄的租金往往不足以養老。

4.受承包地分配的局限。農民集體土地以承包方式分配給集體成員后，在一輪承包有效期間內，本集體的新增人口不能取得承包地，也就享受不到集體的土地保障。

5.受農民因各種原因失去土地的局限。農民集體成員以承包方式取得集體土地的承包經營權后，也可能因自然災害或者因國家征收土地等原因致使農民失去承包地，從而也就失去了土地的社會保障。

因此，我們務必將土地是農民的社會保障的特定含義與社會法上所謂的社會保障法律制度加以區分，不要因為土地保障不同于社會法上的社會保障制度，就不承認土地是農民的社會保障;也不要因為農民集體土地對集體成員發揮了社會保障的作用，就認為建立農民社會保障沒有必要。明確農民集體所有的土地及設立其上的農戶承包經營權對農民的社會保障功能，就是認識集體土地所有權和農民個人承包經營權對農民的極端重要性，任何單位和個人都不得剝奪農民的土地，即使國家為了公共利益的需要征收農民集體的土地，也必須補償被征土地對農民的社會保障利益。承包土地對農民的社會保障利益最為直接的就是保障農民的就業條件，因此，國家征收土地致使農民失地也就意味著農民失業，必須建立失地農民的失業社會保險。集體土地對于農民集體成員的社會保障功能的局限性決定了它不可代替社會法上農民的社會保障。即使農民集體為農民集體成員提供了承包土地的社會保障，也應當按照城鄉一體的原則建立農民的社會保障法律制度，例如，養老社會保險、合作醫療社會保險、困難救助等等，以彌補土地保障的不足。

農村社會保障制度范文（二）

各省、自治區、直轄市人民政府，各計劃單列市(區)人民政府：

《關于探索建立農村基層社會保障制度的報告》已經____同意，并指出：“我國農村地域廣闊，各地情況不一，開展這項工作需逐步進行，應以民政部為主先進行探索和試點，不宜一下鋪開。”現將民政部給____的報告印發你們，望把這項工作納入政府議事日程，并積極探索建立農村基層社會保障制度的工作。

____：

“七五”計劃明確提出，“七五”期間，我國要建立社會保障制度的雛形。這是一項重大決策。社會保障制度在西方國家已有一百多年歷史，在我國還是一個新的課題，特別是在農村更是全新的領域。為了探索建立農村社會保障制度的問題，我部于一九八六年初即組織力量調查研究，開展理論探討，并在經濟比較發達的地區進行了試點。十月中旬又在江蘇省沙洲縣召開座談會，邀請各省、自治區、直轄市的民政廳(局)長、中央有關部門和一些專家學者，探討了在我國農村建立社會保障制度的必要性和可行性，初步形成了一些粗線條的構想。現將主要意見報告如下：

一、新形勢下的新情況

農村經濟體制改革的巨大成功，使中國農村出現了飛躍式的進步，從經濟領域到思想觀念，都發生了重大變化。但由于農村改革正處于兩種體制并存的過渡時期，新舊體制還在發生摩擦，為新體制服務的一些配套工程還沒有相應地建立起來，因而各地程度不同地出現了一些新的社會問題。主要是：一、產業結構、勞力結構的變化，促使家庭向小型化轉變，家庭的養老扶幼功能在削弱;二、生活條件和醫療條件改善，人口壽命延長，老年比重增加，養老任務加重;三、一些地區原有的集體保障功能削弱，新的保障體制沒有建立;四、由于千千萬萬農民從事商品生產，參與流通，進入多種經營領域，風險加大;五、一些地區已出現揮霍浪費的現象，婚喪嫁娶大操大辦更為普遍，消費需要積極引導。特別值得注意的是一些地區受一九五八年“共產風”的影響，又出現了“十個不要錢”、“八項免費”，大包大攬社會福利的傾向。這些新的問題，要求我們必須采取相應的對策，必須有緊迫感，理順各種關系，拖得越久，積累的問題越多，解決問題越困難。這不僅影響農村社會的安定，而且將影響農村經濟體制改革的深入進行和社會主義精神文明建設。

大家認為，適應農村新的形勢，建立農村基層社會保障制度，已經成為農村經濟體制改革必然的配套措施。目前，不少地方的群眾已經自發地開展了這方面的工作，我們應抓緊時機，因勢利導，積極工作，實現“七五”計劃的要求。

二、農村基層社會保障制度雛形的構思

大家認為，社會保障制度是經濟發展到一定階段的產物，必須與經濟發展的水平相適應。建立我國農村的社會保障制度，要從我國國情出發，以國家、集體、個人承受能力為限度。當前，要以“社區”為單位，以自我保障為主，充分重視家庭的保障作用。在起步時，要注意這樣幾個問題：

一是范圍要由小到大。

根據我國農村地域遼闊、經濟發展不平衡的特點。目前只能先建立“社區型”的以鄉為單位的社會保障網絡。在自愿的基礎上，把農民組織起來，實行自我保障，然后隨著經濟的發展，逐步擴展，逐步完善，形成全縣、全省以致全國的保障體系，最后經過立法，成為國家頒布的社會保障制度。

二是內容要因地制宜，由少到多。

我國東部、中部、西部三個經濟地帶的自然資源、經濟發展水平差別很大，保障的內容不可能搞一個模式。目前，貧困地區主要搞救濟和優撫，首先解決五保戶和群眾的溫飽;經濟中等水平地區，在救濟優撫的基礎上，開展福利生產，興辦福利事業，開展群眾性的互助儲金活動;經濟發達地區，應在上述基礎上，積極引導群眾開展社會保險。無論哪類地區，都應先從解決群眾最急需的項目開始，隨著經濟發展逐漸增加。

三是標準要由低到高。

由于社會保障的標準具有不可逆轉性，開始時標準要低，從維持最低生活水平做起，量力而行，循序漸進，不能超越國家、集體和個人的承擔能力。

三、資金來源

大家認為，妥善地研究解決資金來源，建立基金制度，是社會保障制度的重要條件。“七五”計劃指出，要“通過多種渠道籌集社會保障基金，改變過去全部由國家包下來的辦法”。農村社會保障的資金籌集，也要貫徹這一精神。根據我國農村集體積累和農民個人收入不高，各地區經濟發展不平衡等特點，農村社會保障資金的籌集不僅不能照搬國外做法，也不能照搬國內城市的做法。不同地區要采取不同的籌措辦法。貧困地區，以國家提供的救災費、救濟款、優撫費和各級財政補貼為基本保障資金，繼續發揮現有福利網絡的作用。這些地區的群眾無力出錢，可在自愿的原則下，開展互助儲金活動。富裕地區，要采取國家、集體、個人三方合理分擔的辦法。具體分擔比例，要根據保障項目的不同性質而區別對待。這類地區鄉鎮企業比較發達，可以提取一部分資金;群眾比較富裕，個人也應出點錢;有的保障項目甚至應以個人出錢為基礎，以便增強群眾的自我保障觀念，把個人在社會保障中的權力和義務統一起來，防止產生依賴思想。

應該指出的是：社會保險是一項社會安全制度，不同于一般的財產保險。其目的在于保障人民在生病、致殘、失業、年老失去勞動能力時，得到必要的生活保障。我國在城市已建立起以勞動保險、公費醫療、職工離退休為主體的社會保險。在農村還沒有這方面的工作，必須探索。

社會保障資金要按不同的保障項目，分別建立基金制，這些基金要與地方財政分開，單獨列戶，自主管理，群眾監督。并通過生產的發展，逐步加以擴大。

四、重視家庭的作用

家庭是我國農村傳統的保障單位，分布最廣，覆蓋面最大。家庭的照料比任何專門機構更情愿，更有效。因此，在我國建立社會保障制度，一定要吸取西方國家過多的社會保障促成家庭解體的教訓，發揮家庭的保障作用，可以減輕社會壓力。

發揮家庭保障作用，一是要加強宣傳教育，樹立良好的道德風尚。二是要堅持依法辦事，用法律保護老人和兒童。要通過普法教育，使社會成員都懂得，父母有扶養未成年子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。三是逐步實行鼓勵家庭保障的優惠政策和開展有效服務。此外，在實際工作中還可采取一些具體措施。如：建立必要的制度，把敬老扶幼列入鄉規民約;在鄉、村成立老年人自愿的組織——老人協會，維護自己的合法權益;提倡和表彰親朋鄰里互助互濟的風氣，重視和支持社會服務事業的發展等。

五、明確主管的部門

社會保障作為一種制度，在我國是新事物，但許多具體工作，已經開展多年。民政部門承擔的工作任務，相當部分屬于社會保障的范疇。根據“七五”計劃界定，社會保障包括社會保險、社會福利、社會救濟、優扶工作四項內容，除社會保險由幾個部門分別承擔外，其余三項都是民政部門已經主管的任務。而且民政部門已建立了一套比較完善的組織系統，培養了一批熟悉這項業務的干部隊伍，積累了一定的經驗。

探索在農村建立社會保障制度，是一項復雜的工作，任務繁重，要求緊迫。必須有一個主管部門，抓試點，搞規劃，進行理論探討，政策研究，總結經驗，反映情況。民政部愿意承擔這項任務。

以上構想是否妥當，請批示。

農村社會保障制度范文（三）

在廣大的中國農村，幾乎還沒有一個有效的社會保障制度。就大多數村莊而言，僅有的社會保障是以農村“三提五統”收費為基礎的“五保戶”制度和低級的醫療保障制度。除少數發達地區外，一般的農村地區根本就不存在養老保險，更不用說失業保險了。以現金支付為基礎的社會保險之所以無法大面積地在全國推廣的根本原因在于中國農村目前很低的現金收入水平。在___年，農村居民人均收入為___元左右，其中___%用于食品、衣著和住房之類的生活必需支出(ssb，___)。因此，要想在短期內建立起一種以個人付費為基礎的社會保障制度是不現實的。另一方面，對于一項涵蓋中國___億農村人口的社會保障計劃，要政府來承擔其全部或部分費用是一件不可能的事情。在這篇文章里，我要論述的是，中國目前以均分土地為特征的平均主義農地制度在為農村人口提供社會保障方面，不失為對現金型社會保障的一種有效替代。這種農地制度以土地集體所有為法律基礎，以家庭土地占有和耕種為實現形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，一個家庭所擁有的土地量隨其人口的增減而變化，以使全村每個人所擁有的土地量大體相等。這樣的一種農地制度既不是完全的集體所有制，也不是完全的私有制。在一定程度上，它意味著生產效率的損失，因為平均主義原則要求間歇性地調整農戶間的土地分配，引起土地占有的不穩定性，從而降低農戶對土地進行長期投資的動力。但是，這種平均主義的農地制度具有一種內在的社會保障機制。在本文里，和現金型社會保障制度相對應，我將把這種機制稱為土地型社會保障制度。這種制度的正面作用可能足以抵消平均主義農地制度在生產效率方面的損失。其主要表現如下。

首先，土地是一種“廉價的”生產資料，即使與受訓練極少的勞動力組合在一起，也能夠為勞動者提供足夠的食品。因此，一個建立在平均主義農地制度之上的社會保障制度，加上家庭儲蓄等其它手段，可以有效地保護農民免受不利收入沖擊的影響，這對那些家庭貧困或沒有能力掙取非農收入的人來說尤其重要。其次，土地本身是一種財富，這對老年人來說更顯得重要，因為一旦喪失了勞動能力，他們可以通過出租土地獲得必要的收入。因此，土地均分可以作為一種有效的養老保險工具。

第三，不論是在最近的人民公社時期，還是在更早的歷史上，土地一直為村民提供基本生計和公共物品，這也證明了土地作為社會保障基礎的有效性。

第四，最近___年的事實表明，平均主義的土地制度是多數村莊自己的選擇。均分土地要付出生產效率方面的代價，農民仍然選擇這樣的一種土地制度正說明它必定為他們帶來一定的好處。許多學者認為，最大的好處就在于均分土地具有收入保險功能;而經驗研究也證明了這一點。

第五，土地是一種廉價的生產資料，但是，如果一個家庭不僅要求溫飽，而且還想過得更好一些，它就必須要有非農收入。土地型社會保障制度能夠以較低的成本，解決當前中國農村存在的一個問題，即在保障農民的基本生活的同時，提高農民掙取現金收入的積極性。

第六，平均分配土地對長期勞動力流動可能有正面的作用，因為它一方面降低了農村勞動力在城市就業的索取工資，另一方面使得土地對勞動力外出就業的財富效應和替代效應達到了一種平衡，從而可能提高農村地區整體的勞動力遷移率。最后，盡管平均主義的土地制度可能阻礙了對土地的長期投入，從而導致動態效率的損失，但是，迄今為止的研究表明這些損失相對而言并不大，并很可能被這種制度的社會保障功能和對勞動力流動的促進作用所抵消。

在本文中，我將對這些論點加以擴展。在第一節里，我將援引理論和歷史的資料證明，在中國這樣的人口稠密的鄉村經濟中，土地可以成為收入和養老保障的有效基礎。在第二節里，我將探討當前的平均主義農地制度對于長期的農村勞動力轉移的影響。在第三節里，我將討論以土地為基礎的社會保障制度的成本問題。在最后的第四節里，我將簡要討論一下這種社會保障制度的實施問題，同時對本文做一小結。

農村社會保障制度范文（四）

農民的土地保障雖然也是農民享有的社會保障，但它不同于社會法上所指的農民社會保障。我國的社會保障制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、社會優撫等。

我國的農村社會保障工作已經取得了相當大的進步，許多制度都從無到有，得以建立和發展。但是由于我國的農村社會保障制度仍然處于在探索試點的基礎上開始建立的階段，許多方面還沒有經驗，因此，法律制度在基本法層面尚處于空白，社會救助法和社會保險法都還處草案討論階段。在新型農村社會保障建立過程中一個重要問題就是農村社會保障制度與農民的土地保障的配套問題。___總理指出：“我們過去一直講農村養老靠土地、子女和集體，現在有了農村社會養老保險，但傳統的有效方式仍要發揮作用。這不單是個經濟問題，更是個社會問題。以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度，要長期堅持并不斷完善。實行新農保后，農村土地承包關系，包括老年人的土地承包關系，也要保持穩定并長久不變。老年人的承包地可以自己經營、可以給子女經營，如子女外出務工、老年人自己無力經營的，也可以采取多種方式依法自愿有償流轉土地承包經營權，這對農村老年人也是一份穩定的財產性收入。”總理的這段話是針對農村養老保障制度的建立與土地保障的關系而言的，但實際上對于正確認識土地社會保障與新型的社會法上農村社會保障制度的關系都有重要意義。在未建立新型的農村社會保障的條件下，土地是農民的社會保障，失去土地則失去社會保障，因此，針對失地農民，人們呼吁盡快建立失地農民的社會保障。近年來隨著建立農民社會保障的社會經濟條件的日益成熟，我國農村的社會保障事業已經有了較大的發展。最低生活保障制度已經于___年___月前在全國建立，新型合作醫療保障已經在___實現了對全國農業人口的全覆蓋，農村社會養老保險在___年試點面已經覆蓋全國___%的縣(市、區、旗)，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。因此在這種情況下，單純強調建立失地農民的社會保障就沒有意義，而需要研究的是在農村社會保障建立的過程中，如何實現土地保障與新型社會保障的配套，在此基礎上如何對沒有取得承包地的待地農民和失去承包地的失地農民的特殊問題做出安排。

(一)對享有土地社會保障的農民建立新型的社會保障

按照我國以往的制度安排，農民集體所有的土地就是農民集體成員享有的社會保障，農民就不再享有社會法意義上的社會保障;市民沒有土地所有權，市民就享有社會保障。這就形成社會保障上的城鄉二元結構模式。現在我們提出要建立城鄉一體的社會保障，有些人首先想到的是把農民的土地拿掉，給農民建立社會保障。有的地方在做法上也推出了讓農民以“土地換社保的方案”并試點。有的學者認為“土地換保障是實現從‘人人有其田’向‘個個有保障’歷史性跨越的重要舉措，是實行一次置換、多換多得、分期受益、終身保障、減負增效的有效手段，是確保失地農民這一群體‘少有所育、中有所為、老有所養’的根本保證。”以上認識和做法都是為了農民的利益，但“土地換社保”這種概念似乎使人感到從前不給農民建立社會保障是因為農民有土地，現在給農民建立社會保障農民就要用土地來換取，否則農民既享有土地權利，又享有社會保障就會與市民之間形成不公平。筆者認為土地換社保的認識和做法是不對的。從前我們沒有給農民建立養老保險等社會保障制度，這是社會發展的階段性問題，并不是因為農民有土地就不需要社會保障。從各國農村社會保障發展的路徑看，“在社會保障覆蓋范圍的演變上都經歷了一個從城市開始逐漸發展覆蓋農村的過程”。我國目前已經進入工業化發展的中期階段，具備了逐步以工業剩余反哺農業的條件，所以才提出逐步建立覆蓋農村的社會保障制度。這里的社會保障的本質意義是由國家為主導的將工業剩余反哺農村，社會保障基金主要來自國家。當然個人也要交費，但不同于個人購買商業保險。

因此，對農民的社會保障就不能要求農民以土地換取。農村的土地是屬于農民集體的財產，由農民集體提供給自己的成員，是集體社會給其成員提供的社會保障，而不是國家給農民的社會保障。所以不能因為農民有土地保障，就不給農民建立社會法意義上的社會保障，也不得要求農民以土地換取社保，更不能因為給農民建立了新型社會保障以后就可以任意剝奪農民的土地。土地對于農民的社會保障功能是新型社會保障不可代替的。既然要建立城鄉一體的社會保障，那么農民享有土地保障而市民沒有土地是否就不公平呢?對此不能這么認為。因為農民享有的土地保障不僅僅是農民的社會保障，而且在實質意義上是全社會的保障。

對農民而言，只有在集體土地保障的基礎上建立與土地保障相配套的新型社會保障才能實現實質公平。土地保障與新型社會保障的配套體現在：1.應當以土地保障所能提供給農民的基本收入水平作為新型農村社會保障的基礎。對應當由農民個人負擔的合作醫療基金的交費、養老保險基金的交費部分應當依據土地收入水平確定，農民的個人交費應當以大多數人都能交得起為原則，對收入水平過低的困難戶應當給予減免。___對享受社會養老保險的農民，在開始領取養老金后，其所承包的土地可以繼續承包，其承包經營權的行使不受影響。

(二)對沒有取得承包地經營權的待地農民提供新型社會保障

待地農民是在土地統一發包時沒有取得土地的承包經營權，在承包期間又沒有條件為其調整承包地，因而其承包本集體土地的權利處于期待狀態的農民。在實行土地承包制的條件下，土地承包經營權是集體成員享有的他物權性質的財產權，也是其從集體土地上享有的基本社會保障。成員不能取得承包地就失去了土地的社會保障，這不僅在集體成員之間造成不公平，違背集體所有權的本質，也導致沒有承包地的集體成員的生活困難。在建立了合作醫療、養老保險等普遍的新型養老保險的條件下，集體成員只要符合條件就可以參加和享受這些新型的社會保障，待地農民在沒有取得土地承包經營權的情況下，即使參加了合作醫療、社會養老保險，也代替不了土地承包經營權的保障作用。未取得土地承包經營權，對未成年人來講，他失去的是承包地收益的生活費;對于成年人來講，他失去的是從事農業的基本勞動條件，從而相當于失業的農民。

因此，對于待地期間的農民理應給予相應的替代性社會保障。可以考慮的方案有兩個：一是由集體按照不超過當地的平均農業承包地租金的標準，按其應取得的承包地數額給予補償。補償費的來源，集體有收入的從集體收入中列支;集體沒有收入的，由承包土地的成員按照“一事一議”原則每年確定數額后分攤。由于土地保障是集體提供給成員的社會保障，因此由集體給予未取得承包地的成員相應的補償具有合理性。另一方案，則是由國家參照農村最低生活保障標準對在承包經營期間沒有條件取得承包地的農民給予救助性補償。對于待地農民的補償是因為其沒有取得承包地，集體沒有條件為其分配承包地的利益補償，當集體有條件為其調整承包地的，其取得承包地后則不再享有待地補償;如果集體能夠為其分配承包地，其無理拒絕接受的，不得再享受待地補償。

(三)對失地農民提供新型社會保障

失地農民是失去土地的農民。主要是指因企業建設、或者國家建設征占土地而失地的農民。這些失地農民是永久地失去土地的農民。失去土地按理說就不再是農民，稱其為農民是因為他曾經是農民，現在還沒有成為市民。在失地農民中有兩種情況：一種是失地農民已經成為城市社區的居民，這主要是在城市擴張的過程中形成的;另一種情況的失地農民是在農村的失地農民，主要是縣鄉的工業園區建設，國家大型水庫建設，鐵路、高速路、機場建設、開礦等征占土地形成的失地農民。對于土地征收，我們呼吁提高補償標準和給予安置，如果能辦到，可能對未來的被征地農民有些意義，但現在最為嚴重的是已經被征地的農民，他們曾經獲得的一次性補償都很低，多少年過去后錢已經花完了，生活就沒有了保障。

因此，對這些失地農民的社會保障問題尤為突出。最為突出的就是對就業適齡人口的就業問題，他們處在失業的狀況下又不能享有失業保險。應當根據實際情況，將這些人直接納入最低生活保障的救助范圍，同時為其建立合作醫療、社會養老保險等新型社會保障。城市郊區的失地農民，應納入城市社會保障范圍，包括城市最低生活保障救助、醫療保險、失業保險、養老保險等;農村的失地農民參加農村合作醫療、農村社會養老保險，并且應考慮建立失地農民失業保險。納入城市社會保障的失地農民的社會保險所需資金，由個人、征占或者使用被征土地的企業和國家負擔。為失地農民提供農村合作醫療、社會養老保險所需的資金由個人、有條件的集體、征占土地的企業或者使用被征土地的企業和國家負擔。在這里提出由征占土地的企業或者使用被征土地的企業負擔一定的失地農民的社保資金的合理性在于，他們征占或使用農民土地的結果導致農民失去了土地社會保障，他們自己獲得了巨大的利益，因此，他們首先對這些失地農民直接負有社會責任。

由國家負擔的合理性在于國家本來就是社會保障的義務主體，對于失地農民來講是國家征收了農民的土地，取得了土地出讓金，而對農民的補償過低，致使農民成為失地農民，失去集體土地的社會保障。因此國家有責任首先為失地農民提供社會保障。____《___開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中提出，農村社會養老保險“___年試點覆蓋面為全國___%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，___年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。”

第四篇：社會保障制度問題

面試政治熱點：社會保障制度問題

一、建立健全社會保障制度的作用社會保障制度是指國家和社會對生活困難的社會成員予以物質幫助、保障其基本生活的制度和措施。它是生產力發展到一定階段的產物，是社會進步的一個重要標志。19世紀80年代，世界上第一個完整的社會保障制度在德國建立。經過100多年的發展，它已成為現代國家一項不可或缺的社會經濟制度。

在我國，雖然“社會保障”這一概念提出得比較晚，但歷史上出現的救災備荒、扶貧濟困、養老撫幼的制度和機構，實際上發揮了社會保障的功能。新中國成立后，我們建立了與計劃經濟相配套的社會保障制度，但當時的保障水平比較低，效率不高。改革開放以后，尤其是黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標后，我們開始探索建立健全與市場經濟相適應的社會保障體系，并相繼建立起醫療保險、養老保險、失業保險和工傷保險等制度。

改革開放30年的實踐證明，建立和完善社會保障制度，是我國社會事業發展的重要組成部分，對于實現科學發展、促進社會和諧有著不可替代的重要作用。概括起來，社會保障制度有以下4個作用。（重點問題）

一是“安全網”的作用。社會保障，民安所在。社會保障制度的核心功能就是保障人民群眾在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本收入和基本醫療不受影響，無收入、低收入以及遭受各種意外災害的人民群眾有生活來源，滿足他們的基本生存需求，解除他們的后顧之憂，為人民群眾筑起一道“安全網”。

二是“平衡器”的作用。社會保障制度具有收入再分配的功能，調節中高收入群體的部分收入，提高最低收入群體的保障標準，減少貧困，適當縮小不同社會成員之間的收入差距，使其保持在一個適度的水平。這樣，不僅能夠在一定程度上縮小我國目前城鄉、區域和社會成員之間的差距，促進社會的公平正義，而且能夠增加社會整體的福利水平。

三是“助推器”的作用。完善的社會保障制度，既有利于提高勞動者自身素質，促進勞動力的有序流動，一定程度上激發我國經濟的活力，推動經濟更快地發展，又可以避免社會消費的過度膨脹，引導消費結構更為合理，平衡社會供需的總量，有利于防止經濟發展出現波動，實現更好地發展。四是“穩定器”的作用。完善的社會保障制度，能為勞動者建立各種風險保障措施，幫助他們消除和抵御各種市場風險，避免因生活缺乏基本保障而引發一系列的矛盾，從而維護社會的穩定。此外，積極鼓勵先富的人熱心社會公益事業，幫助那些困難群體，也可以融洽社會各階層的關系，使社會不同階層和諧相處、共同進步。

二、怎樣看待我國社會保障制度建設面臨的挑戰？

當前我國社會保障體系還很不完善，存在覆蓋范圍窄、保障水平低、法律不夠健全、監察執法不嚴等一系列亟待解決的問題。比如，基本養老保險、醫療保險等主要是針對城鎮居民的，即使在城鎮，也有不少居民依然被排除在社會保障的范圍之外。到2006年年底，我國城鎮基本養老保險、醫療保險的參保職工，分別只占到城鎮就業人員的66.3％和55.6％。而且，從長遠來看，我國社會保障體系還將承受來自三個方面的巨大壓力。

一是人口老齡化使老年人的養老、醫療、社會服務等問題更加突出。目前，我國60歲以上的老年人口占總人口的比重已經超過11%，預計到2020年比重將升至16%，達到2.4億人。我國養老保險長期實行現收現付制，沒有留出積累資金。老齡化提前到來，意味著“未富先老”，我國社會保障制度面臨著養老負擔重、籌集資金難和醫療費用大等諸多挑戰。

二是就業方式日益多樣化使擴大社會保障覆蓋面問題更為凸顯。近幾年，我國就業格局發生明顯

變化，全國職工中，有超過一半的人在非公有制企業工作，浙江、廣東、江蘇等省的比例還要高。然而，長期以來，相當數量的非公有制職工沒有享受社會保障。在當前情況下，如何把這些人納入社會保障的覆蓋范圍，是我們必須研究解決的問題。

三是城鎮化進程加速給社會保障制度帶來新問題。截至2006年年底，我國城鎮人口已達到57706萬人，未來15年城鎮化將進入快速發展時期，城鎮人口將年均增加1300萬人，這些新增城鎮人口亟待納入社會保障體系。另外，目前失地農民有4000多萬人，每年還有1億多農民進城務工，他們已成為產業大軍中的重要力量。而我國的就業和社會保障制度主要是針對城鎮人口設計實施的，如何適應城鎮化過程中數億農村轉移勞動力的需求，是一個重大課題。

三、逐步建立覆蓋城鄉居民社會保障體系的措施

建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是一項艱巨任務，任重道遠，需要全社會付出更多的努力，必須充分發揮政府、社會、市場等各方面的作用。

第一，建立基本的社會保障制度是政府義不容辭的責任。在完善我國社會保障體系的過程中，政府首先要發揮主導作用。根據我國基本國情和經濟社會發展的實際，積極借鑒世界其他國家發展經驗，探索中國特色的社會保障事業發展模式，既盡力而為又量力而行，逐步實現覆蓋城鄉居民的發展目標。一是調整財政支出結構，建立規范的社會保障預算制度，進一步提高社會保障支出的比重。目前，我國財政在這方面的投入偏少，2006年的比重不到13％，低于許多國家。二是科學規劃，使社會保障體系的覆蓋面進一步擴大。適應人口老齡化、就業方式多樣化、城鎮化加快的特點，完善現有的保障制度，有計劃地把應該納入而未納入的人切實納入進來，真正實現“應保盡保”；探索新的制度建設，針對不同群體增加新的保障項目，如建立符合農民工特點的社會保障制度、農村養老保險制度等。三是加強社保基金的籌集和監管。通過各種方式，積極引導參保人員繳納社會保險費，鼓勵社會捐贈，擴大社保基金的籌集渠道，不斷做大做強全國社保基金。同時，要進一步加大對社保基金的監管力度。2006年的上海社保基金案，以及國家審計署查出省級社保基金違規金額70多億元，都暴露出基金監管存在的問題。要進一步提升基金的統籌層次，建立健全各項制度，促進基金管理的公開、透明，確保基金的安全運行。

第二，完善社會保障體系，還必須充分調動社會各方面力量。企業要切實遵守相關法律法規，按時足額為職工繳納各種社會保險費用，逐年增加養老金積累，建立健全福利集體協商機制。社會組織和服務機構要積極行動起來，在社會救助、濟貧幫困、慈善服務等方面發揮作用；家庭和個人要依法繳納各種社會保險費用，發揮好贍養、自助、互助等功能，推動形成團結互助、和諧融洽的社會氛圍。第三，完善社會保障體系，也要積極發揮商業保險的補充作用。商業保險雖然是一種經濟行為，與保障基本生活為目的的社會保障制度有差別，但在減少危險、補償損失、保障生活、安定社會上與社會保障制度又有相通之處。特別是商業保險投保水平可高可低，多投保多受益，能夠滿足人們更高層次和多樣化的社會保障需要，有利于提高我國社會保障的整體水平。因而要大力發展商業保險，完善人壽保險、補充醫療保險、人身意外保險等險種，為群眾提供更多更好的服務。

第四，要完善社會保障制度的法律體系，加快出臺社會保險法、社會救助法、慈善法等法律，制定養老保險條例、醫療保險條例、社會保障基金管理條例等法規。同時要嚴格執法，依據《勞動法》等相關法律法規，積極開展規范企業用工、清理社會保險關系等方面的監察執法，提高社會保障工作的效率和質量，加大對違法行為的打擊力度。

第五篇：德國社會養老保障制度及其啟示

德國社會養老保障制度及其啟示

沈建張漢威

一、德國社會養老保障制度的現狀

德國是世界上最早建立社會保障體系的國家，有比較完善的社會福利制度。2007年，德國的人均GDP為4.63萬美元。社會福利支出占當年財政預算支出的25%，占GDP總額的1/3。養老金支出占整個社會福利支出的50%。德國的社會保障制度主要通過聯邦法律形式固定下來，最早制定的《工人疾病保險法》距今已有125年的歷史。以后又陸續不斷補充完善創新了相關法律法規，1884年實行了《事故保險法》，1889年頒布了《養老金保險法》。經過100多年的發展，逐步形成了一套包括社會保險、社會贍養、社會救濟和社會補貼在內的歷史悠久、內容豐富、體系健全、完備成熟、執行有序的社會保障制度。而養老保障是其整個社會保障體系中一個最重要的組成部分。

德國的社會養老保障制度主要依靠“法定養老保險”和“補充養老保險”來實現。

法定養老保險是聯邦政府的一種強制險。每一個雇員、企業、團體必須在法律規定下定期投保。投保項目包括：（1）退休金。（2）喪失勞動能力。（3）死亡。目前的繳費比例為雇員工資的19.9%（稅前），雇主和雇員各負擔50%。而當雇員收入低于某一限額時，則由雇主單獨繳付。法定養老保險每年能獲得占當年總支出20%的國家補貼。它采取“轉移分攤原則”來進行收繳和支付，即在職雇員交納的養老保險金用于支付退休雇員的養老金。領取數額是根據退休者退休時的工資和工齡計算，最高限額為退休時工資的75%。目前，退休雇員領取的法定養老金占工資比例平均為53%。

補充養老保險又分為企業養老保險和私人養老保險，均屬于自愿性質的養老保險，后者主要適用于自由職業和手工業者，且都能獲得國家補貼和制度上的保障。如德國政府規定，開辦企業養老保險的雇主，有義務向擔保機構養老保險基金會投保，以防止一旦企業破產，企業養老保險金的支付落空。目前，德國企業養老保險對勞動力的覆蓋率已達到65%，補充養老保險占養老金支出的15%，成為養老保障制度中重要的補充部分。

德國養老保障制度還有另一大特色。除了從資金來源、支出分配上確立一套較為完整嚴密、具有前瞻性的養老保險制度外，德國政府還從人文關懷、社會關愛、康殘互助、全員護理的視角和現實需要出發，切實采取措施，認真著手解決養老保障制度中日益突出的“人力需求”矛盾。

首先，從個人消費支出上預留空間。從1995年開始，德國根據社會需求，在社會養老保障體系中增加了一個新險種——護理保險。每月交納的護理保險費為雇員工資的1.7%，由雇主和雇員各繳50%，并規定凡參加法定醫療保險者必須同時參加護理保險。目前，德國參加法定醫療保險人口的覆蓋率已達90%以上。德國法律規定，凡雇員加入法定醫療保險，其贍養人口則也視為同時加入。因此，德國的醫療保險和護理保險幾乎可以覆蓋全社會的人群，有效地減輕了中低收入家庭在未來步入老齡階段或遭遇病殘時購買護理服務的經濟負擔，切實有效地保障了老年人和病殘者應該享有的基本護理權利，體現了一種社會公平。

其次，適時推出一項叫做“儲存個人服務時間”的制度。凡年滿18歲的公民，均可利用公休或節假日義務到老年公寓、老人院和老年病康復中心提供各種護理服務，不拿報酬，但服務時間

可隨時儲存在服務者個人檔案中，以備將來自己需要接受護理服務時，將這些服務時間提取出來免費享用。這項制度深受德國公眾歡迎，因為它既避免了年輕公民人力資源的浪費，增強了人們的社會責任感，也為年老和病殘公民的自我救助提供了一種選擇。在某種意義上，也是“轉移支付”原則在人力資源合理分配使用上的具體應用。

二、德國養老保障制度的調整

同所有發達國家一樣，德國隨著經濟的不斷發展，生活和醫療水平的提高，人均壽命延長。但同時也存在人口出生率下降、總人口呈現負增長、勞動力價格猛漲、人力資源日益匱乏的現狀。長期的高福利政策導致高失業率，高失業率又造成社會福利開支增加引發的龐大的政府財政赤字。高赤字逼迫政府采取高稅收政策，高稅收最終帶來企業生產成本上升—競爭力下降—納稅減少—失業增加—社會福利負擔加重的又一輪惡性循環。據統計，2006年，德國財政赤字約為395億歐元，占國內生產總值的1.7%，其中，養老保險缺口就達60億歐元。根據聯邦統計局發布的調查報告：到2050年，德國人口將從現在的8200萬下降到約7000萬，其中50%的人超過50歲，30%的人超過60歲。預計到2040年，將由2個在職人員供養1個退休人員。養老金入不敷出的局面日趨嚴重，不斷加重國家、企業和個人的負擔。面對社會人口老齡化程度不斷加深的壓力，德國政府已逐漸意識到需要逐步調整現行的養老保障制度，以便未雨綢繆。其具體做法是：

1、提高法定養老保險個人交納比例。從2030年起，法定養老保險占雇員工資的交納比例將從19.9%提高到22%。

2、降低退休雇員領取法定養老保險金占其工資的比例。自2003年開始，退休雇員領取的法定養老保險金占其工資的比例將從53%降為43%。

3、提高補充養老保險在養老金支付中的比例。德國政府計劃在未來支付的養老金中，補充養老保險占的比重將從近期的15%，上升到30%。

4、延長雇員的工作年限。到2012年，政府準備將男女雇員的退休年齡從現在的65歲推遲到67歲。這樣，既可以增加法定養老金的有效供給，又可減少養老金的實際支出，可謂一舉兩得。

5、提高享受法定養老保險的投保年限。過去只要投保5年以上，即可在退休時享受養老金。現在則規定必須投保35年以上，方能享受養老保險金。

6、聯邦政府每年拿出700億歐元補貼養老保險基金，同時提高生態稅補充養老基金。

總之，在世界經濟步入衰退、本國經濟持續低迷、失業率居高不下的情況下，為了繼續維持高福利、高工資、高稅收的國民收入分配體制，德國政府采取的這些緩解人口老齡化危機的舉措是否有效，還有待進一步觀察和驗證。

三、德國社會養老保障制度的特點和啟示

1、政府部門的設定和職能劃分科學合理。是否“有人專管”，并且保持主管部門的長期相對穩

定，是能否產生好的相關政策和制度的重要前提。德國聯邦政府規定：基本養老保險、失業保險和醫療保險等政策的制定，分別由聯邦社會保障部、勞工部和衛生部負責。諸多社會保險的具體實施和運作，則由具有法人地位的社會保險管理機構負責。聯邦下屬的16個州政府除了設有內政、財政、文化、經濟、教育、工商、法院等部門外，均專門設有社會保障部。各州政府社會保障部又設有家庭保障、工作保障、健康保障、社會保障、保障法律制定和辦公室等6個部門。這種專門專管體制的建立有效地保障了政策制度的高效運行。

2、機制靈活，分工明確。政府除了根據實際情況及時調整政策、制定標準、規范運作、提交法案經聯邦或州議會通過施行外，凡是能由社會團體、企業和私人承辦的社會保障事項，均按市場經濟的規律、規則和方式辦理，各司其職，從而節約了資源，降低了成本，提高了效率。

3、體系健全，防患未然。目前，德國的社會保障體系基本上由5個部分組成：養老（退休）保險、醫療保險、失業保險、事故保險、護理保險。不但險種門類齊全，囊括所有可能發生的情況，而且內容詳盡，充分體現了人文關懷。如在養老險里還包括一項殘疾險，規定如果投保人的身體發生傷殘，經醫學和社會保障部門證明每天不能堅持連續工作3小時，即可享受該險。但必須在此之前連續投保此險5年，并且不少于連續3年付全額保費。另外，養老險的賠付還包括了投保人突然發生的死亡費用和死亡前發生的醫療費用，以及配偶亡故的險額繼承和子女的撫養險額等。

4、收支分開，服務暢通。各種社會保障資金的收繳工作，由設立最早、服務網絡最廣泛的醫療保險公司統一負責。這些公司一般在收到資金的當天即分轉各個保險公司履行支付。同時，提供社會保障的各個服務機構，利用電腦和現代互連網技術，隨時提供便捷的信息咨詢和查尋服務。

5、政策前瞻，覆蓋面廣。德國社會養老保障制度的建立和調整都是基于及時對社會人力資源的歷史、現狀及未來發展進行精密的數據收集和深入系統的科學分析，對比它與自然資源和社會資源的相互依存、承載關系，從而提出的一種試圖解決人類與自然、人類與社會、自然與社會和諧共處的法律方案。因此，它具有預見性、針對性、可靠性、穩定性、包容性和科學性的突出特征。

德國養老保障制度作為其整個社會保障制度的一個重要組成部分，對保障經濟的持續、繁榮、健康發展，維護社會安定和諧，倡導公平公正的社會理念，緩解雇傭和社會矛盾，完善其社會法律制度，發揮了巨大作用。

四、對我國養老保障體制的政策建議

目前，世界各國的社會保障體系均大致包含三個組成部分，即社會救濟、社會福利和社會保險。前兩項主要針對生活在社會貧困線以下的低收入者、喪失勞動能力的人和由他們扶養的未成年人，基本只能靠政府補貼和社會捐助支撐，支出遠遠大于收入或只有支出沒有收入。只有最后一項才是社會保障體制的核心內容。為了達到持續的良性循環效果，它要求資金總體上必須收支平衡，保值增值。它面對的是社會主體。而養老保障只是社會保障的一個分支：社會保險中的子系統。并且，社會保險中的其他險種都與養老保障問題有關聯性，法定養老保險則是養老保障的主干。

我國的情況相對復雜。盡管2007年我國人均GDP已達到2557美元，但與發達國家相比還是一個人口多、底子薄、起步晚、差距大、較貧窮、較落后、資源少、負擔重、潛力大的發展中國家。一個國家的社會保障制度一定是和其經濟發展水平相適應的。

新中國成立后，我國養老保障體制的建立和發展，以改革開放為標志，大體經歷了前后兩個階段。國家于1951年頒布了《勞動保險條例》，確立了計劃經濟體制下城鎮社會保障體系的基本框架。國有企業職工在養老、疾病、工傷、殘疾、死亡、生育等方面都可得到保障。20世紀60年代，開始在農村實行以五保供養、困難戶救濟和合作醫療為主要內容的救助制度。1978年實行改革開放以來，隨著經濟結構和經濟體制的改變，國力的不斷增強，我國的養老保障水平也逐步提高。1993年黨的十四屆三中全會，第一次明確提出“建立多層次的社會保障體系”。在農村，以新型合作醫療、最低生活保障、五保戶供養、救災和撫恤為主要內容的農村社會保障體系建設取得長足進展。在城鎮，職工基本養老、醫療、失業、工傷和生育保險等社會保障制度逐步完善。到2007年年底，農村養老保險參保人數超過5400萬人；參加全國城鎮職工基本養老保險人數突破2億人。五項社會保險基金總收入達到1.07萬億元，近幾年以年均20%的速度增長。全國社會保障支出已占財政支出的20%左右。全國社會保障基金累積4140億元。2005年國務院做出進一步完善企業職工基本養老保險制度的決定，做實養老保險個人帳戶擴大到11個省份，18個省份實現省級統籌。從2005年開始，國家連續3年調整企業退休基本養老金水平，月人均從714元提高到963元。《勞動保障事業發展“十一五”規劃》第一次以國務院名義發布，并將基本養老保險參保人數、新型農村合作醫療覆蓋率首次作為國民經濟和社會發展的約束性指標納入。2008年3月國務院又批準開始在全國進行事業單位工作人員養老保險制度改革試點工作。

我國的養老保障制度的建設盡管獲得黨和政府的高度重視，取得了很大發展，但無論是和發達國家相比，還是與現實需要相比，仍相差懸殊，而且形勢越來越嚴峻。按照聯合國人口發展署標準，如果一個國家60歲以上人口超過該國總人口的7%，即表明進入老齡化社會。令人遺憾的是，還沒有步入發達國家行列，我國就已經進入老齡化社會。2007年年底，我國60歲以上老年人口達到1.53億，占人口總數的11.6%，而全國有基本養老金的退休人員僅為4900多萬人，還有超過2/3的60歲以上老年人沒有任何形式的養老保險。據統計和測算，由于上個世紀60年代我國人口政策失誤造成的生育高峰的滯后影響，2050年我國將迎來人口增長最高峰。這意味著2050年以前，我國將面臨前所未有的人口總量和老齡人口總量增長雙高峰局面。這必將對人民生活、經濟發展、社會進步帶來更加嚴峻的挑戰。為了認真對待挑戰，借鑒德國經驗，提出如下政策建議，供有關決策部門參考。

1、養老保障制度是關系國計民生的大策大制，要統籌安排。應盡早從長計議，精心謀劃，科學測算，跟蹤反饋，適時調整，先城后農，專部專管，監督有力，落實到位，抓緊立法。

2、養老保障制度的政策制定和調整應科學有據。制定政策和制度應沿著公開、科學、民主、法制的軌道進行，按照政府部門、專家、公眾三結合的方針，力爭做到既量力而行、科學規范，又有承受能力。一個制度對社會主體要有公信力和吸引力，才會有生命力。據了解，目前我國的養老、醫療、失業和工傷四項社會保險的繳費率占城鎮職工工資的40%—50%，其中，養老保險高達28%。而根據《2004年全球社會保障》統計，發達國家養老保險繳費率大體處于10%—20%之間。過高的繳費率和監管法律的缺失，助長了逃繳現象的發生，使保障制度覆蓋率低或形同虛設。養老保險應采取專項嚴格立法的辦法。

3、養老保障制度應更加關注并確保弱勢群體。對于在市場經濟推進過程中遇到的產業結構升級或調整造成的困難企業、破產企業職工，外資企業、合資企業和民營企業的雇員，特別是在城鎮有臨時工作的農民工，都應享有可靠而穩定的基本保障。專管部門應密切關注經濟情況發生的變化，做到提前有預案，事后及時查漏補缺，補充完善相應的法律法規。

4.經濟發展黃金期和矛盾凸現期，社會保障要注意定期保持動態平衡。法定基本養老保險費率應與國家GDP和CPI保持一定的正相關性，使其與國家宏觀經濟長期規劃一樣，做到5年一大調，每年一小調，形成制度。這樣，才能及時緩解矛盾，減少人為因素。

5、開源節流，擴充全國社會保障基金。4140億元的社會保障基金積累與我國十幾億人口相比，顯得很少，使用起來未免捉襟見肘。國內已有專家學者建議：將每年國家和地方財政增收部分的40%、各級土地轉讓包括農村土地商業開發出讓收入的30%、國有企業上繳紅利中的30%轉入社保基金。通過立法作為全國統一的社保積累，從而建立一個全國性的社會保障體系。實際上，還可想更多的辦法補充社保基金，如借鑒國外先進辦法改革稅制，改變個人所得稅報收方式，完善分項稅制，強化征管，使高收入階層收入透明、納稅公開，堵塞稅收征管漏洞。對違紀違法查出的不明來源收入和資金，沒收后直接計入社保基金。

6、盡快開設法定護理保險，推廣“個人服務時間存儲”制度。在一個人均收入很低并已進入老齡化的國度，如何就地解決日益突出的護理費用過高與護理需求增大的矛盾、人力資源浪費與人力資源短缺的矛盾，德國的經驗值得重視和推廣。很多發達國家都鼓勵學生從小參加各種社會實踐和義務服務活動，在社區免費幫助老年人、殘疾人，甚至把這種活動列入各個年級段的必修課內容，達不到要求不準畢業，甚至將它視為評判學生能力和素質的重要指標。我國城市大多是獨生子女家庭，而獨生子女通常缺乏為他人服務的意識。

7、盡快建立國家公務員養老保障制度。到目前為止，我國還沒有具體針對國家和地方公務員的法定養老和醫療保險、保障制度，應及早添補，以提高保障水平，減輕國家負擔。要制定統一的公務員養老保險辦法，明確公務員養老保險的權利與義務，規范其養老保險基金的運營、管理和資金來源等。可以考慮，公務員養老保險由社會基本養老保險和公務員補充養老保險兩部分構成，其中，社會基本養老保險執行城鎮職工養老保險的統一政策，公務員補充養老保險則用來彌補基本養老保險與離退休費之間的缺口，并使公務員養老保險的替代率適當高于社會其他人員，以吸引優秀人才并調動公務員的積極性。

（本文已發表在《宏觀經濟管理》2008年第6期）