第一篇：住房體制改革

住房體制改革

2010級經濟學一班倪成 學號：1010021040

摘要：自1978年住房制度改革以來，我國正式確定了房地產市場的全面市場化，隨著二十多年來中國經濟的高速發展和城市化進程的加快，房地產市場有了極大的發展。房地產市場逐步形成并成熟，但這當中包含的各類問題也急需解決。通過回顧我國房地產發展的歷史過程，提出房地產發展過程中存在的問題并提出相關政策建議。

關鍵詞：住房制度改革;房地產市場;政策調控引言

房地產市場對我國的經濟貢獻卓著，在已過去的10年，是中國房地產飛速發展和取得巨大成就的十年。當前的房地產已經發展成為包含土地、建筑、交易和金融服務的多部門的重要產業。在消費、投資和出口貿易這三大經濟增長的動力中，投資和出口構成了中國經濟增長的核心，其中房地產是投資中的重要力量。住房是人們的生活必需品，但同時也是一種投資產品，隨著投機行為的增多，價格日益高漲的住房極大的影響并改變著人們的生活狀態。因此，本文將回顧房地產發展歷史，找出發展中存在問題，并尋找合理的出路。房地產市場發展歷程回顧

2.1 第一階段：房地產市場初步形成（1978至1991年）

1978年之前的二十多年中，我國沒有房地產業，只有建筑業。1978～1991年，隨著住房制度改革和土地使用制度改革的進行，房屋和土地既是產品和資源，又是商品和資產的認識逐步加深，房地產價值逐漸顯化，房地產市場初步形成。

2.2 第二階段：房地產過熱和市場調整（1992至1997年）

1992年房改全面啟動，住房公積金制度全面推行。1993年“安居工程”開始啟動。1992年后，房地產業開始快速增長，月投資最高增幅曾高達146.9%。房地產市場在一些地區一度呈現混亂局面，在個別地區出現了較為明顯的房地產泡沫。1993年底宏觀經濟調控后，房地產業投資增長率普遍大幅下降。1994年繼續1993年下半年的宏觀調控。由于1995年仍然實施適度從緊的財政政策和貨幣政策，經濟由熱轉冷，房地產市場也沉寂下來，從1996年開始，經濟已由短缺轉變為相對過剩，產品賣不出去，企業停產，工人下崗；1997年又遇亞洲金融風暴。隨著整個經濟出現“通貨緊縮”，房地產市場進入了低潮。

2.3 第三階段：房地產市場平穩快速發展（1998至2002年）

由于住房制度改革不斷深化，與此同時居民收入水平的提高，住房成為新的消費熱點。1998以后，隨著住房實物分配制度的取消和按揭政策的實施，我國房地產市場和房地產業進入了平穩快速發展時期，房地產業成為經濟的支柱產業之一。

2.4 第四階段：房產價格持續上揚，宏觀調控加強（2003年至今）

2003年以后，房地產投資快速增長，房地產價格大幅上漲，住房供應結構不合理矛盾突出，房地產市場秩序比較混亂，政府接連出臺了許多政策措施對房地產市場進行調控。從2003年下半年開始，政府從嚴把土地、信貸兩個閘門入手控制房地產投資的過快增長。從2005年開始，政府強調做好供需雙向調節，努力采

取相關政策措施穩定房價。從2007年下半年開始，宏觀調控的著重點轉向大力建立健全城市廉租住房制度，改進和規范經濟適用住房制度，進一步采取有關政策措施抑制房地產價格過快上漲。2008年后半年由于全球金融危機影響，經濟乏力，直接波及到房地產市場。全國房地產市場呈現量價齊跌的形態。2009年在國家寬松貨幣政策的刺激下，房地產市場又出現了投資加快、銷售增加、價格快速增長的回暖局面。2010年房價上漲趨勢加快。針對這種狀況，我國房地產政策頻出，差別化信貸政策空前嚴厲，稅收減免、金融支持等政策大力鼓勵保障房建設，房地產市場秩序管理力度加強，這一系列政策出臺使房地產市場交易量增長乏力，價格快速上漲情況最終得到有效遏制。我國房地產市場發展存在的問題

我國房地產市場發展時間較短，由于政府對房地產市場的管理需要認識過程，在過去的二十年里，房地產運作規范度較低，雖然這樣有利于房地產的放開發展，但也造成了一些秩序的混亂。

3.1 土地供應不合理

在過去二十幾年的房地產發展中，政府將土地以很低的價格劃撥給一些房地產商，使得在房產開發過程中土地所占成本較低，以較低價格得到土地的房產商快速致富，而有些房產商拿不到一手劃撥地，就需要去買別人倒賣的二手地、三手地，這就造成有些房產商拿到的土地成本較高，甚至超過了國際上公認的土地價占房價20%的比例。這樣既影響了房地產企業之間的公平競爭，也容易出現腐敗行為。

3.2 房產價格相對較高

許多人把房產作為投資項目，進行投機買賣，這就導致房產的需求一直處于旺盛狀態，房地產行業的利潤率遠高于各行業的平均利潤率，并且一直在快速增長。國際上房產利潤率一般維持在5%左右，高的有6-8%，與之形成對比的是中國的房地產利潤率已經高達30-40%。在國外人們購買一套適于居住的房屋僅是年工資的3-5倍，而國內工薪家庭購買一套房的費用大多是年工資的10-20倍，這樣的情況如不加以調控，廣大居民的住房困難情況的緩解就遙遙無期。

3.3 建筑安裝成本所占比例偏低

在國外建筑安裝成本約占房價的70%，除此，余下的土地和各種稅費、利潤僅占售價的30%。中國房價中的建筑安裝成本僅占30%。這個數字說明我國的房屋定價偏高，利潤過大。換句話說，在建筑房屋的過程中，勞動力所得報酬過少，特別是農民工沒能享受到該有的待遇，而農民工勞動的剩余價值都變成了老板的高額利潤。

3.4 房地產企業自由資金率較低

我國的房地產商拿到土地后，多以土地為抵押，向銀行貸款。這種“空手套白狼”的情況在房地產界屢屢出現。房地產自由資金少這種情況的存在，給銀行業帶來了很多風險。這最終會導致銀行大批呆賬壞賬的產生。

3.5 舊城改造拆遷引發的矛盾普遍存在有不少的房地產企業看中一些城中村的商業價值，在很多地方政府經營城市的愿望特別強烈情況下，就出現了大拆大改。因為拆改的越多，GDP增長的越快，于是拆遷范圍越來越大。有些地方把原來的住宅區改成商業區，把僅建成三四十年的住房定為危房，不顧老百姓的利益。由此造成群眾上訪事件頻發。這是極其不利于我們順利構建和諧社會的。所有的拆遷都應該以人為本，多替百姓著想。4 促進房地產健康發展的政策建議

第一，建立科學的居民住房消費目標和消費模式。一是根據科學發展觀和我國土地資源和人口狀況，明確在當前經濟發展階段，90平米住房可以滿足中等及中低收入普通居民的住房需求；二是準確統計中等及中低收入普通居民的自住房需求，按照實際需求安排中低價位、中小套型普通商品住房的供地計劃和建設計劃；三是提倡根據消費能力“租、購并舉”的科學消費模式，合理引導普通居民的住房消費。

第二，調動地方政府落實調控政策的積極性，為地方政府認真落實調控措施創造制度條件。一是改革地方官員的政績考核制度，減弱GDP增長的影響；二是改革、完善分稅制度，使地方政府的事權與財權相對稱；三是改革土地收益制度，減少地方政府對土地收入的依賴。

第三，完善住房保障制度，滿足普通居民購房需求。政府應該承擔起保障中低收入居民住房的責任，建立完善的住房保障制度。一是根據低收入居民的支付能力，建立多層次的住房保障體系。對低保人群實施廉租房政策；為低收入者提供經濟適用房；二是建立住房保障基金，解決資金來源；三是建立低收入人群的住房檔案和分配制度，并跟蹤了解和及時調整，根據實際需求安排住房投資和住房分配，做到應保盡保。同時，政府要給予中低價位、中小戶型普通住房建設一定的政策支持，按照需求增加普通住房的供給。并制定普通住房定向銷售細則，在分配、房貸利率、首付比例以及公積金貸款使用方面給予優惠，滿足普通居民購房需求，降低購房成本。

第四，推動不動產稅的實施，合理配置房產資源。根據居民持有住房的情況，征收不同的財產稅，可以通過稅收手段抑制投資需求、充分利用存量房源，為地方財政提供穩定收入來源，是解決當前房地

5住房體制中的問題

（一）住房公積金制度有待進一步完善

現行住房公積金制度中存在兩極分化情況嚴重、住房公積金的個體差異過分懸殊、住房公積金占個人工資收入的比重過高、一些企業利用住房公積金規避企業所得稅和個人所得稅、住房公積金的覆蓋面不夠廣、住房公積金貸款限額偏低、住房公積金管理不善等現象，不利于住房公積金制度的健康有序發展。

《國務院住房公積金條例》規定，住房公積金每月按工資基數的一定比例繳交。但對工資基數界定未作具體規定，由各地自行規定，且未對工資基數實行封頂，造成不同單位之間、同一單位職工之間住房公積金月繳額過分懸殊。如有的單位職工平均月繳交額高達３０００元，有的單位平均不足２００元，個體最高達上萬元。顯然存在過分懸殊有失公正性和保障性，存在利用住房公積金規避企業所得稅和個人所得稅的嫌疑。由于與工資收入掛鉤，造成高收入者得高額住房公積金，低收入者少得住房公積金的怪現象。

由于住房公積金管理機構對《住房公積金條例》的宣傳和執法力度不夠，住房公積金的覆蓋面明顯不夠廣。據來自建設部的數據顯示，２００４年實際繳存職工人數為６１３８．５萬人，覆蓋率僅為５８．４％。主要是住房公積金還存在應建未建的現象，如一些民營企業、外商投資企業、城鎮私營企業的職工還未建立住房公積金制度，大量進城務工人員，非常需要在城市買房或租房居住，但目前住房公積金也沒有覆蓋到他們身上。一些單位利用當前就業壓力，對一些新招員工簽訂固定薪酬合同，將住房公積金故意排除在外。

住房公積金的作用沒有得到完全發揮。據建設部數據顯示，截至去年底，全

國住房公積金繳存余額為４８９３．５億元，除去個人住房貸款和購買國債，仍有沉淀資金２０８６．３億元。這些資金的保管運作完全掌控在３４０多家住房公積金管理中心手中。近年來擠占、挪用等違法違規現象時有發生。對住房公積金的運作管理強化監管已刻不容緩。由于住房公積金管理委員會制度沒有真正發揮職能作用，“房委會決策”流于形式；住房公積金管理中心未能真正作為“不以營利為目的的獨立的事業單位”運行，個別地方資金管理分散，有過分追求自身利益的現象；住房公積金的作用沒有得到充分發揮；一些地方住房公積金監督機制不健全，住房公積金存在風險隱患。

（二）住房補貼制度矛盾突出，住房補貼發放進展緩慢

以杭州市區為例，對１９９８年１２月３１日前參加工作的住房未達標和無房戶按可享受面積每平方米１２００元發放住房補貼，對１９９９年１月１日以后參加工作的無房新職工按月工資的２５％發放住房公積金補貼。

一方面，對于杭州市市區商品房價高達每平方米１００００元甚至遠郊也高達７０００元以上，住房補貼簡直是杯水車薪；另一方面，企事業單位對龐大住房補貼資金需求不堪重負，至今累計發放率不到２０％。新人的住房補貼比例又明顯過高，按現行住房公積金同口徑計算，住房補貼每月普遍高達１０００元，新老職工之間嚴重不平衡。

（三）住房供應體系亟待完善

過高的商品房價使大多數中低收入家庭的住房夢難以成為現實，苛刻的廉租房條件使一些低收入家庭既買不到也買不起經濟適用住房，又不能租住廉租房。根據《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，對不同收人家庭實行不同的住房供應政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房；中低收入家庭購買經濟適用住房；其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。由于商品房價過高，廣大中低收入家庭對政府經濟適用住房寄予厚望，而經濟適用住房供應量又非常有限，供需矛盾非常突出。同時，這里還存在一個由什么機構、怎么來認定個人家庭收入的問題。由于巨大的利益差異，又缺乏相關權威的收入證明機構，收入線的劃分形同虛設，使得一些事實上的中高收入者能利用各種手段，模糊收入來源，混入購房隊伍，加劇供需矛盾。

（四）異地調動、軍轉干部住房政策矛盾較大

由于各地經濟、社會發展的不平衡，住房政策、標準、需求有較大的差異，各地住房政策也不盡相同，這對組織需要異地調動的干部、軍轉干部的住房安置帶來較大的差異和矛盾。從落后地區調到發達地區工作的干部、軍轉干部解決自住住房的能力較弱，難度很大。由于干部交流、異地調動造成兩地分居的家庭又增加了居住成本，個人難以承擔。

（五）住房維修基金作用沒有得到有效發揮

在公有住房按房改政策向住戶出售時，原產權單位按售房款的１５－３０％提取了住房公共部位和公用設施維修基金簡稱住房維修基金，由于同一小區或同一幢住房原產權有多個單位管理交叉，許多居住區沒有成立業主委員會，房改部門沒有統一的可操作的住房維修基金使用管理辦法，使得住房維修資金長期在銀行沉淀，其作用沒有得到有效發揮結束語

住房問題是關系民生的大問題，2010年持續飆升的房價因超過百姓承受能力而招致廣泛意見。中央政府連年出臺一系列調控措施，但房地產市場調控并未達

到非常理想的效果，下一步該如何著力？我們需要深刻反思歷史，密切關注現狀，積極籌劃未來。政府還需繼續完善和落實房地產調控政策，與此同時要注重長遠的制度建設，做到標本兼治，為更好的調控創造條件。

參考文獻

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第二篇：關于住房公積金管理體制改革的探討

關于住房公積金管理體制改革的探討

——以上海市為例

單克強

2012-11-28 10:32:00 來源：《海南金融》2012年第9期

摘要：住房公積金改革要著力于保值增值，促進住房公積金規模不斷擴大，成為多數職工住房籌資渠道的主要來源。由于資金管理專業能力和風險控制水平的差異，銀行比公積金管理中心更能夠支付繳存人較高的回報；公積金管理中心應當與資金經營管理分離，專門履行對公積金的政策監管。住房公積金存款利率高于商業存款的市場利率，對公積金存款利率設置保值的最低保障線。由于高收益伴隨著高風險，要分離公積金貸款與存款的資金聯系，將公積金經營風險轉移到承辦銀行，實現公積金運行風險的可控。

關鍵詞：經濟金融，住房公積金體制改革

由于住房資金需求量很大，構建住房公積金制度以積累住房資金，從而提高職工購買住房的能力。國外住房公積金模式可分為強制儲蓄型和合同儲蓄型。強制儲蓄型是通過國家法律和行政規定等強制性手段，要求雇主和雇員將雇員工資收入的一定比例定期存入指定機構，該機構以優惠貸款方式支持雇員住房消費，比如新加坡的中央公積金制度。合同儲蓄為借貸雙方通過契約籌措住房資金，日本的郵政儲蓄模式和德國的契約模式都屬于合同儲蓄模式。中國1991年啟動住房公積金制度，1999年4月頒布實施的《住房公積金管理條例》，在2002年曾修訂過一次，最近中華人民共和國住房和城鄉建設部(以下簡稱住建部)已啟動第二次修訂工作。除對住房公積金的用途進行調整和強化監管外，還應當積極推進管理體制的改革。由于上海市對住房公積金管理比較規范，公積金數據的信息披露比較全面，以上海市為例能較好地分析我國當前公積金管理狀況。

一、住房公積金運行基本情況分析

從1991年上海市在我國率先啟動住房公積金制度，至2011年已經運行21年，上海市當年歸集住房公積金499億元，累計歸集公積金3150億元，2011年末公積金繳存人數達到450.2萬人，累計為156.4萬購房戶發放公積金貸款，公積金制度為支持城鎮職工購房取得一定的效果。

(一)公積金對解決職工住房問題貢獻較小

住房公積金制度的初衷，是為職工積累購房資金來源。我國經濟呈長期穩定高速增長，職工收入逐年穩定增長，住房購買力不斷提高。但從住房公積金歸集購買力，即公積金歸集與商品住房銷售額比重看，在1997年達到最高的27.64%，而在2004年下降到7.71%，依靠公積金歸集資金難以積累住房購買能力；從住房公積金使用購買力，即公積金提取額加上貸款與商品住房銷售額比重看，在2000年達到最高的33.8%，而在2004年甚至下降到9.78%，住房公積金的使用沒有成為購買住房主要資金來源。住房公積金存款低利率政策，導致公積金對住房購買力嚴重貶值，職工收入的倍增都沒有趕上房價上漲。在現行住房公積金體制和政策下，公積金對解決職工住房難有較大貢獻。

(二)職工公積金購房能力下降

住房公積金歸集21年，對于個人累計繳存將逐年增加，對住房購買能力必然是呈上升趨勢，應當成為職工購房的主要資金來源。但職工對于住房公積金的繳存購買力，即人均累計繳存公積金與90平米普通住房售價比，不僅增加非常緩慢，而且在2004年、2007年、2009年和2010年反而下降，住房公積金累計繳存額很難趕上房價的上漲，繳存購買力到2011年僅5.78%。對于僅能夠惠及部分繳存人的公積金貸款，按照當年戶均貸款購買90平米普通商品住房，在1999年達到30.17%以后，呈逐年下降的趨勢，到2004年僅為17.04%。近年來有所增加但也一般都在三成以下，職工依靠住房公積金繳存離買房距離偏遠，而依靠公積金貸款也難圓買房夢。

(三)當前住房公積金貸款是少數人受益

即使不考慮公積金繳存的退出人數，公積金貸款受益人數占繳存人數的比重也很低。從公積金貸款受益率，即當年公積金貸款人數與繳存人數比重看，2002年達到3.96%高點以后，出現拐點逐年下降到3%以下徘徊，在2007年和2009年，由于房價大漲出現兩個公積金貸款購房高點，最高為5.05%。從貸款累計受益率，即公積金貸款累計人數與繳存人數比重看，在2009年最高達到37.47%后，出現拐點并呈逐年下降的趨勢。由于公積金貸款存在同一人多次貸款，以及存在公積金繳存人退出群體，因此貸款受益率尤其累計受益率將更低。從住房公積金體制運行21年以來，公積金繳存人大多數沒有獲得公積金貸款，多數職工僅僅是住房公積金廉價資金的提供者。

二、對住房公積金管理體制的分析

我國住房公積金制類似于強制儲蓄型，是政府用強制手段籌集住房建設和職工購房資金。住房公積金管理中心是“不以營利為目的的獨立的事業單位”，具體從事住房公積金的行政管理、存貸款審批和管理、風險管控、資產保值增值、保障性住房的投資和管理等業務[1]。公積金管理中心與繳存職工存在債權債務法律關系，歸集資金除了發放房貸，資金的主體留存在住房公積金管理機構，主要投放在國債、銀行存款等安全資產，資金流動性僅是以城市為管理單位，采取自我循環的封閉管理模式。住房公積金為了低貸而實行低存，增值收益用于建立貸款風險準備金、管理費用和建設廉租房的補充資金。

(一)公積金沒有強化惠民的定位

公積金對職工住房貢獻較小，是因為對公積金性質沒有強化惠民的定位，留下了對繳存人不公平性的制度隱患，阻礙繳存人參與公積金的積極性，因而制約了公積金規模的擴大，導致公積金對住房保障效果較小。由于制度安排沒有從繳存人利益出發，因而對存款利率定得非常低，嚴重低于資產價格上漲幅度，甚至低于通貨膨脹率，處于不斷貶值的狀態，而且對提取公積金設置了很高的門檻，廣大職工看著自己的公積金在不斷貶值無能為力。由于住房公積金規模沒有迅速做大，而且公積金管理中心的風險管理水平也不高，導致住房公積金大量閑置在銀行。據2008年末全國數據，公積金存款余額12116億元，貸款余額僅6194億元，存貸比僅51.12%。由于住房公積金在客觀上沒有惠及大多數繳存人，如果說合理避稅對高收入群體參加公積金還有一點吸引力，而廣大中低收入群體甚至把公積金看成政府的收費，住房公積金在不斷貶值下成為繳存人的捐款和奉獻。

(二)公積金所有人的權益分離

公積金積累資金購房能力難以提高。這是因為公積金所有人權益沒有得到重視和保護，所有人的公積金繳存人與管理人的公積金管理中心存在權利倒置，管理人對公積金實質上行使了金融企業法人的權力，而所有人對公積金歸集、運用、收益的制度和管理中沒有任何話語權，管理人不可能會對繳存人盡責的動機。一是公積金所有人對管理人缺乏約束。公積金怎么用、貶值怎么辦、風險怎么防等，成為與公積金所有人不相干的事。比如，管理人擬大量利用公積金貸款支持保障性住房建設，據住建部2010年在28個城市啟動試點，申請貸款額度共約493億元。公積金貸款支持保障性住房建設本無可厚非，但未見管理人對支持保障房的公積金保值增值的論證，也未見管理人在貸款風險防范任何的制度安排，反映了管理人對公積金只能是從自身需要來考慮，不會顧及到公積金繳存人的意愿和利益。二是公積金管理中心成為利益主體。住房公積金管理中心是住房行政部門的代理人，與住房行政部門存在上下級和利益共同體的關系，住房公積金由住房行政部門制定政策(立法規)，而公積金中心既是監管人又是經營支配人，實際上形成了立法、監管、經營一體化，公積金管理中心成為公積金的利益主體，公積金成了管理人低成本集資的小金庫。如果說我國基本制度難以分離立法與監管，那么就必須分離對住房公積金的監管與經營，否則，對于住房公積金出臺的任何制度，都將會有利于公積金管理中心而有損于公積金繳存人。如果對住房公積金管理沒有新的制度安排，就不會改變公積金繳存人資金不斷貶值的狀態。

(三)公積金保值增值與風險防范

現行住房公積金體制下，公積金面臨不斷貶值的風險，基本不存在增值的可能，防范公積金的案件風險，控制公積金的投資風險，是當務之急。公積金不能增值就難以做大規模，而風險原則也將減少對中低收入群體的貸款，從而制約了公積金發揮對廣大繳存人住房保障的作用。一是對公積金管理人缺乏必要的制約。近年來，發生了北京住房公積金管理中心朝陽分中心原主任劉毅腐敗案、云南省麗江市住房公積金管理中心原主任王瓊英腐敗案、河北保定3億元住房公積金被挪用等事件。因此，迫切需要加強對公積金的統一監管，強化對公積金中心負責人的制約，積極消除屬地化監管的弊端。二是公積金利率機制偏向高收入群體。實行低成本吸收存款和低利率發放貸款，按照貸款風險管理對償還能力的要求，住房公積金貸款發放應當優先高收入家庭，而當前高房價又使低收入家庭買不起住房，公積金貸款成為了高收入家庭的特權。廣大低收入家庭公積金存款在不斷相對貶值，而少數高收入家庭享受公積金貸款優惠利率，形成低收入家庭補貼高收入家庭的“逆向”機制。三是對公積金防范風險應當是重中之重。由于對公積金的管理不夠嚴密，出現了個人利用公積金貸款炒房的現象，給公積金帶來較大的風險。有人提議對閑置的住房公積金，是否可以進入資本市場實現增值。筆者認為必須禁止公積金進入資本市場，不僅因為資本市場還缺乏良好的市場環境，而且公積金管理中心也不具備合格代理人主體性質，并且公積金存在委托人和受托人職責不清的雙缺位，進入資本市場必然會遭受重大損失。

三、對住房公積金管理體制改革的建議

對住房公積金管理體制改革的建議，離不開對公積金管理中心的性質定位。可以歸納為三種主要觀點：一是住房公積金管理中心要承擔好監管職能，并拓展信貸管理和資金營運等金融職能；二是將住房公積金管理中心定位于政策性金融機構，改變目前住房公積金中心的“事業單位”性質，將其發展成為吸收公積金存款、直接發放公積金貸款的金融機構；三是剝離公積金管理中心目前所具有的經營職能，使之從金融機構轉變為一個純粹的不受部門利益牽制的監管者，將運作交由有信譽的專業公司承擔[2]。第一種觀點將強化公積金管理中心的監管與經營職能，目前住房公積金管理體制的弊端將進一步放大。第二種觀點是棄本求末，既要再組一個建新的公積金監管機構，又要強人所難把公積金管理中心轉為金融機構。第三種觀點比較符合我國住房公積金管理的實際，筆者建議對公積金專業管理可以交由承辦銀行，這樣既體現住房公積金管理體制的延續，又利用銀行資金經營和風險管理的專業能力，實現住房公積金的保值增值和風險控制。

(一)強化住房公積金惠民的定位，努力擴大公積金規模

對于住房公積金管理體制改革，要進一步強化住房公積金專款專用，用于職工自住住房的購買、建造、翻建、大修等方面，逐步實現住房公積金由“制度全覆蓋”向“人群全覆蓋”的轉變。但改革的出發點是要強化住房公積金惠民的政策定位，保證公積金繳存人資金的合理回報，以促進住房公積金規模不斷擴大，成為職工住房籌資渠道的主要來源。一是公積金存款利率應當高于資金的市場利率。由于公積金具有個人強制儲蓄屬性，而且公積金存款具有明顯的長期存款性質，從住房公積金政策的惠民出發，就應當給予公積金存款較高的優惠利率。建議公積金存款利率必須高于銀行同期存款利率，可以適當高于同期長期債券利率，并對公積金存款利率設置保值的最低保障線，這樣可以促進居民參與公積金的積極性。二是由政府對公積金貸款提供補貼。公積金貸款優惠利率的資金補貼，不應該來自公積金繳存人，公積金不應當定位一些人補貼另一些人的“互助基金”，更不是低收入者補貼高收入者，而應該是由政府財政貼息的“普惠基金”，以及政府規定承辦銀行對公積金貸款的合理讓利。建議政府建立住房保障的專項基金，對公積金貸款利息進行補貼，優先資助符合享受保障性住房條件的家庭。

(二)分離公積金的監管與經營，保護公積金所有人權益

住房公積金參與者及利益關系中，存在公積金管理中心、承辦銀行、繳存人三方，公積金管理中心代表政府的政策監管，承辦銀行提供公積金的金融服務，繳存人是公積金的所有者和受益者。因此公積金體制改革的關鍵點是，公積金管理中心不是成為政策性金融機構，而是分離對公積金經營管理的職能，這有利于履行對公積金的政策監管，更好地保護繳存人的所有者權益。一是要分離住房公積金的監管與經營職能。應當創新住房公積金運作體制，公積金管理中心專門承擔公積金的政策監管職能，將公積金的經營職能分離出來交給承辦銀行，與承辦銀行不再是資金的委托管理關系，轉為公積金繳存人與承辦銀行的委托管理關系。二是明確對公積金繳存人服務的定位。公積金管理中心承擔公積金的政策服務，負責對公積金的歸集管理和資金運用審核，對承辦銀行的公積金經營進行監管；承辦銀行承擔公積金的金融服務，負責對公積金賬戶設計、記息和結算，為繳存人提供公積金貸款等金融服務。在對公積金繳存人提供服務的制度設計上，公積金管理中心與承辦銀行應當是相互制約關系。比如，公積金貸款優惠利率來自財政貼息和銀行讓利，就可以設計成公積金中心與承辦銀行的相互制約和博弈。

(三)轉移分散公積金管理風險，保障公積金保值增值

住房公積金體制改革的難點和重點目標，應當著力于公積金的保值增值，以及轉移和分散公積金管理風險。一是促進公積金保值增值。要保障公積金的保值增值和繳存人的高回報，也決定了公積金應當交由承辦銀行經營。因為繳存人的高回報意味著公積金的高風險，如果由公積金管理中心經營公積金，或者是對公積金進行高風險投資，很可能造成公積金的重大損失；或者是由于受到資金經營和風險管理能力的限制，將公積金存入銀行成為資金的二手中介，難以為公積金繳存人提供較高的利率。而銀行具有較高的資金專業能力和風險管理水平，能夠支付繳存人較高的利率和承擔較高的經營風險，比如銀行理財產品就向客戶支付了較高的回報。二是轉移公積金管理風險。市場原則是利率高存就應當與高貸、高風險匹配，建議分離公積金存款與貸款的資金聯系[3]，將公積金風險轉移到承辦銀行，實現公積金運行風險的可控，保障公積金繳存人的利益不受損害。三是分散公積金管理風險。對公積金由各承辦銀行管理也有利于分散風險，公積金繳存人與承辦銀行是特殊委托關系，公積金存款屬于承辦銀行的負債，進入繳存人個人的專用銀行賬戶，政府委托銀行承辦公積金貸款，按照商業房屋貸款的風險管理程序辦理，公積金貸款額度控制應當與繳存期和繳存余額掛鉤，承辦銀行給予適當和合理利率折扣。對于中低收入群體或者初次辦理公積金貸款的繳存人，貸款利率可以分檔次享受政府的財政補貼。

參考文獻：

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第三篇：關于住房公積金管理與監督體制改革的思考

關于住房公積金管理與監督體制改革的思考

關于住房公積金管理與監督體制改革的思考 湖南省住房公積金監管辦廳

胡建功

岳陽市住房公積金管理中心

劉彬

（2010年9月14日）

1999年4月3日國務院頒布《住房公積金管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》規定直轄市和省、自治區人民政府所在地的市以及其他設區的市、地、州、盟設立一個住房公積金管理中心，負責住房公積金管理運作，在縣（市）設立分支機構實行垂直管理。《條例》還規定國務院建設行政主管部門、省、自治區人民政府建設行政主管部門是住房公積金行政監督的主體。《條例》確定的住房公積金管理與監督體制，對促進住房公積金事業的發展發揮了極其重要的作用。但經過十年的時間實踐，現行的管理與監督體制與住房公積金事業的快速發展不相適應的矛盾日漸突出，需要進一步改革、調整和完善。現就筆者思考的問題做一簡述。

我國推進住房公積金制度是借鑒了新加坡解決職工住房問題的成功經驗。在住房公積金的管理與監督體制的設計上同樣體現了新加坡的特點，如實行管委會決策和設區城市進行垂直管理是新加坡的國情所決定的，新加坡是一個法制比較健全，經濟比較發達的城市型國家。而我國正處于一個經濟成分比較復雜，經濟結構升級，經濟轉型的時期，經濟總體欠發達，特別是東、中、西部經濟發展不平衡；也處于一個法制化建設初期，政府、組織以及個人的法制化意識有待加強；特別是中國行政管理體制層次較多，越往頂層行政權力越大，調控能力越強。我國的國情決定我國住房公積金管理與監督在借鑒新加坡管理經驗的基礎上要進行體制創新，對現行體制作進一步調整。基本構思：將部、省兩級建設行政主管部門牽頭行政監督，設區城市垂直管理的管理與監督的體制，調整為國家設立專門監管機構，省、自治區、直轄市垂直管理，市、縣負責運作的管理和監督體制。上述調整思路主要基于以下思考：

一、現行監管體制存在的不足

1、監管的組織體系發育不完善。缺位、錯位比較嚴重。目前，監管的組織體系主要有三塊：一是住房和城鄉建設部的住房公積金監管司，省級監管辦和地市級管委會，這屬于垂直主管住房公積金監管機構；另一塊是各級財政、審計、建設、人民銀行等部門，是專業監管住房公積金機構。第三是監察糾風等職能部門的違紀監管。在過來的監管實踐中，由于這三塊都有監管責任和義務，很多的時候，監管就出現了嚴重的錯位。一是政出多門，主體缺位。多個部門都有紅頭文件，都可做指示，而住房公積金的垂直主管部門卻因勢單力薄，人少事多，位低權輕，無法承擔主體監管責任，只能參與配合其他專業監管部門開展監管。二是職能交叉，重復監管。各監管部門出于部門利益，對同一個問題，同一件事，你處罰了他還要結案，在一定程度上影響了正常工作。三是缺乏交流和合作。各監管部門在監管工作上沒有形成信息交流機制，對各自監管的事宜互不溝通，都想把握“王牌”或者互不買帳，嚴重影響監管效果。

2、監管的法制基礎比較薄弱。對住房公積金運作管理實施監管必須有十分明確、完整和有效的法律法規依據，畢竟住房公積金的運作管理涉及金融、經濟、房地產、法律、會計、信息技術、財政、稅務等許多方面。從目前來說，一是適用、針對自身的監管法規零散單一。除《中華人民共和國住房公積金管理條例》第五章中有6款關于監督自身和《住房公積金行政監督辦法》（共35條）以及各省的《辦法實施細則》和《關于建立全國住房公積金監督管理信息系統有關問題的通知》以外，基本上沒有其他監督的規定，單個的監督提法散見于有關文件當中，設有完整和有效的監管法規，不能形成強勢監管。二是監管外化的有效性和剛性欠缺。在對繳存不開戶的問題上，《條例》只規定了強制執行和1—5萬元的罰款，而對應繳多少公積金，具體標準是多少，沒有賦予檢查審計繳存單位工資報表的權利，更沒有查封、凍結，強制劃轉的權力。《住房公積金行政監督辦法》也存在內容籠統，監管部門責權不明確與監管程序不具體的問題，難以與住房公積金管理運行的精準相適應，特別是對住房公積金的違法違規行為的處理剛性不足，大多以建議為主，這在一定程度上演化為一種間接監管。三是套用的監管規章過泛。由于自身的監管規章不足、主體解釋缺乏，大多須選擇其他類似或接近的法規，造成依據過分或牽強。很多時候還要削足適履，生搬硬套。

3、缺乏一套科學嚴密的監管制度和監管方法，監管工作處于被動性狀態，監管權威有待進一步加強。由于住房公積金管理機構與監管機構沒有建立統一相容相通運行系統，基本上采取報送數據、報表的形式，其可用性差，真實性難以保證，所以監管機構的非現場監管方法體系不能發揮應有的作用，非現場監管和現場監管相結合的現代監管方法體系沒有建立起來。而現場監管又由于人力、物力及技術的不足，現場檢查多為青蜓點水，很難發現問題。且基本上是事后監管，頭痛醫頭，腳痛醫腳，缺乏超前性和預警性。更重要的是對監管工作中發現的違法違規行為，沒有有效手段和措施，不能對違規違紀問題作出相應的處理，監管的嚴肅性和權威性受到嚴重影響。

4、沒有實行標準化監管和系統性、持續性監管。在住房公積金資金日益累積和放大的情況下，住房公積金運行管理在遵循一個《條例》的前提下，全國住房公積金的監管迫切需要建立統一的標準化監管模式，并對住房公積金的運作管理進行系統性，持續性管理。目前，全國住房公積金的監管基本上是分散性的和孤立性的。各省、各地市監管的內容、重點、方式、目標、要求都千差萬別，并且實施的監管很少具有連續性，造成監管內容不全面，監管標準隨意，監管操作的規范性、法制化程度不夠，很少有社會中介機構參與監管。并表監管等持續性監管手段沒有建立起來，缺乏靈敏、準確、高效的監管信息系統，無法實現全過程的系統監管。

二、實行部級監管的可行性

所謂部級監管是指將原有省一級監管職能上收歸并到（國家）部級，再由部級以片區的形式設立監管派出機構，形成統一、嚴密、專業的主體監管體系。實行部級監管具有較好的操作性。

1、以現有監管制度為基礎進行提煉完善。住房公積金監管實踐了10多年，盡管存在這樣那樣的問題，但最終還是確保了資金的安全。各地在適應發展需要的同時，對住房公積金監管進行創新和改革，證明是有效的。因此，有大量寶貴的制度經驗可總結。這些經驗和做法在實行部級監管后，由部里進行整合、提煉、完善后，統一發布實施，將成為最有力、最有針對性、最富成效的監管，徹底解決監管制度上的不統一性問題。

2、以現行基本框架為基礎進行快速轉軌。通過多年的發展，國家和省級監督管理已基本形成了框架，這一框架為健全住房公積金監督機制奠定了良好的基礎。現在只需要將省級監管權限上收，加強部級監管力量，在全國以片區為單位劃分監管轄區布設派出機構，強化監管手段，消除基層監管空缺，將監管納入常態化軌道，使監管的重心向業務一線轉移，就可實現監督機制的完善。可以說，在現行監督機制的基礎上稍作調整既無阻力，又沒有改革成本，更不會產生轉軌空檔，部級監管如風行水上，水到渠成。

3、以現有理論成果為基礎進行構建創新。近年來，住房公積金理論研究異常活躍，也取得了許多優秀成果。比如監管與運作分離理論、三級監管體制理論、行政與事業職能分離理論、現場監管與非現場監管理論、系統控制論等等，都較為成熟，也具有一定的操作性，在行業也獲得了普遍認可，這些研究成果為構建行業監督新機制，提供了充分有力的理論支撐。

4、以現有監管手段為基礎突出加壓立威。全國各省在過來的工作做了很多有益有效的監管探索。但普遍存在監管效果不佳的問題，特別是針對地方政府的干預和影響，很多時候是力不從心。實行部級監管后，通過進一步加大監管力度，強化指導、監督、檢查、審查、處罰、追責力度，樹立監管權威。這主要基于：一是監管形式更獨立，有效避免監管上的“政出多門”，保證監管一步到位；二是監管方式更專業，保證監管更有深度和密度。三是監管權威更有效。保證監管富有成效，有利于解決、處理監管問題，落實責任追究制。

三、現行住房公積金管理體制的不足

其一，機構性質千差萬別。同是“不以盈利為目的事業單位”，有的是“收支兩條線”，管理費用完全自收自支，沒有納入當地市級財政支出預算，而有的地方定為參照公務員系列管理的事業單位，還有的是財政全額撥款的事業單位，有的還掛靠在行業（鐵路、煤炭、鋼鐵等）屬于企業單位；有的建立激勵機制，工作出色予以獎勵，有的經費控制嚴格，經費與工作好壞、工作量大小不掛鉤。同樣是住房公積金管理中心，在人事管理、經費管理和業務管理上出現很大的反差。

其二，各自為政，潛藏干預。一方面屬地管理埋下了行政干預和影響的可能性。住房公積金管理中心是市級政府領導下的“事業單位”，市政府往往把其當作一個管理部門，按照政策意志制訂符合當地需要的政策、辦法，甚至擠占挪用住房公積金，而作為下屬的住房公積金管理中心只有服從照辦。另一方面屬地管理造成各拉各的調，各吹各的號，省內住房公積金政策不統一。在各城市間，沒有統一的規范流程，沒有統一的信息管理系統，軟件開發五花八門；住房公積金貸款有的全權委托銀行發放，有的中心自已做；有的手續簡便，有的繁雜。就連起碼的財務核算方式，是采用“收付實現制”，還是“權責發生制”，也沒有統一。屬地管理也造成了一些住房公積金管理中心之間的不平衡，甚至不平等。

其三，抗風險力弱。由于體制是封閉式分散管理，造成資金不均衡，形不成資金規模效應，造成資源浪費，削弱了住房公積金的使用效用。目前住房公積金資金以設區城市為單位，實行屬地管理，只能在設區城市區域內流動，不能在更大范圍內流動。資金盈余，不能在省域之間互通有無，有的城市由于經濟發展滯后，資金不能充分使用、而有些地市、則無資金發放個貸、造成資金短缺。這種集中度管理較窄的體制，致使資金分散，無規模可言，導致抗風險能力較低。

其四，機構運轉矛盾。住房公積金業務活動中，涉及決策、管理、監督、運作等方面。目前在機構設置上劃分為決策機構、監督機構和管理機構三大系列。決策機構只在設區城市設立，代表同級政府履行決策職能，縱向上沒有上下聯系。按照“管委會決策，中心運作，銀行專戶，財政監督”的原則，住房公積金行業實行決策、監督、管理三分離的現行體制。由一個與監督和管理沒有直接聯系的虛設機構履行決策職能，造成市管委會的決策不被管理中心和省級監管部門認可，決策形同虛設。將監督職責賦予一個沒有上下級隸屬關系、也不履行決策職能的省級業務指導部門履行，監督的針對性和效果也極不理想。許多監督在年終也只能是走馬觀花，造成監督的權威大打折扣。管理中心雖然隸屬于同級政府，但政府卻不能直接決策和監督，逐漸成了政府的“棄兒”，逐步被邊緣化。

其五，管理中心出現“孤島”效應。從國家行政權力層次上看，中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮政府五級中，只有市級這一層設有住房公積金管理機構，其他層級的政府機構都沒有設立。從縱向看，上下不慣通，行業管理渠道不暢；從橫向看，各市管理中心之間沒有隸屬關系，缺乏聯系，住房公積金管理中心成為管理環節上的“孤島”，沒有形成有效的統一管理體制和機制。

其六，決策職責流于形式。一是決策缺乏一定基礎。住房公積金實行管理委員會決策，中心運作管理。管委會是個高規格的虛設機構，中心是辦理業務的實體機構，決策機構沒有對管理運作情況進行充分了解和具體掌握，未具備決策的堅實基礎，使決策的權威和質量大打折扣。二是管委會決策方式比較簡單。一般僅限于開開會議、聽聽匯報，發發紀要，基本流于形式；且其會議決策難以形成一種制度，有的一年開一兩次會議，甚至有的一年開不了一次管委會。三是委員作用難以發揮。管委會沒有專設機構（如秘書處等）和場地，平時不開展工作，不能給委員們提供更好的專業服務和工作條件，難以調動委員們的熱情和責任感。加上委員們都是兼職，平時忙于本職工作，很難通過業余時間獲得有關住房公積金的信息，即使偶爾召開的會議，也很難保證參加，即使前來參加會議也只是例行手續，對住房公積金管理運作難以發表有效的意見和建議。四是管委會與政府在實際工作中，難以區分其職責，很多時候決策變為行政領導意志。

四、實行省級集中管理的可行性

所謂省級集中管理就是以一個省級區城設立一個管理中心，（或管理局）對全省住房公積金進行集中、統一管理，在省內實現統一決策、統一制度、統一核算、統一管理。

組建由省政府直接領導的省級住房公積金管理中心（或省住房公積金管理局），負責對全省的住房公積金監督管理，行使全省住房公積金的決策權，制定住房公積金相關政策，統一全省范圍內的住房公積金資金調度；市級住房公積金管理中心和縣（區）管理部都作為住房公積金經辦機構，只負責住房公積金的業務運作。政策制定、監督管理由省住房公積金管理中心（管理局）負責。

實踐證明，以設區城市垂直管理的體制，對促進住房公積金事業的發展起到了重要的作用，但隨著住房公積金事業快速發展、資金規模日益擴大，管理要求越來越高，現有體制已不相適應。如果建立全國垂直管理體制，實行行業條管，既可以保障政令暢通，又便于規范運行，還可以排除地方政府的行政干擾，有效防范資金風險，確保資金安全，更重要的是有利于充分發揮制度的的整體優勢，實現行業人才物等資源的最佳配置，降低運行成本，提高制度的保障能力。但從當前看，住房公積金組成部分仍來源于地方，離不開地方政府的行政推動和支持，服務與地方，實行全國行業垂直管理條件尚不成熟。如果考慮在省以下實行行業垂直管理，還是可行的。

第一、全國正在進行省財政直管縣的財政體制改革，省級對市、縣的宏觀調控能力大大增強，特別是行政事業單位職工的財政補貼部分有更多的保證。

第二、社會保障基金的管理正在考慮全國或全省范圍內進行統籌，以提高資金的規模效益。

第三、實行省級集中管理，能較好排除市、縣政府的行政干預，減少擠占挪用資金的現象，確保資金專款專用。

第四、市縣住房公積金機構調整改革為省級集中管理提供了良好的基礎。積累和創造了許多科學有效的管理經驗。

第五、目前，縣、區住房公積金已經整體納入設區城市統一管理，已形成了市以下垂直管理的體制，只要將設區城市管理機構整體上收至省，即可實現全省（自治區）范圍內的垂直管理。調整程序較簡單，阻力較小，操作性強，成本較低，短期內可以完成。

實行省以下垂直管理體制，有非常現實的意義：

一是解決目前管理中心無主管部門的問題。省級機構承擔住房公積金行政管理職能，負責制定行業發展規劃、政策和內部管理規定，負責內部稽核檢查和資金安全監督。

二是減少監督層次，有利于部級集中監管。現有的監管體制省一級力量十分薄弱，難以形成強有力的監督。省級集中之后省級形成管理機構，為部級監督提供集約式的監督對象，改目前部級監管342個中心為30個省級管理中心，全面提升監管效能，切實增強監督的有效性。

三是省級集中抗風險能力大大增強。以設區城市為單位，所提風險準備金嚴重不足，加之其管理水平又參差不齊，抗風險能力不強。省級集中可優化配置全省人才物，提高抗風險能力。

四是極大發揮資金規模效益。省集中管理資金至少在400億以上，各市資金歸集是剛性增加，但在使用上由于各市經濟發展水平的差異，使用率差別很大。有的地方資金供不應求，有的地方資金短缺。省級集中之后，可以在全省范圍內進行資金調節余缺，解決資金流動性不足的問題。

第四篇：體制改革

體制改革：更新人才培養觀念，創新人才培養模式，改革教育質量評價和人才評價制度。考試招生制度改革：推進考試招生制度改革，完善中等高等學校考試招生制度，加強信息公開和社會監督。

建設現代學校制度：推進政校分開、管辦分離，落實和擴大學校辦學自主權，完善中國特色現代大學制度，完善中小學學校管理制度。

辦學體質改革：深化辦學體制改革，大力支持民辦教育、衣服管理民辦教育。

管理體制改革：健全統籌有力、權責明確的教育管理體制，加強省級政府教育統籌，轉變政府教育管理職能。

擴大教育開放：加強國際交流與合作，引進優質教育資源，提高交流合作水平

保障措施

加強教師隊伍建設：建設素質教師隊伍，加強師德建設，提高教師業務水平，提高教師地位待遇，健全教師管理制度

保障經費投入：加大教育投入，完善投入機制，加強經費管理

加快教育信息化進程：加快教育信息化基礎設施建設，加強優質教育資源開發與應用，構建國家教育管理信息系統。

推進依法治教：完善教育法律法規，全面推進依法行政，大力推進依法治校，完善督導制度和監督問責制度。

加強組織領導：加強改善對教育工作的領導，加強對改善教育系統的建設，切實維護教育系統的和諧穩定。

第五篇：體制改革之我見

中國鹽業體制改革之我見

作者：紀家棟綜合資訊來源：青島市鹽務局

溫家寶總理在2009年“兩會”的《政府工作報告》中明確提出：“加快鐵路、電力、鹽業等行業改革”。改革鹽業體制是行政改革的一個重要方面，是經濟體制改革的一項主要內容。圍繞如何進行鹽業體制改革問題,全國上下有不少議論,許多專家、學者提出了不少意見和建議。筆者試從借鑒西方國家行政改革的經驗和國內相關行業體制改革的成果等方面進一步做些探討。

一、從美國等西方國家行政改革的歷史過程看，國家對食鹽實施專營的政策是非常重要的。

美國等西方國家自20世紀80年代初以來，相繼進行了新一輪的國家行政改革。西方這場行政改革具有三大實踐取向，即市場化取向、放松規制取向和分權取向。即由擴大行政權力，膨脹政府職能向收縮行政權力，縮小政府職能的改革。回顧西方國家行政改革的歷程，比較普遍的現象是都經歷了“小政府”（縮小政府職能）——大政府（膨脹政府職能）——“小政府”（縮小政府職能）的過程，以后發展的趨勢如何，能否像西方一些政治家和經濟學家所期待的那樣完全達到“小政府”的理想效果，還為時尚早。以美國為例，自1876年美國建國后，美國政府職能的變遷經歷了一個由小逐漸變大，再由大向小轉變的過程。羅斯福新政（1933年——1938年）之前，羅斯福新政到20世紀70年代末，20世紀80年代初至今。可代表美國政府職能變化的“三個階段”。

通過研究，人們不難得出如下幾條基本的結論：

（一）無論是“大政府”或“小政府”，都不是不要政府，而是如何更好的發揮政府的職能；

（二）“三個階段”中每一個階段的著眼點和出發點都與優化市場的資源配置，提高效率，關注社會福利有關；

（三）每次行政改革都是為了適應經濟發展的要求，滿足社會的需要；

（四）在以美國為代表的西方資本主義市場經濟體制下，并不是把一切都交給市場，并不排除計劃管理的因素。相反，對有些與國家發展和社會福利有重大影響的行業，則實行了強有力的政府干預的措施，并實行壟斷性經營。無論行政改革怎么改，萬變不離其宗。以食鹽經銷為例，在一些實行資本主義市場經濟體制的國家對鹽業實行了三種不同程度的壟斷制度（專賣制、壟斷性產銷制、產銷統一制）。有些國家的鹽業計劃管理比我國目前的有些措施還要嚴厲得多。因此可見，是否采取專賣或專營等壟斷性措施，與經濟體制無關，也與社會制度無關。考量的標準僅僅是經濟發展的要求和社會的需要。

我國實行的是社會主義市場經濟體制。借鑒西方國家行政改革的經驗，哪些行業應當推向市場，哪些行業應當加強政府的宏觀調控，必須以是否有利于經濟的發展和滿足社會的需要為標準。因此，對與國計民生息息相關的商品實行專控、專賣、專營措施，在社會主義市場經濟條件下，是必要的也是必需的。符合國情，順應民心，有利于經濟發展和社會穩定。

我國社會主義市場經濟體制還遠未完善，各地區的發展還很不平衡，靠市場進行資源合理配置的機制還遠未成熟。因此，對一些特殊行業，例如，對煙草行業、鹽行業實行與專賣、專營相適應的管理經營體制，把國家意志與政府職能、企業職責有機結合起來，達到社會效益和經濟效益的有機統一，實現國家利益與人民利益的最大化。這是被十多年來的實踐證明的非常正確的戰略決策。

目前，鹽業行業改革，涉及到國家食鹽專營政策的貫徹落實，涉及到普及碘鹽這項與廣大人民群眾健康息息相關的問題，涉及到眾多鹽業企業和廣大鹽業職工方方面面的利益。如何處理好行業改革、加快發展和保持穩定之間的關系，如何解決好市場化取向與政府宏觀調控之間的矛盾，是搞好鹽業體制改革不得不面對的現實問題。

二、從全國鹽業發展的形勢看，保持鹽業現行的專營體制是完全必要的。

自1994年國務院決定實施食鹽專營政策以來，全國絕大多數省市實行了“一套班子，兩塊牌子”（鹽務局、鹽業公司）的鹽業管理經營體制，十多年來的實踐證明，這樣做至少有以下幾方面的優勢：

一是政令暢通，有力推動了國家食鹽專營政策的貫徹落實。國家實施食鹽專營政策的根本目的，就是要消除碘缺乏病，提高人民群眾的健康水平，增強中華民族的人口素質。全國各級鹽務管理部門利用法律賦予的政府職能，利用政企合一、政令暢通、令行一致、全力以赴的優勢，把國家的意志、政府的職能和企業的職責融為一體。經過十多年的努力，中國鹽業取得了舉世矚目的成績。中國已經成為僅次于美國的世界鹽業生產大國，鹽產業將在近幾年內超過美國。中國已于2000年達到了消除碘缺乏病的階段性目標，為全球全面消除碘缺乏病做出了重大貢獻。青島市鹽務局為了切實把國家食鹽專營政策落實到基層，把消除碘缺乏病危害的重點放在了偏僻農村。深入開展了“走百村，進萬戶”提高碘鹽普及率活動。采取“宣傳到村，服務到戶，聯系到人”的方法，向人民群眾宣傳普及碘鹽知識，送合格碘鹽上門。在全國、全省率先達到了普及碘鹽的要求，受到了中鹽總公司和山東省鹽務局的充分肯定。

二是“查”，“銷”結合，較好地保持了社會效益與經濟效益的統一。在現有體制下，“查”是為了防止假鹽、毒鹽、劣質鹽流入市場。“銷”是為了保證合格碘鹽的正常供應，“查”，“銷”目標一致，社會效益與經濟效益緊密相聯，相得益彰。在各級鹽務主管部門“一元化”領導下，一方面通過鹽政執法部門加強對鹽業市場的監管，依法打擊違法涉鹽活動，堵塞了假鹽、毒鹽、劣質鹽的源頭和流通渠道，凈化了鹽業市場，消除了對人民群眾的健康危害，取得了重大的社會效益；另一方面通過專營運銷企業不斷提高服務質量，保證在任何情況下的食鹽市場供應，及時充分地向人民群眾提供合格碘鹽，在提高人民群眾健康水平的同時，也取得了可觀的經濟效益。僅以青島市為例，通過全局上下的共同努力，使碘鹽普及率逐年提高，目前保持在95%以上，使全市700多萬人民群眾遠離了碘缺乏的危害。與此同時，全市食鹽專營企業每年銷售收入上億元；向國家上繳利稅上千萬元；安置職工一千余人；以盈補虧，解決了系統內困難企業數百名職工的生活問題；帶動了相關行業（例如，運輸、食品加工等）的發展。不少熟悉鹽業情況的專家紛紛發表意見：食鹽專營，“政治賬”與“經濟賬”兩劃算，社會效益與經濟效益兩提高，利國、利民、利企業，三全其美。

三是集中統一，成功應對了特殊情況下對食鹽市場的沖擊。食鹽作為無可替代的特殊產品，一有風吹草動，就會引起市場波動。一旦出現特殊情況，僅靠政府行為或企業行為，均難以及時有效地應對。但鹽業現行體制具有政府行為與企業行為相統一的優勢，可以及時有效自如應對。2003年“非典”期間在全國部分地區發生了食鹽搶購風，2004年夏秋之交在全國一些地方出現了食鹽市場波動，正是發揮了上述優勢，使搶購風和市場波動很快得到了平息。在此期間，青島市鹽務局同全國鹽務系統一樣，把保證食鹽市場供應作為政治任務，積極做好“宣傳”和“保障”兩篇文章，集中力量，保證急需，聯系貨源，緊急調運，不間斷投放市場。鹽務局主要領導坐鎮，各級領導24小時地輪流值班，機關干部，鹽政稽查人員和營銷工作人員不分晝夜地巡回在城市超市和鄉鎮網點，從而穩定了市場，保證了供應。此后，及時總結了經驗，研究制定了《青島市食鹽市場保障應急預案》。受到了山東省鹽務局和青島市委、市政府及社會各界的廣泛好評。

三、從全國煙草行業改革的成功經驗看，在食鹽專營體制下不斷推進鹽行業內部的改革是切實可行的。

（一）煙草行業與鹽行業相比具有共同的特點：

1、煙和鹽都是受到國家控制的專賣專營產品，具有不同于一般商品的特殊性。我國在加入世貿組織的協議中，已經非常明確地指出，只有煙草和鹽的批發環節不放開，仍由政府控制。

2、煙草行業和鹽業都受到國家的重視，黨和國家領導人對加強兩個行業的工作都做過重要批示。

3、國家對煙草專賣和食鹽專營都經過了人大立法，體現了國家的意志和政府的控制。

4、設置的管理機構都經過授權，有相對獨立的市場執法機構和執法隊伍。

5、對市場的分割規則基本相同，實行嚴格的市場區域分配，各地在各自的區域內經營銷售。

（二）煙草行業曾經存在與鹽行業目前面臨的相似問題。

一是企業組織結構不合理。企業數量多，規模小，力量分散，經濟實力不強，工藝技術落后。二是流通現代化水平比較低，流通環節多，成本高，效率低。三是市場秩序不夠健全，以假充真，以劣充優，沖擊市場的問題時有發生。

（三）煙草行業自身改革的成功經驗。

近幾年，煙草行業在保持國家煙草專賣體制的前提下，加強了行業自身的改革，取得了顯著的成效。一方面大力進行了煙草行業的企業組織結構調整。通過企業破產，重組和兼并，調整了企業組織結構，擴大了規模，壯大了企業的經濟實力，另一方面改革了流通體制。通過采取減少流通環節，加強專業化管理，實行產銷計劃的網上交易等措施，不斷提高了流通現

代化水平。同時，加大了煙草專賣執法力度，始終保持了對違反煙草法律活動打擊的高壓態勢，穩定了煙草市場。通過自身改革，重塑了煙草行業的形象，鞏固和加強了政企合一的煙草專賣體制。

（四）煙草行業改革經驗對鹽業體制改革的有益啟示。

煙草行業與鹽行業，具有共同的特點，曾存在相似的問題。因而，煙草行業先行一步的改革方法和成果對鹽業體制改革具有很直接的借鑒意義及很現實的指導意義，也對鹽業體制改革給予了如下有益的啟示：

第一，應當堅定不移地堅持食鹽專營的正確方向。全國和青島鹽業發展的事實充分證明，食鹽專營，利國利民。因此，鹽業的改革應當在堅持食鹽專營，鞏固食鹽專營，維護食鹽專營的前提下進行，而不能導致懷疑，削弱甚至否定食鹽專營的不良后果。要堅持食鹽專營的正確方向，首先要從貫徹落實“三個代表”重要思想和牢固樹立科學發展觀的高度，充分認識國家實施食鹽專營政策的重要性。“三個代表”重要思想的本質是執政為民，科學發展觀的核心是以人為本，國家實施食鹽專營政策的出發點是提高廣大人民群眾的健康水平，提高中華民族的人口素質。這項政策的實施，很好地體現了執政為民和以人為本的理念。意義重大，影響深遠。其次要從我國碘缺乏的國情出發，進一步認清貫徹落實國家食鹽專營政策的長期性和艱巨性。我國是碘缺乏比較嚴重的國家，缺碘范圍廣，人口多。大約7.2億以上的人們生活在缺碘地區，約占世界缺碘地區人口的一半。碘缺乏病的流行嚴重地危害了我國人民的身體健康，影響了社會進步和經濟發展。據衛生部門的統計資料，碘缺乏可導致兒童的智商比正常兒童低10-15個百分點，嚴重的可造成新生兒腦損傷和智力低下。目前，我國一千零一十七萬智障患者中，有百分之八十是由于缺碘造成的。補碘需長期堅持，不能一勞永逸。一旦停止補碘，碘缺乏的危害就會卷土重來。消除碘缺乏病，既是公共衛生問題，也是政治性很強的政治問題。據各方面專家反復論證認為，以專營方式在食鹽中強制性加碘是消除碘缺乏病最安全、經濟、有效的手段。因此，必須長期堅持國家食鹽專營政策。還要客觀清醒地認識社會上和一些媒體中的種種“非議”，不斷提高繼續深入貫徹落實國家食鹽專營政策的堅定性和自覺性。站在全局看“專營”，跳出“專營”看“專營”，具體問題具體分析，而不是人云亦云，以訛傳訛。就會發現，鹽行業存在的所謂問題，并不符合全國鹽行業的實際情況，是支流、不是主流。鹽行業存在的所謂不良現象，并非全國鹽行業所“獨有”，亦并非食鹽專營體制本身存在的痼疾。相反，在食鹽專營的體制下，更有利于克服上述問題和現象，也完全能夠進一步凈化行業風氣，增強企業活力，促進鹽行業的健康發展。

第二，應當在保持、鞏固和加強現行鹽業管理體制的前提下，大力推進鹽行業自身的各項改革。國家食鹽專營政策是好政策，應當堅定不移地貫徹執行。鹽業管理的現行體制有利于鹽業的發展，應當保持，并不斷鞏固和加強。在此前提下，按照“突出改革重點，突破改革難點，把握改革關節點”的原則，搞好四個方面的改革。一是要將各級鹽務管理部門下屬內設機構的職能分開。將內設機構中鹽業行業管理、鹽政執法和運銷專營的職能彼此分開，明確各自職責，相互協調，相互制約。二是要加快食鹽流通現代化建設。盡快組建布局合理、輻射面廣、覆蓋城鄉的全國區域性現代化食鹽物流中心。減少中間環節，銜接銷售終端，實行網上交易，形成銷售網絡。三是要抓緊搞好食鹽生產企業組織結構的調整工作。充分發揮鹽業主營部門作為政府職能部門的調控作用，變目前食鹽生產企業中的“多”，“小”“弱”為“少”“大”“強”，做大做強鹽業企業。加強產供銷、科工貿一條龍建設,組建規模化的鹽業集團。強化計劃管理的功能。增強計劃的科學性、規范性和權威性。四是建立健全鹽行業內部監督、制約和激勵機制。加強行風建設,增強行業自律,弘揚行業文化，樹立行業形象。

第三,應當保持全國鹽業穩定發展的良好局面。全國鹽業有今天的良好局面，得益于國家的好政策，得益于全國鹽務系統廣大干部職工的共同奮斗。好局面來之不易，應倍加珍惜。因此，鹽業體制改革應在保持目前良好局面的基礎上開拓創新，在繼承優良傳統的條件下與時俱進，在不斷總結以往經驗的情況下實現新的跨越。一方面堅持社會效益與經濟效益相統一的原則不能變。要把保障人民群眾的身體健康，造福子孫萬代的社會效益問題始終放在第一位。另一方面堅持“三個文明”同步抓，整體上的傳統不能丟。不能顧此失彼，防止某一方面大起大落。還要做到堅持“四位一體”建設（政治建設、經濟建設、文化建設、社會建設）全面協調發展的方向不能偏。要深刻領會、全面貫徹落實以胡錦濤同志為總書記的黨中央關于樹立科學發展觀、提高黨的執政能力、構建和諧社會等一系列戰略決策。通過鹽業體制改革，進一步增強全國鹽業系統的活力。進一步激發廣大干部職工的積極性，齊心協力，同心同德，以飽滿的熱情投身到開創中國鹽業工作新局面的偉大事業當中。