第一篇：目前我國財政支農存在的問題及對策研究

目前我國財政支農存在的問題及對策研究

發布時間：2012年06月07日 09:26

來源：審計署作者：崔德法 劉彥鋒（審計署鄭州辦）

政府支農資金主要是指國家財政用于支持農業和農村發展的建設性資金投入，主要包括固定資產投資(含國債投資和水利建設基金)、農業綜合開發資金、財政扶貧資金、支援農村生產支出、農業科技投入等。目前財政支農資金存在資金管理多頭、投入分散、效益較低的問題日益突出。對此，黨中央、國務院高度重視。2004年至2007年的中央1號文件，分別提出了整合支農資金的總體要求。

2006年財政部下發了《關于進一步推進財政支農資金整合工作的指導意見》，全國有162個縣(市區)開展了資金整合試點工作，其中26個縣納入中央財政整合支農資金支持新農村建設試點縣。試點縣的探索實踐表明，整合規范財政支農資金不僅必要，而且可行。它不僅直接帶來了支農資金集中投入、效益提高的顯著變化，而且引起了財政支農工作思路、部門職能和體制機制的逐步轉變。

一、目前財政支農存在的主要問題

(一)財政支農專項資金零基預算概念薄弱。很多單位在實際項目申報中不是根據社會事業發展實際需求安排項目，而是為了爭取資金而編制各類項目。從財政監督和審計的情況看，一些部門單位甚至已經形成固有思維，認為往年該項目安排了專項資金，雖然本年度已沒有履行該項目的職能或該項目已完工，但在編制部門預算時本年度仍然申報該項目，要求財政部門安排該項目資金，且基數只能增不能減。同時為了爭取專項資金的安排，部分單位甚至出現了虛報項目規模和內容等情況。

(二)財政專項資金安排零星分散。由于一些部門單位職能邊界不清，存在錯位現象，同性質項目多頭申報情況依舊存在。如司法救助項目資金，司法、法院、政法委等幾個部門單位都有這個性質的項目申報，雖然不同部門司法救助金的實際用途也可能略有不同，但同類性質的專項資金完全可以通過各部門整合協商的方式達到統一平臺、集中管理、統籌使用的目標。

(三)財政專項資金管理精細化、規范化程度不夠深入。一方面由于相關部門在專項資金使用過程中，因自身財力有限，存在專項資金使用不規范以

及與自有資金相互調劑使用的情況，專項資金管理相對比較混亂，使用單位沒有形成有效的專項資金管理體制;另一方面由于政府投資項目建設資金以及商貿、支農等財政專項資金由各職能處(科)室分散管理時，賬戶管理缺少統一的監管部門，從表面看，專款專戶、管理方便，但實際上財政專項資金從國庫撥出后，游離于國庫“籠子”之外，形成“第二國庫”，脫離了國庫監督，因此各財政專項資金的管理存在銀行賬戶開設隨意性較大、支票管理與資金撥付環節管理薄弱、會計核算不規范等問題，不利于財政專項資金使用的事前、事中和事后的監督、管理和控制。

(四)財政專項資金跟蹤問效方法相對缺乏。近年來，隨著財政支出管理改革的不斷深入，各級各部門逐步完善財政預算管理體制，主動研究事業發展經費的決策分配機制，推進“以獎代補”、“獎補結合”等資金撥付方式，探索財政資金績效考評試點，在規范資金管理的同時，提高了財政資金使用效率。但同時在改革和完善過程中，仍存在一些問題，資金到項目，核算到項目等有待進一步完善，對項目資金的使用如何跟蹤如何問效等方法相對缺乏，財政專項資金分配決策的科學化民主化程度有待進一步加大。

二、進一步加大財政支農整合的對策

一是轉變政府管理職能，明確部門工作職責，加強宏觀調控，是推進支農資金整合工作的前提。要積極推進管理體制和管理機構改革，通過合理配置機構和職能，從根本上解決支農資金使用分散的問題。支農資金整合不是簡單調整和歸并，也不是單純將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是形成一個有機的管理系統。因此，整合支農資金就要從管理機構的職能調整上入手，改變管理機制上縱橫交織的網狀結構，使資金流動按照有序方向來進行，減少資金使用上的交叉和重復。從而使有限的資金形成“拳頭”，對農村社會經濟發展中的重點和關鍵領域給予有力的支持。

二是統籌規劃，突出重點，集中使用，是推進支農資金整合工作的基礎。支農資金整合并不是將各種渠道的資金簡單歸并，而是要通過整合明確支農資金的重點投向，提高資金的使用效益。財政部提出，各地可根據發展規劃和重點項目對現有資金進行適當歸并，并以主導產業或重點建設項目打造支農資金整合平臺，通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。在具體方式方法上，可根據實際需要靈活選定。比如，針對部門和行業特點，明確各自的投入重點和支出范圍，適時推進財政預算安排的支農資金整合，統籌安排支農資金的使用。要統籌規劃，將資金重點，優先投入義務教育、交通、水利、醫療衛生等農村最基本的公共產品的供給上;集中投向農村基礎設施建設和農村公益事業發展。重點支持農田水利、生態建設、現代農業和改善農村生產生活條件等農業項目;同時，加大對農業科研、新技術推廣、市場信息服務等農業支撐服務體系建設的支持力度，支持發展農產品加工業和農產品現代流通方式，大幅度增加農村勞動力培訓等人力資本開發方面的投入。

三是改革和完善項目立項管理，推行項目招投標制、公告制、專家評審制等制度，建立項目庫制度，是推進支農資金整合工作的關鍵。支農專項資金的管理實行項目申報制度。項目申報材料應包括項目規劃、年度實施計劃、項目預(概)算、資金來源、可行性報告及效益預測。對較大的項目建設，在立項之前，應由實施單位組織調研，并提出可行性意見，必要時，聘請有一定資質的專業人員或專家論證，建立項目庫。財政支農專項資金一經確定，各單位財務部門應做好資金核撥工作，財政部門核撥資金后，各主管部門、各單位必須及時將資金撥付到項目單位，對于需按工程進度撥款的項目，要按進度及時核撥資金，確保資金及時到位。

四是加強支農資金的監督、檢查，搞好跟蹤問效，提高資金使用效益，是推進支農資金整合工作的保障。嚴格支農資金監督。依法強化各級人大對政府農業投資的監督，確保按《農業法》規定的財政支農投資比重列入本級預算，并跟蹤監督預算的執行情況。同時，將財政支農資金列入對干部考核的目標責任。加強對支農資金的審計監督以及社會輿論監督，做到支農投資額公開、支持項目公開、資金落實情況公開，督促政府農業投資全額到位。五是建立健全資金管理各項規章制度，規范支出行為，保證資金及時、合理、有效使用是推進支農資金整合工作的保證。建立健全農業財政資金管理各項規章制度;改革和完善項目立項管理，推行項目招投標制、公告制、專家評審制等制度，建立項目庫制度;規范資金分配辦法，完善轉移支付制度;加強金財工程建設，推行國庫集中支付、政府采購、縣級報賬等管理措施，強化資金運行監管。加強資金的監督和檢查，提高資金使用效率。

第二篇：我國財政支農存在問題及對策研究

我國財政支農存在問題及對策研究

摘要：財政支農是政府促進農業發展、提高農民收入的有效手段之一。現階段的財政支農資金無論是在管理還是在,方面還存在一些問題，極大制約了其積極作用的發揮。本文針對中國財政支農方面存在的問題提出若干對策建議。

一、我國現階段財政支農的發展現狀

近年來，我國把“三農”工作作為全黨各項工作的重中之重，出臺了一系列重大強農惠農政策。中央財政按照黨中央、國務院的要求，不斷增加“三農”投入，積極調整財政支出結構，確保財政支農資金穩定增長。2003-2009年，中央財政“三農”投入逐年增加，年均增長17.8％。特別在2009年，中央財政用于“三農”方面的支出安排合計7161.4億元，比上年增加1205.9億元，增長20.2％。

(一)財政部門堅持把支持“三農”作為預算安排和財政工作的重點 加大農民補貼力度。2009年安排糧食直補、農資綜合補貼、良種補貼、農機具購置補貼四項補貼1230.8億元，增長19.4％。補貼種類由9大類擴大到12大類，覆蓋到全國所有農牧業縣：增加農作物良種補貼資金規模，在已實現水稻良種補貼全覆蓋的基礎上，進一步擴大小麥、玉米等補貼范圍。較大幅度提高糧食最低收購價，增加農民收入。

大力支持發展農業生產。對農村低收入人口全面實施新的扶貧政策。2009年安排用于農業生產方面的支出2642.2億元。支持有計劃、分步驟地推進全國新增千億斤糧食生產能力建設。推動農業結構調整，支持現代農業發展。加快中低產田改造，增強農業綜合生產能力。在穩定現行農業保險保費補貼政策的基礎上，研究適當提高種植業補貼比例，穩步增加補貼品種。加強農業基礎設施建設。大力支持加快大中型和重點小型病險水庫除險加固進度，強化灌區改造和小型農田水利建設。加大農村飲水安全工程和沼氣工程投入。

加快發展農村公共事業。擴大公共財政覆蓋農村的范圍。支持繁榮發展農村文化，大力辦好農村教育事業，促進農村醫療衛生事業發展，健全農村社會保障體系，加強農村環境建設，實施農村保障性安居工程，加強農村防災減災能力建設。

(二)新局面下，我國為發展新農村建設出臺了一系列財政支農的新政策

中共中央關于財政支農工作的會議及新政策

2008年10月黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。之后于2008年12月28日閉幕的中央農村工作會議，確定了2009年農業農村工作的首要任務是保持農業農村經濟平穩較快發展。圍繞穩糧、增收、強基礎、重民生四大重點，會議明確了旨在促進農業穩定發展、農民持續增收的一系列政策措施。

切實落實關于農民自身利益的財政支農新政策

(1)“家電下鄉”政策?！凹译娤锣l”政策是當前經濟形勢下擴大內需的一項重要舉措，是財政政策工具及運作機制的一項創新。通過對農民購買家電予以一定比例的財政補貼，有利于提高農民消費能力，擴大農村消費，改善農民生產生活條件，有利于帶動家電企業生產，促進產業結構優化與升級，完善農村流通體系。2009年中央財政安排“家電下鄉”補貼資金預算200億元。自2007年12月開始，“家電下鄉”在山東、河南、四川三省試點，取得了明顯成效。從2009年2月1日起，“家電下鄉”在全國全面實施，并將電腦、熱水器、空調、微波爐及電磁爐納入了補貼范圍。據測算，“家電下鄉”在全國推廣和增加補貼品種后，4年拉動國內消費約21000億元。

(2)促進農民工就業政策。2009年中央財政安排就業資金420.2億元。比2008年增加168億元，增長6.7％。探索建立就業支出績效評估指標體系，提高資金使用效益。進一步規范社會保險補貼先繳后補辦法，完善職業培訓、職業介紹補貼與促進就業效果掛鉤機制，引導各類職業培訓和介紹機構針對市場需求積極開展就業服務。以做好促進農民工就業和穩定困難企業就業局勢為重點，加大各項就業政策的執行力度，切實將政策落到實處。同時，重點幫扶就業困難人群、零就業家庭和受災地區勞動力就業，對返鄉創業的農民工給予政策扶持。加大對下崗失業人員和農民工的職業技能培訓力度。

二、我國財政支農在新時代下出現的新問題

(一)財政直接投入比例失調，投入結構不合理

近年來，盡管財政對農業的投入也有大幅增長，但由于財力有限、使用效率不高、結構矛盾突出等原因，相對于當前我國農業基礎薄弱，效益低下的發展現實而言，投入仍嚴重不足。同時，財政支農資金結構失調、管理混亂，導致生產性支農資金到位率很低，而用于各項農業事業費的比重上升。用于農業科研和推廣應用的比重更低，這就無法為土地規模經營提供良好的農業投資環境，也就很難提高農業投資者集中土地現代化、集約化生產經營的積極性，阻礙了新型農地經營方式的推廣。農業科技三項費用占財政支農資金的比重近年來一直沒有超過1％。大大低于一些發達國家的農業科技投入水平。另外，在財政支農投入中，直接用于流通環節的補貼過高，而直接用于生產的補貼資金很少，基本上是流通企業和消費者受益，而農民受益少。目前，財政用于農村的支出約1／3是農產品政策補貼，農產品政策補貼多數還是直接用于流通環節的補貼，最終落到農民頭上的不足50％。

(二)財政農業稅費改革滯后，不利于推動農業現代化經營

合理科學的農業稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年，國家為減輕農民負擔所進行的農業稅費改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發而進行的統籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業現代化經營及農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農業現代化經營方式的推廣。

(三)財政支農管理體制不完善，資金使用效果不明顯

現行財政支農資金管理體制基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式。這種管理方式的弊端就是缺乏有效的監督，保證不了工程的質量，造成極大的浪費。涉農部門多，條塊分割較為嚴重，導致資金使用分散，難以形成合力，實施效益不理想。而且，支農資金擠占、挪用現象并存；財政支農資金預算執行緩慢，資金到位率低，且內支農資金支出不平衡：財政支農資金使用監督機制落后，資金使用效果差，改革開放的前6年，農民人均收入的年增長按可比口徑計算在14％～20％之間。而1997年以來平均只有4％。

三、完善我國財政支農政策的若干對策

(一)深化農村稅費改革，促進農村經濟發展

近幾年農村稅費改革的效果初步顯現，大幅度地減輕了農民的負擔，取得了階段性的成果。但短期內，由于我國長期扭曲的農村不合理分配關系，農村稅費改革不可避免地會對鄉鎮財政收入造成重大沖擊，加之各地區農村稅費改革的執行情況和取得的成效參差不齊，基層財政收入不足造成支出的缺口會引發一系列嚴重后果。農村稅費改革的實質是對農村公共物品籌資制度的重新安排。通過重新安排，能夠穩定農村公共物品的資金來源，同時從根本上解決農民負擔過重、負擔反彈等影響農民收入、農村社會穩定的問題。因此，必須堅持“多予、少取、放活”的方針，繼續深化農村稅費改革，同時加大農村財政的轉移支付力度，填補稅費改革中發生的財政收支缺口，減少改革的阻力，切實減輕農民負擔，規范國家和農民的收入分配關系。

(二)重視農業科技，加大農業科研投入和技術推廣力度

從世界范圍來看，發達國家科技在農業增長中的貢獻份額一般在60％左右，有的高達80％，而我國現階段僅為39％，農業科技水平與國際先進水平總體差距很大。因此，我國要重點支持那些在世界上保持領先地位的農業科技繼續保持領先地位，包括提高科學種植和養殖技術的研究、雜交優勢的利用等；要建立一批高新技術產業化基地和工程研究中心，積極發展農業生物工程、基因工程、光輻射技術等研究；加強重大的農業基礎理論研究，有計劃地使一批農業科技項目趕上世界先進水平：通過建立比較發達的農業科研和科技推廣體系，發展農業適度規模經營，使利益驅動成為農民吸納科技的動力。

(三)擴大公共財政覆蓋農村范圍，逐步建立財政支農資金穩定增長機制

按照存量適度調整、增量重點傾斜的原則，建立健全財政支農資金穩定增長機制。逐步實現財政支農投入“三個高于”的要求：即確保每一年財政支農資金增量要高于上年，國債和預算內資金用于農村建設比重高于上年，保證國家財政對農業資金投入的法定增長，并切實加強預算執行。各級財政都要增加對“三農”的投入，同時在完善省以下財政體制的基礎上，市縣財政也要逐步增加財政支農資金投入。積極探索利用補助、貼息、保險、擔保等方面手段。建立農業投入的激勵機制，積極鼓勵和引導社會各方面資金增加農業投入。扎扎實實推進支農資金整合工作。要鼓勵以縣為主，制定規劃，加強組織領導和協調配合，通過打造項目或產業平臺，整合支農資金；積極推進管理體制和管理機構改革，通過合理配置機構和職能，從根本上解決支農資金使用分散的問題。創新財政支農體制性措施，進一步推進支農資金整合。

總之，各級財政部門要根據我國農業和農村經濟發展面臨的新情況、新問題，堅持把發展現代農業、繁榮農村經濟作為首要任務，切實貫徹落實黨中央、國務院各項方針政策，扎實做好財政支持“三農”的各項工作。

第三篇：我國財政支農存在的問題及對策研究

本科畢業論文

題

目：我國財政支農存在的問題

及對策研究

院（部）： 商學院 專

業： 工商管理 班

級： 工商061 姓

名： 何開生 學

號： 2006091188 指導教師： 孫學輝

完成日期： 2010年6月11日

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目 錄

摘 要..................................................................III ABSTRACT...........................................................IV 1前 言................................................................1.1研究的背景..........................................................1.2本文研究的意義......................................................2財政支農以及農業發展的相關理論分析..............................2.1西方學者對財政支農理論分析..........................................2.1.1弗朗斯瓦?魁奈的重農思想..........................................2.1.2西方學者羅斯托提出的公共財政支出增長的經濟發展理論...............2.1.3亞當?斯密（Adam Smith）的自由經濟理論分析........................2.2“三農”政策理論.....................................................2.2.1“三農”問題的提出...............................................2.2.2“三農”問題的重要性.............................................3我國財政支農的必然性分析.........................................4我國財政支農存在的問題............................................4.1中央財政對農業投資的歷史回顧........................................4.2我國財政支農問題分析...............................................4.2.1我國財政對農業投入整體上呈現弱化的傾向..........................4.2.2財政支農資金投入結構不盡合理....................................4.2.3財政支農資金管理使用中存在的問題................................5調整財政支農政策的總體思路......................................5.1擴大農業財政支出總量...............................................5.2優化財政支農資金結構...............................................5.2.1逐步壓縮農業事業費支出的比重....................................5.2.2重點支持農業基礎設施建設........................................I

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5.2.3大力支持農業基礎科學研究........................................5.2.4支持適應市場要求的農業社會化服務體系............................5.2.5有選擇地支持農業產業化經營項目建設..............................6結 論...............................................................謝 辭................................................................參考文獻.............................................................II

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摘 要

農業是國民經濟的基礎，發展農業和農村經濟既關系到我國9億農村人口的生存和發展，關系到整個國民經濟發展，更關系到整個社會穩定和構建社會主義和諧社會，具有重要的戰略意義。目前，我國在總體上已經進入以工促農、以城帶鄉、工業反哺農業的歷史階段，“三農”問題的解決，農業和農村經濟的快速發展，對保持國民經濟平穩快速增長和社會穩定，發揮了重要的支撐作用，但我國農業基礎設施脆弱、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距擴大的矛盾仍然十分突出，只有解決這些矛盾，才能扎實推進社會主義新農村建設。財政投入是城鄉經濟建設和各項社會事業發展的重要基礎，財政支農政策是國家實施對農業支持和保護的主要財政政策，財政支農支出行為直接影響和決定財政政策效果。

本文綜合運用多種方法對我國財政支農支出狀況進行了系統研究，并針對目前存在的問題提出了相應的政策建議。

關鍵詞：財政；農業；農村；農民

III

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Study on China's financial support for agriculture and Countermeasures

ABSTRACT

Agriculture is the economic basis for development of both agriculture and the rural economy in China 900 million related to the survival and development of the rural population, the entire national economy development, and related to the social stability and building a socialist harmonious society, has important strategic significance.At present, in general, agriculture has entered the industry that promotes agricultural, urban area townships and historical stage of industry nurturing agriculture.To solve the problem, the rapid agricultural and rural economic development, to maintain steady and rapid economic growth and socialstability played an important supporting role, but our agricultural infrastructure is weak, rural social undertakings lags behind, widening urban-rural income gap is still quite prominent contradictions, only solve these contradictions in order to push forward construction of socialist new countryside.Financial investment in urban and rural economic construction and social development, an important foundation for the national implementation of the Fiscal Policies on agricultural support and protection of the main fiscal policy, expenditure for supporting agriculture and decided to conduct a direct impact effect of fiscal policy.This paper uses a variety of methods of state expenditure for supporting agriculture in China has been systematically studied, and the light of existing and puts forward policy recommendations.Key Words：finance;agriculture;countryside;farmer

IV

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1前 言

1.1研究的背景

近年來，我國財政用于農業的資金支出總量在逐年增加，從2001年起財政支持已經開始向“三農”調整，并且逐年向農業、農村、農民傾斜，支持農業和農村經濟社會發展被確定為重點支出項目的首位。近6年來中央財政對“三農”的支出：

***00200002005年2007年2009年

圖1.1 2005-2010年中央財政三農支出圖

12005年，中央財政用于“三農”的投入2975億元，比上年增加349億元。2006年，中央財政用于“三農”的投入3517億元，比上年增加542億元。

2007年，中央財政用于“三農”的投入4318億元，比上年增加801億元。

2008年，中央財政用于“三農”的投入5672億元，比上年增加1354億元。

2009年，中央財政用于“三農”的投入7253億元，比上年增加1581億元。

2010年，中央財政用于“三農”的投入8183億元，比上年增加930億元。然而，由于我國長期以來在財政上只重視收入分配，忽略財政活動的最終效應，對資金分配效果、資金使用效率以及產出效果缺乏監督和考核，致使財政支農資金使用效率不高，這促使人們越來越關心財政支農資金使用，重視其實際使用的效果與效率。

“農業興，基礎牢；農村穩，天下安?！敝袊鞘澜缟限r民最多的國家，農業、農民、農村是經濟繁榮、社會安定的基礎和保證，是現代化建設的根本問題。農業作為我國國民經濟的基礎和社會發展的穩定器，有著舉足輕重的地位，伴隨著一國由傳統農業社會向現代化工業社會的轉變，也為了服從我國經濟發展的大局，為了發展工業，農村作為工業產 ①《經濟參考報》2005年7月30日(A3)。

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第一部分是前言，闡述了本文研究的背景和意義，簡述了解論文的基本框架。從農業是國民經濟的基礎；農業的弱質性特征，給農業生產經營帶來很大的風險，結合了相關理論和我國國情分析了我國財政支農的理論依據和我國財政支農的必然性，為本文后續研究提供基礎性的準備工作。

第二部分是財政支農以及農業發展的相關理論分析。通過以西方學者提出的財政支持對農業增長的相關理論，以及研究我國“三農”問題狀況及形成“三農”問題形勢嚴峻。因此，本章反映了財政支農是對社會經濟發展，構建和諧社會的需要性，為本文介紹了財政支農的目的以及意義。

第三部分是我國財政支農的必然性分析。通過分析來說明我國農業需要政府的扶持，為全文貫穿了重要思想。

第四部分是我國財政支農分析及存在問題的探討。在這部分中通過對我國財政支農歷史的回顧，提出我國財政支農存在的問題。

第五部分是對我國財政支農提出建議，調整我國財政支農政策的總體思路和具體對策。針對我國財政支農的實際情況，從轉變觀念調整思路入手，在建立規范財政支農支出行為的政策制度，規范財政支農支出行為；加大農業投入力度，保證財政支農資金總量的穩定增長；優化財政支農支出結構；改革財政支農資金管理體制；財政支農資金積極支持農業社會化服務體系建設；規范財政內部支農支出管理，健全財政支農資金管理監督機制等方面提出解決我國財政支農問題的政策和對策建議。

2財政支農以及農業發展的相關理論分析

2.1西方學者對財政支農理論分析

農業在任何社會中都是一個十分重要的行業，具有不可替代的作用。國外學者對財政支農的研究起步比較早，較深入地認識到了農業在國民經濟中的地位，并從理論和實證中研究了財政支農的必要性和支持的方向。比較有代表性的有以下幾個理論： 2.1.1弗朗斯瓦?魁奈的重農思想

十八世紀后期，最早在法國出現了重農學派，其中思想指出：靠犧牲農業而發展的工商業是難以持久的，農業的凋零必然會阻礙工商業和整體經濟的發展，提出了發展農業經濟，反對重商主義的思想。其創始人弗朗斯瓦?魁奈認為，只有投在農業上的資本才是生產的資本，而工業資本則不是生產的資本。這種觀點雖然很片面，但也在一定程度上揭示了農業的作用，肯定了財政支農的投資。

山東建筑大學畢業論文 的邂逅、貧窮與工業的高生產率、高收入水平之間的反差，將農業經濟作為經濟體的一部分去研究，并將研究延伸至全世界發展中國家。

20世紀60年代，他將人力資本理論與農業經濟增長和農村發展問題結合起來，提出了以科學技術、人力資本為核心內容的農業教育經濟思想，其人力資本理論對發展中國家農業經濟增長和農村教育的發展，極具現實意義。舒爾茨通過比較日本和印度農村的情況，說明了財政支農對農村發展有著巨大的作用。他說：“日本和印度的農業生產的巨大差距并不是土地是否適合于耕作的問題。在這一點上，印度情況要好得多。印度也不吝嗇對灌溉設施的投資。在考慮到所有因素之后，事實是，日本耕作者在把有用的知識運用于生產方面的技能比印度的耕作者高得多?！边@一發現使舒爾茨堅信，經濟增長的源泉主要不是取決于自然資源的差別，也不取決于同樣形式的物質資本存量的作用，同樣不取決于大多數勞動者蠻力的增加，甚至不取決于這所有因素結合在一起的力量。它主要決定于知識的進步和把這些知識運用于生產比從前質量更好的物質資本形式，決定于人們在他們經濟努力中有用能力的巨大增進。而知識的進步以及把知識運用于生產的有用能力的增加，無疑都要靠教育和培訓。這也是舒爾茨理論的獨到之處：把教育視為一種有巨大收益的投資行為。一些地區的經濟之所以衰落，就是因為這些地區的人們很少有現代經濟所需的知識和技能。這些人知識和技能低下的原因是很差的教育，就是對人力資本投資太少，也就是政府對與農村的支持力度不夠。

目前，我國農業正由傳統增長向現代化增長方式改變，提高農業勞動生產率、增強農業競爭力是實現這種轉變的關鍵。舒爾茨主張的政府加大對農村教育的投入，實現農業經濟增長的理論對于我國財政支農有著重大的指導意義。2.2“三農”政策理論 2.2.1“三農”問題的提出

“三農”問題是指農業、農村、農民這三個問題。實際上，這是一個從事行業、居住地域和主體身份三位一體的問題，但三者側重點不一，必須一體化地考慮以上三個問題。中國作為一個農業大國，“三農”問題關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。

農業問題，主要是農業產業化的問題。市場經濟是以市場為導向、根據市場配置資源的經濟形態，農業的購銷體制不暢是農業不能快速發展的一個重要原因。常常農民抱怨種了東西賣不出去或賣得過于低廉，主要在于沒有遵循市場規律。產供銷形成一條龍是當前農業在市場經濟中大有作為的一著好棋，黨和政府在創設“產―供―銷”鏈條的活動中起

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給“三農”問題以如此高的認識，在中國理論界是空前的，“三農”問題從來都是全局性的問題。8億農民的問題，廣大農村的問題，正是中國社會主義現代化事業今后必須要解決的經濟社會問題，必須把解決農民問題放在第一位。這些問題都已經影響到了農村社會的安定，阻礙社會主義市場經濟體制的形成，影響到整個國民經濟和社會的穩定與發展。因此，財政支農對于”三農“問題的解決是必不可少的策略。

3我國財政支農的必然性分析

我國的特殊國情也決定了農業需要政府的扶持。

首先，我國人口基數大，耕地面積少，糧食問題嚴峻，一旦發生危機，即使把所有的世界貿易都用來支援我國也解決不了問題。因此，我國的糧食一定要處于基本自給，不能過分依賴進口，這就需要政府的支持和鼓勵糧食的生產。

第二，農民增收緩慢，城鄉距離擴大。農業發展進入新階段后，由于農產品供大于求，價格連年下滑，農民收入增長緩慢，出現了所謂的“豐收悖論”：它是經濟學中最著名的一個悖論，由于基本糧食作物需求缺乏彈性，豐收提高了農作物供給導致價格下跌，卻并不會使需求增加很多，農民整體收益反而低于收成不好時，出現了增長不增收的現象。1997-2003年間，農民人均收入平均年增長速度才4%，只相當于城鎮居民收入增速的一半左右。所以如何提高農民收入是政府調整農業政策要解決的首要問題。

農民增收問題的嚴重性在于，農民窮困既是農村經濟面臨的突出矛盾，也是事關全局的重大問題。農業長期不增收，農民生產積極性受影響，農產品供求形勢就可能發生逆轉；農民收入和農村購買力上不去，不僅工業品的市場需求將受到制約，也會影響農民對農產品的消費支出，加劇農產品的賣難，令擴大內需方針難以真正落實；農民生活得不到持續改善，農村不穩定因素就會增加，從而產生大量“流民”，危及社會安定；農民不能富裕起來，全面建設小康社會，加快現代化的目標就不可能最終實現。

農民沒有集體談判能力，也是造成其貧困的重要社會原因。在社會現階段，還存在著各種各樣的利益集團，各自能夠從社會利益總量中分到多大的份額，一方面取決于各自的社會地位和貢獻，另一方面取決于他們的組織程度和影響政策的能力。在這種集團性的利益角逐中，哪個集團的組織程度高，自己的勞動爭取社會給予較高評價的能力強，哪個集團就有可能爭取到更大的利益。由于農民居住的分散性、生產方式的封閉性、社會交往與聯系的局限性、思想觀念上的保守性，他們并沒有形成一個緊密的利益集團，人數眾多的優勢被組織程度的松散所抵消，因而表現出的群體力量十分微弱。他們只能充當社會利益

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等競爭的、對農業政策和農業的支持政策和農業經濟發展產生直接而深遠影響的“黃箱支持”政策措施。而目前，我國財政支農要研究制定適應新形勢的財政支農措施，盡量減少和避免“黃箱支持”而多多增加“綠箱支持”，構筑適應WTO規則的財政支農投入新格局，為提高農業國際競爭力奠定堅實的基礎。

4我國財政支農存在的問題

農業生存是農業發展的基點,農業發展是個歷史概念。農業的現狀，既是農業過去發展的結果，又構成了農業未來發展的基點。就農業的整個歷史而言，發展是無止境的，但是，就一個具體的歷史時期而言，農業的發展總是通過兩級表現出來的：一是農業的生存，這是農業發展基點和下限，也是整個國民經濟發展的基點和下限，其意義在于農業乃是整個國民經濟的發展準備必要的前提和基礎。4.1中央財政對農業投資的歷史回顧

建國以來，中央及地方財政一直重視對農業的投資問題，通過積極籌措資金和加大投資力度等方式，確保了政府財政對農業投資的增長。但是在不同時期，受國民經濟發展戰略變動和國民經濟結構調整等方面因素的影響，政府財政對農業投資也呈現了明顯的階段性。

第一階段(1950-1957年)是政府財政對農業投資的迅速上升期。該階段包括國民經濟恢復時期以及“一五”建設時期。這一階段，政府財政對農業投資呈現穩步上升的趨勢，而且上升速度是建國至今以來最快的階段，農業獲得了有效的發展，為中國工業化的起步提供了寶貴的原始積累。

第二階段(1958-1979年)是政府財政對農業投資的劇烈波動期。隨著國民經濟的發展和工業化的推進，農業占國民經濟的份額開始下降，加之國家對農業實行輕稅和穩定稅收負擔，同時國家財政有了一定的增長。這一時期，國家財政對農業的投資盡管在不同年份存在不同程度的增減，但總的趨勢是增長的?？傮w看來，支出增長緩慢、波動幅度大是這一階段政府財政對農業投資呈現的最主要特征。

第三階段(1980-1993年)是政府財政對農業投資支出水平下降期。1980年開始，中國農村拉開了體制改革的序幕，財政體制也由統收統支改為財政包干。這一體制極大地調動了各級政府發展經濟，增加財政收入的積極性，但由于農業在財政收入增長中貢獻份額小，以及農民微觀主體地位的確立，因此，政府的農業主體地位觀念弱化。導致的后果是1980—1985年國家財政對農業的投資出現了下降的趨勢。

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影響的程度。我國政府是龐大的國有經濟的所有者，其財產和預算收入集中在非農產業。因此，出于擴大自身收入的需要，新增投資集中于非農產業是一種自然趨勢。

（3）政府對農業投資動力不足。從某種程度上說，農業投資是社會效益和經濟效益的有機結合。政府作為農業基礎性投入的主體，其行為動機應該是謀求客觀及長遠的經濟效益與社會效益，保障滿足人民生產需要及國民經濟的協調發展。然而我國政府財政對農業投資往往過分注重經濟效益和社會目標，由于農業的比較利益低，忽視農業投資的公共性與長期性，政府對農業投資必定減少。農業對地方財政收入的直接貢獻相對較小，地方政府受利益最大化驅動，對農業這種長線、低效益產業的投資缺乏動力，甚至常常把農業投資轉移出去。財政大幅度減少農業支出是造成政府財政對農業投資投入比重同益弱化的主要原因。

（4）產業投資體制的影響。政府現行的產業投資體制是計劃經濟的產物，政府既承擔著國民經濟的管理職責，又代表國家承擔各行業性投資的職責，只要政府對各個產業的經營性投資職責不變，其增加農業投資的行為就會弱化。政府可增加農業投資的財力主要受國民經濟發展水平和政府產業投資體制兩大因素的制約。從后者看，一方面，我國政府對國民經濟的各個產業都承擔著經營性投資職責，財力分散，另一方面，在非農產業產權還不明確的情況下，各個產業為了自身發展，無不以各理由競相爭奪最優惠的政府投資，從而擠占政府可增加的農業投資。4.2.2財政支農資金投入結構不盡合理

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。

（1）財政支農較多地利用間接支持，造成財政支持結構的偏離

我國目前還沒有建立起對農業生產的財政補貼機制，政府財政資金對農產品的補貼和貼息主要在流通領域和金融系統，真正到農民手中的還很少。財政支持結構的偏離，國家對農業產業化投入的減少，且作為農業投入主體的農戶和農業企業投入能力又不足，這嚴重制約了農業產業化發展。而在財政農業建設性資金中，用于大中型帶有社會性的水利建設比重較大，而農民可以直接收益的中小型基礎設施建設的比重較小。而大中型帶有社會性的水利建設比重較大，水利、林業生態等社會效益顯著、受益對象不僅僅局限于農業，1

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或財政先下達到行業主管部門，然后由行業主管部門下達到地方的，還有由發改委、財政與有關部門聯合下達的或由行業主管部門直接下達的。由于資金管理部門較多，各自為戰，缺乏溝通，管理層次和撥付環節煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現象屢屢發生。

（3）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現象時有發生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。

（4）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農投資安排時往往發生撒“胡椒面”現象，顧及方方面面。此外，少數領導個人支配使用的隨意性大，搞“人情項目”、“關系項目”。造成支農資金使用分散，農業項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致“豆腐渣”工程。農業資金的整體效益得不到應有的發揮。

（5）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業開發和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業兩個部門均有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。

（6）監督力度弱。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。國家審計署在 2004年6月發布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查后，發現部分地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。

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5.2優化財政支農資金結構

5.2.1逐步壓縮農業事業費支出的比重

農業財政投入結構合理化的前提是該壓縮的必須壓縮，尤其是農業事業費占農業財政投入比重過大的問題必須解決，解決的方法只有兩個，一個辦法是存量的壓縮，即把原來農業事業費的絕對數量進行壓縮，新增的農業財政投入中不再增加該項目的投入。這個辦法目前還不現實，而農林水利氣象部門的事業費的壓縮依賴于事業單位本身改革的成果，即職能的轉化和人員編制的壓縮等，而這些都需要一個過程。另一個辦法是在增量的農業財政投入中壓縮，即保持其原有的絕對投入數量不變，以保證農林水利氣象等部門的在改革期間的正常運轉。在增量投入中盡量減少對這些部門事業費投入乃至于不增加對其投入，從而實現農業事業費支出比重的有效減少。目前看，第二種辦法比較可行。5.2.2重點支持農業基礎設施建設

農業因其最易受自然因素影響的自然特性，而被稱為弱質產業。改革以來，農業生產由統一的集體經營轉為家庭承包經營，農戶成為農業投入的主體，而國家在農業投入中的比重由原來的主導地位降為次要地位。結果近年來，本應由國家提供的以水利設施為主的農業基礎設施陳舊老化，抵御自然災害的能力很差，成災率明顯上升，農業生產和農民收入因此受到較大的影響。進入20世紀90年代后期以來，農業進入一個新的發展階段。主要農產品供求基本平衡，豐年有余以及農業業已置于WTO框架的事實昭示著一個根本性的改變，即必須適時調整結構，轉變生產經營方式，以市場為導向，發展質量農業、效益農業和外向型農業，提高農民的收入和生活質量。這就要求國家財政加大資本項目的投入，加大農業基礎設施及生態環境保護的投入力度，保護和提高農業綜合生產能力，使我國農業基礎設施建設盡快適應農業可持續發展的要求，提高抵御自然災害的能力。農業基本設施建設的重點是，支持大型防洪抗旱設施、大中型河道及水庫的維修和加固、農村電力和能源設施、農產品市場基礎設施、農村土地整治和道路鋪建、基本農田建設和保護，以及以重點小流域水土保護與治理、主要水系流域和源頭的“三還”工程為主的農業生態環境建設。

5.2.3大力支持農業基礎科學研究

國家科技部公布的農林牧漁水各業科研單位的科研經費收入統計數據表明，國家對農業科研經費的投入呈現負增長，與《農業法》中規定的科技投資增長率要高于經常性財政收入增長的要求相去甚遠。以農業科研投資強度指標進行國際比較，我國農業科研投資強度比世界上最低收入國家平均數還低，在80年代前期僅為0.39％，低于最低收入國家(0.65％)

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農業產化。

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謝 辭

值此論文撰寫完畢之際，首先要衷心感謝我的導師孫學輝老師。

從選題到課題的研究都凝聚了導師的心血，在論文的撰寫過程中，孫老師對我的嚴格要求和鼓勵給予了我極大的幫助，她嚴謹務實的治學態度、諄諄教導，使我最終完成本課題的研究。在此，我衷心感謝孫老師給我的關心和幫助。向所有在我專業學習過程中給于過熱情幫助和支持理解的老師、同學和朋友表示最深切的謝意，這份感激將永駐我心。最后，感謝我的父母與家人多年來對我的關心、支持和照顧，正是他們的理解與支持使我能夠順利完成學業。

第四篇：財政支農資金存在的問題及對策研究

財政支農資金存在的問題及對策研究

[摘要] 農業是弱質產業，需要財政對其支持和保護。財政支農支出是政府增加農業投入，保護農業發展的有效手段。改革開放20多年來，我國注意發揮財政職能，支持農業生產，使我國農業有了長足發展，但仍然存在許多問題。本文擬在對我國改革開放以來財政支農狀況分析的基礎上，分析財政支農支出中存在的問題，并提出相應的解決措施，以期更好發揮財政支農的作用。

[關鍵詞] 財政支農 資金 管理體制

我國經濟進入新的發展階段，開始了全面建設小康社會時期，能否實現政府制定的發展目標，在很大程度上取決于“三農”問題的有效解決。農民收入的增加、農村經濟的發展有賴于國家對農業的支出。因此，財政對農業的支持不僅決定于其支農數量，更關乎其支農效率。因此，本文將從財政支農支出的總量、結構和績效三個方面來分析財政支農狀況，在此基礎上，分析我國財政支農中存在的問題，并提出相應的解決措施，以期更好發揮財政支農的作用。

一、我國財政支農資金狀況分析

1.財政支農資金總量分析自1978至2006年，我國財政累計向農業投入資金達20941多億元，占同期財政總支出的8.46%.從絕對量上看，我國地方財政支農支出在過去的20多年有了大幅度的增長，由1978年的150.66億元，增加到2006年的3172.97億元，增長了20.06倍，這為我國農業發展和增加農民收入發揮了重要的作用。

2.財政支農支出結構分析國家財政支農資金主要包括支援農業生產和農村水利氣象等部門的事業費、農業基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出等。我國財政資金支農金額從1978年的150.66億元增加到2006年的3172.97億元，平均每年的支出額為722.13億元。在整個財政資金的農業支出中，用于支援農業生產、農業基本建設、農業科技三項和農村救助的各項費用基本上都在逐年上升。統計數據同時顯示，財政用于支援農業生產的資金不僅數量多，而且增幅很大；用于農業基本建設支出除個別年份有所減少外，其余年份都呈增加態勢；用于農村科技三項費用和農村救濟費兩塊歷年呈低水平徘徊之勢，農村救濟費略高于農村科技三項費用。計算財政用于農業支出占全國財政支出的比重，可以發現，支農比重波動幅度較大，支農比重最大的年份是1978年，比重為13.43%；支農比重最小的年份是2003年，比重為7.12%，相差6.31個百分點，1978年之至2006年，年支出的平均比重僅為6.24%，國家財政支農支出的年平均增長速度為負。

3.財政支農資金績效分析本文分析所采用的數據均來自于《中國統計年鑒》，分析使用的軟件為Eviews3.1.選取財政用于支農支出、農業基本建設支出、農村科技三項費用、農村救濟費支出的費用作為解釋變量，分別用X1、X2、X3、X4表示；選取農民人均純收入為被解釋變量Y，對財政支農資金結構與農民收入作回歸分析，建立的回歸方程為：

Y=645.1802+0.82636X1+2.57128X2-74.13884X3 +10.41249X4

（3.98545）（1.25184）（2.09164）（-0.70845）（1.06739）此為回歸系數的t統計值

R-squard=0.68699Adjusted R-squard=0.60579

F=21.5849AIC sta=14.6245

因變量X具有較高的擬合優度系數，擬合度較好。對因變量對應的回歸系數進行顯著性t檢驗，對各回歸方程進行顯著性F檢驗，均有相伴概率p<0.05.表明被解釋變量Y與解釋變量X間線性關系非常顯著，建立的模型具有很好的代表性，反映了財政資金對農民收入的作用。回歸系數1.519，表明財政支農資金每增加1億元，農民純收入將增加1.519元。

回歸方程中因變量對應的回歸系數沒有通過顯著性檢驗，回歸系數概率大于0.05，表明該回歸方程不具有解釋和說明力，通過反復進行變量之間的回歸檢驗，發現擬和優度最好的回歸方程為：

Y=698.0747+0.58293X1+2.0756X2+3.61071X4

（5.00905）（2.20428）（2.7962）（2.6971）此為回歸系數的t統計值

R-squard=0.90548Adjusted R-squard=0.88367

F=41.5122 AIC sta=14.4721 P=0.0000

可以看出，各因變量具有較高的擬合優度系數，擬合度較好。對因變量對應的回歸系數進行顯著性t檢驗，對各回歸方程進行顯著性F檢驗，均有相伴概率p<0.05.表明被解釋變量與各解釋變量間線性關系非常顯著，建立的模型具有很好的代表性。X1、X2、X3的系數均為正，表明支援農業生產、農村基本建設支出和農村救濟費有利于農民收入的增加。

另外，農村科技三項變量，未能進入回歸方程，其可能解釋是在現有的分稅制下，中央和地方財權有了明確的劃分，中央政府集中了相當大的財政收入卻未能承擔對等的公共事務，地方政府在非常有限的財力下，形成了對中央財政支農的非有效利用。

以上的回歸計量模型表明，財政支農資金總量對農民純收入有顯著的影響，但是財政支農各項資金中，支援農業生產及農村水利氣象等部門事業費、農村基本建設支出和農村救濟費支出對各自的被解釋變量能夠發生正效用。

二、現階段財政支農存在的問題2004年以來，我國每年全國的財政支農投資規模在2000億元以上，雖然在很大程度上促進我國農業生產發展和農民收入的增長，但仍然存在一些問題。

1.財政支農總量雖然呈不斷增加的趨勢，但總量不足通常，投資總量可以用投資比較率作為衡量標準來判斷。所謂投資比較率是指農業投資占全社會投資總額的比重與農業產值占社會總產值的比重之比。根據世界農業的發展規律，在工業化中期，農業投資比較率的值應接近或者超過1.在我國，自1985年至2006年，我國投資比較率均在0.2左右。說明我國農業的投資極端不足，在我國農業總投資中，財政投資占有很大的比重，以此可以的出結論：我國的財政支農總量嚴重不足。

2.財政支農支出力度減弱，且穩定性差從總體上看，我國地方財政支農支出占財政總支出的比重呈下降趨勢。1978年～1984年財政支農支出占財政總支出的比重都在10%以上；1999年～2006年財政支農支出占財政總支出的平均比重為6.24%，下降了4個多百分點，這反映出我國地方財政支持農業的力度減弱。在我國地方財政支農支出占財政總支出的比重下降的同時，也表現出較強的周期性波動。1978年該比例為13.43%，此后再也沒有超過1978年的水平。財政支農的波動性不利于農業的持續發展，也不利于農民收入的穩定提高。

3.財政支農支出結構不合理

（1）回歸分析的結果表明：在國家財政的支農的各項支出中，農民直接受益或者說農民獲益較多的財政支出主要是支援農業生產、農業科技三項費以及農村救濟費。而我國財政支農資金分配的現實卻是這三項的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%，農民得益較少的支出是農林水利氣象等部門的事業費和農業基本建設支出，其比重由1990年的52.12%上升到2001年的69.20%.與此同時，支援農村生產支出、農業科技三項及農村救濟費這三類與農民收入增加直接相關的資金，在國家財政支農的比重上都呈現出下降的趨勢。在這些比重下降的同時，卻是農村行政事業單位運轉費用在不斷的提高。國務院發展研究中心的調查表明，我國政府農業財政支出中有相當大的比重是用于政府農業行政事業的運轉費用，支援農業生產支出和農林水氣部門的事業費是財政農業支出的主體，所占比重近年大體維持在70%左右。

（2）財政在科技三項費用和農村救濟兩方面分配不盡合理。兩者在促進農村發展中的作用主要區別在：①就農民增收的問題，促進科技發展可以提高農業產量，進而增加農民收入，是實現農民增收的長效機制；而農村救濟只是緩解農民生活困難的應急措施。②從兩種資金的受益范圍來說，只要農業科技進步就可以在全國范圍內推廣，所有的農民都可以受益；而救濟只是針對農村貧困和失去勞動能力的居民的一種補貼，受益范圍很有限。③從作用的結果來看，科技的進步不僅可以提高農民的生活水平，還可以促進整個農業產業的發展；而救濟就不具備這一功效。在促進農村發展過程中，科技的作用遠遠大于農村救濟的作用。但自2000年至2006年，財政用于農村救濟費平均為86.51億元，科技三項費用的平均水平為14.19億元。足見支農資金在分配上的不合理性。

三、提高我國財政支農資金效果的對策

1.進一步增加財政支農資金投人總量和相對規模，形成國家支農資金穩定增長機制我國的農村經濟在歷史的不同階段為國民經濟發展作出了重大貢獻，但農民享受政府提供的公共服務遠遠少于城鎮居民。隨著經濟的發展，不僅要增加財政支農資金總量，要建立穩步的增加財政資金對農業的投入機制，嚴格按照《農業法》的要求實現國家財政每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度，促進穩定可靠的財政支農投人保障機制的形成。并吸引社會資金，加大對農業的投入。

2.調整和優化財政支農資金支出結構首先，要大幅度增加農民可以直接受益的資金投入比重，即增加財政用于支援農業生產和農村救濟資金的投入比重，直接受益于農民，增加農民收入。其次，增加農村科技三項費的投入比重，大力支持農業基礎科學研究，加強以農業實用科學成果推廣、轉化；應用為主要內容的科技農業建設。同進行農業行政事業機構調整，控制并減少行政事業單位的事業費開支?？梢越梃b國外發達國家的慣例將我國眾多的農業機構精簡，這樣不僅有利于提高農業行政管理效率，而且也有利于減少農村行政事業單位管理費。

3.完善政府財政支農資金管理體制，提高支農資金使用效益首先，應對現有農業項目、資金進行整合，相對集中。對于目前由不同渠道管理的農業投入，尤其是用于農業基礎設施建設的財政資金投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大的效益。其次，建立規范的政府財政支農資金管理制度，包括項目的立項、選擇、實施、竣工、后續管理等整個資金運行全過程管理的規范化。第三，健全財政支農資金投入的監督檢查機制。建立并完善財政內部監督、審計監督與社會輿論監督相結合的財政支農資金監管體系，同時，國家必須加強財政支農資金的監管的立法監督，使其早日進入法制軌道。

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第五篇：財政支農資金投入和使用存在的問題及對策

財政支農資金投入和使用存在的問題及對策

財政支農資金是農業基礎地位政策的體現和農業投入的具體實現形式，它為促進和加強財政支農資金管理，提高資金使用效益，改善農業發展環境，提高農業綜合實力，促進農業可持續發展起到了至關重要的作用，并奠定了堅實的基礎。但同時，財政支農資金在管理和使用等方面還存在一些問題，在某些環節上已制約了財政支農資金作用的正常發揮，影響了國家農業政策的切實貫徹落實。主要表現在以下七個方面：

一是財政支農資金的投入總量不足，投資結構不合理。近幾年，財政用于“三農”的投入數量不斷增加，但間不均衡，財政支農支出占財政總收入或總支出的比重一直在一個比較低的水平徘徊（相對農村人口占全國總人口比重）。盡管，這幾年為了保證財政支農投入的不斷增加，中央采取了一系列措施，如《中華人民共和國農業法》規定，財政用于農業的總投入增長幅度要高于財政經常性收入的增長幅度；新增教育、衛生、文化支出主要用于農村；開辟新的支農資金渠道，國有土地出讓金用于農業土地開發的比重不得少于15%；運用各種手段調動和鼓勵其他社會各方面資金投入農業農村等，但實際沒有得到很好地執行。特別是一些地方財政支農投入不足，城鄉財政資源配置不對稱的狀況沒有徹底改觀。表現為縣級政府對農業資金投入絕對量呈現出不斷增長的趨勢，但相對規模卻下降；縣級政府缺乏投入增長機制，財政支農資金投入增長幅度低于財政經常性收入增長幅度。同時財政支農資金分配結構也存在一些問題，表現在對生產性投入低而對非生產性投入高，即用于農業主管部門的人員經費投入多，對農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系缺乏必要的資金投入。在農業基礎設施、農業科技、農村社會化服務體系中，農業基礎設施投資的份額較高，農林水等部門科技三項費用占農業支出的比重持續下降，有的縣甚至未能安排。

二是財政支農資金使用分散且交叉重復并存，影響資金使用效果。集中體現在用于農業方面的資金，包括農業基本建設投資、農業科技支出、支持農業生產支出、農業綜合開發資金等都存在使用上的分散和交叉重復并存的現象。分析原因，主要有兩個方面，第一，農業的多功能性和農業發展政策的多目標性。農業的多功能性決定農業發展既要考慮到實現食物供給、生產資料供給、資源的合理利用和環境效應，又要考慮到農民增收、農村穩定，因此，一段時間內或每年的農業發展政策必須同時確定多個目標，即使2004年中央1號文件以農民增收為主題，但政策目標仍呈多元化。具體到每個農口職能部門，當年的工作目標也是發散的。這必然導致國家財政支農資金要針對每項政策目標設立、分配。第二，體制轉軌的不完全性。我國現行的財政支農政策都是從傳統計劃經濟體制下延續下來，支農資金的科目分類、管理體制都是以部門塊塊為主。由于財政支農資金分屬多個部門管理，各部門對政策的具體理解、執行和資金使用要求各不相同，政策之間缺乏有機的協調，各個部門在貫徹中央“三農”政策時都會在資金安排分配面面俱到。目前最突出的是發展改革委、科技、財政和農口各部門之間以及各部門內部機構之間分配管理的財政支農資金在分配上還沒有形成一個有效的協調機制，基本上是各自為陣，資金使用分散和投入交叉重復現象比較嚴重。如在某縣（區）審計調查發現，財政和國債資金1182萬元，被投放到167個項目中，平均每個項目資金投入7萬元，并且項目還分散在這兩縣區所有的二十七個鄉鎮（街道）和十多個農口事業單位，致使數額可觀的資金投向過于分散且無重點，致使扶貧資金的整體規模效益不明顯。

三是財政管理體制不科學導致的財政支農財力支解，平均分配資金，影響到了財政支農資金的政策支持效果。由于財政分配撥付制度存在缺陷，制約了支農資金發揮最大的效益。表現為縣級財政雙軌運行，上解基數過高，留用財力減少；縣級政府預決算安排財政支農資金的比重均呈下滑趨勢，支農支出占一般預算支出的比例低；在一般預算支出中存在虛列支農資金的現象，年終結存資金不實或無資金結轉，滯留、占用支農資金問題；另外由于支農資金來源分散，不利于監督管理，尤其是上級農業等主管部門直接撥入資金，脫離財政部門的監管，造成資金使用失控。

四是受地方財力限制，農業項目配套資金難以落實，影響支農效果。現行財政體制規定，中央、省級農業綜合開發項、國債項目、扶貧項目的資金安排，均需要地方財政及企業配套資金共同完成。為得到上級財政資金的支持，多數市、縣（區）政府在地方財力不堪重負的情況下，仍承諾對涉農項目進行資金配套，致使多數項目配套資金無法足額、及時撥付到位，嚴重影響了中央、省級農業項目工程的進度和質量。調查表明近年來，除少數發達地區外，我國縣鄉本級財政的支農能力有名無實，甚至是極其虛弱，財政支農主要依賴中央和省級財政。特別是欠發達的中西部地區和糧食主產區，縣鄉財政困難的問題日益普遍和嚴重化，縣鄉政府支農的實際能力已經普遍弱化，這不僅妨礙了農業和農村經濟的發展，還嚴重制約著農業和農村的穩定運行。

五是支農資金項目管理模式落后，資金安排不科學。目前，支農項目投資的隨意性和被動性很強，投資也不科學、不合理。這種投資方式不能給農民以穩定的心態從事農業產業，造成很大投機心理，缺少長期和長遠的心理準備。目前，支農資金項目管理基本上是延續計劃經濟時期高度集中的模式，即投資、建設、管理、使用四位一體的管理方式，這種管理方式的弊端是使行政權力直接介入工程項目的實施，缺乏有效的監督，致使部分項目施工單位采用高套單價、多計工程量、偷工減料以及夾帶未實施工程等手段虛報冒領工程款；工程建設單位缺少相關專業技術人員和監管機構造成工程監管不到位；以及工程監理不作為或胡作為等，造成部分項目存在高估冒算，據對某市土地整理項目進行審計發現，項目工程高估冒算資金占工程概算達23%，使工程質量得不到保證，造成資源極大浪費，也易滋生腐敗現象。

六是支農項目資金監管水平低下。首先是監管職能缺位，我國支農資金接受財政、審計、紀檢等部門的監管，在實際工作中表現多頭監管，責權劃分不明確，部門配合不協調，責任落實不到位的現象。支農資金透明度低，缺乏完善的舉報系統，社會公眾輿論沒有發揮應有的監督作用。其次是事前監管嚴重缺乏，主要表現有對項目立項過程監管、工程開工前執行“招投標、監理、合同管理、項目法人制”情況的監管、項目開工前對法人代表及項目單位財務人員上崗資質及業務情況的管理等事前監督工作淡化、甚至缺位。有些支農項目沒有按照基本建設管理程序（如財政部門負責的支農項目）實行“四制”管理，即：項目法人制、工程招投標制、項目監理制、財務報帳制，以致出現擠占挪用項目資金、工程不能按計劃通過驗收等問題。

七是財政支農資金效益有待提高。主要表現為：一是財政部門滯留支農資金。有的單位將支農資金列支后，轉入“暫存款”科目，于次年陸續撥付。還有的單位將預算列支的支農資金轉入農財部門，未及時撥付。二是農口部門在管理和使用支農資金時，輕視效益。有的農口單位年底結余（包括往年結余）竟然占當財政撥款的50％。三是缺乏科學論證盲目立項，造成支農資金的浪費損失。四是資金投向失準，超出財政管理范圍，造成財政支農資金的流失。有的主管部門將農業專項資金投入下屬自負盈虧的獨立實體，導致支農資金流人私人囊中。五是財政支農資金投入分散，各農口主管部門缺少拉動地方農業大發展的重點工程和龍頭產業，影響支農資金整體效益的發揮，在一定程度上制約了政府對農業投向的指導作用，不利于加快農業發展政策的貫徹執行。隨著我國社會主義新農村建設的深入開展和一系列支農惠農政策的出臺，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力地促進了農業、農村經濟發展和農民增收。但在支農資金的管理和使用過程中，也暴露出一些問題，一定程度上影響了支農資金的整體使用效益和政策效應的發揮。在為新農村建設提供“真金白銀”的同時，如何加強支農資金管理，真正做到“管水到田”，切實提高財政支農效益，是值得各級財政部門進一步研究和加以改進的大課題。

一、財政支農資金管理使用中存在的問題

（一）預算投入少。從支農資金的結構和投入能力方面看，目前農業投入中央財政仍是領頭羊，地方財政特別是基層財政對農業投入顯得“有心無力”。近些年來，縣鄉（鎮）兩級財政可以說是我國五級財政體系中最困難的兩級財政。尤其是農村稅費改革后，許多縣鄉財政更是捉襟見肘，運作十分困難，用于解決工作人員工資，維持吃飯財政的現狀一時難以改變，地方農業建設資金高度依賴上級政府，實際投入支農的預算資金比例小。

（二）管理部門多。以縣市為例，粗略統計下來，直接管理和分配支農資金的有發改委、財政、科技、水務、林業、國土、農業、交通、民政等十多個農口部門和涉農單位。管理部門多必然造成統籌協調難，主要表現為項目申報各自為政，多頭申報；項目資金管理方式方法多樣，政出多門；計劃下達形式各異，既有發改委或財政直接下達的，也有發改委或財政先下達到行業主管部門，然后由行業主管部門下達到地方的，還有由發改委、財政與有關部門聯合下達的或由行業主管部門直接下達的。由于資金管理部門較多，各自為戰，缺乏溝通，管理層次和撥付環節煩瑣，導致支農投資盲目投放、重復支持、資金到位難、辦事效率低等現象屢屢發生。

（三）地方配套難。中央下達許多支農投資項目，規定省、市、縣都要資金配套；省下達的支農投資項目，也大部分規定市、縣、鄉鎮要資金配套。這種方法對調動各級政府投資農業的積極性、多方籌集資金增加農業投資有積極的作用。但是，目前地方尤其是相當部分市、縣和鄉鎮財政困難，無法承受太多的資金配套要求。一些地方為爭取國家更多的投入搞配套空頭承諾、搞“釣魚”工程的現象時有發生。項目開工后，上級的錢拿來用，本級的拿不出來，造成資金缺口大，許多建設項目成了“半拉子”工程。

（四）資金使用散。由于“資”出多門，“條條”管理，支農投資安排時往往發生撒“胡椒面”現象，顧及方方面面。此外，少數領導個人支配使用的隨意性大，搞“人情項目”、“關系項目”。造成支農資金使用分散，農業項目點多面廣，單個項目投資額小。如一個需投資幾十萬元的項目只安排三、五萬元甚至一、二萬元，根本無法完成該項目建設，也極易導致“豆腐渣”工程。農業資金的整體效益得不到應有的發揮。

（五）投資效益低。由于管理部門多，各部門之間存在職能交叉重疊的現象，致使同一類型支農項目存在多個部門重復立項、交叉投入的情況，如農田水利建設項目在農業開發和水利兩個部門存在重復；水土保持項目在水利、林業兩個部門均有安排；扶貧開發中的基礎設施建設項目在農村小型基礎設施建設、以工代賑及公路建設項目有相同的建設內容等等。給政府支農投資造成了極大的浪費，給資金和項目管理帶來了很大的困難，資金使用效益也必然大打折扣。

（六）監督力度弱。重項目輕管理的現象還不同程度存在，支農資金監督檢查力度不夠，資金在使用過程中，被截留、擠占、挪用的現象較多。國家審計署在 2004年6月發布2號審計公告，對全國50個縣2001年2002年財政支農資金的投入、管理、使用情況進行審計調查后，發現部分地區財政支農資金不到位以及被擠占挪用情況令人擔憂。50個縣擠占挪用財政支農資金4.95億元，主要用于平衡財政預算、彌補經費、出借、經營、建房買車等，占財政支農資金投入總額的10%。

二、加強支農資金管理的對策建議

（一）加大資金投入，建立支農資金的穩定增長機制。

資金投入是黨和政府關于“三農”政策得以貫徹執行的基礎。在推進經濟發展，增強財政實力的同時，要進一步調整和優化財政收入結構，將財政資金的分配更多地向“三農”傾斜，提高支農支出占財政支出的比重，擴大公共財政覆蓋農村的范圍。

1、保證財政對“三農”投入的法定增長。農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，短期內不可避免地對縣鄉造成較大的沖擊，地方財政收入大幅下降，負債運轉較為普遍，基本保障能力下降。因此必須進一步明確中央、省級財政在欠發達地區財政支農的主體地位，要隨著經濟的發展和國家財力的增加，不斷加大財政支農力度，確保財政支農支出的增長速度超過財政支出的增長速度，同時，大力發展縣域經濟完善財稅體制，增強地方政府特別是縣級政府的財力。形成以中央和省級財政為主、以市縣鄉為輔的財政支農投入保障機制。

2、調整存量與調整增量并舉，以調整增量為主。在存量調整方面，重點是深化機構改革，壓縮行政事業經費和人員經費，增加現有財政資金中用于農業發展的比重；在增量調整方面，逐步提高新增支出中用于農業農村的比重，逐步提高國債資金用于農業農村的比重。

3、開辟新的資金來源渠道。主要是落實好中央關于新增耕地占用稅主要用于“三農”、部分土地出讓金收益用于農業土地開發等有關政策規定。除了直接投入外，要重視發揮財政支農資金的引導功能，靈活運用貼息、擔保、優惠政策等方式，吸引信貸資金、外資、工商資本投入農業，以進一步拓寬農業投資渠道。

（二）加大支農資金整合力度，提高資金使用效益。

在努力擴大資金供應的前提下，充分利用好現有的資金資源是當前財政支農工作的重要課題，重點是如何整合財政資源，提高支農資金的使用效益。

1、合理界定政府支農投資方向，奠定資金整合基礎。支農資金的使用要體現代表最廣大農民的根本利益。要按照完善社會主義市場經濟體制和建立公共財政的總體要求，適應全面建設小康社會和推進社會主義新農村建設的需要，牢固樹立“以人為本”理念，嚴格把握政府支農投資使用方向，將支農資金集中用于廣大農民普遍受益的農林水利和農村水、電、路、氣、通訊等基礎設施建設，生態環境建設以及農業科技推廣等。

2、強化地方政府責任，下放資金分配權。上級在確定農業建設項目時，應充分考慮項目的數量、規模以及地方財政承受能力，合理確定地方財政配套比例。針對農業和農村建設項目點多面廣、涉及千家萬戶、投資規模相對較小、監管難度較大等特點，可考慮減少上級主管部門資金分配權，明確規定轉移支付資金的使用范圍、比例，將農業建設項目的決定權、資金分配權下放給縣級人民政府，避免脫離實際、盲目立項的現象，有利于因地制宜、統籌安排，提高資金的使用效益。同時，地方政府要量財力辦實事，在規劃上報投資項目時，更應根據本級財力狀況選擇急需建設的項目，切忌為爭取得到上級資金而把項目報多、報大，把可行性報告搞成可騙性報告。

3、明確支農資金整合范圍，適當歸并資金分類。由于整合支農資金涉及到相關農口部門的利益，工作中必然出現一些難度和阻力，縣（市）區的財政部門在推進支農資金整合時，必須從明確支農資金整合的范圍、對象入手，加強對整合支農資金的政策宣傳、強化對支農資金整合工作的組織領導。根據財政部《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》，當前支農資金整合的范圍是：除救災資金和特殊用途資金外，包括財政部門管理分配的支農資金以及農口部門預算中用于農業項目的支出。同時，根據財政支農目標和重點，按照建立市場經濟體制和公共財政體制框架的要求，重新確定支農投資分類，逐步改變過去財政支農資金渠道多，分類不合理的狀況。從農業和農村發展的長遠考慮，可以逐步將現有各項支農資金按性質歸并為五大類：農業生產類、管理服務類、災害救助類、生態環境類、農村生活類和農民收入類。對現有的支農資金進行科學的分類后，屬于相同性質的資金都可以進行整合，歸并為一項資金。不過，特大防汛抗旱資金、突發動植物疫病防控等救災資金不宜整合。但是災情事前防御和災后重建中適合項目管理的資金也可納入資金的整合范圍。

4、改革支農資金使用和管理機制，實現支農資金整合。在適當歸并資金分類的基礎上，對現有財政支農資金進行整合。整合不是簡單的調整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個部門或機構管理，而是要形成分類科學、分工明確、管理規范、運轉有序的資金使用管理的有效機制，提高財政支農資金使用效益。近期可通過打造“項目”或“產業”平臺，構建整合載體，實現農業資金整合。在不調整原有管理體制、不改變資金原有性質的前提下，有機捆綁、相互銜接、匹配投入、各司其職、項目共建、資源共享、利益均沾和政績共現。要著重尋找資金整合的切入點和著力點，努力構建資金整合的載體。比如，可將農村基礎設施建設作為一個整合載體，把農業基建投資、農業綜合開發、水利建設基金、農村小型公益設施、農村基礎教育、醫療衛生和文化等方面的資金，按照統一的規劃投入到重點區域，統籌安排使用；長遠打算應通過調整機構和職能實現農業資金整合。按照“減少交叉、權責一致、強化協調、增強服務”的原則，切實改變目前支農投資多頭管理的局面。重點是理順投資主管部門和財政主管部門在政府財政性建設資金分配管理方面的職能定位，改變單個部門既要管項目又管資金的格局，建立兩部門間合理分工、共同協商、相互制衡和有效監督的機制，從源頭上改變投資渠道多、使用分散的狀況。

（三）健全落實支農資金管理制度，規范資金使用行為。

1、進一步健全財政支農項目的立項制度。對符合財政支持范圍的農業項目，要組織可行性研究和專家評估論證，嚴格項目立項條件，提高財政支農項目選擇的科學性、預見性、準確性。

2、實行重點項目資金財政直撥，縣級報帳制度。對投資規模較大、建設期限要求較嚴的重點項目，資金按項目的隸屬級次，由本級財政部門按工程建設進度，直接撥至項目承建單位?？h級以下的重點項目，實行縣級報帳。即把各級財政投入項目的資金（包括鄉鎮應負擔的資金）匯入縣財政專戶，縣財政落實專人負責，根據工程進度及時將資金撥至承建單位，整個工程的會計帳務在縣財政核算，工程竣工驗收后，縣財政即把項目完工形成的資產移交給有關單位使用和管理。

3、落實項目建設責任制。要實行項目從申報至竣工專人負責的制度，負責者可以是建設單位法人代表，也可以是單位委派的專職人員，總之要明確誰是該建設項目的直接責任人，并明確責任人的權利和職責。有關主管部門要組織和監督工程的招投標工作，并行使相應管理職能，加強項目建設過程的跟蹤檢查。

4、嚴格執行財務會計制度。要認真執行新《會計法》，項目建設要配備財務核算機構和合格的財會人員。根據工程的建設特點，采取適用的會計核算方法，完整、準確、及時地反映工程支出，杜絕糊涂帳。要做好會計核算資料的整理、保管及移接交工作，使支農資金的整個使用過程來路清、去向明，投資形成的資產帳務全、管理嚴。

5、建立實施支農項目績效評價制度。制定剛性的財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，上級主管部門和縣級財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價、支農資金使用情況分析，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。