第一篇：財政支農資金投入和使用存在的問題及對策

財政支農資金投入和使用存在的問題及對策

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。主要表現在以下七個方面：

一是財政支農資金的投入總量不足，投資結構不合理。近幾年，財政用于“三農”的投入數量不斷增加，但年度間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保證財政支農投入的不斷增加，中央采取了一系列措施，如《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。表現為縣級政府對農業資金投入絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但相對規模卻下降；縣級政府缺乏投入增長機制，財政支農資金投入增長幅度低于財政經常性收入增長幅度。同時財政支農資金分配結構也存在一些問題，表現在對生產性投入低而對非生產性投入高，即用于農業主管部門的人員經費投入多，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系缺乏必要的資金投入。在農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系中，農業基礎設施投資的份額較高，農林水等部門科技三項費用占農業支出的比重持續下降，有的縣甚至未能安排。

二是財政支農資金使用分散且交叉重復并存，影響資金使用效果。集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。分析原因，主要有兩個方面，第一，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不完全性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技、財政和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。如在某縣（區）審計調查發現，財政和國債資金1182萬元，被投放到167個項目中，平均每個項目資金投入7萬元，并且項目還分散在這兩縣區所有的二十七個鄉鎮（街道）和十多個農口事業單位，致使數額可觀的資金投向過于分散且無重點，致使扶貧資金的整體規模效益不明顯。

三是財政管理體制不科學導致的財政支農財力支解，平均分配資金，影響到了財政支農資金的政策支持效果。由于財政分配撥付制度存在缺陷，制約了支農資金發揮最大的效益。表現為縣級財政雙軌運行，上解基數過高，留用財力減少；縣級政府預決算安排財政支農資金的比重均呈下滑趨勢，支農支出占一般預算支出的比例低；在一般預算支出中存在虛列支農資金的現象，年終結存資金不實或無資金結轉，滯留、占用支農資金問題；另外由于支農資金來源分散，不利于監督管理，尤其是上級農業等主管部門直接撥入資金，脫離財政部門的監管，造成資金使用失控。

四是受地方財力限制，農業項目配套資金難以落實，影響支農效果。現行財政體制規定，中央、省級農業綜合開發項、國債項目、扶貧項目的資金安排，均需要地方財政及企業配套資金共同完成。為得到上級財政資金的支持，多數市、縣（區）政府在地方財力不堪重負的情況下，仍承諾對涉農項目進行資金配套，致使多數項目配套資金無法足額、及時撥付到位，嚴重影響了中央、省級農業項目工程的進度和質量。調查表明近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉本級財政的支農能力有名無實，甚至是極其虛弱，財政支農主要依賴中央和省級財政。特別是欠發達的中西部地區和糧食主產區，縣鄉財政困難的問題日益普遍和嚴重化，縣鄉政府支農的實際能力已經普遍弱化，這不僅妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重制約著農業和農村的穩定運行。

五是支農資金項目管理模式落后，資金安排不科學。目前，支農項目投資的隨意性和被動性很強，投資也不科學、不合理。這種投資方式不能給農民以穩定的心態從事農業產業，造成很大投機心理，缺少長期和長遠的心理準備。目前，支農資金項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權力直接介入工程項目的實施，缺乏有效的監督，致使部分項目施工單位采用高套單價、多計工程量、偷工減料以及夾帶未實施工程等手段虛報冒領工程款；工程建設單位缺少相關專業技術人員和監管機構造成工程監管不到位；以及工程監理不作為或胡作為等，造成部分項目存在高估冒算，據對某市土地整理項目進行審計發現，項目工程高估冒算資金占工程概算達23%，使工程質量得不到保證，造成資源極大浪費，也易滋生腐敗現象。

六是支農項目資金監管水平低下。首先是監管職能缺位，我國支農資金接受財政、審計、紀檢等部門的監管，在實際工作中表現多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。支農資金透明度低，缺乏完善的舉報系統，社會公眾輿論沒有發揮應有的監督作用。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現有對項目立項過程監管、工程開工前執行“招投標、監理、合同管理、項目法人制”情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的管理等事前監督工作淡化、甚至缺位。有些支農項目沒有按照基本建設管理程序（如財政部門負責的支農項目）實行“四制”管理，即：項目法人制、工程招投標制、項目監理制、財務報帳制，以致出現擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。

七是財政支農資金效益有待提高。主要表現為：一是財政部門滯留支農資金。有的單位將支農資金列支后，轉入“暫存款”科目，于次年陸續撥付。還有的單位將預算列支的支農資金轉入農財部門，未及時撥付。二是農口部門在管理和使用支農資金時，輕視效益。有的農口單位年底結余（包括往年結余）竟然占當年度財政撥款的50％。三是缺乏科學論證盲目立項，造成支農資金的浪費損失。四是資金投向失準，超出財政管理范圍，造成財政支農資金的流失。有的主管部門將農業專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體，導致支農資金流人私人囊中。五是財政支農資金投入分散，各農口主管部門缺少拉動地方農業大發展的重點工程和龍頭產業，影響支農資金整體效益的發揮，在一定程度上制約了政府對農業投向的指導作用，不利于加快農業發展政策的貫徹執行。隨著我國社會主義新農村建設的深入開展和一系列支農惠農政策的出臺，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力地促進了農業、農村經濟發展和農民增收。但在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。在為新農村建設提供“真金白銀”的同時，如何加強支農資金管理，真正做到“管水到田”，切實提高財政支農效益，是值得各級財政部門進一步研究和加以改進的大課題。

一、財政支農資金管理使用中存在的問題

（一）預算投入少。從支農資金的結構和投入能力方面看，目前農業投入中央財政仍是領頭羊，地方財政特別是基層財政對農業投入顯得“有心無力”。近些年來，縣鄉（鎮）兩級財政可以說是我國五級財政體系中最困難的兩級財政。尤其是農村稅費改革后，許多縣鄉財政更是捉襟見肘，運作十分困難，用于解決工作人員工資，維持吃飯財政的現狀一時難以改變，地方農業建設資金高度依賴上級政府，實際投入支農的預算資金比例小。

（二）管理部門多。以縣市為例，粗略統計下來，直接管理和分配支農資金的有發改委、財政、科技、水務、林業、國土、農業、交通、民政等十多個農口部門和涉農單位。管理部門多必然造成統籌協調難，主要表現為項目申報各自為政，多頭申報；項目資金管理方式方法多樣，政出多門；計劃下達形式各異，既有發改委或財政直接下達的，也有發改委或財政先下達到行業主管部門，然后由行業主管部門下達到地方的，還有由發改委、財政與有關部門聯合下達的或由行業主管部門直接下達的。由于資金管理部門較多，各自為戰，缺乏溝通，管理層次和撥付環節煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現象屢屢發生。

（三）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現象時有發生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。

（四）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農投資安排時往往發生撒“胡椒面”現象，顧及方方面面。此外，少數領導個人支配使用的隨意性大，搞“人情項目”、“關系項目”。造成支農資金使用分散，農業項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致“豆腐渣”工程。農業資金的整體效益得不到應有的發揮。

（五）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業開發和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業兩個部門均有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。

（六）監督力度弱。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。國家審計署在 2004年6月發布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查后，發現部分地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。

二、加強支農資金管理的對策建議

（一）加大資金投入，建立支農資金的穩定增長機制。

資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執行的基礎。在推進經濟發展，增強財政實力的同時，要進一步調整和優化財政收入結構，將財政資金的分配更多地向“三農”傾斜，提高支農支出占財政支出的比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍。

1、保證財政對“三農”投入的法定增長。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，短期內不可避免地對縣鄉造成較大的沖擊，地方財政收入大幅下降，負債運轉較為普遍，基本保障能力下降。因此必須進一步明確中央、省級財政在欠發達地區財政支農的主體地位，要隨著經濟的發展和國家財力的增加，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政支出的增長速度，同時，大力發展縣域經濟完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力。形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉為輔的財政支農投入保障機制。

2、調整存量與調整增量并舉，以調整增量為主。在存量調整方面，重點是深化機構改革，壓縮行政事業經費和人員經費，增加現有財政資金中用于農業發展的比重；在增量調整方面，逐步提高新增支出中用于農業農村的比重，逐步提高國債資金用于農業農村的比重。

3、開辟新的資金來源渠道。主要是落實好中央關于新增耕地占用稅主要用于“三農”、部分土地出讓金收益用于農業土地開發等有關政策規定。除了直接投入外，要重視發揮財政支農資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、優惠政策等方式，吸引信貸資金、外資、工商資本投入農業，以進一步拓寬農業投資渠道。

（二）加大支農資金整合力度，提高資金使用效益。

在努力擴大資金供應的前提下，充分利用好現有的資金資源是當前財政支農工作的重要課題，重點是如何整合財政資源，提高支農資金的使用效益。

1、合理界定政府支農投資方向，奠定資金整合基礎。支農資金的使用要體現代表最廣大農民的根本利益。要按照完善社會主義市場經濟體制和建立公共財政的總體要求，適應全面建設小康社會和推進社會主義新農村建設的需要，牢固樹立“以人為本”理念，嚴格把握政府支農投資使用方向，將支農資金集中用于廣大農民普遍受益的農林水利和農村水、電、路、氣、通訊等基礎設施建設，生態環境建設以及農業科技推廣等。

2、強化地方政府責任，下放資金分配權。上級在確定農業建設項目時，應充分考慮項目的數量、規模以及地方財政承受能力，合理確定地方財政配套比例。針對農業和農村建設項目點多面廣、涉及千家萬戶、投資規模相對較小、監管難度較大等特點，可考慮減少上級主管部門資金分配權，明確規定轉移支付資金的使用范圍、比例，將農業建設項目的決定權、資金分配權下放給縣級人民政府，避免脫離實際、盲目立項的現象，有利于因地制宜、統籌安排，提高資金的使用效益。同時，地方政府要量財力辦實事，在規劃上報投資項目時，更應根據本級財力狀況選擇急需建設的項目，切忌為爭取得到上級資金而把項目報多、報大，把可行性報告搞成可騙性報告。

3、明確支農資金整合范圍，適當歸并資金分類。由于整合支農資金涉及到相關農口部門的利益，工作中必然出現一些難度和阻力，縣（市）區的財政部門在推進支農資金整合時，必須從明確支農資金整合的范圍、對象入手，加強對整合支農資金的政策宣傳、強化對支農資金整合工作的組織領導。根據財政部《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，當前支農資金整合的范圍是：除救災資金和特殊用途資金外，包括財政部門管理分配的支農資金以及農口部門預算中用于農業項目的支出。同時，根據財政支農目標和重點，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，重新確定支農投資分類，逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況。從農業和農村發展的長遠考慮，可以逐步將現有各項支農資金按性質歸并為五大類：農業生產類、管理服務類、災害救助類、生態環境類、農村生活類和農民收入類。對現有的支農資金進行科學的分類后，屬于相同性質的資金都可以進行整合，歸并為一項資金。不過，特大防汛抗旱資金、突發動植物疫病防控等救災資金不宜整合。但是災情事前防御和災后重建中適合項目管理的資金也可納入資金的整合范圍。

4、改革支農資金使用和管理機制，實現支農資金整合。在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益。近期可通過打造“項目”或“產業”平臺，構建整合載體，實現農業資金整合。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職、項目共建、資源共享、利益均沾和政績共現。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用；長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、權責一致、強化協調、增強服務”的原則，切實改變目前支農投資多頭管理的局面。重點是理順投資主管部門和財政主管部門在政府財政性建設資金分配管理方面的職能定位，改變單個部門既要管項目又管資金的格局，建立兩部門間合理分工、共同協商、相互制衡和有效監督的機制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。

（三）健全落實支農資金管理制度，規范資金使用行為。

1、進一步健全財政支農項目的立項制度。對符合財政支持范圍的農業項目，要組織可行性研究和專家評估論證，嚴格項目立項條件，提高財政支農項目選擇的科學性、預見性、準確性。

2、實行重點項目資金財政直撥，縣級報帳制度。對投資規模較大、建設期限要求較嚴的重點項目，資金按項目的隸屬級次，由本級財政部門按工程建設進度，直接撥至項目承建單位。縣級以下的重點項目，實行縣級報帳。即把各級財政投入項目的資金（包括鄉鎮應負擔的資金）匯入縣財政專戶，縣財政落實專人負責，根據工程進度及時將資金撥至承建單位，整個工程的會計帳務在縣財政核算，工程竣工驗收后，縣財政即把項目完工形成的資產移交給有關單位使用和管理。

3、落實項目建設責任制。要實行項目從申報至竣工專人負責的制度，負責者可以是建設單位法人代表，也可以是單位委派的專職人員，總之要明確誰是該建設項目的直接責任人，并明確責任人的權利和職責。有關主管部門要組織和監督工程的招投標工作，并行使相應管理職能，加強項目建設過程的跟蹤檢查。

4、嚴格執行財務會計制度。要認真執行新《會計法》，項目建設要配備財務核算機構和合格的財會人員。根據工程的建設特點，采取適用的會計核算方法，完整、準確、及時地反映工程支出，杜絕糊涂帳。要做好會計核算資料的整理、保管及移接交工作，使支農資金的整個使用過程來路清、去向明，投資形成的資產帳務全、管理嚴。

5、建立實施支農項目績效評價制度。制定剛性的財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。

第二篇：我國財政支農存在問題及對策研究

我國財政支農存在問題及對策研究

摘要：財政支農是政府促進農業發展、提高農民收入的有效手段之一。現階段的財政支農資金無論是在管理還是在,方面還存在一些問題，極大制約了其積極作用的發揮。本文針對中國財政支農方面存在的問題提出若干對策建議。

一、我國現階段財政支農的發展現狀

近年來，我國把“三農”工作作為全黨各項工作的重中之重，出臺了一系列重大強農惠農政策。中央財政按照黨中央、國務院的要求，不斷增加“三農”投入，積極調整財政支出結構，確保財政支農資金穩定增長。2003-2009年，中央財政“三農”投入逐年增加，年均增長17.8％。特別在2009年，中央財政用于“三農”方面的支出安排合計7161.4億元，比上年增加1205.9億元，增長20.2％。

(一)財政部門堅持把支持“三農”作為預算安排和財政工作的重點 加大農民補貼力度。2009年安排糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼四項補貼1230.8億元，增長19.4％。補貼種類由9大類擴大到12大類，覆蓋到全國所有農牧業縣：增加農作物良種補貼資金規模，在已實現水稻良種補貼全覆蓋的基礎上，進一步擴大小麥、玉米等補貼范圍。較大幅度提高糧食最低收購價，增加農民收入。

大力支持發展農業生產。對農村低收入人口全面實施新的扶貧政策。2009年安排用于農業生產方面的支出2642.2億元。支持有計劃、分步驟地推進全國新增千億斤糧食生產能力建設。推動農業結構調整，支持現代農業發展。加快中低產田改造，增強農業綜合生產能力。在穩定現行農業保險保費補貼政策的基礎上，研究適當提高種植業補貼比例，穩步增加補貼品種。加強農業基礎設施建設。大力支持加快大中型和重點小型病險水庫除險加固進度，強化灌區改造和小型農田水利建設。加大農村飲水安全工程和沼氣工程投入。

加快發展農村公共事業。擴大公共財政覆蓋農村的范圍。支持繁榮發展農村文化，大力辦好農村教育事業，促進農村醫療衛生事業發展，健全農村社會保障體系，加強農村環境建設，實施農村保障性安居工程，加強農村防災減災能力建設。

(二)新局面下，我國為發展新農村建設出臺了一系列財政支農的新政策

中共中央關于財政支農工作的會議及新政策

2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。之后于2008年12月28日閉幕的中央農村工作會議，確定了2009年農業農村工作的首要任務是保持農業農村經濟平穩較快發展。圍繞穩糧、增收、強基礎、重民生四大重點，會議明確了旨在促進農業穩定發展、農民持續增收的一系列政策措施。

切實落實關于農民自身利益的財政支農新政策

(1)“家電下鄉”政策。“家電下鄉”政策是當前經濟形勢下擴大內需的一項重要舉措，是財政政策工具及運作機制的一項創新。通過對農民購買家電予以一定比例的財政補貼，有利于提高農民消費能力，擴大農村消費，改善農民生產生活條件，有利于帶動家電企業生產，促進產業結構優化與升級，完善農村流通體系。2009年中央財政安排“家電下鄉”補貼資金預算200億元。自2007年12月開始，“家電下鄉”在山東、河南、四川三省試點，取得了明顯成效。從2009年2月1日起，“家電下鄉”在全國全面實施，并將電腦、熱水器、空調、微波爐及電磁爐納入了補貼范圍。據測算，“家電下鄉”在全國推廣和增加補貼品種后，4年拉動國內消費約21000億元。

(2)促進農民工就業政策。2009年中央財政安排就業資金420.2億元。比2008年增加168億元，增長6.7％。探索建立就業支出績效評估指標體系，提高資金使用效益。進一步規范社會保險補貼先繳后補辦法，完善職業培訓、職業介紹補貼與促進就業效果掛鉤機制，引導各類職業培訓和介紹機構針對市場需求積極開展就業服務。以做好促進農民工就業和穩定困難企業就業局勢為重點，加大各項就業政策的執行力度，切實將政策落到實處。同時，重點幫扶就業困難人群、零就業家庭和受災地區勞動力就業，對返鄉創業的農民工給予政策扶持。加大對下崗失業人員和農民工的職業技能培訓力度。

二、我國財政支農在新時代下出現的新問題

(一)財政直接投入比例失調，投入結構不合理

近年來，盡管財政對農業的投入也有大幅增長，但由于財力有限、使用效率不高、結構矛盾突出等原因，相對于當前我國農業基礎薄弱，效益低下的發展現實而言，投入仍嚴重不足。同時，財政支農資金結構失調、管理混亂，導致生產性支農資金到位率很低，而用于各項農業事業費的比重上升。用于農業科研和推廣應用的比重更低，這就無法為土地規模經營提供良好的農業投資環境，也就很難提高農業投資者集中土地現代化、集約化生產經營的積極性，阻礙了新型農地經營方式的推廣。農業科技三項費用占財政支農資金的比重近年來一直沒有超過1％。大大低于一些發達國家的農業科技投入水平。另外，在財政支農投入中，直接用于流通環節的補貼過高，而直接用于生產的補貼資金很少，基本上是流通企業和消費者受益，而農民受益少。目前，財政用于農村的支出約1／3是農產品政策補貼，農產品政策補貼多數還是直接用于流通環節的補貼，最終落到農民頭上的不足50％。

(二)財政農業稅費改革滯后，不利于推動農業現代化經營

合理科學的農業稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年，國家為減輕農民負擔所進行的農業稅費改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發而進行的統籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業現代化經營及農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農業現代化經營方式的推廣。

(三)財政支農管理體制不完善，資金使用效果不明顯

現行財政支農資金管理體制基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式。這種管理方式的弊端就是缺乏有效的監督，保證不了工程的質量，造成極大的浪費。涉農部門多，條塊分割較為嚴重，導致資金使用分散，難以形成合力，實施效益不理想。而且，支農資金擠占、挪用現象并存；財政支農資金預算執行緩慢，資金到位率低，且內支農資金支出不平衡：財政支農資金使用監督機制落后，資金使用效果差，改革開放的前6年，農民人均收入的年增長按可比口徑計算在14％～20％之間。而1997年以來平均只有4％。

三、完善我國財政支農政策的若干對策

(一)深化農村稅費改革，促進農村經濟發展

近幾年農村稅費改革的效果初步顯現，大幅度地減輕了農民的負擔，取得了階段性的成果。但短期內，由于我國長期扭曲的農村不合理分配關系，農村稅費改革不可避免地會對鄉鎮財政收入造成重大沖擊，加之各地區農村稅費改革的執行情況和取得的成效參差不齊，基層財政收入不足造成支出的缺口會引發一系列嚴重后果。農村稅費改革的實質是對農村公共物品籌資制度的重新安排。通過重新安排，能夠穩定農村公共物品的資金來源，同時從根本上解決農民負擔過重、負擔反彈等影響農民收入、農村社會穩定的問題。因此，必須堅持“多予、少取、放活”的方針，繼續深化農村稅費改革，同時加大農村財政的轉移支付力度，填補稅費改革中發生的財政收支缺口，減少改革的阻力，切實減輕農民負擔，規范國家和農民的收入分配關系。

(二)重視農業科技，加大農業科研投入和技術推廣力度

從世界范圍來看，發達國家科技在農業增長中的貢獻份額一般在60％左右，有的高達80％，而我國現階段僅為39％，農業科技水平與國際先進水平總體差距很大。因此，我國要重點支持那些在世界上保持領先地位的農業科技繼續保持領先地位，包括提高科學種植和養殖技術的研究、雜交優勢的利用等；要建立一批高新技術產業化基地和工程研究中心，積極發展農業生物工程、基因工程、光輻射技術等研究；加強重大的農業基礎理論研究，有計劃地使一批農業科技項目趕上世界先進水平：通過建立比較發達的農業科研和科技推廣體系，發展農業適度規模經營，使利益驅動成為農民吸納科技的動力。

(三)擴大公共財政覆蓋農村范圍，逐步建立財政支農資金穩定增長機制

按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，建立健全財政支農資金穩定增長機制。逐步實現財政支農投入“三個高于”的要求：即確保每一年財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設比重高于上年，保證國家財政對農業資金投入的法定增長，并切實加強預算執行。各級財政都要增加對“三農”的投入，同時在完善省以下財政體制的基礎上，市縣財政也要逐步增加財政支農資金投入。積極探索利用補助、貼息、保險、擔保等方面手段。建立農業投入的激勵機制，積極鼓勵和引導社會各方面資金增加農業投入。扎扎實實推進支農資金整合工作。要鼓勵以縣為主，制定規劃，加強組織領導和協調配合，通過打造項目或產業平臺，整合支農資金；積極推進管理體制和管理機構改革，通過合理配置機構和職能，從根本上解決支農資金使用分散的問題。創新財政支農體制性措施，進一步推進支農資金整合。

總之，各級財政部門要根據我國農業和農村經濟發展面臨的新情況、新問題，堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務，切實貫徹落實黨中央、國務院各項方針政策，扎實做好財政支持“三農”的各項工作。

第三篇：財政支農資金管理使用存在的問題及對策

財政支農資金管理使用存在的問題

財政支農資金是國家對農業投入的具體實現形式，是國家加強農業基礎地位政策的體現。國家審計機關在對財政支農資金的管理和使用情況進行審計調查中了解到，財政支農資金為改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起著重要作用，奠定了堅實基礎。但同時也發現，財政支農資金在管理和使用過程中，存在一些問題，在一定程度上，已制約財政支農資金作用的正常發揮，影響國家農業政策的切實貫徹 落實。

一、財政支農資金管理使用存在的問題

(一)財政支農資金有中央、省、市資金管理辦法。由于地區、部門情況不同，各單位普遍缺乏制定結合本單位實際情況資金配套管理辦法和制度。

(二)部分單位財務管理和會計核算基礎較為薄弱。未設專賬進行財政支農資金專項核算。

（三）部分財政支農資金申報內容與實際財政報賬的內容不相符，如：項目申請是檢測設備，而報賬的是電動車和照相機。

（四）部分財政支農資金到位滯后，直接影響了財政支農的必要性和重要性，如小麥搶收補貼到位滯后于小麥搶收滯后。

（五）缺乏對財政支農資金的后續管理和使用效益的監督體制，財政支農資金撥付出去了，無跟蹤考核和監督。

二、財政支農資金管理使用審計建議

(一)加大對《中華人民共和國農業法》及相關政策的宣傳力度，并嚴格貫徹執行，確保國家立法的嚴肅性、強制性和普及性。同時強化法律意識，擯棄行政行為的隨意性，做到依法行政，保障農業、農村、農民的利益，發展農業，改善農村環境，增加農民收入。

(二)充分發揮政府對農業投入的導向作用。

一 是進一步加強農業結構調整的力度，加大對農業的投入，積極推廣新技術，提高農業現代化、科學化、機械化、知識化的程度，引導農民對農業科技知識的投入。基層政府和農口單位，直接面對廣大農村農民，更要有強烈的責任感和使命感，領導農民致富，改變城鄉差別。

二 是應對農口單位進行一次摸底，劃清各自的職能范圍，對提供社會公眾產品和服務的單位，進行定員定額，財政全供；對可以通過市場形成收費的單位，督促其早日走向市場，并及時與財政“斷奶”；而對一些科技含量高，又比較幼稚的農業產業，政府要積極扶持。

三 是要積極拓寬籌集支農資金的渠道，采取國際和國內、有償和無償、國家和地方、國家和集體、個人等相結合的籌資方式開發農產業。四是加快農業科研成果轉化，開發并推廣農業新品種、新技術，增強農業綜合實力。

(三)財政部門應加強對財政支農資金的管理。首先，要硬化預算約束，強化部門預算。在分配支農資金時，既要有明確的政策導向，加大農業基礎設施和農業科技的投入；又要切實按照實際需要，把握公眾財政框架下的預算支出范圍，減少財政不必要的負擔。其次，加強對財政支農資金使用情況的監督，按照預算編制和用款進度，及時跟蹤問效。最后，依法采取強硬措施，提高支農資金使用的效益。對違規操作者，嚴格執行《預算法》，該停撥款的停撥，該處罰的處罰。只有這樣，才能嚴肅預算制約，保證預算執行暢通有效，使有限的財力達到

最大的成效。

(四)農口主管部門要切實發揮作為政府職能部門的作用，用好財政支農資金。既要細化部門預算，科學編制支農項目計劃，又要嚴格按財政批復預算內容執行，加強監管。改變部門財政支農資金重點不突出的局面，農林水等主管部門要結合當地經濟發展，確定一些切實可行的重點項目，拉動龍頭，有所作為，有所建樹。要引入市場機制，進一步規范各項管理規定和制度，加大對支農項目的管理，全面推行工程招標制、項目責任制、工程監理制、工程預決算審計制、專戶報賬制、責任追究制等管理制度，提高預算執行的公正性和透明度，維護國 有資產的保值增值，實現項目的經濟效益和社會效益，杜絕違紀違規問題的發生。

(五)進一步加強有關基層領導和財務會計人員理財用財管財的職業意識和監管力度。財政、農口主管部門要根據有關規定和實際情況，對現有的農口部門財務管理體制進行合理化、科學化、高效化改革，提高農口部門的財務管理和會計基礎。加強業務培訓，提高業務人員素質。工程技術人員和會計人員，要把好工程質量、決算和財務管理的關口，為領導決策提供依據。

第四篇：海安縣財政支農資金投入現狀、問題及建議

海安縣財政支農資金投入現狀、問題及建議農業科高陽近年來，我縣全面貫徹落實各項支農惠農政策，不斷加大財政支農力度，創新支農工作方式方法，城鄉統籌發展取得顯著成效。農業的發展，一靠政策，二靠科技，三靠投入，不斷增加對農業的財政投入是農業持續穩定發展的前提，財政支農投入直接關系到農業的發展、農民的富裕及農村的穩定。因此，做好新時期的財政支農工作，具有劃時代的意義。

一、財政支農資金的投入現狀

（一）財政支農支出總量保持較快增長。縣委、縣政府高度重視對農業的投入，將農業的發展放在財政政策的重要地位。2009年我縣積極籌措資金加大農業投入力度，全年累計籌集預算內外財政資金49908.68萬元資金用于“三農”。預計2010年全年財政支農投入累計超6億元，資金投入總量保持較快增長。

（二）財政支農投入力度不斷加大。財政支農投入力度一般用財政支農投入占財政支出的比率來衡量，即政府對農業投入的重視程度。我縣財政支農投入占財政支出的比重都是穩步上升的，這說明縣委縣政府高度重視農業。

（三）財政支農支出結構發生顯著變化。支農資金的投向由過去注重生產環節的投入逐步轉向基礎公益設施、結構調整、農業產業化為投入重點，增強了農村的造血功能。

（四）取得的成效顯著。近年來，我縣以農業增效和農民增收為著力點，以新農村建設和現代農業發展為抓手，加快推進高效農業規模化，實現了農業經濟又好又快的發展。

二、存在的問題

（一）財政對農業投入的規模和額度較小，投入比較分

散，不能滿足現代農業發展的需求。隨著農業機械化、現代化發展步伐的加快，農業綜合生產能力不斷進步，對農村各種配套設施要求也不斷增加，地方財政在支持農業基礎設施建設和生態農業建設上會不斷加大投入，由于我縣是“吃飯財政”財政支付壓力明顯加大。

（二）財政支農資金使用分散，同類項目資金整合難度大，交叉重復并存。由于行政管理體制等原因，財政支農資金涉及農業、畜牧、水產、林業、水利等各部門，項目資金上存在交叉與重復的問題，財政支農資金管理上存在盲區和死角，各部門在實際工作中又有越位或缺位的問題，這給支農項目的實施和管理帶來較大難度。

（三）財政支農資金投入效益低下。正是由于財政支農資金分散，投入規模偏小，沒有集中財力扶持我縣優勢農業產業，致使財政支農資金投入效益低下，農業產業門類齊全，但缺乏在縣場上有競爭力、在全國有影響力的農業產業。

三、政策建議

（一）建立財政支農投入穩定增長機制，構建發展現代農業生產保障體系。資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執行的基礎，這客觀上要求財政支農支出必須保持一個較高的增長幅度。隨著我縣經濟發展和財力的增強，保持較高的增長幅度，不僅必要，而且也有可能。關鍵是要切實調整財政支出結構，通過多種途徑，逐步建立多元化穩定增長的財政支農資金的投入機制。第一是保證財政對支農資金投入的法定增長。嚴格按照省縣“兩高于、一確保”要求，不斷增加財政支農投入規模。第二，發展農業是各級政府的共同責任，縣級財政在增加支農資金的投入，鎮級財政也要不斷增加對農業的資金投入。第三，開辟新的資金來源渠道。

當前主要是落實“土地出讓金一部分用于農業”的政策。第四，整合農業財政資金，提高支持效率。

（二）突出重點，向“三農”重點領域和薄弱環節傾斜。以傾力打造現代特色農業基地為著力點，重點支持構建設施完善、科技服務網絡健全、產業化經營水平高、農民組織化程度高、產品質量安全的現代特色農業生產體系。第一是圍繞現代特色農業基地建設，優化支出結構、重點支持農業基礎設施建設，改善農業生產條件。第二是支持農民專業合作組織建設，推動現代特色農業生產組織方式的轉變。第三是支持農業產業化經營，放大規模效應。重點支持現代特色農業基地和農業龍頭企業的發展，切實解決全縣農產品加工龍頭企業規模小、布局分散、起點低、帶動能力弱的問題，提高農業及其相關產業布局的聚集效應。第四是不斷創新，努力推進農業保險工作，提高農業抗災能力。

（三）加大農業科技創新和推廣的投入力度，提高農產品科技含量。農業發展的根本出路在科技進步，加大農業科技創新和推廣的財政支持力度。一要進一步加大對農業科研和技術推廣工作的投入力度，圍繞現代特色農業基地建設，加快技術引進、推廣和成果轉化，加快農業高新技術研究，支持農業適用新技術、高效新品種、種養新模式的科技攻關，加速科研成果向現實生產力的轉化，提高農業生產和農產品的科技含量，提升特色農業基地的建設水平，增強農業核心競爭力，培育農業經濟和農民收入新的增長點。二要支持科技培訓。大力開展農民職業技能培訓和青年農民實用技術培訓，培養有文化、懂技術、會經營的新型農民，提高農民運用先進實用技術的能力，為傾力打造現代特色農業基地提供技術支撐。

（四）著力建立財政支農政策的有效引導機制。發揮財政資金和政策“四兩撥千斤”的作用，引導社會資金投資農業。通過對現有財政支持農業資金使用方式和政策進行適當調整，鼓勵農民和企業充分利用縣場機制進行融資擴張和發展，改變財政包攬過寬的局面。

（五）統籌整合支農資金。圍繞縣委、縣政府相關要求，根據大力發展“高產、高效、生態、安全”現代農業，形成一批具有較強縣場競爭力的優勢產業帶、產業區和縣場競爭主體，項目投入重點向我縣三大農業片區和四大農業園傾斜，按照資金渠道不亂、性質不變、用途不改的原則，打破部門、行業、預算內外資金等界限，對所有涉農資金進行清理歸類，確保在不違反專項資金使用規定的前提下整合一切資源，捆綁投入新農村建設，除涉農補貼、救災等有明確特定用途的資金外，其他涉農資金全部納入整合范圍，實行統籌安排，將整合范圍內資金劃分為農村基礎設施、環境綜合整治以獎代補、貼息、技術推廣服務等幾大類，實行分類統籌安排，集中投入使用，以發揮支農資金整合的“聚焦效應”，徹底摒棄“撒胡椒面”做法。

（六）積極爭取上級支持。目前，我縣經濟實力還不強，自我發展能力比較弱，僅僅靠自身的財力，將難以實現現代農業發展和新農村建設任務，需要我們最大程度地爭取國家和上級部門支持。一是要研究好政策。應加強分析研究國家宏觀經濟形勢，研究國家的政策支持導向和資金的投資方向與內容，重點圍繞現代農業發展、社會主義新農村建設、農村重大基礎設施建設等方面，力求通過在政策分析和形勢判斷中尋找國家和省上支持，找到爭取項目資金的切入點。二是要加強部門協調。財政、農委和相關業務主管部門應加強

溝通與協調，制定工作責任制，扎扎實實做好每一個項目的策劃、申報、跟蹤、落實等環節。三是要包裝項目。一個好的項目是爭取上級支持的前提。應超前謀劃一批對全縣農業發展帶動作用強的項目，做好申報項目的基礎工作，認真組織好項目的前期調研、報告編制和評估論證，把項目做深、做實、做細，確保項目的質量，切實提高項目的成熟度和認可率。

（七）努力創新資金管理制度，加強支農資金管理。隨著發展現代農業和社會主義新農村建設投入資金的增加，財政監督管理的任務越來越重。管好用好資金是建立支農資金穩定增長和多元化投入機制的重要保證，我們必須把財政監督管理工作提到新的高度來認識，堅持運用法律、法規手段規范和保障財政資金的管理與監督，抓好制度建設、立足以查促管，不斷提高支農資金分配與使用的規范性、安全性和有效性。我們將研究出臺我縣《關于加強財政支農資金管理的意見》，進一步加強財政支農資金的整合，通過建立財政支農資金預算管理制度、財政支農項目庫制度、財政支農項目評審制度、財政支農項目招投標制度、政府采購制度、財政支農項目監理制度、財政支農資金報帳制度、財政支農資金審計制度等進一步強化對財政支農資金的管理，不斷提高支農資金使用的規范性、安全性和有效性。

第五篇：我國財政支農存在的問題及對策研究

本科畢業論文

題

目：我國財政支農存在的問題

及對策研究

院（部）： 商學院 專

業： 工商管理 班

級： 工商061 姓

名： 何開生 學

號： 2006091188 指導教師： 孫學輝

完成日期： 2010年6月11日

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目 錄

摘 要..................................................................III ABSTRACT...........................................................IV 1前 言................................................................1.1研究的背景..........................................................1.2本文研究的意義......................................................2財政支農以及農業發展的相關理論分析..............................2.1西方學者對財政支農理論分析..........................................2.1.1弗朗斯瓦?魁奈的重農思想..........................................2.1.2西方學者羅斯托提出的公共財政支出增長的經濟發展理論...............2.1.3亞當?斯密（Adam Smith）的自由經濟理論分析........................2.2“三農”政策理論.....................................................2.2.1“三農”問題的提出...............................................2.2.2“三農”問題的重要性.............................................3我國財政支農的必然性分析.........................................4我國財政支農存在的問題............................................4.1中央財政對農業投資的歷史回顧........................................4.2我國財政支農問題分析...............................................4.2.1我國財政對農業投入整體上呈現弱化的傾向..........................4.2.2財政支農資金投入結構不盡合理....................................4.2.3財政支農資金管理使用中存在的問題................................5調整財政支農政策的總體思路......................................5.1擴大農業財政支出總量...............................................5.2優化財政支農資金結構...............................................5.2.1逐步壓縮農業事業費支出的比重....................................5.2.2重點支持農業基礎設施建設........................................I

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5.2.3大力支持農業基礎科學研究........................................5.2.4支持適應市場要求的農業社會化服務體系............................5.2.5有選擇地支持農業產業化經營項目建設..............................6結 論...............................................................謝 辭................................................................參考文獻.............................................................II

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摘 要

農業是國民經濟的基礎，發展農業和農村經濟既關系到我國9億農村人口的生存和發展，關系到整個國民經濟發展，更關系到整個社會穩定和構建社會主義和諧社會，具有重要的戰略意義。目前，我國在總體上已經進入以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業的歷史階段，“三農”問題的解決，農業和農村經濟的快速發展，對保持國民經濟平穩快速增長和社會穩定，發揮了重要的支撐作用，但我國農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾仍然十分突出，只有解決這些矛盾，才能扎實推進社會主義新農村建設。財政投入是城鄉經濟建設和各項社會事業發展的重要基礎，財政支農政策是國家實施對農業支持和保護的主要財政政策，財政支農支出行為直接影響和決定財政政策效果。

本文綜合運用多種方法對我國財政支農支出狀況進行了系統研究，并針對目前存在的問題提出了相應的政策建議。

關鍵詞：財政；農業；農村；農民

III

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Study on China's financial support for agriculture and Countermeasures

ABSTRACT

Agriculture is the economic basis for development of both agriculture and the rural economy in China 900 million related to the survival and development of the rural population, the entire national economy development, and related to the social stability and building a socialist harmonious society, has important strategic significance.At present, in general, agriculture has entered the industry that promotes agricultural, urban area townships and historical stage of industry nurturing agriculture.To solve the problem, the rapid agricultural and rural economic development, to maintain steady and rapid economic growth and socialstability played an important supporting role, but our agricultural infrastructure is weak, rural social undertakings lags behind, widening urban-rural income gap is still quite prominent contradictions, only solve these contradictions in order to push forward construction of socialist new countryside.Financial investment in urban and rural economic construction and social development, an important foundation for the national implementation of the Fiscal Policies on agricultural support and protection of the main fiscal policy, expenditure for supporting agriculture and decided to conduct a direct impact effect of fiscal policy.This paper uses a variety of methods of state expenditure for supporting agriculture in China has been systematically studied, and the light of existing and puts forward policy recommendations.Key Words：finance;agriculture;countryside;farmer

IV

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1前 言

1.1研究的背景

近年來，我國財政用于農業的資金支出總量在逐年增加，從2001年起財政支持已經開始向“三農”調整，并且逐年向農業、農村、農民傾斜，支持農業和農村經濟社會發展被確定為重點支出項目的首位。近6年來中央財政對“三農”的支出：

***00200002005年2007年2009年

圖1.1 2005-2010年中央財政三農支出圖

12005年，中央財政用于“三農”的投入2975億元，比上年增加349億元。2006年，中央財政用于“三農”的投入3517億元，比上年增加542億元。

2007年，中央財政用于“三農”的投入4318億元，比上年增加801億元。

2008年，中央財政用于“三農”的投入5672億元，比上年增加1354億元。

2009年，中央財政用于“三農”的投入7253億元，比上年增加1581億元。

2010年，中央財政用于“三農”的投入8183億元，比上年增加930億元。然而，由于我國長期以來在財政上只重視收入分配，忽略財政活動的最終效應，對資金分配效果、資金使用效率以及產出效果缺乏監督和考核，致使財政支農資金使用效率不高，這促使人們越來越關心財政支農資金使用，重視其實際使用的效果與效率。

“農業興，基礎牢；農村穩，天下安。”中國是世界上農民最多的國家，農業、農民、農村是經濟繁榮、社會安定的基礎和保證，是現代化建設的根本問題。農業作為我國國民經濟的基礎和社會發展的穩定器，有著舉足輕重的地位，伴隨著一國由傳統農業社會向現代化工業社會的轉變，也為了服從我國經濟發展的大局，為了發展工業，農村作為工業產 ①《經濟參考報》2005年7月30日(A3)。

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第一部分是前言，闡述了本文研究的背景和意義，簡述了解論文的基本框架。從農業是國民經濟的基礎；農業的弱質性特征，給農業生產經營帶來很大的風險，結合了相關理論和我國國情分析了我國財政支農的理論依據和我國財政支農的必然性，為本文后續研究提供基礎性的準備工作。

第二部分是財政支農以及農業發展的相關理論分析。通過以西方學者提出的財政支持對農業增長的相關理論，以及研究我國“三農”問題狀況及形成“三農”問題形勢嚴峻。因此，本章反映了財政支農是對社會經濟發展，構建和諧社會的需要性，為本文介紹了財政支農的目的以及意義。

第三部分是我國財政支農的必然性分析。通過分析來說明我國農業需要政府的扶持，為全文貫穿了重要思想。

第四部分是我國財政支農分析及存在問題的探討。在這部分中通過對我國財政支農歷史的回顧，提出我國財政支農存在的問題。

第五部分是對我國財政支農提出建議，調整我國財政支農政策的總體思路和具體對策。針對我國財政支農的實際情況，從轉變觀念調整思路入手，在建立規范財政支農支出行為的政策制度，規范財政支農支出行為；加大農業投入力度，保證財政支農資金總量的穩定增長；優化財政支農支出結構；改革財政支農資金管理體制；財政支農資金積極支持農業社會化服務體系建設；規范財政內部支農支出管理，健全財政支農資金管理監督機制等方面提出解決我國財政支農問題的政策和對策建議。

2財政支農以及農業發展的相關理論分析

2.1西方學者對財政支農理論分析

農業在任何社會中都是一個十分重要的行業，具有不可替代的作用。國外學者對財政支農的研究起步比較早，較深入地認識到了農業在國民經濟中的地位，并從理論和實證中研究了財政支農的必要性和支持的方向。比較有代表性的有以下幾個理論： 2.1.1弗朗斯瓦?魁奈的重農思想

十八世紀后期，最早在法國出現了重農學派，其中思想指出：靠犧牲農業而發展的工商業是難以持久的，農業的凋零必然會阻礙工商業和整體經濟的發展，提出了發展農業經濟，反對重商主義的思想。其創始人弗朗斯瓦?魁奈認為，只有投在農業上的資本才是生產的資本，而工業資本則不是生產的資本。這種觀點雖然很片面，但也在一定程度上揭示了農業的作用，肯定了財政支農的投資。

山東建筑大學畢業論文 的邂逅、貧窮與工業的高生產率、高收入水平之間的反差，將農業經濟作為經濟體的一部分去研究，并將研究延伸至全世界發展中國家。

20世紀60年代，他將人力資本理論與農業經濟增長和農村發展問題結合起來，提出了以科學技術、人力資本為核心內容的農業教育經濟思想，其人力資本理論對發展中國家農業經濟增長和農村教育的發展，極具現實意義。舒爾茨通過比較日本和印度農村的情況，說明了財政支農對農村發展有著巨大的作用。他說：“日本和印度的農業生產的巨大差距并不是土地是否適合于耕作的問題。在這一點上，印度情況要好得多。印度也不吝嗇對灌溉設施的投資。在考慮到所有因素之后，事實是，日本耕作者在把有用的知識運用于生產方面的技能比印度的耕作者高得多。”這一發現使舒爾茨堅信，經濟增長的源泉主要不是取決于自然資源的差別，也不取決于同樣形式的物質資本存量的作用，同樣不取決于大多數勞動者蠻力的增加，甚至不取決于這所有因素結合在一起的力量。它主要決定于知識的進步和把這些知識運用于生產比從前質量更好的物質資本形式，決定于人們在他們經濟努力中有用能力的巨大增進。而知識的進步以及把知識運用于生產的有用能力的增加，無疑都要靠教育和培訓。這也是舒爾茨理論的獨到之處：把教育視為一種有巨大收益的投資行為。一些地區的經濟之所以衰落，就是因為這些地區的人們很少有現代經濟所需的知識和技能。這些人知識和技能低下的原因是很差的教育，就是對人力資本投資太少，也就是政府對與農村的支持力度不夠。

目前，我國農業正由傳統增長向現代化增長方式改變，提高農業勞動生產率、增強農業競爭力是實現這種轉變的關鍵。舒爾茨主張的政府加大對農村教育的投入，實現農業經濟增長的理論對于我國財政支農有著重大的指導意義。2.2“三農”政策理論 2.2.1“三農”問題的提出

“三農”問題是指農業、農村、農民這三個問題。實際上，這是一個從事行業、居住地域和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。

農業問題，主要是農業產業化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。常常農民抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，主要在于沒有遵循市場規律。產供銷形成一條龍是當前農業在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創設“產―供―銷”鏈條的活動中起

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給“三農”問題以如此高的認識，在中國理論界是空前的，“三農”問題從來都是全局性的問題。8億農民的問題，廣大農村的問題，正是中國社會主義現代化事業今后必須要解決的經濟社會問題，必須把解決農民問題放在第一位。這些問題都已經影響到了農村社會的安定，阻礙社會主義市場經濟體制的形成，影響到整個國民經濟和社會的穩定與發展。因此，財政支農對于”三農“問題的解決是必不可少的策略。

3我國財政支農的必然性分析

我國的特殊國情也決定了農業需要政府的扶持。

首先，我國人口基數大，耕地面積少，糧食問題嚴峻，一旦發生危機，即使把所有的世界貿易都用來支援我國也解決不了問題。因此，我國的糧食一定要處于基本自給，不能過分依賴進口，這就需要政府的支持和鼓勵糧食的生產。

第二，農民增收緩慢，城鄉距離擴大。農業發展進入新階段后，由于農產品供大于求，價格連年下滑，農民收入增長緩慢，出現了所謂的“豐收悖論”：它是經濟學中最著名的一個悖論，由于基本糧食作物需求缺乏彈性，豐收提高了農作物供給導致價格下跌，卻并不會使需求增加很多，農民整體收益反而低于收成不好時，出現了增長不增收的現象。1997-2003年間，農民人均收入平均年增長速度才4%，只相當于城鎮居民收入增速的一半左右。所以如何提高農民收入是政府調整農業政策要解決的首要問題。

農民增收問題的嚴重性在于，農民窮困既是農村經濟面臨的突出矛盾，也是事關全局的重大問題。農業長期不增收，農民生產積極性受影響，農產品供求形勢就可能發生逆轉；農民收入和農村購買力上不去，不僅工業品的市場需求將受到制約，也會影響農民對農產品的消費支出，加劇農產品的賣難，令擴大內需方針難以真正落實；農民生活得不到持續改善，農村不穩定因素就會增加，從而產生大量“流民”，危及社會安定；農民不能富裕起來，全面建設小康社會，加快現代化的目標就不可能最終實現。

農民沒有集體談判能力，也是造成其貧困的重要社會原因。在社會現階段，還存在著各種各樣的利益集團，各自能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻，另一方面取決于他們的組織程度和影響政策的能力。在這種集團性的利益角逐中，哪個集團的組織程度高，自己的勞動爭取社會給予較高評價的能力強，哪個集團就有可能爭取到更大的利益。由于農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯系的局限性、思想觀念上的保守性，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，人數眾多的優勢被組織程度的松散所抵消，因而表現出的群體力量十分微弱。他們只能充當社會利益

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等競爭的、對農業政策和農業的支持政策和農業經濟發展產生直接而深遠影響的“黃箱支持”政策措施。而目前，我國財政支農要研究制定適應新形勢的財政支農措施，盡量減少和避免“黃箱支持”而多多增加“綠箱支持”，構筑適應WTO規則的財政支農投入新格局，為提高農業國際競爭力奠定堅實的基礎。

4我國財政支農存在的問題

農業生存是農業發展的基點,農業發展是個歷史概念。農業的現狀，既是農業過去發展的結果，又構成了農業未來發展的基點。就農業的整個歷史而言，發展是無止境的，但是，就一個具體的歷史時期而言，農業的發展總是通過兩級表現出來的：一是農業的生存，這是農業發展基點和下限，也是整個國民經濟發展的基點和下限，其意義在于農業乃是整個國民經濟的發展準備必要的前提和基礎。4.1中央財政對農業投資的歷史回顧

建國以來，中央及地方財政一直重視對農業的投資問題，通過積極籌措資金和加大投資力度等方式，確保了政府財政對農業投資的增長。但是在不同時期，受國民經濟發展戰略變動和國民經濟結構調整等方面因素的影響，政府財政對農業投資也呈現了明顯的階段性。

第一階段(1950-1957年)是政府財政對農業投資的迅速上升期。該階段包括國民經濟恢復時期以及“一五”建設時期。這一階段，政府財政對農業投資呈現穩步上升的趨勢，而且上升速度是建國至今以來最快的階段，農業獲得了有效的發展，為中國工業化的起步提供了寶貴的原始積累。

第二階段(1958-1979年)是政府財政對農業投資的劇烈波動期。隨著國民經濟的發展和工業化的推進，農業占國民經濟的份額開始下降，加之國家對農業實行輕稅和穩定稅收負擔，同時國家財政有了一定的增長。這一時期，國家財政對農業的投資盡管在不同年份存在不同程度的增減，但總的趨勢是增長的。總體看來，支出增長緩慢、波動幅度大是這一階段政府財政對農業投資呈現的最主要特征。

第三階段(1980-1993年)是政府財政對農業投資支出水平下降期。1980年開始，中國農村拉開了體制改革的序幕，財政體制也由統收統支改為財政包干。這一體制極大地調動了各級政府發展經濟，增加財政收入的積極性，但由于農業在財政收入增長中貢獻份額小，以及農民微觀主體地位的確立，因此，政府的農業主體地位觀念弱化。導致的后果是1980—1985年國家財政對農業的投資出現了下降的趨勢。

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影響的程度。我國政府是龐大的國有經濟的所有者，其財產和預算收入集中在非農產業。因此，出于擴大自身收入的需要，新增投資集中于非農產業是一種自然趨勢。

（3）政府對農業投資動力不足。從某種程度上說，農業投資是社會效益和經濟效益的有機結合。政府作為農業基礎性投入的主體，其行為動機應該是謀求客觀及長遠的經濟效益與社會效益，保障滿足人民生產需要及國民經濟的協調發展。然而我國政府財政對農業投資往往過分注重經濟效益和社會目標，由于農業的比較利益低，忽視農業投資的公共性與長期性，政府對農業投資必定減少。農業對地方財政收入的直接貢獻相對較小，地方政府受利益最大化驅動，對農業這種長線、低效益產業的投資缺乏動力，甚至常常把農業投資轉移出去。財政大幅度減少農業支出是造成政府財政對農業投資投入比重同益弱化的主要原因。

（4）產業投資體制的影響。政府現行的產業投資體制是計劃經濟的產物，政府既承擔著國民經濟的管理職責，又代表國家承擔各行業性投資的職責，只要政府對各個產業的經營性投資職責不變，其增加農業投資的行為就會弱化。政府可增加農業投資的財力主要受國民經濟發展水平和政府產業投資體制兩大因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經濟的各個產業都承擔著經營性投資職責，財力分散，另一方面，在非農產業產權還不明確的情況下，各個產業為了自身發展，無不以各理由競相爭奪最優惠的政府投資，從而擠占政府可增加的農業投資。4.2.2財政支農資金投入結構不盡合理

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。

（1）財政支農較多地利用間接支持，造成財政支持結構的偏離

我國目前還沒有建立起對農業生產的財政補貼機制，政府財政資金對農產品的補貼和貼息主要在流通領域和金融系統，真正到農民手中的還很少。財政支持結構的偏離，國家對農業產業化投入的減少，且作為農業投入主體的農戶和農業企業投入能力又不足，這嚴重制約了農業產業化發展。而在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。而大中型帶有社會性的水利建設比重較大，水利、林業生態等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業，1

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或財政先下達到行業主管部門，然后由行業主管部門下達到地方的，還有由發改委、財政與有關部門聯合下達的或由行業主管部門直接下達的。由于資金管理部門較多，各自為戰，缺乏溝通，管理層次和撥付環節煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現象屢屢發生。

（3）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現象時有發生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。

（4）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農投資安排時往往發生撒“胡椒面”現象，顧及方方面面。此外，少數領導個人支配使用的隨意性大，搞“人情項目”、“關系項目”。造成支農資金使用分散，農業項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致“豆腐渣”工程。農業資金的整體效益得不到應有的發揮。

（5）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業開發和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業兩個部門均有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。

（6）監督力度弱。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。國家審計署在 2004年6月發布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查后，發現部分地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。

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5.2優化財政支農資金結構

5.2.1逐步壓縮農業事業費支出的比重

農業財政投入結構合理化的前提是該壓縮的必須壓縮，尤其是農業事業費占農業財政投入比重過大的問題必須解決，解決的方法只有兩個，一個辦法是存量的壓縮，即把原來農業事業費的絕對數量進行壓縮，新增的農業財政投入中不再增加該項目的投入。這個辦法目前還不現實，而農林水利氣象部門的事業費的壓縮依賴于事業單位本身改革的成果，即職能的轉化和人員編制的壓縮等，而這些都需要一個過程。另一個辦法是在增量的農業財政投入中壓縮，即保持其原有的絕對投入數量不變，以保證農林水利氣象等部門的在改革期間的正常運轉。在增量投入中盡量減少對這些部門事業費投入乃至于不增加對其投入，從而實現農業事業費支出比重的有效減少。目前看，第二種辦法比較可行。5.2.2重點支持農業基礎設施建設

農業因其最易受自然因素影響的自然特性，而被稱為弱質產業。改革以來，農業生產由統一的集體經營轉為家庭承包經營，農戶成為農業投入的主體，而國家在農業投入中的比重由原來的主導地位降為次要地位。結果近年來，本應由國家提供的以水利設施為主的農業基礎設施陳舊老化，抵御自然災害的能力很差，成災率明顯上升，農業生產和農民收入因此受到較大的影響。進入20世紀90年代后期以來，農業進入一個新的發展階段。主要農產品供求基本平衡，豐年有余以及農業業已置于WTO框架的事實昭示著一個根本性的改變，即必須適時調整結構，轉變生產經營方式，以市場為導向，發展質量農業、效益農業和外向型農業，提高農民的收入和生活質量。這就要求國家財政加大資本項目的投入，加大農業基礎設施及生態環境保護的投入力度，保護和提高農業綜合生產能力，使我國農業基礎設施建設盡快適應農業可持續發展的要求，提高抵御自然災害的能力。農業基本設施建設的重點是，支持大型防洪抗旱設施、大中型河道及水庫的維修和加固、農村電力和能源設施、農產品市場基礎設施、農村土地整治和道路鋪建、基本農田建設和保護，以及以重點小流域水土保護與治理、主要水系流域和源頭的“三還”工程為主的農業生態環境建設。

5.2.3大力支持農業基礎科學研究

國家科技部公布的農林牧漁水各業科研單位的科研經費收入統計數據表明，國家對農業科研經費的投入呈現負增長，與《農業法》中規定的科技投資增長率要高于經常性財政收入增長的要求相去甚遠。以農業科研投資強度指標進行國際比較，我國農業科研投資強度比世界上最低收入國家平均數還低，在80年代前期僅為0.39％，低于最低收入國家(0.65％)

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農業產化。

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謝 辭

值此論文撰寫完畢之際，首先要衷心感謝我的導師孫學輝老師。

從選題到課題的研究都凝聚了導師的心血，在論文的撰寫過程中，孫老師對我的嚴格要求和鼓勵給予了我極大的幫助，她嚴謹務實的治學態度、諄諄教導，使我最終完成本課題的研究。在此，我衷心感謝孫老師給我的關心和幫助。向所有在我專業學習過程中給于過熱情幫助和支持理解的老師、同學和朋友表示最深切的謝意，這份感激將永駐我心。最后，感謝我的父母與家人多年來對我的關心、支持和照顧，正是他們的理解與支持使我能夠順利完成學業。