第一篇：濫用行政權力排除限制競爭行為規(guī)制初探

摘要：濫用行政權力排除、限制競爭行為是當前中國經(jīng)濟生活中經(jīng)常被社會各界所詬病的一種現(xiàn)象。雖然其形成有著各方面復雜原因，但其危害性大，從根本上扭曲了競爭的本質，直接影響到政府部門的公信力和社會公眾對公平正義的追求。因此，有效規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭行為的必要性和緊迫性日益突出。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的不斷深化，這些濫用行為仍然以多樣化的方式出現(xiàn)在社會生活中。為此，曾有各個層面的法律、規(guī)定等出臺，但起到的作用還有一定局限性。以前工商部門主要依據(jù)《反不正當競爭法》在反限制競爭的執(zhí)法實踐中進行了不斷探索，《反壟斷法》的出臺使這一難題的解決有了更加有力的法律武器。但是，面對與《反不正當競爭法》等現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中相關規(guī)定的銜接和差異等問題，執(zhí)法人員在理論上依然有爭議，在實踐中依然有困惑。本文針對這樣的現(xiàn)狀，主要從實務角度出發(fā)，試圖釋疑解惑，推動實際執(zhí)法工作的展開。

關鍵詞：濫用行政權力

排除、限制競爭難點

法律規(guī)制

一、規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭行為所面臨的形勢和立法背景

(一)有效規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭的必要性和緊迫性日益突出

濫用行政權力排除、限制競爭行為是當前中國經(jīng)濟社會生活中被社會各界所詬病的一大現(xiàn)象。實際上，不管在中國還是外國，在過去、現(xiàn)在還是將來，政府限制競爭都是對競爭損害最甚的行為。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展和改革的不斷深化，濫用行政權力排除、限制競爭給我國經(jīng)濟和社會發(fā)展帶來的消極影響比經(jīng)濟壟斷造成的危害更廣泛、更持久、更嚴重。其中，地區(qū)封鎖、地方保護等行為成為目前影響全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序市場經(jīng)濟體系建立的重要障礙，也一定程度上影響到政府部門的公信力，影響到公眾對公平正義的追求。

(二)《反壟斷法》的實施為工商部門規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭行為提供了更加有力的法律武器

多年來，人們寄希望于通過反壟斷執(zhí)法工作來解決這一難題。1993年開始實施的《反不正當競爭法》中對此也有相關規(guī)定，自該部法律施行以來，為了打破壟斷堅冰，國家采取了許多切實有效的措施，包括實行體制改革、引入競爭機制、強化監(jiān)督檢查等，取得了顯著的成效。作為這部法律的主要執(zhí)法機關，工商部門在十幾年來的反限制競爭執(zhí)法實踐中，已對該項工作進行了有益的探索，積累了經(jīng)驗，鍛煉了隊伍。但《反不正當競爭法》在內容涵蓋面、執(zhí)法手段有效性、罰則完整性等方面顯示出一定的滯后和不足，影響到實際執(zhí)法工作的深度和力度。從近年來的情況看，一些地方政府，一些政府部門從地區(qū)和部門的利益出發(fā)，利用行政手段限制市場競爭或者說制造不公平競爭的問題日益嚴重。為此，國務院曾專門發(fā)布《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》等文件，明確禁止地方封鎖和限制商品正常流通。

從2008年8月1日起，《反壟斷法》的實施為工商部門規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭行為提供了更加有力的法律武器。其實，在《反壟斷法》長達十幾年的立法進程中，對行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭問題如何規(guī)制，一直存在分歧。雖然從理論上和國際通行做法看，這種行為在實質上屬于行政權力的不當行使，主要不是依靠反壟斷法能夠解決的問題，反壟斷法也很難從根本上解決這個問題。比如歐盟競爭法(德國)，沒有單獨規(guī)定行政壟斷，原因是德國把政府也看作企業(yè)。日本郵政局印制明信片存在壟斷行為的案例中，日本公平交易委員會認定日本郵政局從事印制明信片業(yè)務，應認定是企業(yè)行為，出現(xiàn)壟斷，就意味著破壞了市場競爭，應由競爭法來進行規(guī)制。而俄羅斯等東歐轉型國家則非常重視行政壟斷問題，1992年烏克蘭相關法律中也有類似條款。從我國國情和實際出發(fā)，考慮到這類行為對市場公平競爭的嚴重危害性，以及其客觀存在的長期性，反壟斷法作為保護競爭的專門性、基礎性法律，最終在立法時選擇將政府及所屬部門濫用行政權力排除、限制市場競爭的行為納入了其中并制定措施進行規(guī)制。成為中國反壟斷法的一個特色。這既表明了國家對行政性限制競爭的重視和堅決反對的態(tài)度，又對進一步防止和制止行政性限制競爭工作的推進具有重要意義。

二、規(guī)制濫用行政權力排除、限制競爭行為的相關法律規(guī)定

自從1980年10月國務院發(fā)布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》中首次提出反壟斷特別是反行政壟斷的任務以來，有關部門通過制定相關法律、法規(guī)來制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的工作和努力從未間斷。1990年11月國務院發(fā)布的《關于打破地區(qū)間市場封鎖進一步搞活商品流通的通知》以及2001年4月頒布的《國務院關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，都明確了堅決制止和糾正地區(qū)封鎖的錯誤做法的態(tài)度。從立法層面上，1993年頒布實施的《反不正當競爭法》和2000年9月實施的《產(chǎn)品質量法》也作出了原則性的禁止規(guī)定。此外，在黨中央、國務院有關文件和政府工作報告中，數(shù)次重申要打破地區(qū)封鎖、地方保護，建立全國統(tǒng)一、競爭有序的社會主義市場體系。

(一)《反不正當競爭法》相關規(guī)定發(fā)揮作用但仍有局限性

《反不正當競爭法》第七條針對以權經(jīng)商這一被學者稱為超經(jīng)濟強制交易和地區(qū)封鎖的行為作出了明確的禁止性規(guī)定。同時，第三十條還對政府及其所屬部門以及被指定的經(jīng)營者借此銷售質次價高商品或者濫收費用的行為規(guī)定了相應的處理辦法和罰則。

(二)《反壟斷法》進一步明確了對行政性限制競爭堅決說不的主觀態(tài)度和客觀措施

相比較而言，《反壟斷法》在主體確認、行為列舉等方面的規(guī)定更加細化和完整，除了在總則中規(guī)定行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力排除、限制競爭的同時(第八條)，還專設一章禁止實踐中較為典型的六類濫用行政權力排除、限制競爭行為，包括濫用行政權力限定或者變相限定單位或個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品；妨礙商品在地區(qū)之間的自由流通；以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動；采取與本地經(jīng)營者不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設立分

機構；強制經(jīng)營者從事本法規(guī)定的壟斷行為以及制定含有排除、限制競爭的規(guī)定(第五章)，并規(guī)定了相應的法律責任(第五十一條)，進一步明確了對行政性限制競爭堅決說不的主觀態(tài)度和客觀措施。

第二篇：制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規(guī)定

國家工商行政管理總局令

第 55 號

《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規(guī)定》已經(jīng)中華人民共和國國家工商行政管理總局局務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2011年2月1日起施行。

局長 周伯華

二○一○年十二月三十一日

工商行政管理機關

制止濫用行政權力排除、限制競爭行為的規(guī)定

第一條 為了制止濫用行政權力排除、限制競爭行為，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》（以下簡稱《反壟斷法》），制定本規(guī)定。

第二條 行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，排除、限制競爭。

第三條 行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織不得濫用行政權力，從事下列行為：

（一）以明確要求、暗示或者拒絕、拖延行政許可以及重復檢查等方式限定或者變相限定單位或者個人經(jīng)營、購買、使用其指定的經(jīng)營者提供的商品或者限定他人正常的經(jīng)營活動；

（二）對外地商品執(zhí)行與本地同類商品不同的技術要求、檢驗標準，或者采取重復檢驗、重復認證等歧視性技術措施，阻礙、限制外地商品進入本地市場；

（三）采取專門針對外地商品的行政許可，或者對外地商品實施行政許可時采取不同的許可條件、程序、期限等，阻礙、限制外地商品進入本地市場；

（四）設置關卡或者采取其他手段，阻礙、限制外地商品進入本地市場或者本地商品運往外地市場；

（五）以設定歧視性資質要求、評審標準或者不依法發(fā)布信息等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者參加本地的招標投標活動；

（六）采取不平等待遇等方式，排斥或者限制外地經(jīng)營者在本地投資或者設立分支機構或者妨礙外地經(jīng)營者在本地的正常經(jīng)營活動；

（七）強制經(jīng)營者之間達成、實施排除、限制競爭的壟斷協(xié)議，強制具有市場支配地位的經(jīng)營者從事濫用市場支配地位行為。

第四條 行政機關不得濫用行政權力，以決定、公告、通告、通知、意見、會議紀要等形式，制定、發(fā)布含有排除、限制競爭內容的規(guī)定。

前款規(guī)定適用于法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織。

第五條 經(jīng)營者不得從事下列行為：

（一）以行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織的行政限定為由，達成、實施壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位；

（二）以行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織的行政授權為由，達成、實施壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位；

（三）以依據(jù)行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織制定、發(fā)布的行政規(guī)定為由，達成、實施壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位。

第六條 行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織違反本規(guī)定第三條、第四條規(guī)定的，國家工商行政管理總局和省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局依照《反壟斷法》第五十一條的規(guī)定，可以就行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為表現(xiàn)及其后果，向其有關上級機關提出依法處理的建議。

第七條 經(jīng)營者違反本規(guī)定第五條規(guī)定從事壟斷行為的，依照《工商行政管理機關禁止壟斷協(xié)議行為的規(guī)定》、《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》處理。

第八條 經(jīng)營者達成并實施壟斷協(xié)議的，由工商行政管理機關責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實施所達成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。經(jīng)營者濫用市場支配地位的，由工商行政管理機關責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。

第九條 法律、行政法規(guī)對行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力實施排除、限制競爭行為的處理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第十條 工商行政管理機關反壟斷執(zhí)法人員應當按照《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》的規(guī)定，嚴格依法辦案。

工商行政管理機關反壟斷執(zhí)法人員濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊或者泄露執(zhí)法過程中知悉的商業(yè)秘密的，依照有關規(guī)定處理。

第十一條 本規(guī)定所稱商品包括服務。

第十二條 本規(guī)定由國家工商行政管理總局負責解釋。

第十三條 本規(guī)定自2011年2月1日起施行。

第三篇：工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規(guī)定

工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規(guī)定

國家工商行政管理總局

國家工商行政管理總局令

第 41 號

《工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規(guī)定》已經(jīng)國家工商行政管理總局局務會議審議通過，現(xiàn)予公布，自2009年7月1日起施行。

局 長 周伯華

二〇〇九年五月二十六日

工商行政管理機關制止濫用行政權力排除、限制競爭行為程序規(guī)定

第一條 為制止濫用行政權力排除、限制競爭行為，依據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》制定本規(guī)定。

第二條 行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力，實施排除、限制競爭行為的，由上級機關責令改正；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。國家工商行政管理總局和省、自治區(qū)、直轄市工商行政管理局（以下簡稱省級工商行政管理局）可以向有關上級機關提出依法處理的建議。

第三條 國家工商行政管理總局對國務院所屬部門、省級人民政府濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向國務院提出依法處理的建議。

對法律、法規(guī)授權的具有管理全國公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的，國家工商行政管理總局可以向管理該組織的機關提出依法處理的建議。

第四條 省級工商行政管理局對省級人民政府所屬部門、省以下地方人民政府及其所屬部門濫用行政權力排除、限制競爭的，可以向有關上級機關提出依法處理的建議。

對法律、法規(guī)授權的具有管理地方公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭的，省級工商行政管理局可以向管理該組織的機關提出依法處理的建議。

第五條 經(jīng)營者不得以行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織強制、指定、授權等為由，從事壟斷行為。

經(jīng)營者從事壟斷協(xié)議和濫用市場支配地位行為的，適用《工商行政管理機關查處壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位案件程序規(guī)定》。第六條 法律、行政法規(guī)對行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭行為的處理另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

第七條 省級工商行政管理局依據(jù)本規(guī)定第四條提出依法處理的建議后，應當于十個工作日內報國家工商行政管理總局備案。

第八條 工商行政管理機關工作人員違反本規(guī)定，濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構成犯罪的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第九條 本規(guī)定不適用于制止行政機關和法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織濫用行政權力排除、限制競爭涉及的價格方面的行為。

第十條 本規(guī)定由國家工商行政管理總局負責解釋。

第十一條 本規(guī)定自2009年7月1日起施行。

第四篇：試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制

文章標題：試析公用企業(yè)限制競爭行為的危害、成因及規(guī)制

近幾年來，一些公用企業(yè)的限制競爭行為嚴重影響了公平競爭的市場秩序，損害了廣大人民群眾和消費者的合法權益。本文試就公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)、危害及成因進行分析，并結合工商行政管理職能探討對其進行規(guī)制。

一、公用企業(yè)限制競爭行為的表現(xiàn)形式

根據(jù)國家工商總局《關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》的界定，所謂公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電信、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。這些行業(yè)面向全社會，服務于各行各業(yè)和千家萬戶。因此，其經(jīng)營狀況如何，能否提供安全和價格合理的產(chǎn)品與服務，直接關系到人民生活水平的提高和國民經(jīng)濟的健康發(fā)展。例如，人人都要用水，處于現(xiàn)代社會的普通人也應當能夠用得起電燈、電話、煤氣，坐得起火車。從保障人民基本生活的需求出發(fā)，這些產(chǎn)品或者服務與人民的日常生活結合得越緊密，企業(yè)的贏利性就應當越低，這些企業(yè)從而被稱為公用企業(yè)或者公益企業(yè)。由于公用企業(yè)所提供的產(chǎn)品和服務的必要性以及投資的巨額性、沉淀性，一般采用國有國營的方式，而且在價格、服務質量、市場準入等方面受到國家的特別管制，形成了自然壟斷，在市場上處于獨占的地位。但是，隨著國家賦予企業(yè)一定的經(jīng)營自主權，企業(yè)有了贏利的動機，他們會利用市場獨占地位和手中的行政權力，謀取不正當?shù)睦妗Ｒ虼耍覀兊纳鐣拖M者在獲得越來越多的產(chǎn)品和服務的同時也付出了相應的代價，那就是公平競爭的市場秩序被打亂，消費者合法權益被損害。

在實踐中，公用企業(yè)濫用優(yōu)勢地位限制競爭的行為主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）強制交易。公用企業(yè)以強行要求、設置服務障礙、強迫、推薦、差別待遇等方式，強制或變相強制他人購買其指定經(jīng)營者的商品，目的是為了排擠競爭對手或加強其市場支配地位。如電力公司強制用戶購買其提供的電表、電線、配電箱、變壓器等用電設備而不得購買其他符合國家標準的用電設備等。

（二）濫收費用。公用企業(yè)憑借市場獨占地位，向用戶收取不該繳納的費用或與其生產(chǎn)成本相比不合理的高價，攫取高額壟斷利潤。如熱力公司向用戶收取暖氣集資費以及管網(wǎng)建設費等。

（三）歧視行為。公用企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中給予具有相同條件的相對人在價格、付款方式、運輸方式或其他條件上的差別待遇。如有的航空公司按照其自定的標準，將機票代理商區(qū)分等級，在機票種類和促銷獎勵等方面給予差別待遇，特別是對銷售外航機票的代理商采用屏蔽航班信息也就是“黑屏”的方式給予所謂的制裁。

（四）拒絕交易。公用企業(yè)提供的產(chǎn)品或服務與國計民生息息相關，為了保障企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動和人民群眾正常生活，公用企業(yè)不應當也不允許憑借壟斷地位抵制或拒絕交易，但在現(xiàn)實生活中，一些公用企業(yè)“官氣”十足，霸道橫行，稍不如意，拉閘斷電、關閥停水等現(xiàn)象就時有發(fā)生。

（五）搭售行為。公用企業(yè)違背民事活動中的自愿原則，在用戶購買商品或服務時，搭售無關的商品或服務。如郵政部門強制搭售明信片、集郵冊等消費者不需要的商品；煤氣公司在提供燃氣服務時強行搭售滅火器等。

二、公用企業(yè)限制競爭行為的危害和成因

（一）公用企業(yè)限制競爭的危害

１、阻礙了我國經(jīng)濟發(fā)展和技術進步。由于公用企業(yè)與政府和行業(yè)主管部門有著千絲萬縷的聯(lián)系，你中有我，我中有你，所以地方政府和行業(yè)主管部門愿意保護公用企業(yè)。這些企業(yè)也樂得躺在政府的懷抱享受優(yōu)惠待遇，致使效益差的企業(yè)不能被淘汰出市場，效益好的企業(yè)不能擴大生產(chǎn)規(guī)模，這勢必嚴重損害企業(yè)的競爭力，使社會資源得不到優(yōu)化配置。同時，由于取得了壟斷地位的公用企業(yè)沒有市場競爭的壓力，從而喪失技術創(chuàng)新能力，不思進取，得過且過，其結果必然阻礙經(jīng)濟發(fā)展和技術的進步，最終使消費者受到損失。

２、引發(fā)腐敗，損害了政府形象。在我國由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉變過程中，公用企業(yè)限制競爭行為帶有很強的行政色彩。公用企業(yè)通過行業(yè)壟斷和地方保護，限制經(jīng)營者的市場準入，排斥、限制或者妨礙市場競爭，可以獲取超額壟斷利潤通過“尋租”使“權力經(jīng)商”得以實現(xiàn)。同時，濫用行政權力的行為還為某些政府官員以權謀私和權錢交易提供了溫床，在一定程度上引發(fā)了腐敗，損害了黨和政府在人民群眾中的公正廉潔的形象。

３、損害了消費者權益。一方面，公用企業(yè)所遵循的規(guī)章一般都是由行業(yè)行政主管部門制定而這些規(guī)章的制定過程大多沒有公開或舉行消費者聽證，缺乏透明度，公用企業(yè)獨掌“信息權”，在信息分享上消費者無法與之抗衡；另一方面我國的公用企業(yè)（鐵路運輸和民航除外）基本上是按行政區(qū)域來設置的，面對公用企業(yè)提供的產(chǎn)品和服務，消費者沒有選擇權。另外，在消費者的權益

受到損害時，由于公用企業(yè)居獨占地位，利用格式合同限制消費者，造成消費者舉證困難，無法獲得法律救濟。因此，在很多情況下，消費者應擁有的國際上公認的五項權利——安全權、知情權、選擇權、建議權與索賠權在我國的公用企業(yè)面前很難實現(xiàn)。

４、有礙社會公平。我國鐵路、電力、郵政、電信等行業(yè)存在著收費過亂、服務質量差、生產(chǎn)效率低下

等問題但是這些公用企業(yè)通過限制競爭卻可以獲得壟斷利潤，因而職工年平均工資收入?yún)s很高。如金融、電力、郵政、電信、煤氣、水等行業(yè)職工收入是其他行業(yè)的兩倍多，近兩年差距仍在拉大，造成社會財富分配不公。特別是這些企業(yè)長期缺乏監(jiān)督，缺乏真正意義上的成本核算，自身管理成本居高不下，致使每年國家財政還要對這些行業(yè)給予巨額補貼而這些財政補貼無疑增加了每個納稅人的負擔。

（二）公用企業(yè)限制競爭行為的成因

１、政府體制改革滯后，行政權力參與公用企業(yè)的管理。在我國二十多年的改革開放過程中，在經(jīng)濟體制改革不斷推進的同時，其他領域特別是行政領域的改革比較滯后，公用企業(yè)還是行政機關的附屬物，這為行政權力介入公用企業(yè)提供了條件。公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務的價格只能由行政主管部門說了算，市場機制“失靈”無法起到“定價”作用。公用企業(yè)通過游說、疏通主管部門以獲得優(yōu)惠或差別待遇的“尋租”活動形成了與行業(yè)行政主管部門的“權錢交易”。另外，公用企業(yè)一般都是當?shù)氐睦惔髴簦胤秸敢獗Ｗo，對這些行業(yè)的一些行為給予默許或支持。

２、產(chǎn)權單一，政企不分。從產(chǎn)權制度上看，我國大部分公用企業(yè)有兩種情況：一是政府部門獨家經(jīng)營，別無分號；二是國有獨資經(jīng)營，不許其他資本進入。公用企業(yè)的投資由行業(yè)行政主管部門代表國家進行由此行業(yè)行政主管部門在實際上獲得了投資者與管理者、監(jiān)督者的“三位一體”角色。行業(yè)行政主管部門既是政府的職能部門又是該行業(yè)國有資產(chǎn)的出資人代表；既是管理者，又是受益者。例如，信息產(chǎn)業(yè)部既是電信行業(yè)的行政主管部門又是該行業(yè)的資產(chǎn)管理者和受益者，形成了“政企同盟”。既是行業(yè)主管部門，又是行業(yè)的監(jiān)督者就好比在足球場比賽，既是裁判員，又是運動員，不可能站在中立的立場上平等對待所有的市場參與者。這種“政企同盟”一旦形成行業(yè)立法會為部門利益設置有利條件，從而忽視消費者的利益，為公用企業(yè)限制競爭提供依據(jù)。

３、法律制度不健全。我國現(xiàn)行的《反不正當競爭法》及相關法規(guī)對公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)定過于原則、抽象，內容涵蓋不完整，操作性不強。由于在當時的立法背景下，市場經(jīng)濟體制剛剛開始建立，壟斷行為的表現(xiàn)還不充分，對壟斷的認識存在較大的分歧，因此，《反不正當競爭法》中涉及公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)定只有一條。而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，對市場中出現(xiàn)的一些新型的限制競爭的行為難以規(guī)制，缺乏調控力。另外現(xiàn)有的有關法律、法規(guī)、規(guī)章之間缺乏統(tǒng)一性，存在一定的沖突，缺乏可操作性。如行業(yè)行政主管部門以部門規(guī)章監(jiān)管本行業(yè)公用企業(yè)限制競爭行為不是很有效，主要原因是行業(yè)行政主管部門與被監(jiān)管的公用企業(yè)常常有著相同的經(jīng)濟利益，它只注重保護本行業(yè)企業(yè)的利益，而忽視保護其他企業(yè)以及消費者的利益。

三、公用企業(yè)限制競爭行為的規(guī)制

（一）轉變政府職能，實現(xiàn)政企分開。加快我國公用企業(yè)改革，明確政府“掌舵”，企業(yè)“劃船”的角色分工。割斷政府與公用企業(yè)之間在產(chǎn)權、人事權等方面的紐帶，確立政府與公用企業(yè)之間的供需合同關系，誰違約就制裁誰。政府要進一步轉變職能，加快審批制度改革，大幅度減少行政性審批，規(guī)范審批行為，搞好宏觀調控和創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，并通過出資人代表對國有獨資和擁有股份的公用企業(yè)行使監(jiān)督職能，不再直接干預公用企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動。另一方面，要將獨立的財產(chǎn)權、生產(chǎn)經(jīng)營權交由公用企業(yè)自己來行使，使其真正成為權責明確、自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險的市場主體，自覺遵循自愿公平、等價有償、誠實信用的原則，以平等市場主體的身份參與市場競爭。同時改革公用企業(yè)產(chǎn)權制度，允許民間資本、國外資本等進入公用行業(yè)，實現(xiàn)投資主體的多元化，盡快打破國有資本一統(tǒng)天下的局面。

（二）規(guī)范公用企業(yè)的格式合同。格式合同作為當事人一方與不特定多數(shù)人訂立而預先擬定的，且不允許相對人對其內容做變更的合同，被公用企業(yè)大量采用。格式合同最主要的特征就是其條款的不可協(xié)商性，當事人只能對之表示全部接受或者全部不接受，即所謂的“要么接受，要么走開”。格式合同的產(chǎn)生最主要的原因是要約人在經(jīng)濟上的優(yōu)勢地位，如鐵路、郵政、電力、通信等行業(yè)的企業(yè)。在現(xiàn)實生活中，我國公用企業(yè)大都以格式合同來制約其他企業(yè)和消費者，以達到限制競爭的目的。因此，應當在我國《合同法》對格式合同調整的基礎上，通過立法立規(guī)，加大對格式合同的行政規(guī)制。一是由合同行政監(jiān)管機關制定或合同行政監(jiān)管機關與行業(yè)行政主管部門共同制定合同示范文本，引導公用企業(yè)使用；二是將公用企業(yè)欲使用的格式合同文本報合同行政監(jiān)管機關和行業(yè)行政主管部門審查批準，有效地控制格式合同的非正義性和顯示公平性。

（三）盡快出臺統(tǒng)一的《反壟斷法》。《反壟斷法》應當體現(xiàn)出“經(jīng)濟憲法”的地位，反對壟斷和限制競爭，反對濫用市場優(yōu)勢地位，排除進入市場的障礙，統(tǒng)領整個市場反壟斷和限制競爭行為的全局，遵循行業(yè)立法符合專門立法的精神，摒棄反壟斷法律適用上的“除外條款”。現(xiàn)行的電信條例、鐵路法、郵政法等應當根據(jù)即將出臺的《反壟斷法》有關規(guī)定進行修改。我國現(xiàn)行的《反不正當競爭法》用以維護市場的公平競爭和反對不正當競爭行為，再制定我國的《反壟斷法》——一部比較完備的綜合性的反壟斷法律，用以保證市場上有足夠的競爭者和消費者有足夠的選擇權，兩相配套，我國關于市場競爭的法律就較完備了。

（四）明確工商部門反壟斷執(zhí)法機構地位。在反壟斷立法十多年的過程中，理論界關于我國反壟斷執(zhí)法機關有不同的建議和觀點，包括所謂的工商部門說、人民法院＋人民檢察院說、獨立專門機關說等。從我國的實際出發(fā)，筆者認為應當確定國家工商總局反壟斷執(zhí)法機關的地位。一是工商機關的性質和職能定位適合反壟斷執(zhí)法。工商機關作為主管市場監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的專門機關，沒有自身的行業(yè)利益，具有先天的反壟斷執(zhí)法優(yōu)勢。工商部門的大多數(shù)職能都與反壟斷和反不正當競爭有關，是廣義上的競爭執(zhí)法機關。由工商部門作為反壟斷的執(zhí)法機關能夠體現(xiàn)獨立性和權威性，防止既當“運動員”，又當“裁判員”的局面出現(xiàn)。二是工商系統(tǒng)體制改革實行省以下垂直管理，有利于克服地方保護獨立執(zhí)法辦案，同時它擁有一支強大的執(zhí)法隊伍，省、市、縣工商局和工商所四級聯(lián)動，可以監(jiān)管市場的各個角落，有利于開展市場壟斷調查，降低行政執(zhí)法成本。三是工商機關有查處壟斷和不正當競爭案件的工作經(jīng)驗。反不正當競爭法實施十多年來，作為主要的執(zhí)法機關，各級工商行政管理機關查處了大量的不正當競爭和限制競爭的案件，取得了積極的社會效益。這些成績也證明了工商部門查處反壟斷行為的能力和水平。

（五）加強反壟斷法律宣傳，營造良好的社會氛圍。結合我國競爭法律的立法起步較晚的實際，加大反壟斷法律知識的宣傳力度，讓廣大消費者和企業(yè)了解市場經(jīng)濟的競爭規(guī)則，知道壟斷、限制競爭行為的危害，自覺抵制和監(jiān)督壟斷和限制競爭行為，提高自我保護能力。建立由消費者、其他企業(yè)、相關行業(yè)和專家學者等相關利益群體的意見構成的信息系統(tǒng)，決策層在制定和施行公用企業(yè)競爭政策時，應當積極主動聽取他們的意見。實行公開透明的價格聽政制度，由消費者、專家學者、其他企業(yè)和行業(yè)行政主管部門、公用企業(yè)和行業(yè)行政主管部門共同商討公用企業(yè)產(chǎn)品或服務的價格，提高公用企業(yè)定價的科學性和合理性，使廣大消費者和企業(yè)分享改革的成果，為構建和諧社會做貢獻。

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第五篇：論行政性限制競爭行為的法律規(guī)制

【關鍵詞】壟斷；行政性限制競爭行為；規(guī)制

醞釀了近20年的《反壟斷法》，目前 終于看到一線希望。2006年6月16日全國人大常委會對《中華人民共和國反壟斷法（草案）》進行了一審。其中關于行政性限制競爭行為的規(guī)定仍和以往一樣備受關注和爭議。可喜的是，因爭議較大在國務院審議稿中曾被整體刪除的“濫用行政權力排除、限制競爭”一章又重新出現(xiàn)在草案中，表明了國家反對行政壟斷的決心。可悲的是，草案的規(guī)定基本延續(xù)了現(xiàn)行《反不正當競爭法》的思路，仍然堅持了行政機關內部處理機制。本文想就行政性限制競爭行為的 法律 規(guī)制 問題 作一些粗淺的探討。

一、行政性限制競爭行為的概念 正確界定行政性限制競爭行為的概念是深入進行相關探討的邏輯起點。法學界關于行政性限制競爭行為概念的觀點頗多，但通說一般認為行政性限制競爭行為是指行政主體濫用行政權力進行的限制競爭行為，本文也采此說。詳細而言，行政性限制競爭行為應具備以下要件： 第一，從主體要件看，行政性限制競爭行為的實施主體是行政主體。行政主體指“依法擁有獨立的行政職權，能代表國家，以自己的名義行使行政職權以及參加行政訴訟，并能獨立承受行政行為效果與行政訴訟效果的組織。”具體而言，行政性限制競爭行為的可能實施者不僅包括各級地方政府、各級政府職能部門、直屬機構和派出機構，而且包括經(jīng)法律法規(guī)授權而享有一定行政管理職權的行政機關的派出機構以及行政性公司和事業(yè)單位，等等。根據(jù)我國國情，中央政府不是行政性限制競爭行為的實施主體。第二，從主觀要件看，行政性限制競爭行為的實施主體一般存在故意和重大過失，表現(xiàn)為行政權力的濫用。如果沒有故意和過失即使形成了某種壟斷狀態(tài)也不構成行政性限制競爭行為，例如相關行政主體基于法律做出的合法壟斷行為。行政性限制競爭行為的主觀要件向人們表明，“依法行政”和“行政壟斷”的界限是清楚的。政府和政府部門依法維護公平競爭的市場秩序和實施宏觀調控措施，是 社會 主義市場 經(jīng)濟 發(fā)展 所必須的，是不能加以反對的。第三，從客觀要件看，行政性限制競爭行為的客觀表現(xiàn)為嚴重阻礙和限制競爭。從形式看，行政性限制競爭行為的方式主要有：（1）地區(qū)封鎖。是指某一地區(qū)的政府或部門為了保護本地 企業(yè) 的經(jīng)濟利益而實施的排斥、限制或妨礙外地企業(yè)參與本地市場競爭或本地企業(yè)參與外地市場競爭的行為，是我國行政性限制競爭行為的一種典型的表現(xiàn)形式；（2）部門分割。政府主管部門和具有行政管理職能的行業(yè)協(xié)會等單位利用隸屬關系限制本部門、本行業(yè)的經(jīng)營者與其他部門、行業(yè)的交易，以達到有效排擠其他經(jīng)營者的目的。（3）限定交易。行政機關濫用行政權力，限定他人購買（使用）其指定的經(jīng)營者的商品（服務、勞務），限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動。（4）強制聯(lián)合。行政機關強制本地區(qū)、部門、行業(yè)的經(jīng)營者實施聯(lián)合行動（如組建集團、聯(lián)合定價等），以達到限制競爭的目的。（5）其他行為。主要表現(xiàn)為各級地方政府和各級政府部門對本應同等對待的市場主體實施不合理的歧視性待遇，典型者如對國資企業(yè)和民營企業(yè)在市場準入方面的歧視性做法等。第四，從客體要件來看，行政性限制競爭行為一方面破壞了全國統(tǒng)一、公平自由、規(guī)范有序的市場體系，另一方面也破壞了國家行政管理秩序。在把握行政性限制競爭行為四個構成要件的同時，有必要再從以下幾方面進一步認識行政性限制競爭行為： 第一，行政性限制競爭行為的本質是對行政權力的濫用。行政性限制競爭行為與經(jīng)濟性限制競爭行為都是濫用優(yōu)勢形成的，但優(yōu)勢濫用的形式迥異。經(jīng)濟性限制競爭行為源于濫用經(jīng)濟實力的優(yōu)勢，而行政性限制競爭行為所濫用的優(yōu)勢是行政權力，即所謂超經(jīng)濟的力量。這是行政性限制競爭行為與經(jīng)濟性限制競爭行為根本區(qū)別所在。比如，我國不少企業(yè)和行業(yè)協(xié)會具有行業(yè)管理職能，這些企業(yè)或行業(yè)協(xié)會的限制競爭行為可能是行政性限制競爭行為，也可能是經(jīng)濟性限制競爭行為，關鍵就是看其濫用的優(yōu)勢是行政權力還是經(jīng)濟優(yōu)勢。第二，行政權力是否濫用的衡量標準應該是《反壟斷法》、法律和行政法規(guī)，而不是地 方法 規(guī)、政府規(guī)章、部門規(guī)章等。這里所說的“濫用”主要包括“不合法”和“不合理”兩類。“不合法”包括沒有法律授權、超越法律授權、違反法定標準等等；而“不合理”則主要是指違反市場 規(guī)律 和政府理性目標。第三，行政性限制競爭行為正如它本身所標示的那樣是一種行為，而不包括狀態(tài)。行政性限制競爭行為常常會產(chǎn)生壟斷企業(yè)、形成市場壟斷狀態(tài)，人們常稱這種市場壟斷狀態(tài)為行政壟斷。因行政性限制競爭行為而獲益的企業(yè)，如果濫用其壟斷地位限制競爭，其本質也是經(jīng)濟性限制競爭行為，或者說是經(jīng)濟性壟斷。同理，依法具有獨占地位的公用企業(yè)實施的限制競爭行為也屬經(jīng)濟性壟斷。第四，行政性限制競爭行為是違法行政行為。首先，行政性限制競爭行為是一種行政行為，大多數(shù)情況下是一種抽象行政行為，少數(shù)為具體行政行為。其次，行政性限制競爭行為是違法的行政行為。最后，行政性限制競爭行為以行政權力為后盾，具有行政強制性，正因如此，行政性限制競爭行為是一種制度性的比經(jīng)濟性限制競爭行為危害更嚴重、更持久的限制競爭行為，它直接 影響 到我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立以及自由、公平的競爭秩序的形成。

二、行政性限制競爭行為規(guī)制立法現(xiàn)狀 鑒于行政性限制競爭行為的嚴重危害，我國從改革開發(fā)之初就開始對行政性限制競爭行為進行規(guī)制，并陸續(xù)頒布了一系列法律法規(guī)。最早在1980年10月，國務院發(fā)布的《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》指出：“在經(jīng)濟活動中，除國家指定由有關部門和單位專門經(jīng)營的產(chǎn)品以外，其余的不得進行壟斷，搞獨家經(jīng)營。”“開展競爭必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門不準封鎖市場，不得禁止外地商品在本地區(qū)和本部門銷售。”此后，國務院又多次發(fā)布了包含禁止行政性限制競爭行為 內容 的有關決定。最重要的立法是1993年制定實施的《反不正當競爭法》和2001年制定實施的國務院《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》。《反不正當競爭法》規(guī)定:“政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當?shù)慕?jīng)營活動。政府及其所屬部門不得濫用行政權力，限制外地商品進入本地市場，或者本地商品流向外地市場。” 國務院《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，對各種違反法律、行政法規(guī)和國務院規(guī)定的地區(qū)封鎖行為及其糾正措施做了詳細的規(guī)定。其他一些法律法規(guī)也對行政性限制競爭行為做了部分規(guī)定。如2001年生效的《招標投標法》規(guī)定:“依法必須進行招標的項目，其招標投標活動不受地區(qū)或者部門的限制。任何單位和個人不得違法限制或者排斥本地區(qū)、本系統(tǒng)以外的法人或者其他組織參加投標，不得以任何方式非法干涉招標投標活動。”2003年生效的《政府采購法》也規(guī)定:“任何單位和個人不得采用任何方式，阻撓和限制供應商自由進入本地區(qū)和本行業(yè)的政府采購市場。”同時，大部分享有立法權的地方也都制定了地方法規(guī)和政府規(guī)章對行政性限制競爭行為做出了禁止性規(guī)定。應該說上述法律法規(guī)對規(guī)制行政性限制競爭行為起到了積極和重要的作用，尤其是《反不正當競爭法》和國務院《關于禁止在市場經(jīng)濟活動中實行地區(qū)封鎖的規(guī)定》居功至偉。但是，相對于形勢的迫切需要而言，現(xiàn)行法律法規(guī)還存在著嚴重的缺陷。第一，行為種類不全面。現(xiàn)行法律對地區(qū)封鎖規(guī)定的最為全面，對部門分割和限定交易有概括性規(guī)定，對拉郎配等強制聯(lián)合行為、歧視行為等沒有規(guī)定。