第一篇：鐵路體制改革下一步

鐵路體制改革下一步

2012年01月19日 14:42 來源：國研網 作者： 字號

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張文魁

沒有政企分開，其他什么改革都無法推進，什么模式都無從談起。

最近，隨著劉志軍因為腐敗問題接受調查，關于鐵路體制改革的話題再次升溫。一些評論人士認為，劉志軍就任部長之后擱置了鐵路改革議程，劉志軍的去職應該是鐵路改革的新契機。不過，如果對鐵路改革的復雜性缺乏應有認識、對鐵路改革的思路缺乏深入討論、對鐵路改革的推進缺乏堅強魄力，鐵道部的人事更迭并不一定導致鐵路體制的實質性改革。

鐵路改革緣何擱置

中國是一個處于工業化和城市化進程中的大國，鐵路的重要性其實并沒有為很多人所認識，許多人只是看到了鐵路作為可選擇的多種交通運輸方式之一的一面，沒有看到其他方面，因而對現在發展迅速的高鐵也存在過度的質疑。

英國工業革命的興起和快速的技術進步，與鐵路的發展有著極大聯系；美國在南北戰爭之后30年里的鐵路狂潮席卷美國大陸，鐵路里程增長了二三十萬公里，對美國的鋼鐵業和裝備業以及整個制造業迅速崛起成為全球最強具有關鍵性作用，也有力地推動了美國邁向世界第一強國。有趣的是，中國的辛亥革命與鐵路也有著直接聯系，因為鐵路到底應該由國家經營，還是由外資經營或者民間經營，當時引發了激烈爭端。這說明，鐵路不但涉及基礎設施、制造業發展、技術革命等問題，還涉及經營權、投資融資、資本市場等問題。

中國鐵路系統長期實行國家壟斷經營、垂直領導、半軍事化管理的體制。不可否認，這種體制的形成具有一定的客觀基礎，并不能完全理解為僅僅是有人想形成壟斷、維持壟斷。這個客觀基礎就是鐵路存在一定程度的自然壟斷性。之所以說是一定程度，在經濟學上，就是說成本在一定條件下具有次可加性，但是，當條件改變時，自然壟斷性就弱化了。隨著時代的發展，完全可以說鐵路的自然壟斷性大大弱化了，所以，推進鐵路體制改革越來越具有可行性。

傳統鐵路體制的好處是協調性比較強。假設計劃經濟的大體制真站得住腳的話，這種鐵路體制還是符合大體制要求的。但是，中國實行市場經濟以來，這種鐵路體制的弊端盡顯了。不說經營效率問題和內部腐敗問題，僅就行業規模和發展速度來講，鐵路遠遠落后于公路、航空、水運等其他運輸部門，更是遠遠不能滿足中國迅速膨脹的客運和貨運需求。完全可以說，鐵路系統是中國計劃經濟的最后幾個堡壘之一。其實，這種鐵路體制的弊病，早在20多年前就被認識到了。當時也有一些局部的改革嘗試，如設立廣深鐵路公司等。十幾年前，對鐵路體制實施系統改革就納入了高層的視野，不過，由于種種原因一再耽擱。本世紀初，鐵路體制改革一度納入決策日程，但由于改革太復雜，對方案本身也難以形成共識，還是擱置下來了。

改革并無完美方案

下一步要啟動鐵路體制改革，最重要的還是要明確改革方向，并在此基礎上制定路線圖，而不是過分糾纏于具體方案。根據本人過去參與有關方案設計與討論的經驗，沒有瑕疵的完美方案是不存在的，即使在國際上也找不到。糾纏于具體方案，永遠都能找到改革的缺陷和不改革的好處，結果只能是改革無限期拖延下去。

在全球范圍內，幾乎所有的鐵路體制模式都遭受著嚴厲批評。最具有代表性的體制有三種：美國的平行線競爭模式，歐洲的網運分離模式，以及日本的分區域的一體化公司模式。平行線競爭模式的最大好處是有競爭，競爭能促進鐵路大發展，促進鐵路運輸供給的快速增長，并且有利于提高效率和降低運價。美國的平行線競爭模式與私人投資運營是緊密聯系在一起的，所以，能夠打破政府壟斷、促使政府放松管制。但是，平行線競爭模式最為詬病之處就是缺乏規劃和協調，不但鐵路建設一哄而上造成惡性競爭和資源浪費，而且，運營當中也是各管一段，難以實現互聯互通。

歐洲的網運分離模式比較好地解決了美國平行線競爭模式存在的嚴重問題，但是，其路網由政府壟斷經營，導致路網運營效率低下，并且長期得不到發展和升級，實際上抑制了鐵路發展、排斥了私人資本的進入。運輸業務盡管名義上是放開的，可以競爭，但是也受到路網壟斷的嚴重制約，實際上并不具有很強的開放性和競爭性，其效率不彰經常受到批評。歐洲網運分離模式的確立與歐洲小國林立有很大關系，在網運分離的基礎上實際路網的一體化就比較好地解決了互聯互通問題。另外，這種模式對于政府保障鐵路的普遍性服務具有很大的作用。

不過，需要指出的是，哪些基礎設施和基礎產業需要納入政府提供普遍性服務的范疇，在全球有很大爭議，與各個國家政府的政治傾向、財政能力以及社會習慣都有很大關系，公益性服務并不必然成為選擇鐵路體制模式的關鍵制約因素。

日本的分區域的一體化公司模式是在日本國鐵曾經一統天下的基礎上形成的，也就是說，日本的幾大區域性網運一體化的鐵路公司是由原來覆蓋全國的國鐵公司分拆形成的，這是改革路徑以來形成的結果。日本模式由于在一個區域內是一體化經營的，所以，區域內不存在路網和運營公司之間的摩擦問題，避免了巨大的協調成本，使路網和運輸之間無縫對接，給客戶帶來了很大的便利。不過，由于在區域內不存在競爭，日本的鐵路系統也比較僵化。日本國土面積不大，竟然將鐵路系統分割為若干個區域公司，各自可以獨立運營，與日本人口分布有很大關系。事實上，日本有幾家區域公司人口稀少，運量不大，與其他區域公司之間不存在復雜的互聯互通問題。

總之，各種鐵路體制模式都有其優點，也有其缺點，完美的模式是沒有的。中國的鐵路改革需要借鑒各國經驗，也需要結合自己的特點。

邁出第一步

最重要的是，不管哪種模式，都必須遵循一些共同的原則：政企分開，引入競爭，開放投資，放松管制。

下一步的中國鐵路改革，在開始的時候其實并不需要陷于具體模式選擇之爭，只要遵循上述原則邁出第一步，改革進程就會按照自己的邏輯和自身規律進行下去。政府需要做的是在基本監管上下功夫，如保障互聯互通，保障運輸安全，管制壟斷性價格，等等。

首先必須實行政企分開。鐵道部既承擔鐵路建設規劃和項目審批以及價格管制等政府職能，又承擔路網建設與維護管理及運輸組織及運輸服務等企業職能，實行政企合一的體制，這在歷史上對于中國鐵路發展起到了一定作用，但現在遠遠不能適應市場經濟體制的要求。沒有政企分開，其他什么改革都無法推進，什么模式都無從談起。所以第一步必須要實行政企分開。

實行政企分開應該與繼續推進政府管理的大部制結合起來，效仿民航體制改革的做法，將鐵道部的政府職能分離出來成為鐵道總局，并入大交通部或者大運輸部當中，留下來的路網資產和運輸資產及相應的業務，則設立一個或者若干個企業來承接。究竟是設立一個企業還是設立若干個企業，以及若干個企業到底如何劃分資產和業務，當然會涉及模式選擇問題。當在改革起步的時候，最簡單的辦法就是回避模式之爭，可以只設立一個企業，先解決政企分開問題，然后再根據情況來探討，是否對這個覆蓋全國的網運一體化企業加以分拆以及如何分拆。

在政企分開之后，由于形成了企業，出現了市場主體，就可以引入競爭、開放投資了。只有在路網建設與經營、運輸業務經營方面引入競爭，開放投資才有意義；只有開放投資，才能真正形成不同投資主體乃至不同所有制之間的競爭，競爭才會促進效率的提高。在改革的初步階段，引入競爭、開放投資可以先從增量部分開始，然后再總結經驗，并向存量部分延伸。也就是說，可以先對一些規劃修建的某一轄區內的支線鐵路、運輸專線、城際鐵路實行開放投資和開放經營的政策，讓地方政府、大國有企業以及大民營企業等原鐵路系統以外的投資主體來投資建設并經營，從而打破一直以來的大一統局面。

中國很多的地方政府、企業都有進入鐵路行業的積極性。地方政府自不必說。愿意進入鐵路行業的企業既包括國有企業也包括民營企業，有的是鐵路運輸的長期客戶，如煤炭企業，有的是其他運輸企業，如公路運輸企業、航運企業，有的是有資金優勢愿意從事長期投資的企業，讓這些企業進入鐵路行業，既可以緩解運輸困難或開拓新的市場，也可以引入更多的競爭。盡管這些企業所投資的首先可能是區域性的路段，但其積極意義不可低估。這些企業經過市場競爭，總有一天會成長為大型的線路企業，到那時，對中國鐵路競爭格局將會產生巨大影響。只要這種新格局形成，中國鐵路業就會像當年的民航業那樣，在市場化經營、多元化競爭的道路上不斷走下去。

不過，引入競爭最終要向存量部分延伸，也就是說，對從鐵道部分離出來的全國性的路網和全國性的運輸體系，也要盡力構造一定程度的競爭性。所謂一定程度，是因為鐵路在一般情況所具有的自然壟斷性不會完全消失，并不會成為經濟學上的一個典型的競爭性行業，所以，能引入的競爭就是有限的。這種競爭性的構造，就是要對這個全國性的路網和運輸體系適度分拆。這不可避免會涉及在幾種模式之間選擇的問題。

我個人認為，單純的美國模式、歐洲模式和日本模式都不會成為中國的現實，最有可能的結果是，我們會走向一種混合模式，既存在平行線競爭，也存在網運分離，更會存在區域性網運一體化公司。

首先，在中國東部地區可以構造平行線競爭，盡管不一定是絕對的平行線，但引入一定程度的競爭是完全可能的。北京到廣東、北京到上海之間，其實都具有這樣的條件。

其次，是區域性網運一體化公司。風險最低、不確定性最小的模式，可能還是在一個很大的區域內維持網運一體化。但是，將中國的鐵路系統分拆成至少兩個區域性的網運一體化公司是完全可能的。根據中國人流和物流的分布特點，完全可以分拆出兩個對互聯互通依賴度不算太高的區域性公司。從電信、石油石化等領域的改革來看，這樣的分拆在開始似乎象征意義大于實際意義，但隨著時間的推移，實質性的競爭將會出現，它們之間不但會形成比較性競爭，也會出現相互進入的情況，或者會通過發展新生業務來構筑競爭的情況。因此，這種風險低、不確定性小的方式，是完全可以采用的。

再次，是網運分離。網運分離的最大爭議之處，就是路網還是壟斷的，就像電網與發電分離之后出現的情況一樣，更嚴重的是，網運分離之后的運輸安全性受到很大懷疑。不過，中國的鐵路系統即使不推行主動的網運分離改革，也會出現一定范圍內的網運分離局面。因為，只要有平行線競爭，只要有區域性的網運一體化公司，一家公司的某些運輸業務必然會超出自己的路網范圍而進入其他公司的路網，這就出現了網運分離。通過這種局部的、有限的網運分離的實驗，我們就可以總結經驗，根據情況進一步推進網運分離。

企業化經營、競爭性的構造，會進一步促進鐵路業對各種資本的開放，并實現鐵路業與資本市場的對接，這對于改變中國鐵路建設過度依賴國家投資和債務融資的狀況具有積極作用，對于促進中國鐵路業的進一步快速發展具有重要意義。中國是一個快速發展的大國，城市化在進一步推進之中，鐵路業面臨的市場是非常巨大的。與許多國家相比，只要經營得當，中國大部分區域的鐵路都有可能實現持續盈利。

因此，資本市場將會熱烈歡迎鐵路企業。國際經驗也表明，將商業化條件好的鐵道線路上市是完全可以實現的，這樣既能夠緩解資金困難，還能夠改善鐵路企業的公司治理，有利于企業更好地面向市場。特別是中國東部地區的一些鐵道線路有著良好的業務保障，上市必將能使其面貌煥然一新。另外，通過上市還能夠擇機出售一部分國有股，收回一部分現金用于償還債務，這對鐵路行業的可持續發展具有積極意義。

當然，需要指出的是，實行政企分開，在鐵路行業推進企業化經營，并不意味著所有的鐵道線路都變成普通的商業性企業，按照普通的公司法律來建立治理結構、進行商業活動。由于一些線路在相當長一段時期內可能難以盈利，一些線路因為其戰略意義并不考慮盈利，因此，國家可以將一些線路企業改組為特殊法人，通過特殊法律以規范政府和企業的關系。

鐵路體制的所有改革，都需要政府放松管制。政府首先要放松對具體項目的管制，由企業在國家的規劃下自行決定項目并籌集資金。其次要放松競爭性業務的價格管制，并提高壟斷性業務的成本透明度。政企分開之后，政府不能再直接從事投資活動、插手經營事務。

鐵路體制改革可能比電力、電信、民航、石油石化等領域的改革更加復雜，難度更高。但是，這些領域的改革經驗也表明，盡管爭議難以避免，方案難以抉擇，改革只要邁出一小步，行業就會前進一大步。

第二篇：鐵路體制改革

中國經濟真已走入死胡同？

劉罡 《華爾街日報》中文網編輯兼專欄撰稿人

學術界目前較為一致的看法是，中國的經濟增長對投資太過依賴，這種局面不可能長期維持下去，因此必須扭轉中國經濟的失衡局面，提高消費對經濟增長的貢獻 率。但問題是，中國的投資增速和消費增速并不是一種此消彼長的關系，若降低投資增速，則消費增速也很有可能同步下降，這樣拉動中國經濟增長的兩部引擎將同 時熄火，中國經濟勢必走入死胡同。

中國這種投資和消費增速一榮俱榮一損俱損的現象在此次金融危機后的經濟反彈過程中表現得尤為明 顯。2011年，投資占經濟產出的比重提升至46%的高水平，當年的實際私人消費增幅也超過了11%，高于10年來的平均水平。這種現象并不難于解釋，投 資能創造就業機會，就業機會增加會導致勞動力供應緊張，從而推高全社會的總體工資水平，進而為消費增長打下物質基礎。2009年中國政府開始加大投資力度 以刺激經濟增長以來，中國的總體工資水平上漲了43%，2007年以來按美元計算的單位勞動力成本已增長22%，與此同時中國的消費增速也不斷加快，今年 1-11月社會消費品零售總額實際增長12%，增幅比2011年全年的11.6%又有所提高。

經濟增長如果同時失去投資和國內消費這兩股力量的推動，其速度必然明顯下降，中國今年8月份以前的經濟增長就呈現出這種局面。從國家統計局公布的數據可以看出，在全國固定資產投資9月份出現明顯回升后，從9月份起中國每月的社會消費品零售總額增幅也開始明顯回升。

眾所周知，中國這種主要依靠高投資來拉動經濟增長的模式是“不穩定、不平衡、不協調、不可持續”的，但如果把調整經濟結構放在第一位，著力降低投資對經 濟增長的貢獻率，今年以來的情況已經充分證明，這種局面下中國的經濟增長將更加不可持續，中國經濟可能反而會以更快的速度沖進死胡同。

不調結構是等死，調結構是“找死”，中國經濟難道就沒有生路了嗎？也有人獨出心裁地為中國經濟指出了一條“置之死地而后生”的出路。江南近日在《社會觀 察》雜志上撰文，結合中國高速鐵路近幾年快速發展的實例總結說，跨越式的發展，正是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。他說，鐵道部在大干快上 高鐵之前也曾摸索過許多改革，但卻收效甚微，其癥結在于，中國鐵路網本身的嚴重落后使得任何改革都不會有效。真正對中國鐵路體系實施了突破性改革的，反而 是已經鋃鐺入獄的劉志軍。劉不追求通過體制改革來拉動經濟效益，而是先追求快速建設和利益綁定，然后倒逼系統內部進行體制改良。

在 江南看來，中國的結構性改革要想成功，也只能走先發展后改革的“鐵道部之路”，用快速發展造成的既成事實來“倒逼”體制改革。江南的這番理論盡管很難獲得 學術界主流觀點的贊同，但倒也不失為解決中國經濟問題死結的一個最不用動腦筋的辦法。要判斷這一理論正確與否，不妨先看看中國鐵道部能否在大建高鐵的帶動 下實現扭虧為盈。

高鐵為什么好?我們早就該有高鐵,而不能“被綠皮車”

江南先生早在2011年6月就撰文《高鐵好就好在夠超前》，于當時媒體一片討伐高鐵“大躍進”的喧囂中頗顯寂寞。今日江南先生再度撰文，追昔撫今，通過中國鐵路發展來透視與梳理中國改革的成功經驗與不足。他指出：鐵道部過去的改革道路頗多曲折，原因就在于，改革者沒有意識到鐵路網本身的嚴重落后使得任何改革都不會有效，反而認為“體制還不到位”。事實證明，跨越式的發展，正是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。

一年前，筆者在《社會觀察》雜志連續兩期發表文章，力挺中國建設高鐵的“跨越式發展”之舉，尤其駁斥了一些關于“高鐵太超前是盲目投資”、“高鐵是高負債的長期虧損項目不值得建設”等荒謬論調。一年過去，盡管經歷了“7.23”**以及內部反貪腐換人事等調整，高鐵對社會的正面效應已經完全展現出來。

據人民日報等報道，到“十二五”末，高鐵的“四橫四縱”骨干網基本建成，高鐵總里程數將達到1.8萬公里左右，包括200-250公里時速的高速鐵路1.13萬公里，300-350公里時速的高速鐵路0.67萬公里，基本覆蓋我國50萬以上人口的城市。試想，在這種情形下，中國至少有3億人會被高鐵網覆蓋，總數堪比一個美國或接近半個歐洲，稍有常識的人即可想象出，這種高度便利的交通方式會對整個中國的社會和經濟造成多大的正面影響。

截至今年10月底，中國投入運營的高鐵總里程達到7735公里，不止是世界第一，更是占據了全世界高鐵總里程數的一半以上。2011年，中國鐵路旅客發送量和貨物發送量分別達到18.62億人次和39.2億噸，中國鐵路完成的旅客周轉量、貨物周轉量均居世界第一。

實踐證明，一年多前各種懷疑的聲音，如“高鐵車廂會空蕩蕩”、“財務壓力會讓ZF放棄高鐵后續建設計劃”等，已然顯得十分可笑。筆者一年里搭乘高鐵出行不下30次，從最開始車廂略有空位，逐漸越來越擁擠，最近一次從北京回上海是11月中旬的一個周五，連一等艙和商務艙都已滿座。

實際上，懷疑高鐵上座率的人是在靜止中看問題。高鐵是一個網絡結構，開始運營第一條線路時如果就擁擠不堪了，等到各種支線都并入主干網絡就勢必癱瘓了。這一點，無論是見證北上廣等大城市地鐵發展歷程，或者是感受過網絡即時通訊病毒式發展速度的人，都會有切身體會。2012年是中國高鐵發展速度較慢的一年，但也有京石、石武、哈大等開通，2013年至少有廈深、杭長等線路將開通，可以想象，到時候京滬等本已繁忙的線路將愈加擁擠。

哪怕在現在，高鐵甚至都已經可能實現了“局部盈利”，據中信證券等研究測算，目前滬寧城際全程對開超過120對，密度達7分鐘一班，已經能實現數億元的盈利。按照京滬高鐵目前日發送旅客18萬人，未來京滬高鐵將接入京廣高鐵、京哈高鐵、蘭徐高鐵、杭深高鐵等，年均旅客發送量增速不會低于13%-15%，2014年就可以實現京滬線整體盈利，2017年將日發送旅客30萬人。

正如筆者一年前的文章所論述的那樣，高鐵對客運能力的提升會導致貨運能力和盈利能力的極大提升。鐵道部自己的預測數字是開通后即可增長5%的貨運能力，實際數字是，2011年下半年，京滬線的客車列數就下降了33%，這就意味著同線路的貨運能力理論上可以增長2萬列左右。

當然，中國高鐵的跨越式發展中存在不少問題，關于高鐵的爭論和質疑也始終不斷，筆者將網絡上的負面評價大致分為兩類。第一類是借罵高鐵質疑社會的為主：比如微博公知蹲點7.23事故現場表達社會已然忘卻此事的哀思，這種人是活在自己的想象空間中，不值得一駁；再比如言辭鑿鑿地說萬億投資中腐敗橫行征地拆遷不公或者工程質量低劣的，這種人是把普遍現象上綱上線的典型，工程項目中貪腐存在幾乎是必然，但是就高鐵一事來說，前部長鋃鐺入獄，幾乎是所有部委里反貪力度最大的，再說工程質量，能經得起如此高密度高速度的列車往返一年多，這個質量水平也肯定是中國各類大型工程建設中最靠譜的，沒有之一。

第二類評價則是有一定道理，甚至是切中時弊，那就是中國的鐵道部為代表的體制改革還不徹底，政企不分，投融資渠道不暢，民間資本難以進入，多種運輸渠道協調性差。筆者認為，這些弊端，正是未來的改革方向。但我們必須正視一個事實：中國過去的30年，從來沒有中斷過對鐵路體制改革的摸索，走過很多彎路，最終才形成了先跨越式發展，再解決問題的思路和方法。

耐人尋味的三次鐵路體制改革

與網絡輿論多將中國鐵路體制描述為拒絕改革靠壟斷自肥的形象迥異，中國的各部委中，鐵道部其實是一個在改革方面一直偏激進的部門。在1986年、1998年和2003年分別掀起過由時任部長主導的改革，有的夭折，有的變味，個中經驗耐人尋味。

1986年，前鐵道部部長丁關根主導了一次相當有效率的改革。當時的背景是全社會轟轟烈烈的國有企業轉制承包，丁提出了鐵路系統內部的“大包干”方針，將財務、人事等權力直接放歸地方路局，頗有將鐵飯碗徹底打破的勁頭。而在經濟上，鐵道部實行的幾乎就是一次“承包創業”歷程，地方局獲得了極大的權力，不將全部運營收入上繳財政，而是以承包責任制的方式每年上繳5%營業收入給國家，其他歸鐵路系統，甚至可以留一部分給地方。

這個過程也是一次通過“國退民進”提高效率的過程，效果也十分明顯，按照當時的計劃，在“七五”期間，鐵路客運量將增長45%，貨運量增長71%，修建新線、復線、電氣化鐵路近萬公里，車輛方面的投資也接近前35年的總和。

和80年代各種改革一樣，鐵道部的改革十分“奔放”，顯示出了一種初生牛犢的活力和莽撞，按當時的發展模式下去，很可能象俄羅斯般“私有化”出若干個鐵道寡頭來。最后，這場改革甚至沒有堅持到1989年那一場**的時候，1988年，昆明開往上海的80次特快列車翻車，88人死亡，丁部長辭職。從此后，安全生產取代了權力下放，甚至權力比改革前更為集中。

這次改革，在現在很少有人提及，其實，那些經常空喊破除壟斷，將鐵路、電網等行業私有化的人應該認真的想想，這些涉及重大安全和國防問題的行業，如果切分為若干個私有化部門，以經濟利益為先導，是會降低價格有利民生呢？還是會安全生產研發科技呢？多半是兩者都不會吧。1998年是鐵道部的第二次體制改革，其背景是90年代末伴隨大規模“國退民進”，包括鐵路、電網、電信、民航等部門都被呼吁展開破除壟斷的改革。可惜那次改革的共同點是：價值觀照搬西方，自身實力都不夠壯大，方法論停留在紙面上，改革后均全面回潮。當時鐵路的改革核心是“網運分離”——這個口號今天依然是主流——具體方式是將鐵道部分割成國家鐵路網公司和若干客運、貨運公司，這個模式和2002年國務院文件對電力行業要求的“廠網分離、競價上網”看上去很類似，所以失敗的方式也十分類似。

1998年開始，時任鐵道部長的傅志寰對柳州、昆明等數個鐵路局實行“資產經營責任制”試點，將自負盈虧作為對地方路局領導的考核，2000年前后全鐵道部均開始實行此種考核。當時的設想是，鐵道部負責那個“網”，各地方局負責那個“運”，由于地方局類似于一個獨立經營體制，互相競爭合作，有可能實現全面盈利。但事實是走向了反面：該模式下，非但沒有任何一個地方客運公司盈利，反而虧損加劇了。核心問題在于，中國的鐵路網不可能只以經濟利益為先，在客運運力吃緊時，鐵道部的各種調撥必然干預地方公司的經營利益。更有甚者，當時由于各局保護自身利益，均不愿代售其他競爭對手的同線路列車票，導致乘客利益嚴重受損。

2002年，鐵道部長傅志寰邀請世界銀行作為第三方制作了鐵路體制改革方案，世界銀行的方案借鑒美國的鐵路運營方案，建議鐵道部成立國家鐵路總公司代表國家行使鐵路經營職能，在總公司下在組建多個鐵路運輸集團及鐵路建設投資公司展開區域競爭。其實質是以“網運合一，區域競爭”來取代原來的模式。

當時的改革者的最大盲區在于，鐵路網本身的嚴重落后使得任何改革都不會有效，他們反而認為是“體制還不到位”。在中國鐵路總里程數只有區區5萬公里，人均擁有鐵路里程和國土鐵路密度都遠遠落后于世界工業國平均水平時，無論是美國的體制還是日本的體制，都不會讓鐵路公司們盈利。“生產關系”不改變，人們往往寄望推動改革，但實際也許是“生產力”根本沒到位。

真正實現了由鐵道部主導的并且對中國鐵路體系有了重大突破的改革的，反而是那位已經鋃鐺入獄的劉志軍。實現的道理也很簡單，他不追求通過體制改革來拉動經濟效益，而是先追求快速建設和利益綁定，然后倒逼系統內部進行體制改良（這種步驟也許根本不是設計出來的，而是建設到一定地步的必然結果）。

劉志軍的做法是三步走：先確立跨越式的規劃，然后將鐵道部當做一個投融資公司來舉債操作，最后變相地進行類“BOT”模式交付地方公司運行并推動制度改革。這個做法，其實非常類似日本當年的新干線建設模式（筆者此前的文章對日本模式有了專門的論述）。和日本模式又有不同的是，中國地廣人多城鄉差別大，故此2004版的《中長期鐵路網規劃》顯得尤其“跨越式”，直接規劃到了2020年，用15年時間將此前50年建設的鐵路總里程將近翻了一番，并且要建造全世界高鐵總量一倍還多的驚人的“四橫四縱”。

這個模式會引發爭議是鐵板釘釘的，因為這個規劃宏偉到了幾乎荒唐，在很多地圖上都很難標出的地方設立高速鐵路站，用中國此前毫無積累的技術來設計并施工，既要確保安全又要拆遷農地，更重要的是投入數萬億的資金也幾乎能壓垮任何一個財政體系。劉志軍那一任的鐵道部做得最出色的其實是確立了投融資模式和利益分享機制。今天的媒體喜歡喊“國進民退”，尤其把高鐵路網建設等項目說成是應該允許民間資本參與卻有著玻璃門，其實這恰恰是不理性的呼聲。高鐵的投資數量大，時間長，根本不可能吸引到足夠的民間資本的參與，與其把時間浪費在這方面的體制突破和等待上，不如直接描繪清晰的利益分配格局，吸引地方政府和供應商成為“合伙人”。事實上，在高鐵建設中，鐵道部相當于一個總工程承包商，它將建設分為兩大塊，和地方政府共同操作征地和基礎建設，以土地升值利益共享為主要商業模式，和高鐵全產業鏈的供應商共同操作技術引進和設備生產，以采購訂單利益共享為主要商業模式。如果問，這個模式“公平”否，顯然是不夠公平的，因為不是原來的既得利益群體或者劉志軍的身邊人，是參與不進去這個商業模式的，而且腐敗存在的余地是必然的；但這個模式的“效率”是在當時唯一可能建起這個高鐵路網的。“公平”和“效率”在起步階段的建設中存在激烈矛盾是幾乎必然的，但中國的改革實踐告訴我們，先把效率提升上去再考慮以后的事，往往也是無奈而必然的選擇。

很少有人提到，劉志軍任內其實完成了過去兩次改革中都想完成卻又實現不了的兩個重要變革：主輔分離和鐵路分局扁平化。劉志軍將原鐵路系統的中小學、醫院等社會事業單位分離到了地方ZF管轄范圍內，同時成立中鐵特貨、中鐵集裝箱、中鐵行包等三大專業運輸公司，用意很明確，高鐵建成后客貨分離能讓貨運能力大幅度提升，行業內的運輸公司提前卡位，未來會有長期驚人的獲利能力。而2005年，全國41個鐵路分局被撤銷，延續多年的“鐵道部-鐵路局-分局-站段”的管理體制，直接進入了“鐵道部-鐵路局-站段”的體制，這個作用不僅在于一舉降低了十幾億元的管理成本，更大的影響在于明確了未來經營責任的明確歸屬，這是此前兩次改革都很想卻又沒能解決的問題，也是“世行模式”的一個變形（俄羅斯花了10年才縮掉了這一層架構）。

事實證明，鐵道部在諸多部委中屬于改革的激進派，也絕非輿論描繪的那樣僵化守舊，它的改革思路正是一步步朝著國際化的管理體制邁進，但這個改革的速度不能快到超越它的效率提升水平，換而言之，必須現有實體效能的跨越式發展，才有體制改革的穩步跟進，若將此兩者關系顛倒，改革不是變成空談就是導致休克。

印度的空談和俄羅斯的休克

印度和俄羅斯的鐵路體制改革歷程頗為值得中國鏡鑒，印度是世界上人口和地理水平最接近中國的國家，而俄羅斯由于是社會主義國家轉制，一直是中國諸多改革事業的鏡子。

印度的鐵路管理體制和中國極為相似，鐵路行業整體由ZF控制，而且獨立于其他交通管理部門之外，他們的輿論也多年來致力于呼吁成立“大交通部”，同時為印度應該采用“日本模式”或者“阿根廷模式”來引入民間資本，成立商業化公司而爭論不休。令人遺憾的是，在這個無休止的爭論中，印度鐵路走向了“只談改革卻從不改革”的路線。

印度的鐵路硬件水平停留在上世紀50年代水平，也就是殖民地時期的水平，當時，印度的全國鐵路總里程就高達5.366萬公里，遠遠超過中國，但是到2009年末，60年時間僅僅修建了不足1萬公里鐵路，而且修建科技水平依然是60年代的，貨車時速40公里，客車100公里（那些經常為“綠皮車”時光戀戀不舍的微博名人們應該去體驗一下）。更落夸張的是，印度的鐵路規格是不統一的，寬窄不接，電氣化率僅僅為30%不到，沒有空調的車廂占絕大多數。溫州動車事故后，中國輿論大肆鞭撻的“信號指揮系統”在印度是罕見的玩意兒，絕大多數的印度車站依靠電話調度，管理火車靠紙上畫的表格操作。

你如果認為印度的鐵路體系任何地方都落后中國，你就大錯特錯了。印度鐵路雖然落后無比，卻一直是盈利的。道理很簡單，印度鐵道部不拆遷（也拆不掉），不提速（也沒能力提），不負債（也沒地方投資），所以人均每公里的運行成本僅僅為中國的一半，而且印度的列車好多年不更新了，也沒有折舊，更夸張的是印度一節車廂能裝載的人是高鐵的3倍以上，普通列車的擁擠程度就經常能趕上中國的春運。

所以，盡管從2004年開始，印度的鐵路系統收入增長速度嚴重落后于GDP，國內關于體制改革的呼聲一浪高過一浪，但是就是沒有動靜。道理很簡單，它改革沒有目標也沒有動力，改革難道僅僅為了私有化？

在這種情形下，印度民眾的心態也是很矛盾的。前不久某網站翻譯了一組印度一個知名論壇上網友針對中國高鐵工程發生建造事故以及中國賣列車給孟買地鐵公司的評論，兩派網友發生了激烈沖突；一派認為中國的成就令人妒忌但不羨慕，因為中國是個專制國家，印度人寧可落后也要生活在民主的國度，另一派則認為中國高鐵盡管也發生事故死傷眾多，但對比印度鐵路系統一年死亡人數高達8000人（這個數字待考證），深感焦急。

相比印度，俄羅斯的工業實力和鐵路密度都大大超越了它，甚至遠遠領先中國，但俄羅斯的“網運分離”式改革也暴露出很多問題。

俄羅斯的鐵路管理體制沿用蘇聯模式，其實也就是中國一直以來的鐵道部模式，分為交通部-鐵路局-鐵路分局-站段的四級體系，問題也和中國一樣，政企不分，運營權責不明，效率較低。尤其是90年代蘇聯解體后的那10年，社會生產水平急劇下降，軍事用途也相應減少，俄羅斯的鐵路運量大幅減少，運輸收入銳減，國家財政扶持也降低，使得整個鐵路體系頻臨崩潰，只能維持基本的運輸，根本談不上更新換代。經歷了那10年，俄羅斯一舉從世界鐵路技術較先進國家淪落為落后國家。

這些問題終于倒逼俄羅斯于2001年開始對鐵路系統進行市場化改革，然而，由于這場改革是被落后倒逼的而不是發展引領的，使得關于改革的推進顯得矛盾極為尖銳。俄羅斯的改革線路是將交通部中的鐵路運輸業務分離出來，交通部的職能保留為制定運輸政策和監督，實際運營職能轉入俄羅斯鐵路股份有限公司。然后由股份公司劃定自然壟斷服務部門和競爭性服務部門，逐漸放松對競爭部門的控制，形成運輸市場中的充分競爭。此時問題便產生了，對于競爭和壟斷的界定是少數人掌握的，而所謂民營資本進入，其實都想進入壟斷部門，同時又不想投資建設長周期項目，最好是能直接把現有的熱門貨運部門拿出來承包甚至私有化。

結果是顯而易見的，俄羅斯的交通部成了純粹的行政審批部門，只能負責安全監督和政策制定，股份公司當裁判搞網運分離，私人可以投資進入運輸部門，好一派“政企分離”美景？錯，其結果是整個體系只切分“條”而沒有“塊”，鐵路部門成了更加沒有競爭的體系，沒有明確的職能部門有意愿和能力去投資興建大項目。

中國鐵路依然應先建設緩改革

在高鐵發展至今，成就和問題同樣突出的現實下，中國鐵路體制改革的下一步應該如何邁？筆者認為，目前的發展速度快但基礎薄弱，尤其是財政壓力極大，營運能力和路網結合聯動效應還待提升，務實理性的態度是至少再埋頭發展5年，待2017年整個高鐵系統基本建成運營，客貨分離初見成效，財政壓力也較為松緩時，再較快速地推進體制改革。尤其是不要著急推出所謂“網運分離”改革。

事實上，國際上的鐵路網體系能夠較好實現“網運分離”的只有美國和歐盟，美國的鐵路體系從一開始就是政企分離的，即使在這個前提下依然花了數年時間操作這個改革，歐盟的情況更特殊，它是各國分別按照小國家的標準分頭建設完成了路網體系然后合并成一張大網，這決定了它不可能是網運合一的。而中國這樣的人口多環境差異大的國家，假如一開始就是網歸網建，那么誰會把高規格鐵路修到烏魯木齊和拉薩？

中國最可以借鑒的模式是日本。日本在基本建成高鐵體系后才開始推進大規模改革，此時，主要的投資周期已經完成，日本的鐵路網系統因為建設已經負債高達數十萬億日元，舉步維艱，但好處是該投資的都投完了，接下去就是大家合伙賺錢，分配利益。日本1987年將國鐵按照地域拆分為6家公司，即所謂“干支分離”，網中有運，運中有網。6家公司外成立一家公司負責聯動所有公司的客運線路，貨運線路則各自經營。這樣做的最大好處是把地方利益和這些經營公司捆綁，它們都成為了投資主體、負債主體，但是客運的公益屬性也得到了兼顧。這些公司不僅靠貨運賺錢，沿線的房地產、旅游、商店、保險、餐飲、建筑等都無處不見這些投資主體的身影。

中國鐵路體制的改革起點應該從2001年傅志寰時代開始，當時即提出了明確的綱領和愿景（丁關根時期的改革只能算作是80年代改革大潮中的一種跟隨行為，缺乏對鐵路系統自身問題的針對性方案）。花了11年時間，中國的鐵路公司化體系基本建成，被人詬病的只是民間資本參與度不足及政企分離不夠，網運分離模式雖然被民間專家們一直喊好，但實際操作中既沒有實操層面的驗證也缺乏高層的強力支持。真正獲得明確實踐支撐的其實是將“產業規劃+開發區模式”移植進了這個垂直體系，化條為塊進行跨越式發展，和中國30年來的地方經濟改革經驗一樣，這個過程的要素就在于規劃要長期、發展要目標明確且高度跨越、發展中的問題無需回避但切勿停留。

未來的大交通部是大勢所趨，政企分開客貨分離也是解決效率問題的有效手段，但所謂網運分離則未必就是正解，尤其不是5年內的當務之急。在中國的各種體制改革中，凡是成功的經驗，大抵都是先發展再改革，在世界各大國的鐵路建設和體制完善歷程中，凡是力圖先改革完善體制再建設的，也大抵都失敗了；只有象鐵道部這樣相對封閉集權的體制才能自己做主負債60%跨越式造了全世界一倍以上的高鐵，然后才能正式進入“政治體制改革期”。

事實證明，比美好的愿望更重要的是，推動相關人和事向前走的方法，在效率和公平不可能同時最大化的現實約束下，跨越式的發展是整體改革的必要前提，也是中國改革成功的秘密。

高鐵好就好在夠超前

2011-06-16 14:42 作者：江南

2011年4月，鐵道部新聞發言人表示，從6月底開始，高鐵將由350公里時速降速至300公里以內，一是為了安全更有保障，二是票價也有望由此適當下降。

剛剛上任不久的鐵道部部長盛光祖隨即在公開場合表示，今年7月1日全國鐵路運行圖調整時，將實施混合運行模式：

一是在時速300公里的高速鐵路上，同時開行時速300公里和時速200—250公里兩種動車組列車。既開直達車，又有區段停車，增設更多的乘車點，提供兩種票價選擇。二是在時速200—250公里的線路上，同時開行時速200—250公里動車組列車和時速120—160公里的普通客車，執行動車組和普通客車兩種票價。三是在時速200公里及以下線路上，開行普通客車和貨物列車，既適應山區和中西部地區人民群眾需求，又兼顧貨運，提高貨運能力。

此消息一出，輿論界兩種聲音大嘩，紛紛出來論證自己原先的預測多么準確。一種聲音原先是借用一份“中科院報告”指責高鐵在經濟上不合規律，盲目躍進，推動中國高鐵建設的舉債規模已達到了不可持續的水平，而且高鐵上座率很低，從運營成本上也缺乏合理性。（本刊曾經針對此報告撰文批駁）

另一種聲音站在所謂“民生”角度上擔憂老百姓“被高鐵”，失去了以較低價格使用較多時間成本的“動車”甚至“綠皮車”的選擇權，而高鐵降速降價，被認為是對“被高鐵”的撥亂反正，也間接證明了“350公里時速”的設計過于超前。

橫掃支線航空體現的競爭力

其實，這兩種解讀都帶有很強的先入為主色彩，當月另一條媒體報道就被選擇性地忽視了：4月1日，武漢往返南昌航班宣告停飛，距其運營僅過了5個月，堪稱史上“最短命”的航班之一；而在此前的3月27日，武漢往返南京的航班也全部停飛。此前有媒體報道稱，隨著高鐵開通為武漢帶來的出行便利日趨明顯，武漢600公里半徑內的短程航線已有近七成停飛。

這些事件很明顯地說明了高鐵在適當的距離及經濟圈內，是極具價格競爭力的，所謂“降速又降價”也并非針對所有車次和線路，更應被視為一種試運行一段時間后的正常調整。

那種指責中國高鐵建設“大躍進”的呼聲，其實恰恰把問題理解反了，中國的鐵路運力不是過剩，而是欠賬太多。

算上前任鐵道部長劉志軍在任時大干快上修建的1萬多公里高鐵，中國鐵路營業里程8.6萬公里，而2010年全國鐵路旅客發送量完成15.25億人次，相當于中國人均一年坐一次火車，而發達國家人年均達幾十次，日本人年均乘火車有80次之多。即使按照規劃將高鐵線路全部建設完畢，中國的人均鐵路運能也是大大落后于國際水平的。

其實，鐵道部去年發布的一份數據報告說明了這個現象。甬臺溫、滬昆、合寧、合武客專的上座率在160%—180%左右，即使當時被詬病為“車廂里空蕩蕩”的滬寧城際鐵路，上座率也高達121.7%。

這些3小時經濟圈內的高鐵其實都是“城際鐵路”的模式，其運行特征就是“公交化”，所以往往有些班次人會比較少，有些高峰班次人非常多；同時，城際鐵路的售票模式是首發站大量留出空余座位，在中間車站可以搭載客流，所以，用目光所見的“空蕩蕩”來評判，非常不客觀。

相對第一種缺乏論據的呼聲，第二種呼聲更值得警惕，那就是打著“為民請命”旗號的“被高鐵”輿論。這需要從車票價格和鐵路系統建設的合理性上來分析。

高鐵為客貨分離鋪路

首先，從單位里程價格來講，高鐵執行的是每公里0.49元，以京滬線為例，全程600多元，比打折到最低的民航機票（550元左右）略高，但是算上機場建設費、保險、機場往市區的交通費，肯定還是高鐵便宜。與傳統臥鋪車比較，盡管貴出30%左右，但是時間成本低得多，舒適度也大大提高。以經常往返的商務旅客來講，成本屬于合理區間。對偶爾一次出門旅行或者返家旅客來講，也談不上成本高到接受不了。

其次，以國際鐵路客運價來比較的話，中國的鐵路運價其實還大大偏低。美國的單位里程鐵路客運價格是高于航空的，美國人如果要低價出行的話，選擇是公路客運，這也是導致能源浪費的重要原因（攻擊高鐵耗能巨大的人往往忽略了相比公路、航空，鐵路運輸才是最節能的方式）。歐洲的鐵路運價比美國更高，中距離（300到500公里）運輸票價往往都接近或超過100歐元。

一些亞洲國家的鐵路運輸比歐美便宜，但那不是一個層次的服務。比如泰國、印度等地的火車票價，只有中國高鐵的三分之一左右，可是那些火車車廂極其破舊，大多沒有空調，速度也只有中國高鐵的三分之一不到。優質優價，高鐵的成本雖高，但提高了絕大部分人的出行感受是不爭的事實，帶來的社會整體福利的提升也是顯而易見的。

正如鐵道部總工程師和總經濟師都講到的事實，目前群眾抱怨的高鐵票價高，本質原因是作為對比參照物的普通鐵路的票價很低，因為上一次鐵路價格調整是1995年的事，依據的是當時的物價水平，這15年來無論國內物價總水平還是高鐵建設、運營成本都有了極大的提高，如果還依據1995年的水平定價，ZF補貼過于高昂。

最后，從輿論詬病最密集的“被高鐵”之說來分析，也是站不住腳的。如果以普通視角觀察鐵路運營，往往會認為：高鐵和普鐵在鐵道上是并行的，車站也完全可以分列，為何鐵道部要取消那么多普通鐵路客運來“逼迫”老百姓選擇更貴的高鐵？其實，這是建立在對鐵路運行方式不理解的基礎上的誤讀。

中國的鐵路其實一直是分為兩筆生意，貨運和客運，從運營上說，貨運一直是略有盈余，客運則是虧損的。別看春運期間一票難求，平時鐵路的運力也很緊張，但是由于鐵路建設欠賬很多，大量的建設依靠借債完成，支付的利息成本極高，其實鐵路系統的整體盈利狀況是負的。

這個盈利狀況可以對比公路，運輸同樣距離，高速公路通行費比鐵路收費多得多，人力維護成本也低，這也就解釋了為何地方ZF都熱衷于投資修建公路，而鐵路主要靠鐵道部自己借錢來建。

這種兩條線路共存于一套系統內的設計其實存在著極大的不合理性。因為在一套鐵路系統內，所有的列車調度是用一套自動化算法來實時調度的，包括信號燈、線路、進站順序、燃料補充順序等；而事實上，客運與貨運車需要遵循的算法卻是截然不同的。

貨運線路理應遵循經濟利益優化的算法，按照單位里程的運費、能耗最低等法則來實施，而客運線路則需要“講政治”，比如春運期間為了保證運輸，是需要把很多貨運停掉的，即使平時運行中，貨車遇到客車時也是無條件靠邊讓行的。

這樣一來，鐵路系統的效率就被大量損耗了。（讀者不妨試想，在高速公路上，貨車是基本不讓客車的，因為公路系統是分頭并行的，而火車如果這樣開，不知道要闖多少驚天大禍了。）

高鐵建設的一大目的，正是為了將客貨兩線分開，用兩套算法來管理兩個系統，同時可以分開結算財務系統，讓原來的暗虧暗補變成明虧明補，有利于資源的合理配置，也能同時提高兩套系統的效率。

所以，假如不是“被高鐵”，就會“被綠皮車”，使得整個系統的效率越來越降低，讓鐵路系統變成一個常年靠補貼吃飯，高耗能低經濟的惡性循環。

當然，老的鐵道系統不可能一下子全部變成客貨分離，把所有的客流都趕到高鐵上去，那么就要選擇高鐵最有取代價值的線路來操作，顯然就是武廣、京滬、鄭西、合寧等經濟相對發達、客貨運輸均最為繁忙的線路段，把原來影響效率最多的5到15小時區間段的鐵路客運變成高鐵運輸為主導的模式。

高鐵好就好在“夠超前”

看到中國鐵路發展得這么生機勃勃，美國總統奧巴馬在國情咨文中表示，“沒有理由讓歐洲和中國擁有最快的鐵路”。從這個角度來說，中國的高鐵好就好在“夠超前”，能夠迅速占據技術制高點，出去拉活兒賺錢。

對于車速應該多高的問題，其核心在于，“高鐵”比“低鐵”究竟成本高多少、效益高多少。建造了350公里時速的鐵路實際運行300公里甚至250公里，是不會有問題的，但是建造的時候沒打提前量，以后還有可能補上這一課嗎？

修建鐵路的成本由幾個部分組成，其中很大一部分是征地拆遷費用。而不論修建什么標準的鐵路，征地拆遷費用都是一樣的。其次，現在修建的鐵路橋隧比都比較大，一旦修了橋梁和隧道，時速250公里和350公里的成本差距也不大。它們主要建設成本的差距占整個投資的10%-15%之間。看高鐵的效益還要算社會賬和環保賬。2009年中國鐵路完成建設投資6000億元，消耗鋼鐵2000萬噸，水泥1.2億噸，這個數字就可以創造600萬個就業崗位。單單總投資2209.4億元人民幣的京滬高鐵就創造了幾十萬個就業機會。

高鐵建設是一個多學科、多領域的集成，中國高鐵的效益體現在產業鏈的各個環節，已經形成了一個龐大的高新技術研制產業鏈，對冶金、機械、建筑、材料、橡膠、電力、信息、精密儀器、環保等產業有強勁的帶動作用。

高鐵還有效降低了沿線城市帶之間的公路運輸量。每年僅節約汽車運輸成本所帶來的直接經濟效益就達900億元，要知道，中國是全世界收費公路里程數最多的國家，僅節省下來的這一項都是不菲的開支。

鐵道部總工程師、中國工程院院士何華武說：“看建一條鐵路的效益怎么樣要全面，一是鐵路公司的財務效益。二是效益轉移的部分。比如圍繞一條高速鐵路所開設的很多站點所進行的開發，開發后會產生土地增值，也就是說，效益轉移給了地方ZF。在日本，每一個火車站都帶來一個小城鎮。另外，現在的鐵路是電氣化牽引，低碳運輸，可使中國到國際市場少買多少石油？”

汽車的發明者亨利·福特曾說過這樣的話：“假如我去街上調研人們需要什么新的交通工具，他們會告訴我，要一種更快的馬車。”

變革性的社會進步，很多次就是依靠半強制性的“被高鐵”方式推進的。日本在上世紀50年代造高鐵，靠的是“預算錯誤”，將耗資巨大、占到日本GDP三分之一的高鐵建設項目少報了一半，然后借了世界銀行的巨款來推進此事。

5年后新干線建成，鐵道大臣也早“被下野”。可是，到70年代，新干線成了日本的象征，也是經濟崛起的龍頭，帶動了多個產業走到了世界的前沿。目前，日本正在推動建設一條采用更先進的磁懸浮技術的“新新干線”，將把東京到大阪的時間縮短到僅一個小時多一點，最早也要到2027年才能建成。

（原載于《社會觀察》2011年第6期）

第三篇：鐵路貨運體制改革

“鐵路貨運體制改革”。它是以網上受理、“實貨制”運輸和全程物流服務為重點，對大宗穩定貨物以協議運輸的方式給予運力保障，對其他貨物隨到隨辦、敞開受理，規范運輸服務和收費管理，推動貨運全方位走向市場。改革的四大變化：一是最大限度方便客戶。改革貨運辦理方式，按照“前店后廠”模式，簡化辦理流程和網上受理程序，在確保國家重點物資運輸的前提下，對客戶放開受理，提高貨運承辦效率，做到公正透明、方便快捷、誠實守信。二是實現運輸組織由內部生產型向市場導向型轉變。改革運輸計劃編制方式，縮短計劃編制周期，使其更加貼近市場和生產實際，促進車流緊密銜接貨流，日計劃保證對接“實貨”需求，做到有貨就裝、隨到隨裝。三是完善鐵路貨運營銷體系。按照一體化管理、一體化營銷的思路，整合路局相關部門業務，健全營銷機構和營銷機制，加強營銷隊伍建設，全面提升鐵路貨運營銷能力。四是推動鐵路貨運向現代物流轉型發展。整合相關資源，推進貨運與物流高度融合，建立覆蓋全局貨源吸引區的接取送達網絡，完善跨局物流協調機制和服務平臺，全力拓展全程物流服務。

盛光祖稱：“貨運改革是加快轉變鐵路發展方式的關鍵環節，是提高鐵路經濟效益的迫切需要。”可見貨運發展也是鐵路經營發展的前提和重中之重，特別是鐵道部改為鐵路總公司后，公司制的主要發展就是盈利，這就成為了鐵路的關鍵詞。必須順應市場經濟“適者生存”的發展，否則將會被整個市場淘汰出局！在這個靈活、多變極具挑戰的市場下，如何扮演好自己的角色，這確實要好好的深思熟慮。一步一個腳印的走好每一步，奠定好一個良好的基礎，才能筑成堅實的堡壘!當然這每一步都要未雨綢繆，步步為營，其中的艱辛可能也只有鐵路自己方能體會了！但是貨運有這種迎難而上的精神還是挺可貴的，至少是一點一點的在為那個目標在奮斗。

現代物流行業的快速發展，使運輸市場競爭日益激烈，蜘蛛網般的公路建設，充分發揮了公路靈活機動、門到門服務的特點；航空貨運的普及和成本的降低，其快捷的優勢日益凸顯；低價的水運也在時刻威脅著鐵路貨運的地位，使其保住客戶面臨更大挑戰。鐵路貨運以前最大的優勢是價格低廉，貨主來申報請求車皮，對鐵路是“又愛又恨”，然而后來鐵路貨運收費雜，環節多，不透明的收費也多，運一車皮貨物需要交納各種雜費，名義上的貨運運價偏低，但是實際上收取的總價并不見得低，大大抵消了鐵路的運輸價格優勢。所以貨運的走勢逐漸走向低迷狀態。這與鐵路自身存在的問題是分不開的。當然鐵路到該怎么做，這又是鐵路人該深思的問題了！

運輸市場競爭日趨激烈，鐵路貨運發展面臨嚴峻挑戰，實施鐵路貨運組織改革意義重大，推進貨運組織改革是提高鐵路市場競爭力的迫切需要，是鐵路更好地服務經濟社會發展和人民群眾的重要舉措，是加快轉變鐵路發展方式的關鍵環節，是提高鐵路經濟效益的迫切需要

第四篇：鐵路體制改革論文

中國鐵路體制改革初探

摘要：近年來，中國鐵路體制改革問題引起了社會各界廣泛的關注，自鐵路總公司公司制改革以來，鐵總內部22個部門和18個鐵路局同時推進改革。現在公司制改革進入最關鍵的時刻，中國鐵路政企徹底分開即日可待。并形成了幾種主要的觀點。本文在對這些觀點進行評述的基礎上，重新詮釋了中國鐵路的特殊性，并以此為出發點，分析重啟中國鐵路管理體制改革所面臨的問題。根據中國的國情以及中國鐵路的路情，結合國外鐵路改革的共性特征，提出中國鐵路改革的基本思路。本文將從多個角度淺層探索中國鐵路體制。關鍵詞：鐵路所有制；私有制；運營

Abstract:In recent years, the issue of Chinese railway reform has attracted wide attention from all walks of life.Since the reform of the company's corporate system, 22 departments and 18 railway bureaus have been pushing forward the reform.Now that the reform of the company system has entered the most critical moment, the total separation of Chinese railway and government from enterprises is available.And there are several main points of view.On the basis of commenting on these views, this paper reinterprets the particularity of Chinese railways, and takes this as a starting point to analyze the problems faced by China's railway management system.According to the national conditions of China and the road situation of Chinese railway, and combining the common characteristics of foreign railway reform, the basic ideas of China railway reform are put forward.This article will explore the ownership of China from various angles.Keywords:Railway ownership;Private ownership;Operation

1引言

鐵路是人類歷史上第一個現代巨型系統工程，從勘測、規劃、立項到融資、修建、運營乃至機車設計制造、信號體系管理個個都是復雜的系統工程并且還涉及多個系統工程之間在動態過程中的協同，一旦出現“配合失誤”就會導致重大的災難性后果如此龐大繁復體系的管理，關鍵在于能否讓數以百計的環節、數以千計的工種和數以萬計的工作人員日復一日地精確協調，與“國有”或“私有”沒有必然邏輯關系，但與集權化管理密不可分事實上，鐵路管理正是現代企業管理的起源，世界鐵路史能夠濃縮地反映世界近現代經濟史的全貌，一國的鐵路史則反映該國的社會現代化進程政企分開,引入競爭是我國鐵路改革的共識,而關于政企如何分開、路網如何分拆卻眾說紛紜。其中的難點就在于鐵路不是單個企業,而是一個企業群。鐵路行業不同于其他行業的顯著特性就是鐵路公司之間及鐵路與其它運輸方式之間同時存在競爭依賴性與強調合作依賴性,因而鐵路管制政策也需要在強調競爭與合作帶來的效率之間進行權衡。中國鐵路由于受長期計劃經濟的影響與運力短缺的約束,因此實行中央集權的集中管理體制,鐵路重組的主要目標就是以滿足客戶需求為核心不斷提高鐵路的服務能力與競爭力。中國鐵路作為計劃體制的最后一個堡壘,面臨著發展與改革的雙重任務,如何達到市場化取向要求的分權與路網整體效率的權衡。

2中國鐵路的發展

中國鐵路的最初階段是民族恥辱的象征。1876年，鴉片資本背景的英國怡和洋行采取欺騙手段，擅自修筑了吳淞鐵路，這是中國第一條營業鐵路。不過，由于該鐵路是非法修建,僅運營了個月就被清政府拆除。此后，洋務派認識到鐵路的重要性，開始了自主修建鐵路的努力。不過由于缺少資金和技術，基本上只能依靠向列強借債來籌資。到年清政府垮臺，中國總共建成鐵路公里，其中清政府向國外借款自辦的占46%，外國直接投資和管理的占44%，自主籌款和商辦的僅占11%。

1912年，作為與袁世凱交換條件的一部分，孫中山獲得全權籌劃全國鐵路的權力，為民國時期鐵路布局構想了第一份藍圖。而1927年后國民政府的鐵路體制，也是以實現這份藍圖為目的來安排的。1928年10月23日,國民政府下令設立鐵道部，并令交通部“將關于鐵道行政一切事宜”移交給鐵道部，并特任孫科為部長，負責管理并建設全國國有鐵道，規劃全國鐵道系統，同時監督商辦鑰直。

到1949年，中國共建鐵路2.62萬公里，但大部分受外國資本控制—這一比例一度高達80%。由于線路分割、規格不

一、設備落后—70%的線路甚至沒有閉塞裝備,到新中國成立前夕，運營里程僅1.1萬公里。新中國的鐵路體制起步于軍事體制。1949年1月，中國人民革命軍事委員會鐵道部成立。當時的任務是接管新解放地區的鐵路并搶修全國鐵路。

中華人民共和國成立后，原軍委鐵道部改組為中央人民政府鐵道部,統管全國鐵路運輸生產、基本建設和機車車輛工業。即使如此后來修建的大部分鐵路仍由鐵道兵完成。1953年9月，中央軍委將志愿軍在朝鮮的個鐵道工程師，正式劃歸軍委系統，與鐵道兵團已有的4個師、1個獨立團，統一編為中國人民解放軍鐵道兵。從此，鐵道兵正式作為一個兵種列入中國人民解放軍序列。直到1983年底，鐵道兵集體轉業并入鐵道部，下屬各鐵道師才分別轉編成鐵道部各工程局。脫胎于軍事體制的中國鐵路系統，不可避免地帶有“自成一體”的性質。然而，也正是由于這種體制,使得鐵道部具有強大的組織協調能力，正好與鐵路這種對各部分協調運行要求極高的復雜巨系統工程相適應。正是在這種體制下，中國做出了高速鐵路趕超世界先進水平的成績。

3西方鐵路體制概述

（一）德國鐵路

前身是德國聯邦鐵路公司（國營鐵路），是國家管理和運營的，由于效率和成本問題，逐步改革在第一階段改革失敗后，1999年開始了第二階段改革，公司的業務部門被轉化為分別主營長途客運、短途客運、貨運、基礎設施和客運站場的股份制子公司，奠定了德國鐵路集團當前的業務模式的基礎。德國工業協會 3 和德國工商業協會進行的一項研究表明，鐵路的私有化計劃為滿足投資者的收益預期，在路網改造和技術保護措施必須由聯邦政府資助。只有在政府補貼的情況下才有可能實現預期的回報。

（二）日本鐵路

日本是個島鏈形國家，非常適合鐵路運輸。日本與美國形成鮮明的對照，美國鐵路以貨運為主，多家貨運公司擁有線路，唯一的客運公司向貨運公司租用線路;日本則是以客運為主，多家客運公司都是垂直一體化運營，貨運公司向客運公司租用線路。1987年，經反復討論、測試的國鐵改革方案出臺，國鐵被分割為6家客運公司、1家貨運公司，并成立清算事業團、新干線保有機構等眾多法人實體。清算事業團代替國鐵存在，以資產作為7家公司的股票持有，并計劃通過日后上市而實現民營化。改革前，日本鐵路分為國鐵、私鐵和城市公交鐵路，國鐵年完全是國有國營的，90年代末開始改革，改革的方向是“客貨分離和地域拆分”，組建JR鐵路集團，按地域分為6家客運公司，并成立了全國統一運行、向客運公司租借線路的貨運公司，民營化后主要也是運營部分獨立核算，對于建設投資部分國家給予資助補貼，運輸省和地方政府都給予財政支持，提供同等。

（三）北美鐵路

美國鐵路是以私人企業形式運作的，即，美國鐵路市場化程度最高，幾乎沒有國有化歷程，這與其他國家是有較大差異的。競爭環境創設是美國鐵路保持和提高效率的法寶。擁有線路的公司要向其他運輸公司開放路權，以及同一路線上多條平行線路競爭，都使競爭較充分。創新活力增強，如大噸位車輛、直達列車、機車預警系統、信號通訊設備改良、先進調度技術、清潔機車等被更廣泛采用。競爭和創新使得美國鐵路投資回報率增加。同時，產業結構得到優化，資產重組與兼并使美國鐵路運輸產業集中度大大提高。BNSF為代表的北美鐵路，特殊情況是，客運收歸國有（北美鐵路很少客運服務），貨運是企業運營的，其中鐵路建設初期仍然是國家投資和補貼占大頭（但美國比較早1910年基本上到達登峰，后面還拆了很多），目前是貨運部分基本上都是BNSF泛太平洋等幾家運營了。但現在美國要建設高鐵，建設投資也是政府或州要補貼的，所以他們建設高鐵才 這么困難，誰也不想出錢。

4中國鐵路體制改革曾面臨的困境

（一）政企不分

政企不分始終是制約鐵路改革發展的深層次問題。長期以來，國家對鐵路、鐵道部對鐵路企業都存在著政府目標和企業目標相混淆，政府與企業之間責權利關系界定不清，政府干預企業行為過多等問題，形成了政府職權越位，而企業管理又不到位的現象。一方面造成鐵路企業與市場經濟體制接軌困難，難以成為真正獨立的法人實體和市場競爭主體；另一方面，由于鐵道部直接經營管理鐵路的所有企業，難以集中精力搞好鐵路行業的宏觀調控，造成結構性失調，忽視對國有資產保值增值的管理監督，造成粗放式經營。

（二）權利高度集中，缺乏有效監督

在政企合一的管理體制下，鐵道部既是國務院鐵路主管部門，又是管理各運輸企業的“總公司”，直接負責鐵路的投資、建設和運營，并對經營盈虧負責。地方鐵路局在管轄范圍內無權調整及增開列車，所有的運行都由鐵道部統一管理。這種制度形成了鐵路建設、運營和監督三者的高度合一，也造成了部門主要領導的權力過大和極端膨脹，必然會滋生鐵路系統的腐敗現象，如建設項目招投標領域存在的暗箱操作等。近年來鐵路系統多名高官的落馬無疑暴露出這一體制巨大的漏洞和嚴重的弊端。

（三）所有制結構比較單一

鐵路產權比較單一，國家鐵路幾乎是清一色的國有制，即使在合資鐵路、地方鐵路中，國有經濟成份也占絕對控制地位，最高占比在95%以上。鐵路所有制產權結構的單一性，造成鐵路建設和企業發展過于依靠國家投資，鐵路吸收國內外社會資本的功能差，國有資產的控制能力和擴張能力薄弱。

5中國鐵路體制改革的建議

（一）實現政企分開是我國鐵路運價體制改革的制度前提

我國鐵路改革的基本取向是市場化,建立具有現代企業制度的鐵路運輸企業, 使其成為真正的市場主體,價格按市場機制運作。企業要自主經營、自負盈虧,成為真正意義上的法人實體,迫切要求打破“政企合一”的體制。鐵路盡快實現 “政企分開”的關鍵，是鐵道部與鐵路企業的政企分開。鐵道部代表國家行使其政府職能—運用市場機制原理對全路進行宏觀調控(包括制定行業中長期發展戰略、規劃、實施措施及產業政策等)，運用國家權威制定法令(包括運價政策制定),運用教育提高全路職工道德素質,為鐵路企業創造良好的市場運行環境。鐵路局作為鐵路運輸企業應當具有市場主體地位,真正落實運輸企業的財產權和經營權,建立健全現代鐵路企業制度,把鐵路運輸企業塑造成為真正的法人實體和市場主體。變鐵路運輸產品為商品,真正實現商品價格由市場和企業來決定,體現市場機制配置資源原則。在現有的技術水平下,鐵路還或多或少帶有自然壟斷的特征;鐵路作為國家基礎性的戰略行業帶有公共品的性質,鐵路行業為整個社會所帶來的正外部性是有目共睹的。為避免市場失靈,需要政府運用價格機制原理對整個行業進行適當的、合理的干預,防止不正當競爭和利用壟斷地位損害旅客和貨主利益。

（二）盡快建立“網運分離”模式，為鐵路市場化運價體制搭建一個平臺

借鑒國外鐵路改革經驗,按照“政企分開,打破壟斷,引入競爭機制”的原則,結合我國鐵路實際路情—我國鐵路是一張統籌規劃起來的路網,平行路徑線路十分有限,我國鐵路運輸企業重組和引入競爭的目標模式是“網運分離”,即把具有自然壟斷性的國家鐵路路網基礎設施管理與具有競爭性的鐵路客貨運輸經營分開,分別組建鐵路路網公司和客貨運公司。具體運作可以是:組建國家路網公司,統一管理具有自然壟斷性的干線路網基礎設施。路網公司運用市場機制配置運力,向客貨運輸公司提供線路使用權,在國家價格政策指導下向客貨運輸公司收取使用費用和其他相關費用,并負責干線、鐵路基礎設施的建設、改造和維修。同時, 完全按照《公司法》組建客貨運公司,可以根據區域不同、運輸性質不同組建多種方式的客貨運公司。客貨運公司具有市場經營主體地位,在國家價格政策指導下,對客貨運價格具有自主權;客貨運公司不僅面臨著鐵路內部的競爭壓力,也面臨著整個運輸市場的競爭壓力,在競爭的市場中,價格受供求關系的影響上下波動,達到資源的充分流動,提高資源配置效率。對于鐵路建設,運營中的公益性部分,應以政府投資、政府管治為主。對干增量部分,充分調動社會各方面的積極性, 6 實現多元投資主體,既可以解決我國鐵路資金短缺問題,又可以由此形成價格主體的多元化。總之,在遵循市場規律的基礎上,按自然壟斷與可競爭環節進行分離。對于自然壟斷部分,要加強政府監管;對于可競爭部分,盡可能分離出來由民間經營,發揮價格機制在資源配置中的基礎作用。

（三）建立健全法律制度是我國鐵路運價體制改革的有力保障

深入研究我國鐵路產業特性,充分借鑒國外立法經驗,建立健全關于我國鐵路法律法規制度,對于我國現行鐵路體制改革以及我國鐵路產業的發展,都是至關重要的。

參考文獻

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第五篇：鐵路體制改革步伐或加快

鐵路體制改革步伐或加快鐵路投資曾是國際金融危機時拉動中國經濟增長的重要力量，在今年經濟增速放緩的背景下，“鐵老大”仍被賦予很高期望。專家認為，此次溫總理表態的背后，是高層對鐵路體制改革的決心。11日鐵路概念股飆漲，市場對鐵路行業的高速發展倍感期待。

“目前來看，經濟增長主要還是靠投資拉動。從高層的表態來看，并不像國際金融危機時那么強調投資，而更多的是希望通過改革，優化經濟和產業結構，鼓勵民營資本進入鐵路、能源等這些行業。”中國銀行(601988,股吧)戰略發展部高級經濟師周景彤告訴中國證券報記者。

事實上，國家一直在不斷探索如何吸引民間資本進入鐵路領域。5月，鐵道部發布了《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》，強調“在鐵路工程建設領域，凡符合國家規定資質條件的民營企業，允許參與鐵路工程勘察設計、施工、監理、咨詢以及建設物資設備采購投標”。

實際上,受制于鐵路體制等原因，民營資本很難進入到鐵路領域。“此次高層表態，要在鐵路等領域“辦幾件實事”，就鐵路行業而言，更多可能集中在政策制定和體制改革上，而不是要加大國家對鐵路的直接投資。”周景彤表示。本文來源 新太陽城:http://