第一篇：我國事業單位體制改革的現狀分析與對策研究

用和諧發展的理念探索當前的事業單位人事改革

作者簡介：丁錫鋒，寧波市市政管理處。

摘 要:我們必須清晰的看到當前事業單位人事制度改革的進程與我國市場經濟體制和各項事業發展存在不適應、甚至矛盾沖突，這嚴重違背了人事單位人事改革的初衷，對于社會的全面和諧造成了重要的影響，更為嚴重的是影響了社會全面發展。那么如何來解決社會發展過程中的突出問題，是本文研究的重點。

關鍵詞：和諧發展；理念；事業單位；人事改革

1我國人事單位的特點

事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會組織。我國人事單位的特點主要是表現在人事制度的不夠完善，人事制度是隨著社會發展全面體現勞動關系和勞動價值的關系，當勞動關系不能達到體現勞動價值的時候，勞動關系就變成了政治的附屬體，這在我們過去的人事制度中，說白了其實就是口頭關系或者叫領導指示，主要領導一句話就可以成為人事單位解決勞動關系的依據，這種單一的口頭協議必然損害和破壞了人事制度向管理和服務型發展的可能。另外人事制度的內部不和諧性更為嚴重，由于勞動關系的建立是一種無規范和考核的寬進制，那么在勞動價值上就無從到達均衡，形成了多種破壞人才形成和團隊變量的可能。人才做不能上能下、能進能出的靈活用人機制，這種人浮于事，效率低下，嚴重制約了事業單位的長效發展。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門。由于歷史遺留及客觀存在的多種原因，盡管近幾年來按照關于深化干部人事制度改革的要求，事業單位在實行多種形式的選人用人制度等方面進行了積極探索，但從總體上看，在人事管理方面依然存在著諸多不適應社會發展要求的問題，亟需用和諧與發展的理念對其人事制度進行一番探索。

2事業單位人事改革方面存在的主要問題

2.1未建立符合各類事業單位特點的人事管理制度

目前，行政機關有《國家公務員暫行條例》，企業有《勞動法》，惟獨事業單位沒有一套整體的人事管理法律法規，人事管理的單項政策規定也不健全，事業單位人事法制建設亟待加強。比如在進人方面，公務員“凡進必考”的公開、公平、公正的進人機制已基本建立，而事業單位則還沒有完全普及與建立，在事業單位工資福利待遇參照公務員的“銀飯碗”的誘惑下，在進人方面，勢必存在著進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。正因為沒有一個真正符合事業單位特點的人事管理制度，不能從制度上對人員進行管理，而只能用計劃經濟下的人事管理機制去對于事業單位進行管理與考核，遠遠不適應當前事業單位發展的現狀。二是有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全。很多事業單位人員說白了就是做什么，能做什么，都是領導來給你安排，但是能干什么，你能夠做好什么，并沒有展示的舞臺和機制。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關系的依據，崗位管理也缺乏具體政策。事企不分，人員混崗，同崗不同酬等不合理現象還不同程度的存在，使人員競爭意識薄弱，完全被計劃經濟下人事管理的體制所束縛，人浮于事現象比較普遍，工作應有的積極性變成了熬年頭、排資歷，許多有沖勁有激情的人才就這么被這種機制特有的慢節奏所同化。三是能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，“銀飯碗”已經深深扎根于事業單位職工思想之中，缺乏必要的憂患意識，缺乏高度 1 的工作責任感、事業心，不能夠人盡其才，才盡其用。同時在出口上，由于事業單位社會保障制度不健全，相關政策不完善，致使出口不暢。在人事監管上，又缺乏對事業單位用人的監督管理手段。所以一些單位也就出現了所謂的“一張報紙一杯茶的”清閑日子，工作變成了混日子，熬年限，缺乏必要激勵用人機制。事業單位人事制度改革涉及人數多，覆蓋面廣，是一項牽一發而動全身的大事，非常復雜，難度極大。但復雜和難度大不是遲滯改革的理由。經濟社會的不斷發展已經對提供各種社會公共服務的事業單位提出了更多、更高和更市場化的要求。事業單位原有人事管理制度已經嚴重阻礙了單位活力的激發和釋放，無法適應經濟社會發展的新需求，迎難而上，進一步深化事業單位人事制度改革，是我們的迫切選擇。

2.2深化事業單位改革的對策探索一是要以和諧促發展的指導思想來推進改革

深化事業單位人事制度改革要特別注意維護職工的合法權益，在改革中保障好用人單位和工作人員雙方的合法權益，這一點相當重要。為此，需制定有關政策，并建立健全各級人事爭議仲裁機構，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權益，以保障事業單位人事改革的穩步推進。二是應盡早出臺《事業單位人事管理暫行條例》。毋庸置疑，事業單位的活力和效率必須建立在適應市場需求的靈活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辭退”，福利待遇和養老待遇一視同仁，是激發推動事業單位不斷改進工作、提高工作效率、提供更多優質公共服務的強大制度動力。人力資源和社會保障部應加快事業單位人事管理立法步伐，力爭盡早出臺《事業單位人事管理暫行條例》，抓緊制定完善事業單位工作人員處分、獎勵、考核、申訴和競聘上崗、特設崗位等配套法規和政策。全面推行聘用制度，加快事業單位崗位設置管理實施工作，積極穩妥地做好專業技術一級崗位首次實施工作。在分類改革上，這一點國外早就開始實行分類管理的人事制度，其實人事制度不能與政治捆綁，它應該是單純的人才檔案，是選拔和發展人才，同事為人才提供就業平臺的關系樞帶，但是事實上我們應該認識到這種關系樞帶卻還承擔行政職能，那么就有研究者認為是不是應該納入行政序列，應實行公務員制度；這一點上其實有很多地方開始實行參照制度，也就是說參照公務員的一種人事變量，實際上是享有公務員的待遇，這其實是人事制度的一次變量，我個人認為帶有很重的政治色彩，公務員制度的本身不是一種福利制度，它應該是一種代表著服務和程序的代名詞。另一方面許多從事生產經營活動的事業單位，如轉為企業，應實行企業的人事管理制度；從事公益活動的事業單位，應實行以聘用制度為基礎的事業單位人事管理制度。在人員進口上，實行公開招聘，要規范程序，明確權限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理，規范崗位設置，實施競聘上崗，完善考核獎懲，實施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口，建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘制度，在解決社會保障基礎上形成人員退出機制。

2.3要堅持試點先行逐步推進的方針

在深化事業單位人事制度改革過程中，要繼續推行試點先行，在對改革的具體制度、程序、方法、措施等進行實踐檢驗并不斷完善的基礎上，再進行逐步地推進。改革應提防造成事業單位人員的“不安全感”，在政策上作合理傾斜，并有一定過渡期，以免引起不必要的震蕩。同時在具體操作中還要特別注意有步驟、分階段進行，要從實際出發，實事求是，絕不能有絲毫的馬虎，特別是要做到根據不同的地方制定不同的政策，逐步展開分步實施，逐步到位要強調穩定的關系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關系。各地區、各部門如果能根據實際情況，特別是結合自己本地區本機構改革、體制改革和經濟社會發展狀況，通過摸清事業單位的基本情況、改革現狀、人員結構等有關情況的基礎上，制定改革的具體實施辦法。改革的方案要廣泛聽取廣大職工的意見，可發揮黨的政治優勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩妥地把事業單位人事制度改革推向深入，并通過改革，達到淡化身份，強化崗位，轉換機制，增強活力，調動積極性，推動經濟建設和各項社會事業的健康協調發展，使整個改革平穩推進。

參考文獻：

［1］ 朱禾勤.強化人事改革促進隊伍建設[J].人事管理,2003,(199

事業單位改革的重點和難點剖析及對策探索

寶應縣機構編制委員會辦公室 劉宇峰

目前，事業單位在發展過程中暴露出不少的問題：發展缺乏規劃，機構不斷臃腫；政府與市場的職責不清；放權過度、約束不力等問題普遍存在。這就導致社會管理秩序不規范、財政負擔不斷加重，嚴重阻礙社會的發展與進步，事業單位改革已到了刻不容緩的地步。

事業單位改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強，關系到事業單位廣大職工的切身利益；關系到改革、發展、穩定的大局。我們要充分認識這項改革的重要性、復雜性和艱巨性；統一思想認識、切實加強領導；采取多種形式，清除思想障礙，使廣大職工認識到事業單位改革是大勢所趨，從而自覺關心改革，理解、支持和積極投身改革，增強改革的心理承受能力，為改革奠定良好的思想基礎。

事業單位改革是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，對于鞏固黨政機構改革和企業改革的成果，建立起適應市場經濟體制需要和符合事業單位自身發展規律，充滿生機與活力的管理體制，推進事業單位的社會化進程，促進經濟和社會事業的協調發展，都具有十分重要的意義。要切實搞好事業單位的改革，認為著重抓住改革的重點和難點來進行研究是問題的關鍵。

事業單位改革的重點

通過對寶應縣600多個事業單位（含教育衛生）的總體分析，認為對事業單位的改革必須抓住改革的重點，只有這樣才能有助于事業單位改革的順利完成。結合寶應經濟欠發達地區的現狀，事業單位改革的重點主要包括以下四個方面：

一、理順關系

以前事業單位一直是機關部門的附屬物，很多單位自成立之日起就沒有單獨的辦公用房和獨立的財務，更談不上擁有自主的人事權，一切均依附于其主管部門。進行事業單位法人登記后，有的表面上脫鉤于其 主管部門，實際上是“明脫暗不脫”；縣直機關和鄉鎮機關對鄉鎮事業單位的管理也往往脫節；存在“看到的管不到，管到的看不到”的現象。要在事業單位改革中徹底解決這些矛盾，必須做到理順關系，創造條件，使事業單位成為真正意義上的獨立法人。

二、明確職責

以往每成立一個事業單位，往往注重單位的人員編制、單位性質、經濟渠道等，而對單位的工作職責不是十分重視，久而久之，就導致了事業單位的工作職責不清。在事業單位改革中，要結合事業單位法人登記工作，進一步明確、細化各事業單位的工作職責和范圍，根據新確定的工作職責和范圍，對其改革進行分類指導，對職責已弱化或消失的事業單位，要堅決予以合并或撤銷；對職責強化和工作范圍增大的要及時調整，相應增加編制、充實人員，確保各項工作任務的順利完成。

三、科學分類

事業單位的情況錯綜復雜，根據不同的性質和任務，可以進行多種方法的分類，到目前為止，認為比較科學的分類是將事業單位劃分為：行政管理型、社會公益型、技術與中介型和生產經營型等四大類。只有對每一個事業單位進行科學分類，特別是兼顧兩類及以上或介于兩類之間及以上的，要以側重的一類一方為主進行分類，只有在科學分類的基礎上，才能對不同的事業單位進行科學的改革。

四、提供服務

事業單位與黨政機關以及企業的本質區別就在于：事業單位為社會發展提供公共產品和公共服務，在事業單位改革中，要著重抓住其為社會提供了哪些公共服務，從而確定其改革方向，采取相應的改革措施。

事業單位改革的難點

寶應屬經濟欠發達地區，因經濟落后，使事業單位改革的難度加大，認為主要難在以下四個方面：

一、人員分流

由于經濟發展相對滯后，前幾年，大量人員涌入事業單位，使本來不堪重負的事業單位更加步履維艱。這些人通過各種渠道好不容易進入自認為是“鐵飯碗”的事業單位，雖然目前很多事業單位又難以維持生計，但要進行改革，將已在事業單位工作多年和這些費了九牛二虎之力才擠進事業單位的人員分流出去，真是談何容易？加上我縣財政狀況不佳，本身就業崗位不足、就業形勢十分嚴峻，使人員分流難上加難。

二、科學設崗

科學設崗是人事制度改革的前提和基礎，是一項科學性、專業性很強的工作。過去“因人設崗”的傳統做法弊端很多，現在要因事設崗，按崗聘人。要在對各行各業不同性質事業單位的工作崗位進行全面研究和分析的基礎上，對具體崗位得出設與不設、設多少、怎么設等作出準確的結論，是有難度的，但必須迎難而上。

三、保障機制

只有建立起統一完善的社會保障機制，解決人員流動的“后顧之憂”，才能真正把“單位人”變成“社會人”，保證出口暢通，讓進口與出口良性循環起來，事業單位才能保持長久的活力，才能逐步實現人才資源的社會化配置。目前我縣的事業單位保險主要實行到自收自支和差額撥款事業單位，面這些單位中，很多連工資都不能按時足額發放，根本沒有能力為職工繳納養老保險，更談不上醫療保險和失業保險以及住房公積金的繳納；全額撥款的事業單位養老保險工作基本上尚未開展，只是對新進實行人事代理人員才剛剛開始實行。事業單位不健全的保障機制，給下一步的改革增加了相當的難度。

四、分配制度

在事業單位的收入分配上一直沿襲著“大鍋飯”制度。現在要積極探索新型工資分配制度，把事業單位的工資分為固定工資和“活工資”兩部分。固定工資主要反映工作人員的水平高低、能力強弱、責任大小，而“活工資”主要反映工作質量和難易程度，體現不同性質、不同崗位的差異和工作實績，貫徹“按勞分配、多勞多得”的分配制度。但對固定工資和“活工資”的定量標準難以確定，要想真正做到新的分配制度能夠充分體現“獎勤罰懶，獎優罰劣”著實要下一番功夫。

事業單位改革的對策

根據以上對事業單位改革的重點和難點的分析，認為下一步事業單位改革應主要從以下四個方面入手：

一、按照分類指導的要求，合理界定事業單位類別

搞好事業單位改革，既要統籌考慮，又要分類指導，針對事業單位不同的性質、職能和任務，重新界定事業類別。將現有事業單位確定為四類，即：行政管理型、社會公益型、技術與中介型、生產經營型。對不同類型的事業單位實施不同的改革方法和措施。

行政管理型事業單位是指依據法律、法規授權或受行政機關委托承擔有關行業管理、執法監督等職責的事業機構。行政管理型事業單位的職能配置要嚴格按照有關法律、法規授權或縣政府及其機構編制部門批 5 準委托的內容科學界定。未經批準，任何部門不得擅自將行政管理職能轉移給事業單位承擔。管理職能已經萎縮的要適時撤銷或擴展其技術服務、事務輔助職能，使其向其它類型過渡；職能相似、相近或交叉的單位，要進行合并重組，盡量壓縮精簡行政管理型事業單位。

社會公益型事業單位是指一般由政府舉辦和投資，為社會提供公共產品和公共服務的事業機構。對社會公益型事業單位，要根據財力情況適度發展；對職能萎縮、服務對象、服務內容減少的社會公益型事業單位要采取撤并等辦法調整布局結構，優化資源配置。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術、設備等開展有償服務，積極組織創收；鼓勵探索產權制度改革，實行產業化運作，增強競爭能力和發展后勁。

技術與中介型事業單位是指主要依靠自身的技術、知識優勢，為社會提供技術、信息服務和中介事務的事業機構。技術與中介型事業單位要充分利用自身的技術、知識優勢，調整專業結構，走向市場，在競爭中尋求發展，在發展中改善服務，走自我積累、自我完善和自我發展的路子。

生產經營型事業單位是指主要從事生產、經營、服務等業務的事業機構。生產經營型事業單位要全部按照企業機制運作，要積極借鑒企業產權制度改革的方法，通過資產出讓、兼并重組、歇業破產等形式改制轉企。

特別對于兼顧兩種及以上類型的事業單位，要抓住主流，向主要類型一方靠攏，同時顧及次要類型一方，合理確定改革方法和措施。以促進四種類型事業單位中的邊緣型單位的健康發展。如：某一事業單位同時含有公益性職能和經營性職能，就要看誰占主導地位。若公益性為主，則在這類單位改革時，要先將經營性職能從單位分離出來，然后用公益性單位的改革方法對其進行指導；若經營性為主，則要先將公益性職能移交其他相關單位，再用對生產經營性單位的改革方法來進行相應處置。

二、理順事業單位經費渠道，深化分配制度改革

隨著財政管理體制的改革，我縣財政預算內資金和預算外資金都作為財政性資金統一管理。為此，將原有的全額撥款、差額撥款、自收自支三種經費管理類型的事業單位可以相應調整為全額預算、定額預算、自收自支三種類型。全額預算單位是指經費來源全部或主要為預算內資金和行政事業性收費（含行政規費、罰沒收入等）的單位；定額預算單位是指經費來源部分為預算內資金和行政性收費，部分為經營、服務收 6 入的單位；自收自支單位是指經費來源全部為經營、服務收入的單位。全額預算、定額預算單位人員工資構成中的事業津貼比例依照上級有關文件規定分別按30%、40%核定。今后事業單位經費渠道發生變化的，按改變后的類型核定津貼比例。部分具備條件的實行定額預算的社會公益型事業單位，今后要逐年核減其事業經費，使其逐步向自收自支過渡。要深化事業單位內部分配制度改革，繼續實行和深化工資總額包干和工效掛鉤，搞活單位內部分配，推行檔案工資與實際分配收入相分離的辦法。實行崗位靠競爭，收入靠貢獻的以崗定酬、崗動薪變的分配制度，合理拉開技術崗位與非技術崗位、管理崗位與非管理崗位、高尖技術崗位與普通技術崗位、重要管理崗位與一般管理崗位之間的分配檔次，使收入分配向科技人員和有突出貢獻的人才傾斜。提倡科技成果、技術、管理、信息等諸生產要素參與分配，鼓勵自帶成果參股、無形資產配股等股權獎勵機制，進一步建立和完善事業單位收入分配的自我約束機制。使事業單位的收入分配更趨合理、更趨規范。

三、全面推行和完善全員聘用制、人事代理制和人事租賃制

對事業單位負責人和中層干部的任用，要改變過去單一的委任制，在堅持黨管干部原則、嚴格干部管理權限的前提下，結合各部門特點和事業單位實際，采取競爭擇優、招標聘任和選舉聘任等多種形式，予以聘任，實行任期制。對一般管理、技術崗位，實行競爭、雙向選擇上崗。其中對專業技術職務崗位的聘任，要改變評聘、考聘合一的做法，實行評聘、考聘分離。對特殊崗位的專業技術和管理人才，結合如今的網絡優勢，也可采取網上招聘的辦法。總之，各事業單位要按照縣人事部門核定的專業技術職務結構比例和崗位，根據應聘者的德才表現，擇優聘任。對工勤人員的聘用，要競爭擇優，實行人事租賃制。對取得崗位技術等級證書的技術工人實行考聘分離制度，由單位按崗按需聘用。對全體工作人員簽訂聘用合同的同時，還要切實建立解聘辭聘制度。今后事業單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可按照合同辭聘。從而在全員聘用制中進一步深化雙向選擇。

對今后新進事業單位的人員，一律實行人事代理制或人事租賃制，真正做到變單位人為社會人，新進人員與單位之間，僅是一種聘用關系。聘用期間，由用人單位統一委托縣人才交流中心進行人事代理或人事租賃，由縣人才交流中心統一發放工資、調整檔案工資、辦理養老保險和醫療保險等相關手續，有條件的單位還可以委托代繳住房公積金。落聘人員則直接進入人才市場重新擇業。

四、進一步完善社會保障機制

隨著事業單位改革的深入，建立起完善的事業單位養老保險機制已迫在眉睫。應根據事業單位的發展方向，按照國家法律、法規有關規定，加快建立事業單位社會保險體系。主要包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等。構筑一個社會的“安全網”，以確保事業單位改革的順利進行。我們認為盡快建立和完善國家統一的、省級統籌的包括機關事業單位在內的社會保險體系是十分必要的，退休人員的養老金要盡快做到社會化發放。

在經濟欠發達地區，事業單位的養老保險遠遠高于同類企業人員，這樣一來，容易造成將來有的事業單位改制為企業時，原事業單位人員的保險基數將大幅度下降。為了穩步推進事業單位的改革，我們建議縮小企事業單位在保險上的基數差距，是否可以嘗試使用機關、企業和事業同類人員工資的平均數作為保險的繳納基數。使得將來退休時，機關、事業和企業同類人員能拿同等的一份養老金；同時，機關和全額事業單位的養老保險也要盡快全面實施。這樣才會更有助于社會的穩定和發展。

總之，推進事業單位改革任重而道遠，我們要合理運用各種宏觀調控手段，通過改革使事業單位真正邁上健康發展的軌道，為經濟發展和社會進步作出更大貢獻。“事業單位”，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的杜會服務組織。事業單位不以盈利為目的，事業單位與企業單位的劃分管理是我國特有的模式。是又一“中國特色”

在中國，事業單位是一個龐大的體系，目前數量超過130萬，從業者在中國，事業單位是一個龐大的體系，目前數量超過130萬，從業者3000多萬，擁有數萬億國有資產（占國有資產的1/3），70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生都集中在各類事業單位，其經費支出占政府財政支出的30%以上。然而相對于事業單位所擁有的資源，它對社會的貢獻很不成比例。據統計，事業單位對中國GDP的貢獻大概在5-10%之間。2001年科教文衛四大行業才占5.1%。所以，中國現在最大的不平衡之一，是國有企業和事業單位控制了太多的資源，但遠遠沒有產出與之相稱的效率。這是違背平衡律的。

《肖申克的救贖》中有這樣一句話：體制化是這樣一種東西，一開始你排斥它，后來你習慣它，直到最后你離不開它。這個過程是一個自身的生存能力被不斷弱化的過程。可見，所謂的“體制”和毒品有什么兩樣？推進事業單位人事制度改革的意見出臺

事業單位是我國各類人才的主要集中地，是增強我國綜合國力的重要領域，是實施科教興國戰略的重要陣地。搞好事業單位人事制度改革，對建設高素質、社會化的專業技術人員隊伍，推動經濟發展和社會全面進步，實現我國改革開放和現代化建設的宏偉目標都具有十分重要的意義。現根據《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發[2000]15號)的精神，對加快推進事業單位人事制度改革提出如下意見。

一、加快推進事業單位人事制度改革是當前的緊迫任務

1、改革開放以來，特別是近幾年來，各地區、各部門根據建立社會主義市場經濟體制的需要，按照黨中央、國務院關于深化干部人事制度改革的要求，積極推進事業單位人事制度改革，在實行多種形式的選人用人制度、深化職稱改革、促進人才流動、搞活工資分配等方面進行了積極探索，積累了有益的經驗。但從總體上看，事業單位人事制度改革的進程，與社會主義市場經濟體制和各項事業發展還不適應，主要表現在：符合各類事業單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全，能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。當前我國改革開放和現代化建設事業已經進入一個新的歷史時期，經濟體制改革不斷深入，科技、教育、文化、衛生體制改革日益深化，黨政機關干部制度改革和企業人事制度改革全面展開。所有這些，都要求把加快推進事業單位人事制度改革作為促進國家整體改革和發展的一項重要而緊迫的任務。

2、事業單位人事制度改革的指導思想和目標任務是：堅持以鄧小平理論為指導，認真貫徹黨管干部原則、干部隊伍“四化”方針和德才兼備的用人標準，適應事業單位體制改革的要求，建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛等各類事業單位特點，符合專業技術人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制，實現事業單位人事管理的法制化、科學化。

3、事業單位人事制度改革的基本思路是：按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的路子，改變用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位人員的做法，逐步取消事業單位的行政級別，不再按行政級別確定事業單位人員的待遇；根據社會職能、經費來源的不同和崗位工作性質的不同，建立符合不同類型事業單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業單位職責權限的基礎上，進一步擴大事業單位的人事管理自主權，建立健全事業單位用人上的自我約束機制；貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，引入競爭激勵機制，通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機活力的用人機制。通過制度創新，配套改革，充分調動各類人員的積極性和創造性，促進優秀人才成長，增強事業單位活力和自我發展能力，減輕國家財政負擔，加速高素質、社會化的專業技術人員隊伍建設。

二、建立以聘用制為基礎的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份終身制，引入競爭機制，在事業單位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作為事業單位一項基本的用人制度。所有事業單位與職工都要按照國家有關法律、法規，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利。通過建立和推行聘用制度，實現用人上的公開、公平、公正，促進單位自主用人，保障職工自主擇業，維護單位和職工雙方的合法權益。通過聘用制度轉換事業單位的用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由單純行政管理向法制管理轉變，由行政依附關系向平等人事主體轉變，由國家用人向單位用人轉變。

建立解聘辭聘制度。事業單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘。通過建立解聘辭聘制度，疏通事業單位人員出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

加強聘后管理。通過建立和完善聘后管理，保證聘用制度的實際效果，調動各類人員的積極性。重點是完善考核制度，研究修改《事業單位工作人員考核暫行規定》，把考核結果作為續聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的依據。

5、改革事業單位領導人員單一的委任制，在選拔任用中引入競爭機制。堅持黨管干部原則，改進管理方法，對不同類型事業單位的領導人員，按照干部管理權限和一定程序，可實行直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式。建立健全領導班子和領導人員任期目標責任制，加強對任期目標完成情況的考核，并將考核結果與任用、獎懲掛鉤。

6、建立符合事業單位性質和工作特點的崗位管理制度。事業單位要科學合理設置崗位，明確不同崗位的職責、權利和任職條件，實行崗位管理。

對專業技術崗位，堅持按照崗位要求擇優聘用，逐步實現專業技術職務的聘任與崗位聘用的統一。適應我國加入世界貿易組織的需要，按照國際慣例，對責任重大、社會通用性強、事關公共利益、具備一定專業技術才能勝任的崗位，逐步建立執業資格注冊管理制度，實行執業準入控制。通過深化職稱改革，強化并完善專業技術職務聘任制，建立政府宏觀指導下的個人申請、社會化評價的機制，把專業技術職務聘任權交給用人單位。

對管理崗位，要建立體現管理人員的管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度。

對工勤崗位，建立崗位等級規范，規范工勤人員“進、管、出”等環節的管理辦法。

7、建立選人用人實行公開招聘和考試的制度。要制定具體的招聘考試辦法，從制度上規范事業單位選人用人的程序和做法，把優秀人才吸引到事業單位中來，提高事業單位各類人員的素質，把好選人用人關，防止通過各種非正當途徑向事業單位安排人員。

8、逐步建立固定與流動相結合的用人制度。改變現有單一的固定用人方式，有條件的單位應積極實行固定崗位與流動崗位相結合、專職與兼職相結合的用人辦法。鼓勵和支持事業單位的人才流動，促進專業技術人才資源配置的社會化、市場化。

三、建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制

9、貫徹按勞分配與按生產要素分配，效率優先、兼顧公平的分配原則，擴大事業單位內部分配自主權，逐步建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。

10、進一步擴大事業單位內部分配自主權。對轉制為企業的，實行企業的分配制度；對經費主要靠國家財政撥款的，在國家政策指導下，搞活內部分配；對國家逐步減少經費撥款的，經批準，逐步加大內部分配自主權；對經費完全自理的，允許自主決定內部分配。對有條件的事業單位，要試行工資總額包干制度，搞活內部分配，同時，積極探索試行工資總額同經濟效益掛鉤的辦法。

11、積極探索按生產要素分配的改革。允許各地區、各部門選擇有條件的事業單位探索生產要素參與分配的實現形式；允許事業單位在職務科技成果轉化取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員和對產業化有貢獻的人員；允許事業單位經批準高薪聘用個別拔尖人才，實行一流人才、一流業績、一流報酬。對有重大科技發明、貢獻突出的人才，根據有關規定，實行重獎。

12、發揮工資政策的導向作用。對到艱苦邊遠地區事業單位和在特殊崗位工作的人員，繼續在工資待遇上給予優惠政策。事業單位在制定內部分配辦法時，對在關鍵或特殊崗位工作的人員，應適當給予傾斜。

四、建立多層次、多形式的未聘人員安置制度

13、堅持以內部消化為主的原則，實行多層次多形式的未聘人員安置制度。深化事業單位人事制度改革，實現精減冗員，鼓勵競爭，促進流動，提高素質的要求，就要妥善安置未聘人員，這是事業單位人事制度改革能否順利進行的關鍵環節。對改革過程中出現的未聘人員，要以單位、行業或系統為基礎，堅持以單位內部消化為主，探索多種形式給予妥善安置，為他們發揮作用創造條件。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過興辦發展新的產業、轉崗培訓等方式安置未聘人員；有條件的城市可以在行業內或行業間調劑安置，或通過人才流動服務中心對未聘人員進行托管。

14、制定切實可行的政策，引導鼓勵未聘人員面向基層、農村和企業，使他們在新的領域發揮作用。對專業技術人員，要為他們提供創辦或進入企業的優惠條件，引導他們把專業技術應用到社會生產中去，為社會創造新的財富。

15、要為妥善安置未聘人員創造條件。事業單位的未聘人員為國家做出了很大貢獻，他們具有的專業技術知識和經驗是國家的寶貴財富。各地區、各部門、各單位要有專門的未聘人員安置指導機構，為妥善安置未聘人員提供信息、幫助指導、創造條件。

五、建立符合事業單位特點的宏觀管理和人事監督制度

16、加強對事業單位人事工作的監督。要保障單位和職工的合法權利，保證事業單位在國家法律、法規規定的范圍內行使用人自主權。要發揮事業單位職工代表大會的作用，依法保障事業單位職工參與民主管理和監督。

17、建立健全事業單位人事工作的宏觀管理制度。對主要靠財政撥款的事業單位要建立健全工資調控體系，建立健全各類人員及職務結構比例的宏觀管理辦法，健全事業單位人員總量的調控體系，建立不同類型事業單位人員增長的調控辦法。

18、做好事業單位人事爭議的處理工作。要推進人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機構，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權益。

19、健全和完善事業單位人事管理的政策法規體系。根據社會主義市場經濟和人事制度改革發展的需要，當前要抓緊研究制定以《事業單位聘用條例》為基礎的政策法規，保障事業單位人事制度改革的順利進行。

六、加強領導，統籌規劃，積極穩妥地推進事業單位人事制度改革工作

20、加強領導，統籌規劃。各級黨委和政府要把事業單位人事制度改革擺到重要議事日程，切實加強對這項改革的領導，統籌規劃，縝密實施。各級組織、人事部門要充分發揮宏觀管理和業務指導的職能作用，做好牽頭和協調工作，與編制、財政、勞動社會保障和科、教、文、衛、新聞出版等有關行業主管部門密切配合，形成合力，共同把這項工作搞好。要注意研究改革中出現的新情況、新問題，及時提出解決的對策和辦法，把事業單位人事制度改革不斷引向深入。

21、突出重點，分類推進。事業單位人事制度改革涉及面廣，情況復雜，要充分認識改革的艱巨性和復雜性，要認真總結試點經驗，抓住重點，分類指導，逐步推進。要以建立和推行聘用制度，搞活工資分配為重點，全面推進事業單位人事制度改革。要緊密結合各行業體制改革和機構改革的要求，重點搞好科研、教育、衛生、文化等事業單位的人事制度改革，探索分類改革的辦法、途徑和經驗。

22、積極穩妥，穩步實施。各地區、各部門要根據實際情況，結合本地區的機構改革、體制改革和經濟社會發展狀況，在摸清事業單位的基本情況、改革現狀、人員結構等有關情況的基礎上，根據本意見，制定具體的實施辦法。在推進改革的過程中，要從實際出發，因地制宜，先易后難，分步實施，逐步到位。要正確處理好改革、發展、穩定的關系。發揮黨的政治優勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩妥地把事業單位人事制度改革推向深入，促進高素質社會化專業技術人員隊伍建設和人才結構的調整，推動經濟建設和各項社會事業的健康協調發展。內容提要：加快社會事業體制及事業單位體制改革勢在必行。應明確政府職能，探索社會事業基本組織方式的創新。在此基礎上，對現有事業單位按照職能特點分類改革。此外，還應調整改革組織方式、行政管理體制并同步進行社會事業的布局調整。

關鍵詞：社會事業

事業單位

改革

自上世紀80年代中期以來，基于傳統社會事業體制本身的問題和改革所帶來的環境條件變化，中國對社會事業體制及相關事業單位體制（所謂社會事業體制，主要是指諸如教育、科技、文化、衛生等社會事業由誰來辦、如何辦的基本制度模式；事業單位體制則是指承擔社會事業發展職能的具體機構（單位）的組織和管理體制。因此，事業單位體制是社會事業體制的一個組成部分。兩種之間的關系類似于經濟體制和企業制度之間的關系。另需說明，事業單位是中國特有的一種社會組織概念。在其他國家，雖然都有類似于中國的事業單位、承擔各種社會公益職能的機構，但普遍沒有事業單位概念，也很難找到對應概念。）進行了一系列改革探索。但總體上看，能夠與社會主義市場經濟體制相適應，又能夠確保各項社會事業健康發展的體制還尚未確立。在未來如何進一步改革的問題上也沒有形成明確共識。因此，非常有必要對過去的改革進行反思，明確發展方向，進一步推進改革。

一、改革開放以來的社會事業體制改革探索及成效、問題

（一）改革前社會事業體制及事業單位體制的基本特征

中國的社會事業體制是在計劃經濟條件下逐步發展起來的。與計劃經濟體制的邏輯相一致，傳統體制的最基本特征是政府承擔各項社會事業發展的全部責任。發展什么社會事業由政府計劃確定，所需資金全部來自于政府投入，有關事業的具體組織實施則由政府直接設立的事業單位甚至部分政府機構承擔。

作為特定社會組織形態的事業單位是各項社會事業的承擔主體，其組織與管理體制也是典型的行政計劃體制：各類事業機構都為公立機構，資產都屬國有。政府對事業機構進行直接組織和管理，決定事業單位的成立、注銷、合并以及人員規模，決定其基本工作目標、工作計劃乃至工作方式，任命或指派單位負責人；各類事業單位活動所需各種經費都來自于政府撥款，支出要接受嚴格監督；在組織方式上，事業單位也具有典型的行政性特征，單位都有行政級別，內部機構設置普遍為科層制組織方式，雇員大都享有“國家干部”的身份，執行與政府機構雇員相同的工資、福利制度，并接受組織和人事部門的統一管理。少數事業單位還具有執法監督等行政職能，個別事業單位甚至具有制定和發布特定政策的權力。

上述體制的最大優點是可以保證政府意志的實施。通過這一體制，大大促進了中國的教育、科技、文化、衛生等社會事業發展。但這種體制的問題也很突出：一是在不少領域存在效率低下問題。過分的行政計劃管理和缺乏競爭與激勵的就業體制及分配體制，嚴重影響事業單位及有關人員的獨立性、創造性和積極性，尤其對于那些有著特定運行規律、需要充分發揮機構和個人獨立性與創造性的領域。二是社會事業的邊界不清。由于當時不僅各項社會事業都由政府直接組織，各種經濟活動也由政府直接組織和管理，因此，社會事業邊界一直不清。既有把從一般意義上不屬于社會事業的活動按照事業體制進行組織的情況，也有將社會事業與一般性生產活動合并組織的情況。三是條塊分割問題突出。與計劃經濟時期各種經濟活動主要通過條（行業主管部門）塊（地方政府）進行組織的體制相一致，社會事業乃至同一種類型的社會事業也是分為不同條塊。過分的條塊分割不可避免地帶來一些機構重疊、重復等結構不合理問題。四是社會事業的發展受意識形態及政治運動影響突出。符合特定意識形態的則大力發展，否則就不發展或少發展。經常出現的政治運動則往往對某些社會事業構成巨大影響，這在文革期間尤為突出。

總之，傳統社會事業體制及事業單位體制與當時的計劃經濟體制一脈相承，計劃體制的幾乎所有弊端在這一領域都存在。

（二）改革開放以來的社會事業發展及有關體制改革探索

從改革開放之初，隨著社會發展走向以經濟建設為中心，社會事業進入了快速發展時期。一方面，很多在“文革”期間受到破壞的事業和相關機構得以迅速恢復和重建，同時，隨著社會環境變化對社會事業發展所產生的更多需求，各種新的事業機構也不斷成立，人員規模越來越大，涉及領域越來越寬。

在發展的同時，也同步進行了一系列體制改革探索。歸納起來，大致包括以下方面：

1.改革事業單位的具體管理與運行方式

改革事業單位具體運行與管理方式是這些年來最主要的改革內容，主要涉及兩個方面：

一是改革政府管理方式，全面擴大事業單位自主權。從80年代中期開始，絕大部分事業單位都陸續推行了行政首長負責制，將相當一部分內部事務的決定權交給單位。上級主管部門的作用也由過去實施直接和具體管理逐步改為實施間接和宏觀管理。所下放的權力大致包括業務活動權力、機構設置權力、人事權力及分配權力幾個方面。各個事業單位可以結合政府確定的基本職能和目標，自主確定業務活動內容和方式；可以自主決定內部機構設置并有權力進行調整；可以根據需要自主錄用員工而不必再依靠政府分配，一些機構還對新錄用員工實施了就業合同制；可以自主決定單位內部中層領導的任免，很多機構還對中層領導任用實施了聘任制，并引入了崗位競爭機制；可以在國家既定的分配制度框架下，自主決定和調整內部員工的分配方式。在擴大機構自主權的同時，部分宏觀管理制度也出現了變動。比如在計劃體制下，一直對政府部門工作人員和事業單位工作人員采取統一的人事管理體制，從1993年開始，則實施了公務員與非公務員的不同管理方式。

二是改革事業單位的籌資方式與政府財政支持方式。幾乎與擴大事業單位自主權改革同步，事業單位的資金籌集方式也由過去單純依靠政府財政撥款改為多渠道籌集，以解決單純依靠政府財政撥款不能滿足多數事業單位發展甚至基本運行需要的問題。其中，最重要的改革措施是允許并鼓勵各個單位結合自身業務活動或利用所占有的資源（比如土地、房產等）進行創收。比如，科研機構可以將成果有償轉讓；學校可以搞校辦產業等等。另外，也可以接收社會捐助。在實施多渠道籌資的同時，針對不同事業單位的特點，財政投入方式也進行了改革和調整。至80年代后期，逐步形成了全額撥款、差額撥款和自收自支這樣三種不同財政支持方式的事業單位。由于許多全額撥款事業單位也有其他籌資能力，從2000年開始，又取消了全額撥款事業單位與差額撥款事業單位的區分，將二者全部改為政府財政支持單位，當然，對不同事業單位的財政支持強度有是有區別的。

在經費支持方式改革的同時，事業單位的財務自主權、資產處置權也大幅度提高。

通過這些改革，事業單位的運行方式發生了非常大的變化。但從另一角度看，計劃經濟體制下形成的事業單位基本組織體制多數還都被延續著。事業單位仍都是政府所屬機構，資產還都屬國有，包括基本發展目標的確定、編制審批、單位主要領導任免等重大問題仍由政府決定；單位仍普遍具有行政級別，內部組織方式也普遍具有行政性特點，相當多人員仍然具有干部身份；政府財政撥款仍是主要經費來源。因此，這些年對事業單位的體制改革，屬不改變其與政府基本關系模式和自身基本組織方式條件下的微觀運行方式改革。有關目標和措施與早期以“放權讓利”為核心的國有企業改革非常相似。

2.調整行政管理體制

改革以來，社會事業特別是事業單位的行政管理體制也出現了較大變動。過去過分分散于各個部門的事業單位逐步交由綜合性部門管理；許多過去隸屬于企業的事業機構也逐步交給所在地政府；部分過去隸屬中央政府有關部門的事業機構下放給了地方政府。需要說明的 15 是，有關行政管理體制調整并非只針對事業體制本身的問題，更多的是對其它體制改革的后果來進行的。比如，部分事業機構逐步交給綜合性部門管理，主要是機構改革中撤并專業行政部門的結果；隸屬企業的事業機構劃歸所在地政府，則是出于企業改革的需要。部分事業機構下放給下級政府，很大程度上是行政性分權及財政體制改革的伴隨產物。

3.把部分過去由政府承擔的事務交給市場，對相關事業單位實施企業化改革

由于在計劃經濟體制下，政府組織所有經濟和社會事務，因此，社會事業邊界一直不清，一些不屬于社會事業的活動也按照事業體制進行組織。主要表現是一部分直接從事生產經營活動，其產品和服務可以通過市場交易行為換取收入、且不具有社會公益性的機構也列為事業單位進行管理。這不僅混淆了政府與市場的職能，也帶來了政府經濟壓力過大等一系列問題。隨著經濟體制改革的深化，社會各界逐步意識到應將有關事務交給市場組織。早期的改革主要是對此類機構參照企業模式進行組織和管理，但機構的“身份”仍為事業單位。90年代中期以來，有關改革又推進了一步，開始進行企業化改制，將有關機構的身份直接改為企業，使其成為按照市場原則進行組織和運作的營利性市場主體。

企業化改制進展較快的主要是科技領域的技術開發類事業單位。如僅在中央政府各部委直屬的技術開發類研究機構中，近年來已有370余家改制為企業。地方此類機構的改制數量更多。除科研領域外，醫療、文化等領域也有一些事業單位進行了企業化改制。

4.在社會事業發展中引入民間和社會力量

在計劃體制下，政府是社會事業發展的單一責任主體。改革開放以來，隨著社會組織方式的變革、社會需求的多樣化以及民間經濟力量的成長，中國開始允許民間資本介入社會事業領域。民辦學校、民辦醫院、民辦文藝團體、民辦科研機構相繼出現，個別地方還對部分國有醫療服務機構、科研和技術推廣機構等事業單位以整體出售或實施股份制等方式進行了改造。過去完全靠政府組織和發展社會事業的局面開始被打破。需要說明的是，目前民間力量參與社會事業與政府組織社會事業在體制上還處于完全分離的狀態。比如，從機構性質上，相關民辦機構不屬“事業單位”范疇，而是被定為“民辦非企業單位”，從注冊到管理都采取與事業單位不同的模式。

（三）發展與改革中的成效及問題

社會事業發展及有關改革探索的成效顯而易見。社會事業的發展領域逐步拓寬，滿足了更多的社會需要；以全面放權為核心的運行方式改革以及籌資方式、經費支持方式改革，大大調動了事業單位以及內部人員的積極性，多數事業單位的財務狀況及個人收入狀況得以大幅度改善，內部運轉效率有了普遍提高；政府的財政壓力得以緩解，對重點社會事業的支持力度開始加大。行政管理體制的調整部分解決了過去嚴重條塊分割的弊端；把部分過去由政府承擔的事務交給市場，既能夠發揮市場的資源配置功能，也使政府職責更加明確和集中。民間力量的介入，使社會事業發展的經濟基礎、組織方式及服務領域都得以擴展。

雖然成效不能否認，但發展及改革過程中也存在比較突出的問題。

1.發展過程中缺乏規劃，存在許多不合理擴張問題

改革以來的社會事業發展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相當一部分機構的設立并非是基于經濟和社會發展的需要，而是為了解決政府機構改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規模的擴張也在很大程度上基于就業安置需要而非事業本身的需要。

2.政府與市場的責任邊界不清

一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。突出的表現是，雖然近些年來對部分事業單位實施了企業化轉制或企業化管理，但總體上看，仍有大量其服務和產品與政府社會職能無關、本應作為營利性市場主體存在的經營性機構存在于事業單位之中。比較典型的如各種應用開發型科研機構、職業培訓機構、社會中介機構、一般性藝術表演團體、新聞出版機構乃 16 至部分賓館、招待所等等。即，很多該市場化的仍沒有市場化。其中既有計劃經濟時期的遺留問題，更多的是由這些年的不合理擴張所導致。大量非公益性機構充斥在“事業單位”之中，使得社會事業盤子過大、政府財政負擔過重，真正具有社會公益性的事業難以獲得足夠支持。同時，此類機構利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經營活動，也造成了經濟與社會秩序的混亂。二是某些領域的改革走向另一極端，出現了市場化“過度”問題。突出的表現是，在將部分事業單位實施 “企業化”轉制改革，或保留事業單位性質但實施企業化管理的過程中，對“企業化”轉制或企業化管理的事業單位選擇，很多并非是真正根據相關機構的實際職能是否具有公益性，而是更多地依據機構自身市場生存能力。結果是，一些承擔社會公益職能，事實上不應市場化、企業化的機構卻被推向市場。這些機構在實施了企業化改制或企業化運行后，自然將營利視為主要目標，本身應當具有的公益目標則大都被放棄，一些機構甚至不惜采取損害社會公益目標的手段獲取自身經濟利益。最終使政府職能和國家目標受到嚴重影響。這方面的問題在不少領域已相當突出。

之所以出現“過度市場化”的改革傾向，一方面的原因是對社會事業的性質以及政府和市場各自的功能特點認識不清，尤其是對市場缺陷認識不足，認為市場可以自發解決一切。更現實的原因則來自于對減輕財政負擔的追求。在實施了財政包干體制后，這一傾向在一些地方政府尤其是欠發達地區地方政府尤為突出。調整財政支出結構，降低浪費，將財政適當集中于更重要的事業領域是應該的，但僅僅為了減輕財政負擔而不承擔政府在社會事業發展領域的出資責任則是非常錯誤的。

3.在管理與運行方式改革方面缺乏合理分類，存在普遍的放權過度，約束不足問題

通過部分放權解決對事業單位管得過死所導致的運行效率低下問題是合理的。但鑒于不同領域的社會事業有不同的自身發展邏輯與運行規律，在國家和社會發展中的地位和作用也有不同，并非對所有機構都可以放權，即使需要放權，也并非各種權力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必須實施行政控制的。有些可以放權，但也并非是所有權力都可以下放。另外，對有些機構、有些活動可以放權，但必須同時形成有效的約束。如果放權而不加以約束，很難避免權力濫用問題，并可能導致社會事業偏離其應有的公益目標。

回顧這些年的改革，突出問題是沒有根據不同社會事業以及相關機構的特點進行分類，放權過度，約束不足。

最突出的例證表現在事業單位“創收”方面。允許事業單位創收并給予支配權是“放權讓利”改革的實質性內容之一。顯然，并非所有機構都有創收能力，更重要的是，并非所有的事業機構都可以被允許“創收”。像義務教育、衛生防疫以及其他提供最基本公共產品的社會事業，承擔的是政府法定責任，其經費顯然應由政府財政予以確保而不應由機構自身“創收”。有些事業單位承擔政府的監督執法職能，其經費也不應由機構自身創收解決，否則，難以保證其行為不發生偏離。從發達市場經濟國家的做法看，類似機構都是不允許從事經營性活動的。但從中國這些年的實踐看，并沒有認真區分。全額撥款、差額撥款以及自收自支三種體制的區分標準并非完全根據不同事業單位應有的作用和職能，而是在很大程度上根據各個單位的實際創收能力，以致于諸如義務教育、衛生防疫、監督執法等承擔政府最基本職能的機構也被允許創收。同時，在區分了全額撥款、差額撥款和自收自支單位類型后，也沒有形成規范的約束制度，能夠獲得政府撥款的機構同樣可以繼續創收，可以同時享受政府撥款和創收的雙重利益。而且，對于創收活動內容、收入比例以及用途也幾乎無任何限制，創收收入大量轉化為員工收入和福利。其結果是，大量承擔公益職能的機構行為全面趨利化，突出機構和個人利益目標而忽視甚至損害社會公益目標的行為比比皆是。

除創收問題外，其他領域自主權的擴大也存在放權過度以及約束不足問題。比如在科學研究領域，考慮到其特有的運行規律，在研究過程和方式選擇方面應給予一定自主權。但科研活動尤其是基礎性科研活動畢竟不同于一般消費品生產，必須形成明確的發展規劃，有關 17 機構的業務活動必須圍繞統一規劃實施。即使給予各個具體機構以業務活動自主權，也不應是無限制的。然而從這些年改革的實踐看，一些權力明顯下放過度，機構的業務活動內容及活動方式過分自由。既沒有明確的前期計劃審核，也沒有有效的事后業績評估，以致于許多業務活動內容和方式遠遠偏離了國家和公眾需要。

簡而言之，由于放權過度而約束不足，社會事業領域已經出現了“亂”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滯后、社會監督與公共評價體系的缺失以及內部治理結構的不合理，事業單位運行中的“內部人控制”問題也已相當突出。

4.行政管理體制仍存在較大缺陷

問題之一是仍然存在突出的條塊分割問題，尤其是同一領域的、需要統一協調的社會事業。如在科研領域，目前國家級科研機構就分別屬于科學院系統、國防科研系統以及各個專業部委系統。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等領域也存在類似問題。嚴重影響相關事業發展。

另一問題是不同層級政府間責任劃分不合理。不同社會事業在經濟與社會發展中的重要程度以及自身運行邏輯都是有差別的。有些主要體現局部區域或特定群體利益，可以交給地方政府進行組織管理，有些直接涉及國家目標，或需要全國的統一規劃和協調，依靠地方政府則很難保證其健康發展。從中國的情況看，目前比較突出的問題是中央政府對一些基礎性社會事業，比如義務教育、衛生防疫以及科學研究等方面的統一組織協調職能不足，過分依靠地方政府。所帶來的問題是，因地方財政能力差距過大，致使地區間基礎性社會事業發展非常不均衡，嚴重影響了政府職能及公眾基本權益，一些事業也難以保持必要的整合與可持續。

5.改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯后 

在改革實施方式上，這些年改革探索并不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基于社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府實施。因此，不同領域的改革進展很不平衡。有些行業、地區改革力度較大，進展也較快，有些則較慢；改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式的優點是可以調動部門和地方的積極性、創造性，但問題也很突出。

一是無法確保部門和地方的改革都能夠按照合理軌道進行。依靠部門和地方推進的改革，很難避免部門和局部利益抑或某些限制因素對整體目標的影響，換句話說，部門和地方很容易突出局部利益而忽視整體利益。另一方面，出現問題也難以得到及時糾正。目前，有關問題相當突出。

二是難以進行資源整合和布局調整。社會事業領域小而全、大而全等布局不合理問題一直是比較突出的問題，這些年來，隨著從中央集權走向分權，社會事業資源配置不合理問題更為嚴重，并對社會事業發展構成了突出影響。但在這些年的改革探索中，卻基本沒有涉及必要的資源整合與布局調整。除行政管理體制的缺陷外，缺乏統一規劃和部署的改革方式是很關鍵的原因。

三是制度建設滯后。從中國目前的情況看，社會事業領域的法律法規體系建設相當滯后。很重要的原因也在于從一開始就沒有對社會事業體制和事業單位體制改革進行統一規劃和部署，而是一直采取“摸著石頭過河”的改革方式。另外，由部門、地方分別組織改革，導致了改革內容、方式及進展的不統一，并逐步使某些利益關系開始固化，這對于統一規范的法律法規體系建設也構成了很大障礙。

二、理清思路，進一步推進社會事業體制及事業單位體制改革

對社會事業體制及事業單位體制進行進一步改革勢在必行。需要注意的是，目前不少人更關注事業單位體制而相對忽視社會事業體制，這是有問題的。如果不能首先明確社會事業的發展責任由誰承擔以及如何承擔等基本問題，只對事業單位進行體制改革很難成功。從邏 18 輯順序上講，需先考慮社會事業體制改革問題，再考慮事業單位改革問題。

（一）首要問題是要明確政府職責

在經濟活動領域，通過市場競爭可以實現效率的提高及資源配置的優化。但市場不是萬能的，有很多事情是市場以及營利性市場主體干不了、干不好和不愿干的。其中，相當多的社會事業就是市場難以有效提供的。有些社會事業具有明顯“外部性”，比如環境保護、衛生防疫、災害控制、基礎科學研究等等，是營利性市場主體不愿干的；有些社會事業雖沒有明顯的外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發展，如基礎教育等等，是營利性市場主體干不了或干不好的。對于營利性市場主體干不了、干不好及不愿干的社會事業，其發展只能依靠政府力量，這是政府的基本責任。實現政府職能與市場職能的合理分工，也是市場經濟體制的基本要求。

除政府外，民間和社會力量在發展社會事業方面也能夠發揮積極作用。在一些發達市場經濟國家，民間力量的作用甚至相當突出。也正是基于這種現實，目前有不少人對民間力量的作用寄予厚望。需要明確，民間和社會力量可以在社會事業發展中發揮積極作用，但只能是政府作用的補充。民間力量有很多自身不足，比如，可以用來發展社會事業的民間經濟能力、組織能力通常都無法與政府相比，在社會事業的發展方向、內容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國的情況看，即使在民間力量作用最突出的國家，也都沒有成為發展社會事業的主要力量，政府的作用是無法替代的。另外，民間力量發揮作用，也離不開政府的統籌規劃、方向引導和包括稅收優惠、財政援助等在內的各種支持。從中國的現實情況看，無論是民間社會的組織化程度，還是可以調動的經濟能力都還相當低，更不可能成為發展社會事業的主要力量。

涉及到政府職責問題，還有兩點需要明確：

一是要明確合理的職責范圍。雖然任何社會事業對國家和社會發展都是有益的，但不同社會事業在社會發展中的重要性是不同的。有些事業，諸如基礎教育、公共衛生以及基礎和公益性科學研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之后再量力而行或逐步發展。過分追求減輕財政負擔是不合理的，忽視國情和基本經濟能力，追求社會事業的大而全也是不合理的。所以，在社會事業發展的領域選擇問題上，必須結合經濟和社會發展要求，結合經濟能力，突出重點，有所為，有所不為。

二是要形成不同層級政府間的合理職責分工。從國際經驗看，對于那些涉及國家目標，且在發展中需要不同機構間充分配合與協調的社會事業，比如基礎科學研究、具有較強社會公益性的重要技術研究、衛生防疫等等，通常由中央政府統一規劃、直接管理并由中央財政直接投資。對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，比如基礎教育等，通常由中央政府統一規劃，地方政府組織實施，所需經費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或主要由高層級政府財政支出。對于體現局部區域公眾利益的社會事業，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據不同地區的實際情況給予必要援助。如前所述，目前中國社會事業發展中政府間責任分工不合理問題相當突出，在未來改革中必須予以解決。在具體做法上，上述國際經驗值得中國借鑒。

（二）改革社會事業的基本組織方式，更好地實現政府職能

政府承擔社會事業發展的基本責任是必須堅持的原則，但組織方式也必須改革和創新。

從國際經驗看，基本的做法都是針對不同社會事業的特點，實施分類組織和管理。對具有很強公益性、有關產品和服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，在發達市場經濟國家通常都采取政府直接組織方式。機構的設立以及業務活動內容由政府確定，人員為政府雇員甚至公務員，政府財政保證經費投入，機構行為也要接受政府的直接管理。19 之所以對相當一部分社會事業實施政府直接組織方式，出發點就是要保證政府意志的實施。

對那些公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接組織的社會事業，發達市場經濟國家一般都采取政府間接組織方式。通常是將這些社會事業交給獨立于政府的非營利機構承擔，政府通過直接或間接資助方式以及相關規制手段鼓勵、引導其發展。此外，還有些社會事業采取政府出資購買營利性市場主體服務的方式。公益性事業不能由營利性市場主體自發提供，并不意味著不能利用市場機制和營利性市場主體的力量。對某些社會事業實施政府間接組織的好處在于，既可以避免政府直接組織可能帶來的效率低下，還能夠發揮民間和社會力量的作用。

鑒于中國傳統社會事業體制的弊端，同時考慮到國際上的經驗，在未來社會事業體制改革中，對不同社會事業依據其職能和特點差異實施分類組織和管理應是基本方向。應采取政府直接組織、間接組織乃至向營利性市場主體購買服務并舉的方式，充分調動一切可以調動的資源。

在這一過程中，也有幾個基本問題需要明確。

一是要合理劃分政府直接組織與間接組織的事業邊界。從國際經驗看，政府間接組織社會事業的最主要方式就是鼓勵非營利機構發展并將一部分社會事業交給非營利機構承擔。基于這種國際經驗，國內理論界對發展非營利機構的興趣也越來越高。一些研究甚至提出社會事業發展應主要依靠非營利機構、現在的多數事業單位也應改為非營利機構的建議（參見《中國事業單位改革 ——模式選擇》，成思危主編，民主與建設出版社，2000年版。）。一些部門出臺的改革意見也明確要把部分甚至大部分事業單位改為非營利機構（一些領域的事業單位改革方案也已經明確提出非營利機構的建設問題。如2000年，科技部出臺了《關于非營利性科研機構管理的若干意見（試行）》，以推動部分公益性科研機構向非營利機構模式的轉變。同年，國務院體改辦、衛生部等8部門聯合發布的《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》也明確提出要將醫療機構分為營利性和非營利性兩類進行管理。）。積極發展非營利機構，避免全部社會事業都由政府主辦所產生的弊端，同時動員社會力量參與社會事業發展是合理的改革方向。但能否以非營利機構做為發展社會事業的最基本組織形式，抑或什么樣的社會事業可以由非營利機構承擔、什么樣的事業必須繼續由政府直接組織，都值得認真研究。

非營利機構是許多發達市場經濟國家發展社會事業的重要支柱之一。需要明確的是，非營利機構作為非政府、非企業組織，有著政府機構和營利性市場主體所不具有的優點，如機制靈活等等，但也有其非常突出的弱點。較之與營利性市場主體，由于缺乏足夠的經濟激勵，其運行效率相對要低一些；較之與政府機構，其籌資能力明顯不足，也沒有強大的法定責任約束。此外，民間經濟力量的強弱、公眾對社會事業的參與意識以及法律和文化傳統等因素，對非營利組織的發展也都有重要影響。總體上看，即使在非營利組織十分發達的國家，非營利組織在社會事業發展方面的作用也只是對政府作用的補充，所提供服務的領域也大都集中在文化、非義務教育、醫療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學研究等領域。而那些公益性很強、產品或服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，如基礎教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的技術研究和推廣、衛生防疫以及公眾基本醫療服務等，仍多采取政府直接組織方式。當然，由于經濟發展水平、經濟與社會體制以及文化傳統的差異，非營利組織的發展水平及作用在不同國家也有明顯差異。

從中國的情況看，由于缺乏非營利機構的組織與管理經驗，非營利機構發展所必須的法律與制度框架還基本處于空白狀態，民間經濟力量亦顯不足，非營利機構更不可能成為社會事業的承擔主體。總之，發展非營利機構并把目前的部分事業單位改革為非營利機構是可以的，但必須把握好尺度，必須由政府直接組織的社會事業就一定要繼續由政府直接組織，對非營利機構的發展及其作用不可期望過高，更不能本末倒置。

二是對政府直接組織的社會事業必須探索體制創新。未來相當一部分社會事業仍需要由政府直接組織，但具體管理體制及運行模式一定要創新，且也必須根據不同機構的特點實施不同組織和管理方式。對于那些依據政府規定，直接向公眾提供有形服務的機構，如各種執法、監督機構、社會福利機構、衛生防疫機構等等，政府可以通過行政和計劃手段控制，而且必須予以控制。但對于教育、科研等事業，由于其自身的特殊性，嚴格計劃控制的結果必然是效率低下，必須探索新的組織方式。對此類社會事業及相關機構，發達國家的基本做法是明確其國立（或公立）地位，政府確保投入并實施宏觀管理和指導，但在具體業務活動方面給予其較大自主權，保持機構相當的獨立性。這些都值得我們認真學習和借鑒。基本目標就是通過組織方式的創新，既能夠實現政府職能，又能夠避免傳統體制的弊端，實現高效運轉。

三是要盡快建立規范非營利機構發展和運行的制度體系。積極發展非營利機構，以多種方式實現政府職能還是必須的。而要想發展非營利組織，一個必須解決的問題就是要建立促進、規范非營利機構發展的制度平臺。從國際經驗看，非營利機構不僅是法律明確規定的社會組織形式，對非營利機構的注冊、登記、活動范圍、機構和個人權力、資產與財務管理方式、政府支持與規制方式乃至治理結構等等都有非常具體而明確的規定。從中國目前的情況看，相關制度建設還基本為空白。比如，雖然目前要發展非營利組織，甚至已經確定要將部分公益性事業單位改革為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位，其他諸如產權與財務制度規定、治理結構規定、業務活動內容和方式規定等等也都是空白。如果這種情況不能得以迅速改變，指望非營利機構健康發展并在社會事業發展中發揮積極作用是不可能的。因此，必須認真借鑒國際經驗，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系。

（三）按照職能特點，對現有事業單位進行分類改革

如能夠明確哪些事業該由政府辦以及哪些事業該由政府直接組織、哪些該間接組織，并且能夠形成不同事業的組織與管理框架及相關制度體系，現有事業單位的體制改革并不復雜。從程序上講，就是先對社會事業進行分類并形成不同的組織規范，然后根據現有事業單位的職能特點，決定其歸屬。

1.產品和服務可以市場化的應盡快市場化

對目前定位為事業單位，但其活動與政府職能基本無關，產品和服務不具“外部性”，可以直接為社會提供產品或勞務服務并能夠創造利潤的機構，基本的改革方向就是要交由市場進行組織，通過直接轉制為企業或與企業合并重組，進入市場成為市場主體。近年來已經有一部分事業單位改制為企業，今后是要在嚴格甄別的基礎上更快地推進這一過程。

2.對具有公益性的事業單位，按照其職能特點和社會事業發展目標，分別確定為政府直接組織的公立機構或非營利機構

根據前文分析，諸如基礎教育、公共衛生以及基礎和公益性科學研究以及其他與政府職能直接相關的社會事業仍需要政府直接組織，與此相對應，現有的承擔相關責任的事業單位也應繼續按照公立機構模式進行組織。在與政府的基本關系模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業務活動執行政府計劃并接受主管部門監督管理；政府財政確保經費投入，并將其納入公共財政預算；機構不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格收支分離。

鑒于仍需按照公立機構模式進行組織的事業單位在性質和特點上仍存在差異，所以，在具體組織方式上也應有所區別。比如，現有的承擔監督、執法職能或直接為政府決策與行政過程服務的機構，可以采取與一般政府部門類似的管理方式，有關人員也可參照公務員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關系模式的前提下，在具體業務活動組織、人員管理等方面采取更加靈活的方式，給機構以更大自主權，以多種方式提高其運行效率。當然，同時也要建立約束機制。比如，強調績效評估等等。

對于那些不必再由政府直接組織和管理的事業單位，可以考慮逐步改為非營利機構。當然，前提是必須先建立規范非營利機構運行的各種法律法規體系。需要再次強調的是，對于非營利機構的發展特別是部分事業單位向非營利機構的改革，短期內不可期望過高。另外，即使一部分事業單位改為非營利機構，政府仍需在經濟方面通過補貼、專項資金、合同購買等方式給予較大支持。事實上，即使在發達國家，政府財政支持仍是多數非營利機構的主要資金來源。

3.應同步進行結構調整和資源整合

鑒于長期存在的布局和資源配置不合理問題，在事業單位的分類改革過程中，必須同步進行結構調整和資源整合。該合并的要合并，該拆分的要拆分。還有一些機構，雖然無法按照市場原則進行組織，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。

不僅要考慮單位間的資源整合問題，也要注意某些事業單位的內部結構調整問題。比如，一些事業單位可能同時兼有從事公益活動與非公益活動的不同部門。對此，也應進行分類改革并進行相關結構調整和資源整合。原則上，改革后的事業機構應圍繞特定目標、采取特定組織方式運轉。一個機構、兩種甚至多種體制并存的局面必須徹底杜絕。

4.應同步進行管理體制調整

除前文提出的要合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府間的責任外，還有很重要的一點就是要對目前一些領域社會事業的部門分割體制進行改革。原則上，同一領域的社會事業應歸屬同一政府部門實施統一規劃和管理，尤其對那些需要在發展中統一規劃和協調的社會事業。

（四）搞好配套改革

社會事業體制及事業單位體制改革是全面的體制改革，其間涉及諸多相關的配套政策問題。從現實的情況看，以下三個方面的配套改革尤為重要。

一是法律法規建設問題。無論是未來由政府直接組織的社會事業還是間接組織的社會事業，不管是政府職能還是對各種承擔機構運行的規范，都必須納入有效的法律體系。所以，加強法律法規建設非常重要。

二是財政體制改革問題。未來對事業機構要根據其職能采取分類組織和管理方式，部分社會事業機構需要政府直接組織并確保投入，有些事業可以由非營利機構承擔甚至委托營利性市場主體完成，但仍需要政府財力的支持。此外，要全面調整社會事業行政管理體制，就要合理劃分不同層級政府之間的責任分工。顯然，這些都需要財政體制改革的配合。因此，必須加快公共財政體制的建設，進一步調整財政支出結構，確保政府財政對社會事業的投入和支持；同時，充分借鑒國際經驗，對不同類型社會事業機構形成規范的支持方式，并發揮財政的監督、約束以及調整職能。此外，還必須全面調整中央政府與地方政府之間以及不同層級地方政府之間的財政關系，使發展社會事業的責任與相關財政責任相一致，該由中央政府承擔責任的社會事業就一定要由中央財政保證投入；該由地方政府承擔責任的社會事業則要依靠地方財政。鑒于地區間經濟發展的不平衡，還應進一步強化財政轉移支付制度建設，避免地區間社會事業發展水平差距過大。

三是勞動就業與社會保障制度的配套改革問題。社會事業體制及事業單位體制改革必然涉及眾多社會事業機構和個人利益。從很大程度上講，這也是政府、事業單位與個人之間關系模式的全面調整過程。至2000年底，全國各類事業單位的總數為110多萬家，人員總數為2800多萬人，是一個非常龐大的、知識分子非常集中的群體，也是事實上存在著大量富余人員的群體。由于事業單位的特殊性，迄今為止，對事業單位職工的就業仍基本維持終身就業體制，社會保障制度也不同于企業。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進行調整。但在這一過程中，必須審慎協調彼此間的利益關系，比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。從很 22 大程度上講，這也是改革成敗的關鍵所在。在這一問題上，國有企業的改革實踐有深刻的經驗教訓。

此外，在分類改革尤其是要對部分事業單位實施企業化轉制、將部分事業單位改革為非營利機構的情況下，相關資產處置、產權制度安排等等也都必須妥善解決。

（五）民辦機構應納入統一社會事業體制

如前所述，目前民間和社會力量雖然已經開始介入社會事業，但從體制上一直采取與傳統事業單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應走向統一。鑒于現有的民辦非企業單位有些是不以營利為目標，有些則并非如此，所以首先應對現有民辦機構進行甄別或允許其選擇，要么按照營利機構（企業）重新注冊，并按照企業制度運轉；要么登記為非營利機構，按照非營利機構的規范和組織方式運轉。應當明確，無論是現有民辦機構重新登記為非營利機構，還是現有事業單位改為非營利機構，均應實施統一的管理體制。

（六）加強改革過程中的統一組織與協調

近年來的有關改革基本上都是以部門和地方政府為主實施的，如前所述，這種改革方式帶來了一系列問題。未來改革中，必須由中央政府統一組織，統籌規劃。

在統一組織的同時，一個非常關鍵的措施是要根據國際經驗和中國國情以及未來發展的要求，合理細致地確定分類改革的標準，特別是要對現有事業單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎。

第二篇：我國未成年人犯罪現狀分析與對策研究

我國未成年人犯罪現狀分析與對策研究 學生：XX

指導教師：XX

摘要：未成年人犯罪是指未滿18周歲的人實施的具有嚴重社會危害性的行為。未成年人犯罪存在著：團伙化、成人化、智能化、低齡化，暴力化、殘忍化等特點。未年年人犯罪有其自身、家庭、學校、社會和司法等多方面的原因，我們要采取自身預防、家庭預防、學校預防、社會預防和司法預防等多種預防方法，進行綜合治理，以預防和減少未成年人犯罪。未成年人大部分是中小學在校學生，也有少部分是輟學待業或提前就業的。人們常用“花朵”來形容未成年人，他們的身心能否健康成長，是關乎國家、民族前途和命運的大事。未成年人犯罪就如一個毒瘤，如不及時加以控制，極易蔓延。關心、幫助未成年人健康成長，不讓他們成為“惡之花”，不僅僅是司法機關的責任，而且是學校、家庭和社會的共同責任。因此，認真剖析未成年人犯罪的特點，分析其中的原因，掌握其發生發展規律，無疑對預防和遏制未成年人犯罪，維護社會的穩定有著極為重要的意義。

關鍵詞：未成年犯罪

犯罪特點

犯罪原因

預防未成年人犯罪對策

《未成年人保護法》指出：“未成年人是指未滿十八周歲的公民”。刑事責任年齡為14—18周歲。近年來，未成年犯罪已成為全球注目的社會問題，未成年犯罪不僅人數增多，而且涉及面廣，在全部犯罪人員中，青少年犯罪比例最高，我國青少年犯罪一直就是一個比較嚴峻的社會問題，據資料顯示，1998—2002年，全國法院審判的未成年人犯占全國刑事犯罪犯的比例由1998年的6.36%提高到2002年的7.13%。我們在報刊雜志等新聞媒體上，也經常看到有關青少年犯罪的報道，其中不少是駭人聽聞的重大惡性案件，未成年人犯罪問題，已經得到了我國有關部門及黨和國家領導人的高度重視，正在實施“青少年違法犯罪社區預防計劃”，我國已頒布實施了《未成年人保護法》和《預防未成年人犯罪法》等法律法規，可以說，預防未成年人犯罪工作已取得了一定的成績和效果，近年來，隨著我國經濟的迅速發展，市場經濟的進一步確立以及與之相伴生的事業、教育產業化、貧富差別懸珠等社會問題、社會矛盾日益加劇，結合社會實際，針對未成年人犯罪的特點、原因，進一步探析預防對策，仍有其必要性和現實意義。

一、未成年人犯罪的特點

（一）低齡化

未成年人初始犯罪年齡越來越低。過去未成年人犯罪的平均年齡在17歲左右，而現在未成年犯罪的平均年齡只有15歲，有的案犯甚至不到14歲。我國未成年人犯罪向低齡化方向發展的原因是多方面的。從總的方面講，由于人民的生活水平進一步提高，使未成年人的成熟期提前。未成年人的成熟期提前，使未成年人的身體素質大大增強，未成年人的智力也有很大提高。由于未成年人成熟期提前，帶來了一系列新變化，出現了餓需要和滿足之間的新矛盾。這些問題處理不好，就會使未成年人犯罪增多，并使犯罪年齡向低齡化發展。近幾年來18歲以下的未成年人犯罪的比例出現了上升的趨勢。

（二）成人化、智能化

當前未成年人犯罪大都有預案，作案前經過精心策劃和充分準備，作案后及時毀滅罪證，破壞現場、擾亂警方視線。這些從報刊影視上學到的反偵查手段被頻頻使用，利用迷魂藥、高級轎車、汽艇、對講機、手機、電腦、手槍甚至無聲手槍進行犯罪活動已越來越普遍，使得未成年人犯罪具有了明顯的成人化、智能化特點。

（三）暴力化、殘忍化

未成年人犯罪多實施詐騙、盜竊、搶奪、搶劫等侵財性犯罪。同時，隨著其犯罪心理的日益成熟，在個別案件中，未成年人明顯表現出“做了就做大做絕”的傾向。另外，由于未成年人本身自制力、判斷力較弱，平時容易沖動，暴力傾向比較強烈，案件性質較為嚴重，且表現為明確的犯罪動機，作案手段十分殘忍，不計后果，社會影響惡劣，給社會治安和人民生命財產造成嚴重威脅。暴力型犯罪突出，手段殘忍，社會危害大。

（四）團伙化

當前未成年人犯罪的一個顯著特點是團伙犯罪。據統計資料顯示，約40%的未成年人犯罪案件屬團伙作案范疇。未成年人囿于自身的條件閱歷，作案時，常糾集多人，或傍倚成年罪犯。他們相互利用，隨機組合，規模不斷擴大。這種犯罪與一般意義的犯罪集團不同，糾合在一起的多人中，多具有鄰居、同學等關系。它的組合過程更簡單，往往是一拍即合，一哄而上的臨時糾合，隨著一個犯罪活動的終結而自行解體，但有的已具有犯罪集團的雛形。

未成年人犯罪由單獨作案向集體性的共同作案轉化。渴望友情、樂于合群，是未成年人的一種心理需求獨立意識的外在表現。未成年人往往到了心理斷乳期，就容易在父母面前封閉自我，更愛與年齡相仿、趣味相投的伙伴在一起，形成一群體，容易相互影響。只要其中一人有犯罪意識，就可能共同作案，形成共同犯罪。

二、未成年人犯罪的主要原因

1、任性放縱，缺乏良好養成。

2、簡單粗暴，教育方法不當。

3、家庭影響，生活環境較差。

4、社會影響，心靈受到傷害。

2003年，一部反映校園學生愛情電視劇《流星花園》就造成了很不好社會影響，最后不得不停播，所以，文化市場的混亂給未成年人造成的后果是嚴重的，據對一些犯罪未成年人調查，他們就是在接觸了一些反映黑社會、惡勢力團伙罪過程及細節描述的影片后，產生了犯罪動機并學會了作案及反偵察手段。不良的社會環境影響還體現在不良的社會風氣，尚未得到控制的腐敗現象給未成年人起到了很不好的示范作用，尤其是一些平民家庭的孩子，看到腐敗橫行、貧富懸殊、兩極分化，更容易對社會產生不滿，在對種種不正常的社會現實無法正確看待時，容易以極端方式報復社會，從而走上犯罪道路。

三、預防未成年人犯罪的主要對策

1、提升家庭成員素質。家庭成員尤其是父母素質的高低與否，直接關系到未成年子女的家長。因此，提高其父母、長輩的思想道德素質、科學文化素質和行為養成素質，對構建好預防子女違法犯罪的第一道防線尤為重要。父母應為人師表，注重自身修養及言語舉止，用積極向上的思想文化和健康行為影響、帶動子女，為子女樹立一個良好的榜樣，創造一個溫馨的家庭環境。作為父母，不僅要關注其溫飽，更重要的是當好子女的啟蒙老師。關注其品格和人生追求的教育引導，使之不偏離正確的人生方向。

2、打造良好的社會環境。社會環境的好否既關系到未成年人的健康成長，又關系到預防犯罪工作的有效開展。未成年人處在生理、心理都尚未成熟、可望性極強的年齡階段，對客觀事物的認識、理解較為單一，辨別事非的能力較差，缺乏抵御“疾病”的免疫力。因此，認真實施國務院《娛樂場所管理條例》，強化監管與執法，大力純潔文化市場。

3、強化思想、法制教育。思想政治教育是治本之策，對未成年人的教育是學校、家庭乃至全社會的一項長期戰略任務。認真貫徹實施《中共中央國務院關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》和《義務教育法》、《兒童權利公約》，學校是讀書育人的搖籃，家庭是未成年子女生活成長的居所，社會是其未來走向自立和建功立業的舞臺。學校、家庭既要為其傳授書本、生活知識，又要教導其怎樣做人、明辨事非、樹立良好的思想道德品質，更要重視對個別“差生”的教育管理和引導，幫助其樹立信心，向正確的方向走好。這就要求學校在抓好文化知識教育的同時，注重抓好思想品德教育、遵紀守法教育和理想信念教育，把“德、智、體、美、勞”有機地結合起來，齊抓共管。

4、注重傳統美德的養成教育。學校要向學生介紹我國勞動人民勤勞勇敢、節儉樸實、富于創造發明等優良傳統，組織學生到工廠做工，去農村搶收搶種，使之得到磨煉，樹立起愛勞動光榮、節約光榮、誠實光榮和勞動創造生活、勞動創造財富和未來的觀念；組織講述雷鋒等英模人物的先進事跡和“節約一個銅板、一滴水、一度電、一粒米”的光榮傳統，培育勤勞致富、自力更生、自強不息和勤儉節約的精神和養成朝氣蓬勃、勤于勞動鍛煉、不攀比吃穿花錢、真誠待人等好習慣。作為父母、長輩要充分認識到溺愛、矯縱就是害子女、十分不利于其成長這個道理，要讓其養成疊被、洗衣都由自己打理和做家務的好習慣，并通過做幾件事，檢驗其是否誠實，使之陶冶情操、培養其良好養成。

5、實施特殊的挽救辦法。針對未成年犯的心理、生理特征需要，我國法律對其合法權益采取了人道主義的保護，矯治不良行為。對未成年犯的改造應重點放在對其心理的改造，營造一個適應他們接受改造的環境。家庭、學校、全社會都要關心未成年人，幫助他們看到自身的長處、發現閃光點，親近而不冷落他們，幫助解決實際問題，使其無后顧之憂，保持良好的心態和精神狀態，努力向好的方面轉化，不斷進步，成為國家的有用之才。

6、借鑒國外對于青少年犯罪的一些對策

(1)美國對犯罪青少年的社區矯正項目。目前美國的社區矯正已成為普遍適用的司法和執法形式，至今已有160多年的歷史了。最初美國的社區矯正形式是緩刑，源于1869年的馬薩諸塞州；1899年伊利諾伊州未成年人法院建立，正式確立了犯罪青少年的社區矯正項目。至今，美國社區矯正項目的內容和形式都有了很大的發展，包括緩刑（Reprieve）、釋放安置(Aftercare)、居中制裁(Intermediate Sanctions)等。

(2)英國的緩刑監督制度。這一制度適用于所有的犯罪，不僅限于青少年犯罪。19世紀末，少年司法運動在英國興起，1890、1891、1897年的教育法案使國家承擔起了對青少年進行初步教育的責任，對不良少年的緩刑監督應運而生，大大促進了緩刑制度的發展，并擴展適用到成年人領域。英國的緩刑監督機構主要履行兩方面的職責：一是控制和規范緩刑犯的行為，避免和減少緩刑犯罪新犯罪及對社區造成威脅和危害；二是為緩刑犯造成良好的環境和條件，在教育、培訓、就業、戒除惡習、適應社會生活等方面提供幫助。

通過以上措施，逐步構建學校、家庭、社區三位一體的預防青少年違法犯罪工作網絡，遏制和減少青少年違法犯罪。

第三篇：對我國市場調查現狀分析與對策研究

對我國市場調查現狀分析與對策研究

2011級統計3班 賴 勇201122110130

32市場調查行業是為了實現管理目標而進行信息收集和數據分析的行業，它的存在對于政府、廣大企業、廣告商和媒體以致整個社會都有著不可或缺的重大意義。對信息資源和商業情報的掌握將成為我國改革開放以來市場經濟環境下眾多主體得以順利健康發展并在競爭中贏得主動的重要因素。因此從某種意義上說，市場調查行業是否興旺也是社會經濟是否繁榮發達的標志。

市場信息調查業的界定為：凡是在工商行政管理機構登記注冊具有合法經營資質市場信息調查的研究公司或單位，包括市場調查和社會經濟咨詢兩大行業公司或單位。市場調查行業主要是向企業、政府、媒體等具有市場信息需求的組織為實現其經營、管理、決策目標而承擔信息收集、整理及分析工作。市場調查行業的發展現狀對于各個行業的信息資源獲取、經營管理、戰略決策都有著非常重要的意義。同時，其發展水平是衡量一個國家經濟是否成熟、發達的標志之一。

世紀之交的中國市場調研業，在度過了她十歲芳齡的今天，面對的不僅僅是市場經濟為她創造的良好發展機遇，更有現實帶給她的不盡困惑與挑戰。如何抓住機遇迎接挑戰，已經成為業內人士關注的焦點問題。目前國內調研業的現狀可概括如下：起步晚，規模偏小，地域發展不平衡，業務面較窄，經驗欠缺，現實需求不足，收費及服務標準不一致，缺乏成熟完善的行業規范和管理。另外，專業人才匱乏、調查分析技術水平較低這些因素使本應成為知識密集型的國內調研業目前還基本處于勞動密集型階段，尤其絕大多數內資調研企業能夠提供給客戶的也僅僅是原始或粗加工的數據。所謂粗加工是指對整理后的數據進行一些淺層的加工分析，與發達的國外調研服務相比還遠沒有達到高知識高技術含量的程度。以上這些都是我國調研業發展中的不利因素，然而它同時也存在著有利因素，即市場潛力巨大且正在快速發展，這又意味著其發展前景相當可觀。

一、市場調研業的發展現狀

市場調研業是現代信息咨詢業的重要組成部分。它是根據特定目的，采用科學的調查手段，運用現代技術工具和研究方法，為解決經濟、社會等方面問題而進行的咨詢活動，是第三產業中有效利用智力資源服務于客戶的智力密集型產業。發達的市場調研業是經濟繁榮的必要條件，也是衡量一個社會文明進步的重要標志。

近30年來，全世界的咨詢業已發展成為一個年營業額達數千億美元、年增長率超過10％的龐大行業。各類咨詢機構數10萬家，從業人員已有數百萬人，業務范圍也從專業咨詢發展到綜合咨詢，從經濟領域擴展到政治、軍事、法律、環境及全球性問題等諸多領域，出現了一批在國際上享有盛譽的綜合調研機構。例如美國的蘭德公司、日本的野村研究所、英國的倫敦國際戰略研究所、羅馬俱樂部等等。

中國的市場調研業產生于80年代初期，她是伴隨著市場經濟的確立而逐步成長起來的。1984年，民辦的北京社會與經濟發展研究所在內部成立了社會調查中心，這是較早的有案可查的民辦調研機構的開始。1986年產生了北京社會調查所（后改稱中國社會調查所、中國市場調查所）和北京社會調查事務所（后改稱中國社會調查事務所），最早將民意調查結果推向媒體。1987年7月，廣州市場研究公司正式注冊成立，這是中國第一家有償服務的以“公司”命名的專業市場調研機構。1991年下半年，在北京、廣州又誕生了數家調研機構，但真正有較多調研機構成立的時間是在1992——1993年。

按照執業主體的不同，中國的市場調研機構可分為民營機構、政府機關主辦機構、合資機構、學術研究及新聞單位創辦機構等四種類型。民營機構又稱民辦機構，它是由個人獨資或數個個人合資創辦的私營或股份制市場調查機構，目前主要分布在北京、上海、廣州三地，如“零點”、“大正”等；政府機關主辦機構主要指國務院各部、委、局及地方政府部門和國有企業創辦的市場調研公司，如全國各級統計部門創辦的各類信息咨詢中心、調研中心等；合資機構主要指中外合資、中外合作等聯合創辦的市場調研機構；學術研究和新聞單位創辦機構，則指一些大專院校、科研院所和廣播、電視等媒體單位創辦的調研機構，如一些大學創辦的統計調查所、市場調研中心、北京的央視調查咨詢中心等。

在上述四類調研機構中，民營機構數量約700家，占全國執業機構總數的80％，政府機關主辦機構占14％，學術研究和新聞單位創辦機構占5％，合資機構占1％。但從各類調研機構營業額構成看，數量最少的合資機構（含中方為國有、民辦的合資部分）占50％，位居第一；政府機關主辦機構占28％，名列第二；民營機構占20％，列第三位；學術、新聞單位創辦機構僅占2％。中國市場調研業的快速發育、成長，有其產生的時代背景和發展的市場條件。隨著中國經濟體制的劇烈轉軌，長期服務于計劃經濟體制下的統計信息系統，已經很難適應發生了很大變革的市場現狀。它所提供的統計信息，除一部分用于滿足國民經濟宏觀管理的客觀需要外，已很難或很少為現代企業的經營決策所急需。與此同時，由傳統的計劃統計轉變為市場統計，卻必須經歷一個漫長而艱難的過程，尚需從統計體制等方面進行大量的、復雜的和卓有成效的改革。于是，實際工作中基本處于“休眠”狀態的中國市場調研業便雨后春筍般涌現出來。市場調研業的興起，既滿足了市場經濟條件下國民經濟宏觀調控對各類綜合信息的需要，又滿足了企業對各類專業信息尤其是市場信息的廣泛需求，也有效填補了中國信息產業發展中的一項空白，發揮了其應有的巨大功效。然而，當前中國市場調研業發展中存在和暴露的諸多問題，卻令許多業內人士困惑不已，亟待我們以理性的眼光深入剖析，以便盡快形成共識，保障中國的市場調研業能夠健康地發展。

二、市場調研業存在問題透析

中國市場調研業的快速發展，在帶給各界人士驚喜的同時，也引發了業內人士對其存在問題的諸多思考。因為從當前整體情況看，市場調研業的經營狀況并不十分景氣，一些地區的調研機構甚至門可羅雀，慘淡經營。

從理論上論證市場調研業于目前中國企業參予市場競爭的必要性和緊迫性也許并不十分困難。一方面企業要想在當今日趨激烈的宏觀經濟環境下戰勝競爭對手，就必須知己知彼，及時研究和開拓市場，準確地把握消費者的需求，及時生產出適銷對路的產品，以提高經營效益。而要做到這一點，離開了精密的市場調研和準確的市場定位，是很難想象的；另一方面，市場經濟和具體的競爭壓力賦予企業管理以新的內容、方式和手段，這不僅體現在對科學管理的繼承和完善上需要更新崗位設計和工作流程，更體現在對經營理念、經營戰略、組織結構、組織行為、管理規范、管理方法技術以至公司文化整合上進行系統的調整。而要真正實現這些企業管理的方方面面，離開了精密的市場調研和管理咨詢同樣是難以想象的。據業內人士介紹，在美國有人統計：資產規模1000萬美元以上的公司沒有請咨詢公司進行過咨詢的，3—5年內便會倒閉。而1997年松下電器公司出資10萬美元專門調查其在中國上市的9種產品的市場占有率之舉，也印證了市場調研對現代企業發展的至關重要這一事實。但是，目前國內的許多市場調研機構卻到處找“米”下“鍋”，充滿了困惑與無耐。形成目前這種狀況并非偶然，而是有其內在的許多原因的。

首先是觀念問題。改革開放以來，中國企業家雖然經歷了不少市場磨煉，也學習借鑒了西方不少先進技術和管理方法，但是，新舊體制的劇烈轉換，仍使得相當多的企業面對市場

經濟依然象斷奶不久的孩子，未能嘗遍“市場經濟”的酸甜苦辣，也根本不知道市場調研對一個企業的發展究竟意味著什么。很大一部分企業認為市場調查是騙錢的行業，是玩弄數字游戲，因而對它不屑一顧。一項對華東地區252家大中型企業的調查結果顯示，有過調查作業的只有60家，占24％，設立了市場調研部門的只有23家，占9％；堅持日常調研作業的才3家，僅占1.19％。

其次是經費問題。在現行企業財會制度中，既沒有專門開設“咨詢費用”這一帳戶，也沒有設立用于市場研究的經常性支出項目，致使一些想做市場調研的企業沒有專項資金來源，有些企業只能擠占銷售費用中的廣告費。此外，在我國每年花錢最多的基本建設領域，隨處可見的“點頭工程”和“條子工程”以及多數項目的可行性研究報告變成了“可批性研究報告”的事實，也使得企業對市場調研失去信心，即使有錢也不愿做這件事。這是大環境對企業開展市場調研所產生的直接的負面影響。

三是機構設置問題。據調查了解，雖然目前企業一般都設置了統計科室，有專職或兼職的統計人員從事日常統計工作，但他們的主要任務是完成上級部門布置的繁重的統計報表，加之時間、經費、人員素質和統計力量等方面原因，絕大多數企業不可能由統計人員直接去做專項調研，更沒有設立正規的市場調研機構。有的即使設立了，也往往由于經費、人才等方面限制而很少開展工作。一些企業家錯誤的認為市場銷售的關鍵是“公關”，因而對市場調研不感興趣。還有相當一部分企業已習慣于憑經驗、靠感覺進行企業管理，所缺少的正是依據市場調研取得可靠的定量決策依據。其直接后果便是盲目生產，產品積壓，效益低下或虧損嚴重。這不能不說是中國企業的悲哀。

四是市場調研業內部的某些操作不規范問題。主要表現在以下幾個方面：一是專業人才匱乏。市場調研業在中國是一個發展較快的新興產業，調研機構里具有一定高深專業知識的人員嚴重不足，導致一些抽樣調查沒有隨機性，只有便利性；數據處理不規范，大多數分析報告水平不高，深度不夠。二是急功近利，求廣求全，不自量力。少數調研機構調研的目的不是幫助客戶戰勝競爭對手，同時也樹立起自己的良好聲譽，而是宣稱什么業務都可以做，似乎其調研公司是“通才公司”，根本不認真考慮自身的實力。另外，個別公司有“撈一把就走”的想法，存在短期行為，不注重建立自己的品牌形象。三是采取不正當手段壓價與同行競爭，不遵循行業行為準則和操作規范，甚至在媒體上隨意發布“排行榜”，制造虛假信息，誤導公眾。凡此種種，不僅“搬起石頭砸自己的腳”，而且對普遍“僧多粥少”的調研行業而言，無異于雪上加霜。上述種種，也是很多企業對市場調研望而怯步的重要原因之一。那么，世紀之交的中國市場調研機構究竟該如何面對現實，走出當前困境，解決好存在的問題，進而決定營銷策略呢？

三、市場調研機構的營銷策略

作為現代咨詢業的重要組成部分，今天的市場調研業已經成為宏觀調控和企業決策的重要信息源泉。經過20多年的大發展，中國的市場調研業已經到了認真反思、尋求發展，探求對策，走向成熟的關鍵時機。

（一）強化培訓，全面提高從業人員整體素質，尤其是文化素質。針對目前大部分調研機構內部高層次人才嚴重缺乏的現狀，調研公司應投入一定的財力，一方面從社會上招賢納士，一方面與高等院校加強合作，分期分批地對現有從業人員進行系統的專業培訓，努力培養一批具有戰略眼光和洞察力，富于創新意識和開拓精神，有深厚專業知識和綜合知識，能勝任調研工作所需要的市場策劃專家、調查專家、電腦專家和分析專家等，從提高自身素質入手，練好內功。這是市場調研機構立足于市場的前提條件，因為市場調研業投入的主要是各類調研專家，其發展關鍵不在于資本而在于人才，獲取調研市場的優勢也只能是人才優勢。

（二）樹立“精品”意識，全身心地為客戶服務。這對于新創辦的調研機構尤為重要。目前中國眾多的調研機構良莠不齊，為客戶提供的調研成果的質量參差不齊，“精品”很少，從而影

響了調研企業的整體聲譽。如何提高調查研究的質量和水平，與自己的客戶共同成長是中國市場調研機構在開拓市場方面亟待解決的問題。因為對調研業而言，客戶與公司的關系并非簡單、短暫的交易活動關系，而應該是連續、長期、互利、互促的伙伴關系。為老客戶提供有獨特創意的產品和常年服務是每個調研企業在市場中成長與發展的基礎。報載：羅蘭·貝格公司現有的業務收入有77％來自于老客戶。可見，有“回頭客”應該成為每家調研公司努力追求的目標。調研企業只有全心全意地為新老客戶服務，樹立“精品”意識，才能夠取得良好的經濟效益和社會效益，也才能在與同行的激烈競爭中立于不敗之地。

（三）加強宣傳力度，積極主動開拓市場。在目前大多數企業“咨詢”意識淡薄的情況下，調研機構應一方面通過各種媒體宣傳市場調研對企業發展無可替代的功效，宣傳自己能夠為客戶提供的服務范圍，自己的調研能力和工作流程等方面情況。另一方面還應分析和把握市場，主動上門去了解企業的需要，有重點的做一些動員宣傳工作，闡明自己能夠為企業做些什么、如何做以及將取得怎樣的預期效果，引導和幫助企業對市場調研有一個明晰的概念，以盡可能多地為企業從事有關的市場調查和研究工作。當然，調研機構的宣傳并不是要告訴人家多么高深的知識，關鍵在于對客戶潛在的咨詢需求要有獨特的創意，而且這個創意應該非常可行，目的也非常明確，即幫助客戶知己知彼，戰勝競爭對手。這是市場調研機構與市場的重要結合點。

（四）正確處理近期與長遠利益的關系，積極參加行業協會組織，建立與同行合作互利的長期聯系。市場調研機構一定要樹立遠大目標，與客戶建立經常的業務往來，切忌急功近利的短期行為。同時，隨著企業對市場不斷拓展的需要與日俱增，一家調研機構往往對跨地區的調研項目力不從心，這就要以現代企業家的眼光和魄力，主動與同行機構精誠合作，建立互助互利的伙伴關系，以便按時、保質、保量地完成客戶委托的跨省業務。而要實現這種密切合作關系，就必須依靠同行業協會組織穿針引線和規范運作。據報道，1998年9月，全國200多家市場調研機構的代表聚集北京，召開了首屆中國市場調查業現狀與發展研討會。與會代表就行業發展狀況、專業調查研究技術及客戶需求特征等內容進行了交流，并對在會員高度自主基礎上籌建調查行業協會事宜達成一致。目前，上海、西安等地已成立了地區性的咨詢業協會組織。咨詢業協會是政府加強宏觀管理，促進調研市場和咨詢業健康發展的重要紐帶，她將根據市場調研業的現狀，制定和發布行業管理規范和行為準則，引導行業健康發展。因此，市場調研機構應積極加入行業協會組織，在協會的統一組織、管理和引導幫助下，盡可能地開展調研業同行之間的合作與交流，以至開展國際合作與交流，不斷拓展市場新業務，讓中國的市場調研業逐步從國內走向世界。

綜上所述，世紀之交的中國市場調研業，機遇與挑戰并存，收益與風險同在。筆者堅信：隨著中國改革開放事業的不斷深化，市場經濟的日益發展和完善、企業間競爭的日趨激烈以及潛在調研客戶的日益覺醒，中國的市場調研業必將在下個世紀發展成為一個令世人刮目相看的“黃金產業”。

第四篇：我國醫療衛生體制改革現狀與對策

我國醫療衛生體制改革現狀與對策

省政協委員

鄭州大學民革支部委員

鄭州大學第五附屬醫院中醫科主任

王曉瑜

中國醫改走到今天，已是舉步維艱，官民雙方都公認從“總體上講，醫改是不成功的”，原定“2000年人人享有衛生保健”的最低目標，不得不至少推后10年。近20年來中國醫療衛生體制變革基本走向是商業化、市場化，其帶來的后果主要表現為醫療服務的公平性下降和衛生投入的宏觀效率低下。2000年世界衛生組織對全球191個成員國進行衛生籌資與分配公平性評估，中國僅列第188位，倒數第4；而對衛生總體績效評估，中國名列第144位。“看病難、看病貴”原因何在？中國醫療衛生體制改革路在何方？國家大計，民生為重。醫療問題是一根敏感的“社會神經”，牽動著千家萬戶，這個問題解決得好不好，直接關系到經濟社會發展的全局，關系到社會的和諧穩定，關系到１３億人的切身利益。

一、我國醫療衛生體制改革現狀

（一）衛生資源總體不足，資源配臵不合理

２００５年，全國有２３億人次到醫療機構看病，７０００萬人因病住院。但是，優質衛生資源嚴重不足，是長期存在的突出問題。我國人口占世界總人口的２２％，而衛生總費用僅占世界總費用的２％左右。同時醫療資源過分集中在大城市、大醫院，社區和農村承擔基本醫療的功能不強，衛生發展嚴重滯后。由于全國的醫療資源８０％在城市，城市的醫療資源８０％在大醫院，老百姓得了病，在基層得不到有效治療，只好奔向城市大醫院。因此，到大城市大醫院看病難；在偏遠農村地區看病難現象凸現。

（二）醫藥費用上漲過快，個人負擔比例過高

從全球范圍看，醫療消費具有無限趨高性。隨著醫學的發展和進步，新技術、新設備、新藥品的不斷出現，醫療費用上漲是不可避免的。但問題在于，我國醫藥費用上漲過快，個人負擔比例過高。據衛生部統計，近８年來醫院人均門診和住院費用平均每年分別增長１３％和１１％，大大高于居民人均收入增長幅度。２００４年，我國衛生總費用占ＧＤＰ的５．５％，而居民個人負擔的比重由１９８０年的２１％增加到５４％。換句話說，中國的衛生總費用主要由居民個人負擔。

（三）政府衛生投入不足，醫療機構以藥補醫，公益性淡化

國外對衛生事業的投資比例非常高，美國占GDP的14%，加拿大10%。而我國僅4%，河南則只有3%，不僅遠低于發達國家，而且低于大多數發展中國家。國家每年給醫院的補貼常不到位，即使到位，也時常被各級政府以各種理由截留。由于政府投入嚴重不足，醫療機構公益性質淡化，片面追求經濟利益。２００４年，政府財政撥款僅占醫院總收入的７％，其余部分都靠醫院自己創收。群眾看病不僅要負擔醫藥成本，還要負擔醫院工資、獎金、買設備、蓋病房。政府為了彌補補償不足，允許醫院對購進藥品加成１５％，這就意味著，藥品進價越高，醫院收入越多。

目前公立醫院的收入由三部分組成，即藥品收入、醫療技術服務收入和財政補助。以河南省人民醫院為例，政府財政每年對每名正式職工補助6700元，全院每年1200萬，這點財政撥款尚不足以支付正式職工的1/3工資。鄭州市級醫院，每人每年財政補助4000元左右；河南省部分省轄市醫院，財政甚至不投一分錢，更不必說縣級醫院了。政府補貼不斷減少，而體現醫務人員技術和勞務價值的收費長期偏低。診查費是醫生技術價值的集中體現，以河南省為例，普通醫生的診查費僅2元，主任醫師（正教授）診查費不過5元，還不如理發店師傅，屬于明顯的“腦體倒掛”。由于技術勞務價值得不到體現，又沒有合理的制度機制控制，“以藥養醫”于是泛濫。如果繼續采用藥費降價的路子，可能使不合理現象更加嚴重，最終影響醫改進程。（有人戲稱“天使”下凡至人間，非人非鬼。的確，中國的醫改，讓白衣“天使”增添更多的困惑、更多的無奈。“人鬼”情結，多年來醫生在道德與利益之間徘徊，醫院在公益與市場之間搖擺。）

（四）藥品審批、生產、流通、購銷領域混亂，政府監管不力

1、藥品審批、定價，水深幾許？

2004年，國家藥監局受理了10009種新藥報批，而同期美國藥監局新藥報批數量僅受理了148種。２００５年，國家藥監局批準新藥１１１３個、改變劑型的品種１１９８個、仿制藥品８０７５個，而同期美國藥監局批準新藥不足100個。相比之下，似乎我們的藥品審批態度相對輕率，其實藥品審批中隱含著極大的灰色利益鏈，近期國家藥監局高官腐敗案頻頻曝光，即是最好的詮釋。另一組數字是：2003-2005年審批下來的化學藥自主知識產權品牌僅有212個，其中真正的化學實體僅有17個，加上中藥22個，這個比例只占總藥品數量的0.39％。由于我國藥品低水平重復嚴重，“一藥多名”和“虛高定價”現象突出。許多藥品生產企業為了規避降價政策的限制，把普通藥品改個名稱、劑型、規格，就變成了所謂的“新藥”，價格也一路飆升。

2001年以來，全國范圍內藥品已連續降價20次，全國降價金額高達500多億元，而降價順序是從昂貴藥物到普通藥物逐步進行。今后，這種降價還會持續下去，直到藥價不再虛高為止。降價20次尚需繼續進行，這虛高藥價到底水深幾許？此外，政府定價藥只占20%，80%是企業自主定價。人們很想知道：有關主管部門核定藥價的依據是什么？是否應該制定更科學合理的定價標準？

2、藥品生產和流通領域混亂

我國藥品的生產和流通完全按照市場化運作，追求利潤最大化，與衛生服務的公益性嚴重背離。截至２００５年底，我國經過認證的藥品生產企業有４０００多家，藥品批發企業８０００多家，還有藥品零售企業１２萬家，醫藥生產流通企業大多在低水平上競爭。按照一般的市場經濟規律，藥品供大于求，競爭越激烈，價格就越低，但是我國的處方藥卻是定價越高。為使藥品擠進醫保用藥目錄和各類醫院，企業不惜采用各種回扣手段，致使商業賄賂屢禁不絕。

3、藥品招標，越招越高

藥價虛高是失敗的醫改多年來孕育的一個怪胎，似乎無論采取什么補救辦法都無力回天，現在仍在推廣的藥品集中招標亦未見明顯效果。年年招標，藥價降不下來，甚至越招越高，主要原因是：（1）評標制度自相矛盾，漏洞百出。本應是同類藥品中價低者入選，卻又聲明“不保證最低投標報價中標”，而“單列定價藥品”可以直接中標；還要“考慮各級各類醫療機構的用藥差異，滿足不同人群的用藥需求”，結果為高價藥品中標大開方便之門。（2）各級“招標辦”本身就是一個亦官亦民、政企不分、身份可疑的機構，表面上是打著中介招牌，實際上是一個缺乏監督的、權力尋租的新源頭。

4、強制降價，藥品失蹤

為降低虛高的藥價，國家發改委連續20次出臺降低藥價的政策，但許多藥品生產企業兵來將擋，規避降價政策，把普通藥品改個名稱、劑型、規格，就變成所謂“新藥”，出現降價藥藥店停售、藥廠停供的尷尬。降價藥品遭抵制，惠民政策被消解，藥品降價政策被頻頻“截留”，原因在于藥品降價政策實際上失去了執行主體。藥品制造商和供應商追求利潤最大化，利用了醫藥難于分開的現實，利用醫生之手，從大處方中獲利。而由于政府投入不足，醫療機構為追求經濟利益，也難于抵御大處方的誘惑。

五、醫療保險覆蓋面小，保障體制不健全

我國醫療保險發展緩慢。目前，醫療保險覆蓋的城鎮職工數為１．４億人，城市下崗職工、失業人員、低保人員、農民工以及少年兒童等群體基本沒有參加，看病主要靠自己掏腰包。有醫療保障的職工，自費部分也比較高。在農村地區，參加新型合作醫療的人口為１．７９億，尚不足農民人口的１／４，而且保障水平不高，農民看病報銷比例很低。醫保機構的角色本應是擔當“病人的經紀人”，代表參保者制約醫院的過度服務行為，但目前對不合理診療行為缺乏有效約束。

綜上所述，我國城鄉之間、區域之間、不同人群之間的醫療衛生服務差距擴大，優質醫療衛生資源過分向城市和大醫院集中，而農村衛生和城市社區衛生發展嚴重滯后。衛生資源總體不足，資源配臵不合理是“看病難”的根源。而國家衛生總費用中個人負擔比例過高；醫療機構以藥補醫，片面追求經濟利益，公益性質淡化；藥品虛高定價，審批、生產、流通、購銷混亂；醫療保險覆蓋面小，已參保病人自費比例過高，是造成“看病貴”的關鍵。而產生上述因素的根本原因是政府衛生投入不足、宏觀調控不力、醫療體制改革的市場化走向。市場化走向，違背了醫療衛生事業發展的基本規律。健康權是一項基本人權，“再窮不能窮醫療，再苦不能苦病人”，如何發展我國醫療衛生事業、保證13億人民公平享有基本衛生保健？！

二、對策

（一）全面強化政府職能。

堅持政府為主導，在醫療服務體系發展的各個環節加強政府宏觀調控，如：干預醫療服務體系的地域布局，實現醫療服務機構的合理分布，防止醫療資源過分向特定地域集中，確保公眾都能夠得到及時和便捷的醫療服務；干預醫療服務體系的層級結構和資源集中程度，在健全初級服務體系的前提下形成多層次服務體系，防止醫療服務體系過度向專業化、大型化方向發展，以更好地滿足絕大多數社會成員需求；重視初級衛生保健與疾病預防控制等。

政府在強化宏觀調控的同時，應加大對醫療衛生事業的投入，建立起穩定的財政經費保障機制和增長機制，同時調整財政支出結構，加強對中西部、貧困地區的轉移支付，逐步縮小城鄉之間、區域之間的公共衛生和基本醫療服務差距。

（二）積極構建多層次的醫療保障體系。

建立覆蓋城鄉居民的基本衛生保健制度，強化政府責任，逐步實現衛生費用主要由政府負擔，使低收入人群也能享受到基本的醫療服務，從而改善國民的整體健康素質。要逐步扭轉政府衛生投入比例過低、居民個人負擔過高的狀況。政府增加的投入，主要用于疾病預防控制、基本醫療服務、醫療困難救助、資助低收入人群參加醫療保險、扶持中醫藥和民族醫藥發展等方面。與此同時，還應建立覆蓋城鄉的社會保險制度。擴大城鎮職工醫療保險制度覆蓋面；加快推進新型農村合作醫療制度；對城市非就業人員、低保人員及少年兒童，參照新型農村合作醫療的做法，采取政府補助和個人繳費相結合的辦法，建立以大病統籌為主的醫療保險；積極發展商業醫療保險，鼓勵中高收入人群積極參保；加強城鄉醫療救助制度建設等。構成我國比較完善的、多層次、覆蓋城鄉居民的社會醫療保險體系和醫療救助體系。

（三）建立科學規范的公立醫院管理制度。

加大對公立醫院的財政支出力度，幫助公立醫院切斷靠“藥品收入”彌補醫務人員收入、維持醫院發展的局面，確保公立醫院公益性，強化公立醫院的公共服務職能。逐步增加醫療技術服務收費標準，降低藥品收入、大型醫技檢查收入在醫藥總收入比例。或采取公立醫院政府全額撥款，藥品實行零差價，建立收支兩條線制度，醫院收入上交，徹底終結“以藥養醫”現象。加大對公立醫院監管力度，深化醫療機構管理體制、運營機制、人事制度改革。

（四）建立國家基本藥物制度。

藥品生產流通企業不能單純追求經濟利益，而應以社會效益為最高準則，維護人民群眾的切身利益。國家應按照安全、有效、價廉的原則，制訂基本藥物目錄，實行定點生產、政府定價、集中采購、統一配送的辦法，較大幅度降低群眾基本用藥負擔，提高基本藥物的可及性。加強藥品質量監管，同時改革藥品價格管理，提高藥品價格的科學性、合理性，嚴禁虛高定價，治理藥品審批、生產、流通混亂局面及腐敗現象。

（五）構建完善的公立初級醫療衛生服務體系。

長期以來，我國醫療衛生存在“重醫療，輕預防；重城市，輕農村；重大型醫院，輕社區衛生”的傾向。我國看病難的癥結，不是大醫院不夠，而是農村和社區衛生太弱。把農村和城市社區衛生工作作為重點，建立比較完善的、公立的、初級醫療衛生服務體系。實現農民“小病不出村，大病不出縣”，緩解城市居民“看病難、看病貴”。堅持預防為主的方針，加快公共衛生體系建設。加強預防保健，從源頭上控制疾病，是最經濟、最有效的衛生投資。因此，農村和城市社區衛生工作應注重以衛生服務為基礎，預防保健與基本醫療相結合。

當前醫療領域存在的問題，絕非單純醫院或者衛生系統一個部門的責任，實際上是改革開放20多年來多方面積累的社會矛盾在醫院的反映：片面追求GDP的發展觀導致的環境污染和生態惡化、職業病泛濫、傳染病卷土重來，收入分配不平等造成的醫療服務不公平，轉型期的社會問題帶來的人群生存壓力過大、透支健康等等，這些都在客觀上加重了醫療領域問題的嚴重性。今天強調政府為主導，是考慮到我國現已具備的經濟實力：2006年我國財政收入接近40000億元，比上一年增長8000億元，這個增長的數字已經超過上世紀80年代一年的財政收入總額。據估算，即使按照“英國模式”建立全民基本醫療服務體系，每年的政府支出也不到3000億元，占財政收入的7％。如果說，在20年前百廢待舉的形勢下，我們沒有理由苛求政府全面承擔起醫療衛生的責任，那么現在提出“強化政府責任”已時機成熟，而且責無旁貸、刻不容緩。

2007.1.10 http://www.tmdps.cn/tzhb/tzv2/show.aspx?id=442&cid=40

第五篇：我國旅行社人力資源的現狀分析與對策研究

我國旅行社人力資源的現狀分析與對策研究

摘 要：21世紀的競爭，是人才資源的競爭，人才是旅游業可持續發展的重要條件之一。但是在我國旅行社人力資源結構還存在學歷低、導游隊伍等級不合理等問題，對此，本文以解決問題的關鍵為切入點，提出如何全面提高旅游業從業人員素質、挖掘和培養更多可用之才的相應對策。

關鍵詞：旅行社 導游 人力資源 對策

進入21世紀以來，我國旅游市場呈現蓬勃發展的局面，已經進入到旅游發展的快車道。作為“旅游三駕馬車”之一的旅行社，其對旅游經濟有著別人無法替代的影響。由于旅行社多屬于人才密集型發展的企業，員工的數量和質量直接影響著旅行社的正常運轉，根據旅行社實力規模與服務能力，來探討旅行社人力資源的相關情況。

1.我國旅行社人力資源開發與管理現狀

“經濟要發展，人力是基礎”。伴隨著我國旅游經濟的快速發展，旅行社人力資源管理呈現全新的發展局面，無論是從數量和質量上都有了較大幅度的提高。

1.1 人力資源隊伍規模化程度逐步提高，總量增加較快

在21世紀的前10年間，我國旅行社從業人員從10萬多人，增加到了1000多萬人，在十年間增加了100倍，無論是從總體數量上，還是從從業人員規模上，旅行社人員的增長速度成為了第一、第二和第三產業中的“排頭兵”，中國也逐漸占據了全球第四大大出入境國家的“寶座”，也成為了全亞洲最大的出入境客源國。

1.2 旅行社中工作人員的年齡結構日益合理，知識結構逐步改善

在我國旅游從業人員中，處于領導管理崗位的旅行社經理年齡結構合理化腳步加快，中青年逐漸成為主力，40歲以下的人員占到近八成，一般的導游人員有70.12%未滿30歲，年齡偏輕化傾向逐漸得到控制，逐漸得到改善和緩解，由于旅行社工作人員的年輕化特征比較顯著，所以學歷偏低，這點在導游中表現尤為明顯。據統計，2008年導游在職人員中，學歷為大專及大專以下的(包括大專、高中、中職、中專學歷)占到近80%，而本科以上學歷只占不足20%。相對而言，外語類的導游人員的學歷要稍高一些，但本科及以上學歷也只能占到總從業人數的一半。

1.3 旅行社逐步強化從業人員教育培訓力度，從業人員的業務素質有明顯提高

根據人才發展與快速發展的旅游業不相適應的現狀，目前國內旅行社普遍加大了對從業人員的教育培訓力度，初、中、高三級人才比例在最近幾年間失調局面有所緩解，素質高、外語好、專業知識扎實、一專多能的復合型人才逐漸豐富旅行社人才資源庫，從業人員的整體業務素質得到全面提升，從近些年來游客的反饋來看，涉及旅行社的投訴比例逐步降低，每年都有所降低，而在2008年一年，下降比例達到了5%左右。旅行社人力資源開發中面臨的問題

近年來，我國對旅游業投入逐年增加，旅游業發展連年登上新的臺階。但是面對取得的成績，我國旅游業與其他行業相同，都受到了國外旅游行業的猛烈沖擊，中國旅行社的未來發展將接收到更多的挑戰。如何在困境中實現發展，查找不足是關鍵，而在人力資源大戰中取得勝利將是旅行社以人力發展的新思路。

2.1 旅行社員工流動較快，人才流失率較高

在全國角度來說，通過以下一組數據我們可以看出。旅行社從業人員流失情況，有多嚴重：據2005年數據顯示，全國持資格證書人員的流失率達到45.13%，其中，持初級導游員證書人員流失率為64%，持中級導游員證書人員流失率為14.16%，持高級導游員證書人員流失率為10.1%。人員流失速度之快，流失人員之多，也讓其他行業相形見絀，20%以上的流失率也創造了行業流失率新高。從目前競爭中所體現出的種種跡象表明，人才的高流失率和高流動性已經成為旅行社平穩運行的“定時炸彈”。

2.2 旅行社人力資源管理水平低下，機構設置短板現象普遍存在人力資源部門本是十分重要的部門，但是在很多旅行社中專門的人力資源部門普遍缺失，已經成為行業內共識，人力資源被辦公室等部門所替換，而從認識上不予重視也是比比皆是，招聘、培訓、工資和勞動合同成為人力資源在旅行社中的統一說法，而更為重要的系統培訓卻被過多冷卻，不受重視；有些旅行社雖然將人才掛在嘴邊，以尊重人才而自詡，但是一旦涉及到人力資源方面的投入，卻往往遠而避之，將人才培養與旅行社發展獨立看待。

2.3 旅行社人力資源管理制度過于簡單化

我國旅行社人力資源管理制度存在“三小”，一是企業規模小，人數少的企業在我國存在上萬家，一人干多人工作的現象較為普遍；二是員工管理能力小，這樣帶來的就是績效考核難度大，人才考核單憑主管主觀上判斷，執行上較為不科學；三是考核方法上變化小，多年的發展，旅行社數量以幾何倍數增長，但是在招聘、培訓、績效管理、薪酬設計等環節的制度和管理手段與旅行社增長形成強烈反差，企業內缺乏對人才狀況的調查，更談不上對人

才的長遠規劃。

2.4 高層次的管理人才和專業技術人才缺乏

雖然旅行社的從業人員規模空前發展，上千萬人的團隊讓人嘆然，但是專門和專業的高級人才，相對時很匱乏的，人才培養和發展的速度遠遠落后于旅游業的飛速發展，而精通外語、能夠熟練操作出境游的高級人才，就更少了。對于擅長同外國領事館打交道的人才更是似“麒麟”和“鳳凰”難以尋找了。

2.5 人力資源整體素質有待進一步提高

在當今文化多元化的影響下，隨著人們精神生活的不斷提高，旅游者的需求中添加更多個性的因素，從被動的接受轉為主動的參與，需要更高質量的旅游服務將提供給游客，這種個性化需求逐漸對傳統的模式化旅游方式產生沖擊。旅行社行業內人員平均素質及學歷偏低，已不能適應目前發展的需求，從業人員隊伍素質成為制約產業發展的瓶頸和薄弱環節。實施人力資源開發與管理的若干思路

“打好仗，必先有好兵”，擁有一支高素質的旅游人才隊伍，是我國旅行社不得不面對的問題。從我國旅行社人力資源現狀出發，遵循國內外人力資源開發的根本原則，我國旅行社人力資源開發的建議和對策如下：

3.1 實行留住核心人才的策略

企業中那些具有不可替代的人員被稱為核心人才，而企業的生存和發展歸根到底離不開核心人才，旅行社從 以人為本”的角度出發，其實是“以核心人為本”的理念，將人力資源中的核心人才作為突破口，圍繞核心人才的積極性、主動性和創造性實行管理活動，在堅持“企業、員工共同發展的雙贏”的原則指引下，努力留住和用好現有核心人才，盤活現有人才存量，充分發揮其作用，保證旅行社實現“雙贏”的局面。

3.2 營造良好的旅行社人力資源管理制度

從這方面來講，要做到“擇優、科學合理確定用人和晉升制度，合理有效制定薪酬制度”。擇優就是引入公開、平等、競爭、擇優市場機制用于旅游人才管理和使用；合理確定薪酬制度要用科學合理的制度使用人才、管理人才、吸引人才和留住人才；此外，要營造好的人力資源管理制度，做好本企業旅游人力資源開發的調研、分析、規劃工作，要制定詳細的專業人才培養機制。

3.3 建立完善的激勵機制，實現利益激勵和精神激勵有效結合。

目前，業績評估和薪酬制度的評估體系不規范，評估標準不科學，成為了很多旅行社績

效考核中的詬病，評估結果缺乏科學性，評估結果不兌現，都嚴重制約了員工的積極性，培養不了員工的自我滿足和自我實現的需要，建立動態完整的績效評估體系和相適應的薪酬制度，已經成為很多旅行社發展的共識。

3.4 加強教育和培訓，完善人力資源開發體系。

旅游人才開發具有一定的周期性、成長具有一定的滯后性，如何實現旅行社的可持續發展，教育和培訓是主要手段，在這方面旅行社一定要堅持適度超前的原則，從管理思路、資金投入、政策措施各方面給予傾斜，力求旅游人才總量與旅行社業的發展相適應，旅行社應結合企業的經營類型和經營方針和目標，以及員工工作性質和個人特點，來確定員工培訓計劃和培訓重點，要立足培養“應用型、復合型、創新型”的專業人才。

參考文獻

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