第一篇：山西事業單位管理體制改革對策研究

山西省事業單位管理體制改革對策研究

專業：經濟管理 姓名：韓文麗

摘 要：隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立，我省現行的事業單位管理體制越來越不適應市場經濟條件下的社會發展需要。事業單位管理體制存在問題的突出表現是政事不分，社會化程度不高，人員和機構龐雜，缺乏良好的競爭機制和自我約束機制。這些問題導致部分領域的事業服務供給不足，政府職能范圍的混亂，財政負擔加重，社會事業單位之間缺乏整合與協調，公共資源配置效率低下。改革我國事業單位管理體制是當前迫在眉睫的任務。本研究是在系統分析當前情況的基礎上，以當前事業單位現存問題，改革的必要性，目標模式等三個方面進行分析，為推進事業單位改革，明確事業單位職能，調整政府與事業單位關系，以及建立績效評估制度、國有資產管理制度、社會保障制度等方面的改革提供有益的幫助。關鍵詞：關鍵詞：事業單位 公共服務管理體制 分類改革

從黨的十一屆三中全會開始，中國共產黨和中國人民逐漸認識到，我國社會主義現代化建設事業，必須通過體制改革才能實現，必須經過不斷探索才能建設好有中國特色的社會主義。要真正推動我國現代化建設的發展，就必須大幅度地提高社會生產力，也就必然要求多方面地改變同生產力發展不相適應的生產關系和上層建筑，改變一切不相適應的管理方式、活動方式和思想方式。只有這種不斷自我完善、自我更新的社會主義制度，才是真正有生命力的。事業單位是我國經濟、社會和文化發展的重要力量和組織形式，同樣也面臨著改革的任務。

一．事業單位管理體制中存在的問題

目前，中國的改革正處于關鍵時期。中國共產黨的十六大明確提出“按照政事分開的原則，改革事業單位管理體制”。中共中央十六屆三中全會確立了以人為本的科學發展觀，提出政府要更好地履行社會管理和公共服務職能，進一步深化社會領域改革。繼續推進事業單位改革，既是今后經濟體制改革的重要任務和關鍵環節，又是經濟社會協調發展的重要內容。中國共產黨的十七大又再次明確提出了“加快推進政事分開，加快推進事業單位分類改革”。事業單位改革是一場具有廣泛、深刻影響的社會服務領域變革，也將不斷推動人們的生活方式、生產方式和思維方式的改變。1.1事業單位管理體制亟待創新

事業單位是一種具有中國特色的法人社會組織，承擔著政府為公民提供公共物品和公共服務的職能，作為公益服務的主要載體，廣泛分布于政治、經濟、文化和社會生活等各個領域，對每個中國人都在產生影響，是中國經濟建設和社會發展不可或缺的重要力量。目前，中國的事業單位約有130多萬個，職工2800多萬人，加上離退休人員約3000萬人。其中專業技術人員占62%，70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生都集中在事業單位。事業單位掌管的國有資產近3萬億元，各項事業經費支出約占國家財政總支出的1/3。在計劃經濟體制下形成的傳統事業單位管理體制，曾經在計劃經濟時代的經濟建設中起到重要的作用。隨著逐漸的改革和完善，已形成了具有中國特色的事業單位管理體制，其中有著許多合理的成分和成功的經驗。因此，新型的事業單位應該繼承和發揚傳統事業單位管理體制的優勢之處，特別是一些提供公共產品和服務的事業單位如科、教、文、衛等行業，如果沒有政府來主管，僅事業單位獨立經營，則勢必會導致虧損或損害公共利益。政府直接管理這些公共事業的傳統管理體制，可以保證這些事業的穩定性和公共產品的充分供應。

目前，能夠實行政事分開的事業單位需要一定的過渡期：一是大部分事業單位現在還不適宜完全的政事分開，少數事業單位在這方面可以快一些；二是對于大部分不能完全分開的事業，可以經歷一個政事半分開、半不分的過程。因此，在由政事不分到政事完全分開的過渡期，還要繼續發揮傳統事業體制的優勢。但要清醒地認識到這種傳統體制的弊端，以及與社會主義市場經濟的不適應之處，不失時機地推進事業體制的創新，尤其是管理體制的創新。所以，必須更新觀念，與時俱進，在創新上下功夫。

1.2前期事業單位管理體制改革的成果與不足

1985年3月，國家發布了《中共中央關于科學技術體制改革的決定》；1985年5月，發布了《中共中央關于教育體制改革的決定》等等，標志著事業單位管理體制改革的開始。這些改革決定，分別就有關單項事業體制改革的目標，途徑等作出了總體布署。在各項政策文件頒布的基礎上，中共中央和國務院有關主管部門，各級地方政府及有關部門分別就本系統、本地區的事業管理體制改革制定了一系列相應的配套改革政策和具體改革措施，進行了大量的開創性的改革試驗，在艱辛的試驗和探索中，取得了一定的可喜的成果：一是明確了事業單位體制改革的政事分開和社會化的原則和“國家、集體、個人一起上”的原則。通過多渠道、多層次、多形式來籌集各項事業發展資金，減輕了國家財政負擔，推動事業單位面向社會服務。二是采取了創收、讓利、免稅等改革措施，拓寬了事業單位經費來源的渠道，增強了事業單位的發展潛力。三是建立了事業單位法人登記制度，實行了行政首長負責制，推行了多種形式的聘任制度。同時，前期的事業單位管理體制改革過程中也存在著諸多不足：

第一．國家沒有明確界定事業單位的職能，導致無法正確區分事業單位與政府機關間的界限，因而前期的社會化改革策略并沒有從根本上改變國家包辦事業的局面。

第二．片面的將事業單位全部推向社會、推向市場，籠統地提倡、鼓勵、支持各類業單位拓展資金來源，已造成了一些消極后果，一些事業單位巧立名目濫收費，造成了事業單位不正之風蔓延。

第三．我國雖早已實行了事業單位登記管理制度，事業機構注冊登記之后即可獲得獨立的法人資格，但這種“獨立”卻只是一種形式。因為現行事業單位的行政首長仍然是由政府直接任命的，他(或他們)只是作為政府的代表、并按照政府的指令在事業單位中履行管理職責，其本身就是“行政事業一體化”的典型體現。

第四．國家有關改革決定僅限于單項的、局部的事業管理體制改革，沒有采取整體分類推進的管理體制改革方式，使得前期的事業單位管理體制改革缺乏整體規劃，導致改革的滯后和不平衡。

第五．在事業單位創收活動過程中，大量的非經營性資產被無償轉作經營性資產，產權歸屬不清，經營補償嚴重不足，監督管理職能缺乏，浪費大，效益差，收入分配向個人傾斜，既沒有達到支持事業發展的改革目的，又造成國有資產大量流失。

1.3我國事業單位管理體制存在的問題

我國的事業單位隨著我國經濟體制改革的不斷深入，得到了蓬勃的發展，這對發展我國社會主義市場經濟起到了巨大的推動作用。從目前情況看，我國的事業單位管理體制改革雖然取得了較大的發展，但仍然存在許多問題。這些問題嚴重地阻礙了我國的事業單位管理體制改革和發展。具體表現如下：

第一．事業主體的單一化。國家仍然是事業單位的舉辦主體。“事業主體的單一化，既拓展了政府的職業職能，增加了國家財政負擔，又抑制了社會辦事業的積極性和創造性，無法滿足公眾對各類公益事業的需求”。

第二．事業機構的行政化。各類事業單位之間的責、權、利劃分界限不清，國家包辦并直接控制事業單位運作的情況嚴重，現有的許多事業單位仍帶有濃重的“官辦”色彩，其業務開展不是依靠市場而是依靠政府主管部門的“權威”。

第三．事業職能的擴大化。由于政事不分所導致的事業單位的行政化，混淆了政府機關、事業單位與企業組織之間各自的職能界限，“政府充當著事業舉辦者、管理者、經營者等多種角色，政府的事業職能范圍不斷擴大”，加上條塊分割的管理體制，淡化了事業管理界限，從而泛化了國家事業職能范圍。

第四．事業經費供給的財政化。國家財政統包供給各項事業經費，事業發展資金沒有實現多渠道籌集。在這種高度集中統一的事業財務管理體制下，事業單位既沒有自己獨立的經費來源，也沒有自主支配事業經費的使用權，這樣就壓抑了事業單位廣開財源和自主理財的積極性。

第五．事業資源配置的非社會化。即我國公共事業資源配置缺乏明確的目標，各事業單位之間沒有互通有無，相互分割，相互封閉，互不開放，由于低水平的重復建設造成公共事業資源的大量浪費。

第六．事業運行機制的非效率化。事業單位內部缺乏利益激勵機制、競爭機制、約束機制、風險機制等，事業單位存在無效率運行狀態和人浮于事，資源利用率低，不計成本，不講效益的問題。

第七．事業管理的部門化和多頭化。我國傳統的事業單位管理體制主要是針對政府機構和對應法人事業單位進行管理的，這就造成了同一類社會公共事務被人為地分割成多部門的多頭管理，既造成了管理資源的浪費，又降低了管理的效率。

三．事業單位體制改革的目標模式

1993年李鵬總理在第八屆全國人民代表大會第一次會議所作的《政府工作報告》中提出，“事業單位要按照政事分開和社會化的原則進行改革”。1996年7月8日中共中央辦廳、國務院辦公廳轉發的《中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見》（中辦發[1996]17號），事業單位機構改革的指導思想是：遵循政事分開、推進事業單位社會化的方向，建立適應社會主義市場經濟體制需要的和符合事業單位自身發展規律、充滿生機與活力的管理體制、運行機制和自我約束機制。事業單位改革的基本思路是：確立科學化的總體布局，堅持社會化的發展方向，推行多樣化的分類管理，實行制度化的總量控制。

2002年江澤民總書記在中國共產黨第十六次全國代表大會上的報告中要求“要按照政事分開原則，推進事業單位管理體制改革”。

2007年胡錦濤總書記在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告中指出“加快推進政事分開，加快推進事業單位分類改革”。上述報告、政策文件中都對事業單位管理體制的改革提出指導思想和基本思路，但是對改革要達到的理想模式缺乏具體的闡述。

我們知道，中國事業管理體制改革有兩大基本任務：一是要重新界定、調整和轉換市場經濟條件下國家職能的基本范圍，重新界定和收縮國家的事業職能范圍，重新配置事業資源，將原有部分國家“事業單位”逐步推向市場，使其向專業化、民營化、市場化與社會化方向發展；二是要對經過調整之后依然保留在國家事業職能范圍以內的各項事業做出新的制度安排，建立與我國社會主義市場經濟體制和各項事業自身發展規律相適應的新型事業管理體制，構建市場經濟條件下我國事業管理體制的目標模式。事業管理體制改革的方向：公共事業主體多元化、資源配置社會化、市場化是我國事業管理體制改革的基本方向。而“所謂 事業單位社會化是指事業單位在向市場經濟體制過渡的過程中接受社會的影響、進入社會系統的過程。因此，事業單位社會化可以理解為三層含義：一是行政與社會事業的分離；二是社會事業社會辦，即依靠社會力量興辦事業單位；三是事業單位面向全社會服務”。

現代事業單位體制是現代市場經濟的一項基本的組織管理制度。它既不同于我國傳統的事業管理體制，也不能完全照搬西方第三部門的管理模式，而應是符合中國國情并具有中國特色的新型事業管理制度。

針對現代事業單位管理體制的以上特點，中國事業管理體制的理想模式，應該從以下三個方面的加以具體把握：

第一，政府部門職能得到重新界定。按照“政事分開、管辦分離”的原則，界定政府部門職能，規范政府部門權限，將政府部門定位于管宏觀、定政策、做規劃、抓監管。主要有三方面內容：一是取消政府部門舉辦事業單位的職能，壓縮所屬事業單位人、財、物等方面的內設機構和行政編制，加強其社會管理的業務力量；二是對事業單位進行分類，規范事業單位職能。將原由事業單位承擔的行政職能回歸政府部門管理；將主要從事生產經營活動的事業單位，逐步轉為企業；將主要從事公益活動的事業單位，繼續保留在事業單位序列；三是將政府部門作為購買公共服務的代表，采取合同外包、招投標、民辦公助等形式，與事業 單位或其他社會主體建立契約式管理模式，逐步實現多元社會主體參與公共服務的提供，實現公共服務資源由部門內配置向全社會配置的轉變。

第二，成立管理政府公共服務提供的機構。在界定職能的基礎上，國家應成立了“事業單位監管委員會（局）”，作為政府的特設機構，“事業單位監管委員會（局）”實行行政首長負責制。該機構使用行政編制，人員由各政府部門按照“人隨事走”的原則調劑解決。設立“事業單位監管委員會（局）”的目的在于把它作為政府構建公共服務體系的骨干力量，理順公共服務機構內部管理及外部銜接工作機制，像推進經營性國有資本有序進退一樣，加強政府所屬公共事業資源的整合，為社會提供優質高效的公共服務。“事業單位監管委員會（局）”主要承擔以下五個方面的職責：一是負責組織協調所屬事業單位貫徹落實相關法律法規、規章政策、規劃標準以及行業體制改革措施，并參與有關行業規劃和標準的研究擬定工作；二是負責所屬事業單位財務管理和審計管理工作；三是負責所屬事業單位固定資產的管理、存量資產的整合以及系統內政府投資基本建設項目的組織實施工作；四是負責所屬事業單位機構編制和人事管理工作；五是負責所屬事業單位黨群工作、精神文明建設和安全穩定工作。第三，事業單位的管理模式和制度得到了改革。成立公共服務提供的管理機構后，改革將以完善公共服務體系為目的，推進事業單位管理模式和制度的創新。主要有三方面內容：一是梳理事業單位承擔的職能，明確事業單位分類，將經營服務類事業單位轉制或撤銷，將承擔公共服務職責的事業單位劃入“事業單位監管委員會（局）”管理。二是改革事業單位人事管理制度，擴大事業單位的用人自主權。“事業單位監管委員會（局）”只負責所屬事業單位法定代表人的考核任免，其他人員由事業單位自主逐級聘任。三是按照中央關于事業單位改革的有關精神和辦法，研究并促進“事業單位監管委員會（局）”所屬事業單位的改革，完善事業單位法人治理結構，推進事業單位依法獨立運作，創建事業單位自我管理的現代運行機制。探索和建立有中國特色的社會主義的事業單位管理體制，是一個長期認識和實踐的過程。本文的研究主要是針對現有體制下貴州事業單位管理和運行中存在的問題展開的，并期望通過改革有助于我國事業單位體制的建立和完善。

事業單位管理體制改革是一復雜的系統工程，需要總體設計，更需要以“摸著石頭過河”的漸進方式不斷創新，不斷開拓新的管理思路。同時，要發動廣大事業單位的群眾積極參與，使這一改革真正調動起事業人員為全面建設小康社會目標奮斗的積極性和創造性。隨著中國加入世界貿易組織，市場經濟國家通行的國際貿易規則、經濟運行機制和公共服務方式，必將對作為中國社會經濟活動管理者和公共服務提供者的政府及其事業單位產生重大影響。中國政府需要不斷深化公共行政體制改革，調整公共部門的組織結構，實行精兵簡政，在政府公共服務理念和運行機制等方面做出相應的調整和完善。同樣也需要適應中國實際，借鑒國外相關組織管理和改革的成功經驗，進一步研究解決與公共服務相關的理論和現實問題，積極穩妥地推動公益服務的體制創新，深化事業單位管理體制改革，切實建立起與市場經濟發展相適應的事業單位管理體制，逐步理順政府與社會的關系，改善公共服務方式和質量，推動各項公益事業健康穩步的發展。參考文獻：

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第二篇：事業單位編外人員管理對策研究

事業單位編外人員管理對策研究

摘要：《勞動合同法》的頒布實施，對勞動者合法權益的保護大大增強，對促進社會用工的和諧起到了決定性作用，勞動用工問題制度和相關法律日益完善。但事業單位編外人員的使用上，由于國家相關制度建設的不完善，仍然會在長期內存在著問題，本課題對事業單位編外人員的管理上提出了一些建議，對激發編外人員的積極性，促進社會用工環境的和諧穩定具有一定的指導作用。

關鍵詞：事業單位

編外人員

管理

隨著社會經濟體制改革的不斷深入，事業單位的管理者無不面對著編制和用人上的困繞，編外人員隨之出現并迅速增加，而當前我國在編外人員的勞動保障權益保護和管理上處于人事法律政策無單可循、勞動保障缺少適用政策的尷尬局面。編外人員的出現其深層原因是政治體制改革落后于行政體制改革、行政體制改革落后于經濟體制改革所致[1]，當然也是市場經濟體制發展和提高效率的需要，是事業單位轉換經營機制中必然的要求[2]。可以預見編制問題將依然會長期存在，而事業單位編外人員管理的問題不可避免得成為了當前需要研究的問題。

一、事業單位編外人員現狀

編外人員在政府機關和事業單位大量存在，據一組不全面數據表示，我國現在在政府機關和事業單位的編外人員約計人。這是一個非常龐大的數據，而這些人因為沒有編制，在政治、經濟上的待遇都不及正式員工，屬于單位里的“二等公民”。“同工同酬”、“多勞多得”等用工法則都得不到充分體現。“一視同仁”、“認事不認人”是管理制度的內在要求，可是因為管理對象存在不同的地位、不同的身份，所以管理制度很難得到切實的貫徹實施。比如單位根據自身的經營情況，在需要減員增效的時候，可以隨時對“編外人員”解聘，可是一部分屬于編制內的正式員工還捧著“鐵飯碗”，與單位“同生同死”，要將他們精簡可就沒有那么簡單。“編外人員”缺少歸屬感，所以他們不能安心本職工作。

《勞動合同法》的頒布實施，是社會的進步，對企業用工的和諧產生了良好的作用，企業用工有法可依。《勞動合同法》中也約定了“國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行”，但在實踐中還缺乏與法律相配套的政策，編外人員適用新法還存在一定障礙。事業單位相關文件中規定的事業單位用人應與聘用人員簽定聘用合同，而聘用合同不受勞動合同法的約束。由于制度上的缺失，使事業單位的編外人員處于十分不利的位置，而其管理問題就成為人力資源管理者們應該深入思考的問題。

二、營造事業單位編外人員使用的和諧環境對策

在社個特定的歷史階段，事業單位應該在這個問題的解決上做些什么樣的工作呢？在這里，筆者通過參閱大量的相關資料，結合現階段事業單位的實際情況，提出如下建議。

1.規范對編外人員的管理，選擇適合的用人方式 編外人員根據崗位性質不同，應按不同形式管理。一般來說，事業單位編外人員管理可以分為服務外包、單位自聘和人才派遣三種模式。服務承包的特點是單位將某項工作整體承包給某個公司，由該公司負責完成此項工作所需人、財、物的管理與實施，單位不需要負責任何具體事務，只需檢查工作完成的質量即可，這種用人形式適用于后勤服務性質的相關工作。單位自聘是指需要長期從事或有一定技術含量的工作崗位上的工作人員，單位應與其簽訂聘用合同、勞動合同或勞務合同，這種模式下單位雖然有極大的自主權和靈活性，但應考慮用人成本和用人風險，應該嚴格使用程序，嚴格按法律規定使用，避免人事爭議和勞動爭議事件發生。人才派遣又稱勞務派遣，是在用人單位和求職者之間，通過第三方——人才派遣服務公司介入，使人力資源得到最大限度的共享，從而提高人員利用率的一種用人模式。近年來，勞務派遣形式因用人單位可以節約管理成本和減少勞動爭議而備受事業單位的歡迎，從而得到了迅猛發展，從而使勞務派遣模式成為一種主要的事業單位編外用人模式。

以上三種用人模式應該綜合本單位實際情況綜合使用，臨時的服務性工作使用承包的形式；技術性較強的和長期使用的崗位用簽訂聘用合同或勞動合同的形式；技術性不強一般服務性的工勤崗位使用勞務派遣模式。事業單位應在最大限度節約用人成本和最好的完成工作任務為前提，建立完善的用人制度。

2.適當提高待遇，保障人員的穩定，規避用人風險

在當前形式下，事業單位通過大幅度提高編外人員勞動報酬，實現同工同酬還存在很大困難。在薪酬上應建立績效工資制度，打破干多干少一個樣和干與不干一個樣的局面，保證多勞多得和獎勤罰懶，讓優秀人員得到優越的待遇。在單位的福利發放上，應有所體現，比如發放勞動保護費、解暑費、烤火費等，在提高他們待遇的同時，也增強了其歸屬感。在社會保障工作上，要嚴格按照《勞動合同法》等相關法律法規，積極為他們辦理養老、醫療、生育、失業、工傷等各種保險手續，讓他們感覺到社會的認同，也的規避了用人的風險。

3.規范用人流程，貫徹以人為本的管理理念，構建和諧的用人環境

編外人員的聘用，特別是需要簽訂聘用合同或勞動合同的人員的使用，應參照編內人員的招聘制定相應的規范的程序，提高編外人員的整體素質。

編外人員是一個復雜的群體，知識結構、愛好習慣、價值取向呈現出多元、多樣、多變的特點，權益意識、民主意識、參與意識和成才意識普遍增強。這就要求在管理中更加重要以人為本的管理理念，要注重他們的發展，幫助他們做好個人職業生涯規劃，重點開展必要的培訓和進修，讓他們看到出路，感受到單位的關懷。在組織上也應注意關懷編外人員的感受，如工會組織的活動應讓他們積極參與，享受與在編人員的同等待遇；黨組織也要對他們進行黨課培訓，對思想上積極要求要求的人員，要為他們創造條件加入黨組織；人事部門要關心他們的日常工作和生活情況，對需要幫助的人員進行補助和慰問，在管理中更多體現人性化，增強他們的歸屬感的主體地位。

結束語：通過多年來人力資源管理積累的經驗，在對事業單位聘用政策和勞動用工政策的深入研究和各位同仁的幫助下，筆者提出了在現階段隨著《勞動合同法》的實施，積極探索多種編外人員使用的形式，在人才的使用和管理上體現以人為本的管理理念，為構建社會主義合諧社會發揮積極作用的倡儀，希望能得到各位奮斗在管理一線上的同仁們和人力資源管理專家的認同和支持。

參考文獻：

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河北省人保廳2010項目《事業單位編外人員管理研究》階段性成果。

作者簡介：王建猛，男，1975年8月生人，副研究員，河北科技師范學院人事處人事科科長，主要從事人力資源管理和社會科學研究工作。

第三篇：事業單位及管理體制改革篇

事業單位及管理體制改革篇

一、事業單位應當具備四個條件：一是依法設立，二是從事公益服務，三是不以營利為目的，四是社會組織。

二、事業單位的主要特征：1.提供公共服務 2.屬于非公共權力機構 3.屬于知識密集型組織 4.經費來源的國家化 5.事業單位范圍的廣泛性

三、事業單位的分類：按性質和特點分：行政支持類事業單位、社會公益類事業單位、經營服務類事業單位按財務管理形式分：全額預算管理單位、差額預算管理單位、自收自支預算管理單位(1998年后，財政資金管理模式發生變化，分別稱為財政補助單位、財政適當補助單位、經費自理單位。)

四、事業單位存在的社會基礎：

1、滿足公共需要

2、彌補市場缺陷

3、節制政府失靈

4、防止契約失效

5、彌補志愿不足

五、事業單位改革探索最早開始于1979年在科研事業單位管理體制上進行的試點準備工作。1986年制定通過的《民法通則》，明確的事業單位的法人地位。1987年，中共中央、國務院發文《關于制止機構編制和干部隊伍膨脹的通知》，開始了干部選舉制和聘用制的辦法。

六、目前我國事業單位改革所面臨的問題：

1、人員急劇膨脹，財政供給不堪重負

2、機構重復設置，政事不分，資源浪費嚴重

3、資源配置和服務非社會化，社會效益不高

4、體制、機制改革滯后，管理不善且缺乏統籌規劃

七、我國事業單位改革理論依據：現代事業管理制度

八、現代事業管理制度的定義：指在一定的經濟體制和制度運作下，建立一套適合社會事業單位發展規律的法人制度領導制度人事制度財物制度運行管理制度評估制度社會保障制度等管理制度的總和。

九、現代事業管理制度的內容：

1、健全的事業單位法人制度

2、多樣化的組織模式

3、多元化的投資與經營補償制度

4、科學民主的領導制度

5、完善的具體運作制度

十、現代事業制度的核心是：現代事業組織

十一、現代事業組織具有的特點：

1、現代事業組織不同于傳統的事業單位組織

2、現代事業組織不同于政府組織

3、現代事業組織也不同于現代企業組織

十二、事業單位體制改革必須建立在以下幾個方面的基礎之上：一是在有利于保持和提高我國的國家競爭力的基礎上，對事業單位管理的體制改革進行系統而合理的安排，二是在事業單位管理體制改革整體推進的同時，要著重強調部分領域、關鍵領域的重點改革，三是事業單位管理體制改革要堅持“以人為本”的改革理念，重視和關心人的發展和成長，四是改革要確保國有資產的保值、增值，有效防止國有、集體資產的流失，五是改革需要在保持整個社會安定、團結、和諧有序的基礎上進行，事業單位的管理體制的改革不能夠以犧牲整個社會秩序為代價來進行，六是事業單位的改革需要以確保事業單位社會效應與經濟效益的維護與實現為基礎，要不斷提高事業單位管理的效率

十三、我國事業單位管理體制改革的基本取向是：事業單位的社會化以及運行的法制和民主化，其基本原則是政事分開。

十四、我國事業單位管理體制改革應實現的總體目標主要包括以下幾個方面：

1、實現事業單位管理與政府管理的分離

2、實現事業單位管理體制的科學化、法制化

3、推進事業單位資源配置管理的社會化

4、事業活動的產業化、市場化

5、積極促進事業單位主體的多元化

十五、優化事業單位管理體制改革的外在環境：

1、完善事業單位管理體制改革的相應政策、法律、法規

2、積極培育中介組織

3、積極完善配套體制改革

4、強化監督與管理體制建設

法律基礎篇

（法理學）

一、法的概念：法是有國家制定、認可并由國家保證實施的，反映由特定物質生活條件所決定的階級（或人民）的意志，以權利和義務為內容，以確認、保護和發展統治階級（或人民）所期望的社會關系、社會秩序和社會發展目標位目的的行為規范體系。

二、法的本質：

1、法是統治階級意志的體現

2、法的內容是由統治階級的物質生活條件決定的。

三、法的特征：

1、法是調整人的行為的社會規范

2、法是出自國家的社會規范

3、法是規定權利和義務的社會規范

4、法是由國家保證實施的社會規范

四、法律關系的概念：在法律規范調整社會關系的過程中所形成的人們之間的權利和義務關系。

五、法律關系的構成要素：法律關系主體、法律關系客體、法律關系內容

六、法律關系的特征：

1、法律關系是根據法律規范建立的一種社會關系，具有合法性

2、法律關系是體現意志性的特種社會關系

3、法律關系是特定法律關系主體之間的權利和義務關系

七、法律關系的主體：包括公民、機構和組織以及國家。法律關系的主體必須具有權利能力和行為能力。

八、一般把本國公民劃分為：完全行為能力人、限制行為能力人、無行為能力人

九、法律關系的客體：物、行為和精神財富

十、法律關系的產生、更變和消滅所具備的條件：一是法律規范，二是法律事實。

第四篇：我國事業單位體制改革的現狀分析與對策研究

用和諧發展的理念探索當前的事業單位人事改革

作者簡介：丁錫鋒，寧波市市政管理處。

摘 要:我們必須清晰的看到當前事業單位人事制度改革的進程與我國市場經濟體制和各項事業發展存在不適應、甚至矛盾沖突，這嚴重違背了人事單位人事改革的初衷，對于社會的全面和諧造成了重要的影響，更為嚴重的是影響了社會全面發展。那么如何來解決社會發展過程中的突出問題，是本文研究的重點。

關鍵詞：和諧發展；理念；事業單位；人事改革

1我國人事單位的特點

事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會組織。我國人事單位的特點主要是表現在人事制度的不夠完善，人事制度是隨著社會發展全面體現勞動關系和勞動價值的關系，當勞動關系不能達到體現勞動價值的時候，勞動關系就變成了政治的附屬體，這在我們過去的人事制度中，說白了其實就是口頭關系或者叫領導指示，主要領導一句話就可以成為人事單位解決勞動關系的依據，這種單一的口頭協議必然損害和破壞了人事制度向管理和服務型發展的可能。另外人事制度的內部不和諧性更為嚴重，由于勞動關系的建立是一種無規范和考核的寬進制，那么在勞動價值上就無從到達均衡，形成了多種破壞人才形成和團隊變量的可能。人才做不能上能下、能進能出的靈活用人機制，這種人浮于事，效率低下，嚴重制約了事業單位的長效發展。其上級部門多為政府行政主管部門或者政府職能部門。由于歷史遺留及客觀存在的多種原因，盡管近幾年來按照關于深化干部人事制度改革的要求，事業單位在實行多種形式的選人用人制度等方面進行了積極探索，但從總體上看，在人事管理方面依然存在著諸多不適應社會發展要求的問題，亟需用和諧與發展的理念對其人事制度進行一番探索。

2事業單位人事改革方面存在的主要問題

2.1未建立符合各類事業單位特點的人事管理制度

目前，行政機關有《國家公務員暫行條例》，企業有《勞動法》，惟獨事業單位沒有一套整體的人事管理法律法規，人事管理的單項政策規定也不健全，事業單位人事法制建設亟待加強。比如在進人方面，公務員“凡進必考”的公開、公平、公正的進人機制已基本建立，而事業單位則還沒有完全普及與建立，在事業單位工資福利待遇參照公務員的“銀飯碗”的誘惑下，在進人方面，勢必存在著進人不公開不透明、向事業單位亂塞人的問題。正因為沒有一個真正符合事業單位特點的人事管理制度，不能從制度上對人員進行管理，而只能用計劃經濟下的人事管理機制去對于事業單位進行管理與考核，遠遠不適應當前事業單位發展的現狀。二是有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全。很多事業單位人員說白了就是做什么，能做什么，都是領導來給你安排，但是能干什么，你能夠做好什么，并沒有展示的舞臺和機制。在管理上，聘用合同還沒有真正成為確定人事關系的依據，崗位管理也缺乏具體政策。事企不分，人員混崗，同崗不同酬等不合理現象還不同程度的存在，使人員競爭意識薄弱，完全被計劃經濟下人事管理的體制所束縛，人浮于事現象比較普遍，工作應有的積極性變成了熬年頭、排資歷，許多有沖勁有激情的人才就這么被這種機制特有的慢節奏所同化。三是能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。人員干好干壞一個樣，干多干少一個樣，“銀飯碗”已經深深扎根于事業單位職工思想之中，缺乏必要的憂患意識，缺乏高度 1 的工作責任感、事業心，不能夠人盡其才，才盡其用。同時在出口上，由于事業單位社會保障制度不健全，相關政策不完善，致使出口不暢。在人事監管上，又缺乏對事業單位用人的監督管理手段。所以一些單位也就出現了所謂的“一張報紙一杯茶的”清閑日子，工作變成了混日子，熬年限，缺乏必要激勵用人機制。事業單位人事制度改革涉及人數多，覆蓋面廣，是一項牽一發而動全身的大事，非常復雜，難度極大。但復雜和難度大不是遲滯改革的理由。經濟社會的不斷發展已經對提供各種社會公共服務的事業單位提出了更多、更高和更市場化的要求。事業單位原有人事管理制度已經嚴重阻礙了單位活力的激發和釋放，無法適應經濟社會發展的新需求，迎難而上，進一步深化事業單位人事制度改革，是我們的迫切選擇。

2.2深化事業單位改革的對策探索一是要以和諧促發展的指導思想來推進改革

深化事業單位人事制度改革要特別注意維護職工的合法權益，在改革中保障好用人單位和工作人員雙方的合法權益，這一點相當重要。為此，需制定有關政策，并建立健全各級人事爭議仲裁機構，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權益，以保障事業單位人事改革的穩步推進。二是應盡早出臺《事業單位人事管理暫行條例》。毋庸置疑，事業單位的活力和效率必須建立在適應市場需求的靈活的干部人事管理制度之上。“能者上，庸者下，不合格者可辭退”，福利待遇和養老待遇一視同仁，是激發推動事業單位不斷改進工作、提高工作效率、提供更多優質公共服務的強大制度動力。人力資源和社會保障部應加快事業單位人事管理立法步伐，力爭盡早出臺《事業單位人事管理暫行條例》，抓緊制定完善事業單位工作人員處分、獎勵、考核、申訴和競聘上崗、特設崗位等配套法規和政策。全面推行聘用制度，加快事業單位崗位設置管理實施工作，積極穩妥地做好專業技術一級崗位首次實施工作。在分類改革上，這一點國外早就開始實行分類管理的人事制度，其實人事制度不能與政治捆綁，它應該是單純的人才檔案，是選拔和發展人才，同事為人才提供就業平臺的關系樞帶，但是事實上我們應該認識到這種關系樞帶卻還承擔行政職能，那么就有研究者認為是不是應該納入行政序列，應實行公務員制度；這一點上其實有很多地方開始實行參照制度，也就是說參照公務員的一種人事變量，實際上是享有公務員的待遇，這其實是人事制度的一次變量，我個人認為帶有很重的政治色彩，公務員制度的本身不是一種福利制度，它應該是一種代表著服務和程序的代名詞。另一方面許多從事生產經營活動的事業單位，如轉為企業，應實行企業的人事管理制度；從事公益活動的事業單位，應實行以聘用制度為基礎的事業單位人事管理制度。在人員進口上，實行公開招聘，要規范程序，明確權限，保證公開透明。在人員管理上，推行崗位管理，規范崗位設置，實施競聘上崗，完善考核獎懲，實施合同管理。在人員出口上，完善制度暢通出口，建立與聘用制度相配套的、保證人員正常流動的解聘辭聘制度，在解決社會保障基礎上形成人員退出機制。

2.3要堅持試點先行逐步推進的方針

在深化事業單位人事制度改革過程中，要繼續推行試點先行，在對改革的具體制度、程序、方法、措施等進行實踐檢驗并不斷完善的基礎上，再進行逐步地推進。改革應提防造成事業單位人員的“不安全感”，在政策上作合理傾斜，并有一定過渡期，以免引起不必要的震蕩。同時在具體操作中還要特別注意有步驟、分階段進行，要從實際出發，實事求是，絕不能有絲毫的馬虎，特別是要做到根據不同的地方制定不同的政策，逐步展開分步實施，逐步到位要強調穩定的關系，把握好改革的力度和群眾承受能力之間的關系。各地區、各部門如果能根據實際情況，特別是結合自己本地區本機構改革、體制改革和經濟社會發展狀況，通過摸清事業單位的基本情況、改革現狀、人員結構等有關情況的基礎上，制定改革的具體實施辦法。改革的方案要廣泛聽取廣大職工的意見，可發揮黨的政治優勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩妥地把事業單位人事制度改革推向深入，并通過改革，達到淡化身份，強化崗位，轉換機制，增強活力，調動積極性，推動經濟建設和各項社會事業的健康協調發展，使整個改革平穩推進。

參考文獻：

［1］ 朱禾勤.強化人事改革促進隊伍建設[J].人事管理,2003,(199

事業單位改革的重點和難點剖析及對策探索

寶應縣機構編制委員會辦公室 劉宇峰

目前，事業單位在發展過程中暴露出不少的問題：發展缺乏規劃，機構不斷臃腫；政府與市場的職責不清；放權過度、約束不力等問題普遍存在。這就導致社會管理秩序不規范、財政負擔不斷加重，嚴重阻礙社會的發展與進步，事業單位改革已到了刻不容緩的地步。

事業單位改革是一項復雜的系統工程，涉及面廣、政策性強，關系到事業單位廣大職工的切身利益；關系到改革、發展、穩定的大局。我們要充分認識這項改革的重要性、復雜性和艱巨性；統一思想認識、切實加強領導；采取多種形式，清除思想障礙，使廣大職工認識到事業單位改革是大勢所趨，從而自覺關心改革，理解、支持和積極投身改革，增強改革的心理承受能力，為改革奠定良好的思想基礎。

事業單位改革是建立社會主義市場經濟體制的客觀要求，對于鞏固黨政機構改革和企業改革的成果，建立起適應市場經濟體制需要和符合事業單位自身發展規律，充滿生機與活力的管理體制，推進事業單位的社會化進程，促進經濟和社會事業的協調發展，都具有十分重要的意義。要切實搞好事業單位的改革，認為著重抓住改革的重點和難點來進行研究是問題的關鍵。

事業單位改革的重點

通過對寶應縣600多個事業單位（含教育衛生）的總體分析，認為對事業單位的改革必須抓住改革的重點，只有這樣才能有助于事業單位改革的順利完成。結合寶應經濟欠發達地區的現狀，事業單位改革的重點主要包括以下四個方面：

一、理順關系

以前事業單位一直是機關部門的附屬物，很多單位自成立之日起就沒有單獨的辦公用房和獨立的財務，更談不上擁有自主的人事權，一切均依附于其主管部門。進行事業單位法人登記后，有的表面上脫鉤于其 主管部門，實際上是“明脫暗不脫”；縣直機關和鄉鎮機關對鄉鎮事業單位的管理也往往脫節；存在“看到的管不到，管到的看不到”的現象。要在事業單位改革中徹底解決這些矛盾，必須做到理順關系，創造條件，使事業單位成為真正意義上的獨立法人。

二、明確職責

以往每成立一個事業單位，往往注重單位的人員編制、單位性質、經濟渠道等，而對單位的工作職責不是十分重視，久而久之，就導致了事業單位的工作職責不清。在事業單位改革中，要結合事業單位法人登記工作，進一步明確、細化各事業單位的工作職責和范圍，根據新確定的工作職責和范圍，對其改革進行分類指導，對職責已弱化或消失的事業單位，要堅決予以合并或撤銷；對職責強化和工作范圍增大的要及時調整，相應增加編制、充實人員，確保各項工作任務的順利完成。

三、科學分類

事業單位的情況錯綜復雜，根據不同的性質和任務，可以進行多種方法的分類，到目前為止，認為比較科學的分類是將事業單位劃分為：行政管理型、社會公益型、技術與中介型和生產經營型等四大類。只有對每一個事業單位進行科學分類，特別是兼顧兩類及以上或介于兩類之間及以上的，要以側重的一類一方為主進行分類，只有在科學分類的基礎上，才能對不同的事業單位進行科學的改革。

四、提供服務

事業單位與黨政機關以及企業的本質區別就在于：事業單位為社會發展提供公共產品和公共服務，在事業單位改革中，要著重抓住其為社會提供了哪些公共服務，從而確定其改革方向，采取相應的改革措施。

事業單位改革的難點

寶應屬經濟欠發達地區，因經濟落后，使事業單位改革的難度加大，認為主要難在以下四個方面：

一、人員分流

由于經濟發展相對滯后，前幾年，大量人員涌入事業單位，使本來不堪重負的事業單位更加步履維艱。這些人通過各種渠道好不容易進入自認為是“鐵飯碗”的事業單位，雖然目前很多事業單位又難以維持生計，但要進行改革，將已在事業單位工作多年和這些費了九牛二虎之力才擠進事業單位的人員分流出去，真是談何容易？加上我縣財政狀況不佳，本身就業崗位不足、就業形勢十分嚴峻，使人員分流難上加難。

二、科學設崗

科學設崗是人事制度改革的前提和基礎，是一項科學性、專業性很強的工作。過去“因人設崗”的傳統做法弊端很多，現在要因事設崗，按崗聘人。要在對各行各業不同性質事業單位的工作崗位進行全面研究和分析的基礎上，對具體崗位得出設與不設、設多少、怎么設等作出準確的結論，是有難度的，但必須迎難而上。

三、保障機制

只有建立起統一完善的社會保障機制，解決人員流動的“后顧之憂”，才能真正把“單位人”變成“社會人”，保證出口暢通，讓進口與出口良性循環起來，事業單位才能保持長久的活力，才能逐步實現人才資源的社會化配置。目前我縣的事業單位保險主要實行到自收自支和差額撥款事業單位，面這些單位中，很多連工資都不能按時足額發放，根本沒有能力為職工繳納養老保險，更談不上醫療保險和失業保險以及住房公積金的繳納；全額撥款的事業單位養老保險工作基本上尚未開展，只是對新進實行人事代理人員才剛剛開始實行。事業單位不健全的保障機制，給下一步的改革增加了相當的難度。

四、分配制度

在事業單位的收入分配上一直沿襲著“大鍋飯”制度。現在要積極探索新型工資分配制度，把事業單位的工資分為固定工資和“活工資”兩部分。固定工資主要反映工作人員的水平高低、能力強弱、責任大小，而“活工資”主要反映工作質量和難易程度，體現不同性質、不同崗位的差異和工作實績，貫徹“按勞分配、多勞多得”的分配制度。但對固定工資和“活工資”的定量標準難以確定，要想真正做到新的分配制度能夠充分體現“獎勤罰懶，獎優罰劣”著實要下一番功夫。

事業單位改革的對策

根據以上對事業單位改革的重點和難點的分析，認為下一步事業單位改革應主要從以下四個方面入手：

一、按照分類指導的要求，合理界定事業單位類別

搞好事業單位改革，既要統籌考慮，又要分類指導，針對事業單位不同的性質、職能和任務，重新界定事業類別。將現有事業單位確定為四類，即：行政管理型、社會公益型、技術與中介型、生產經營型。對不同類型的事業單位實施不同的改革方法和措施。

行政管理型事業單位是指依據法律、法規授權或受行政機關委托承擔有關行業管理、執法監督等職責的事業機構。行政管理型事業單位的職能配置要嚴格按照有關法律、法規授權或縣政府及其機構編制部門批 5 準委托的內容科學界定。未經批準，任何部門不得擅自將行政管理職能轉移給事業單位承擔。管理職能已經萎縮的要適時撤銷或擴展其技術服務、事務輔助職能，使其向其它類型過渡；職能相似、相近或交叉的單位，要進行合并重組，盡量壓縮精簡行政管理型事業單位。

社會公益型事業單位是指一般由政府舉辦和投資，為社會提供公共產品和公共服務的事業機構。對社會公益型事業單位，要根據財力情況適度發展；對職能萎縮、服務對象、服務內容減少的社會公益型事業單位要采取撤并等辦法調整布局結構，優化資源配置。鼓勵有條件的單位利用自身的場所、技術、設備等開展有償服務，積極組織創收；鼓勵探索產權制度改革，實行產業化運作，增強競爭能力和發展后勁。

技術與中介型事業單位是指主要依靠自身的技術、知識優勢，為社會提供技術、信息服務和中介事務的事業機構。技術與中介型事業單位要充分利用自身的技術、知識優勢，調整專業結構，走向市場，在競爭中尋求發展，在發展中改善服務，走自我積累、自我完善和自我發展的路子。

生產經營型事業單位是指主要從事生產、經營、服務等業務的事業機構。生產經營型事業單位要全部按照企業機制運作，要積極借鑒企業產權制度改革的方法，通過資產出讓、兼并重組、歇業破產等形式改制轉企。

特別對于兼顧兩種及以上類型的事業單位，要抓住主流，向主要類型一方靠攏，同時顧及次要類型一方，合理確定改革方法和措施。以促進四種類型事業單位中的邊緣型單位的健康發展。如：某一事業單位同時含有公益性職能和經營性職能，就要看誰占主導地位。若公益性為主，則在這類單位改革時，要先將經營性職能從單位分離出來，然后用公益性單位的改革方法對其進行指導；若經營性為主，則要先將公益性職能移交其他相關單位，再用對生產經營性單位的改革方法來進行相應處置。

二、理順事業單位經費渠道，深化分配制度改革

隨著財政管理體制的改革，我縣財政預算內資金和預算外資金都作為財政性資金統一管理。為此，將原有的全額撥款、差額撥款、自收自支三種經費管理類型的事業單位可以相應調整為全額預算、定額預算、自收自支三種類型。全額預算單位是指經費來源全部或主要為預算內資金和行政事業性收費（含行政規費、罰沒收入等）的單位；定額預算單位是指經費來源部分為預算內資金和行政性收費，部分為經營、服務收 6 入的單位；自收自支單位是指經費來源全部為經營、服務收入的單位。全額預算、定額預算單位人員工資構成中的事業津貼比例依照上級有關文件規定分別按30%、40%核定。今后事業單位經費渠道發生變化的，按改變后的類型核定津貼比例。部分具備條件的實行定額預算的社會公益型事業單位，今后要逐年核減其事業經費，使其逐步向自收自支過渡。要深化事業單位內部分配制度改革，繼續實行和深化工資總額包干和工效掛鉤，搞活單位內部分配，推行檔案工資與實際分配收入相分離的辦法。實行崗位靠競爭，收入靠貢獻的以崗定酬、崗動薪變的分配制度，合理拉開技術崗位與非技術崗位、管理崗位與非管理崗位、高尖技術崗位與普通技術崗位、重要管理崗位與一般管理崗位之間的分配檔次，使收入分配向科技人員和有突出貢獻的人才傾斜。提倡科技成果、技術、管理、信息等諸生產要素參與分配，鼓勵自帶成果參股、無形資產配股等股權獎勵機制，進一步建立和完善事業單位收入分配的自我約束機制。使事業單位的收入分配更趨合理、更趨規范。

三、全面推行和完善全員聘用制、人事代理制和人事租賃制

對事業單位負責人和中層干部的任用，要改變過去單一的委任制，在堅持黨管干部原則、嚴格干部管理權限的前提下，結合各部門特點和事業單位實際，采取競爭擇優、招標聘任和選舉聘任等多種形式，予以聘任，實行任期制。對一般管理、技術崗位，實行競爭、雙向選擇上崗。其中對專業技術職務崗位的聘任，要改變評聘、考聘合一的做法，實行評聘、考聘分離。對特殊崗位的專業技術和管理人才，結合如今的網絡優勢，也可采取網上招聘的辦法。總之，各事業單位要按照縣人事部門核定的專業技術職務結構比例和崗位，根據應聘者的德才表現，擇優聘任。對工勤人員的聘用，要競爭擇優，實行人事租賃制。對取得崗位技術等級證書的技術工人實行考聘分離制度，由單位按崗按需聘用。對全體工作人員簽訂聘用合同的同時，還要切實建立解聘辭聘制度。今后事業單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可按照合同辭聘。從而在全員聘用制中進一步深化雙向選擇。

對今后新進事業單位的人員，一律實行人事代理制或人事租賃制，真正做到變單位人為社會人，新進人員與單位之間，僅是一種聘用關系。聘用期間，由用人單位統一委托縣人才交流中心進行人事代理或人事租賃，由縣人才交流中心統一發放工資、調整檔案工資、辦理養老保險和醫療保險等相關手續，有條件的單位還可以委托代繳住房公積金。落聘人員則直接進入人才市場重新擇業。

四、進一步完善社會保障機制

隨著事業單位改革的深入，建立起完善的事業單位養老保險機制已迫在眉睫。應根據事業單位的發展方向，按照國家法律、法規有關規定，加快建立事業單位社會保險體系。主要包括基本養老保險、基本醫療保險、失業保險等。構筑一個社會的“安全網”，以確保事業單位改革的順利進行。我們認為盡快建立和完善國家統一的、省級統籌的包括機關事業單位在內的社會保險體系是十分必要的，退休人員的養老金要盡快做到社會化發放。

在經濟欠發達地區，事業單位的養老保險遠遠高于同類企業人員，這樣一來，容易造成將來有的事業單位改制為企業時，原事業單位人員的保險基數將大幅度下降。為了穩步推進事業單位的改革，我們建議縮小企事業單位在保險上的基數差距，是否可以嘗試使用機關、企業和事業同類人員工資的平均數作為保險的繳納基數。使得將來退休時，機關、事業和企業同類人員能拿同等的一份養老金；同時，機關和全額事業單位的養老保險也要盡快全面實施。這樣才會更有助于社會的穩定和發展。

總之，推進事業單位改革任重而道遠，我們要合理運用各種宏觀調控手段，通過改革使事業單位真正邁上健康發展的軌道，為經濟發展和社會進步作出更大貢獻。“事業單位”，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的杜會服務組織。事業單位不以盈利為目的，事業單位與企業單位的劃分管理是我國特有的模式。是又一“中國特色”

在中國，事業單位是一個龐大的體系，目前數量超過130萬，從業者在中國，事業單位是一個龐大的體系，目前數量超過130萬，從業者3000多萬，擁有數萬億國有資產（占國有資產的1/3），70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生都集中在各類事業單位，其經費支出占政府財政支出的30%以上。然而相對于事業單位所擁有的資源，它對社會的貢獻很不成比例。據統計，事業單位對中國GDP的貢獻大概在5-10%之間。2001年科教文衛四大行業才占5.1%。所以，中國現在最大的不平衡之一，是國有企業和事業單位控制了太多的資源，但遠遠沒有產出與之相稱的效率。這是違背平衡律的。

《肖申克的救贖》中有這樣一句話：體制化是這樣一種東西，一開始你排斥它，后來你習慣它，直到最后你離不開它。這個過程是一個自身的生存能力被不斷弱化的過程。可見，所謂的“體制”和毒品有什么兩樣？推進事業單位人事制度改革的意見出臺

事業單位是我國各類人才的主要集中地，是增強我國綜合國力的重要領域，是實施科教興國戰略的重要陣地。搞好事業單位人事制度改革，對建設高素質、社會化的專業技術人員隊伍，推動經濟發展和社會全面進步，實現我國改革開放和現代化建設的宏偉目標都具有十分重要的意義。現根據《深化干部人事制度改革綱要》(中辦發[2000]15號)的精神，對加快推進事業單位人事制度改革提出如下意見。

一、加快推進事業單位人事制度改革是當前的緊迫任務

1、改革開放以來，特別是近幾年來，各地區、各部門根據建立社會主義市場經濟體制的需要，按照黨中央、國務院關于深化干部人事制度改革的要求，積極推進事業單位人事制度改革，在實行多種形式的選人用人制度、深化職稱改革、促進人才流動、搞活工資分配等方面進行了積極探索，積累了有益的經驗。但從總體上看，事業單位人事制度改革的進程，與社會主義市場經濟體制和各項事業發展還不適應，主要表現在：符合各類事業單位特點的人事管理制度還沒有完全建立起來，有效的競爭激勵機制和自我約束機制還很不健全，能上能下、能進能出的用人機制還沒有形成。當前我國改革開放和現代化建設事業已經進入一個新的歷史時期，經濟體制改革不斷深入，科技、教育、文化、衛生體制改革日益深化，黨政機關干部制度改革和企業人事制度改革全面展開。所有這些，都要求把加快推進事業單位人事制度改革作為促進國家整體改革和發展的一項重要而緊迫的任務。

2、事業單位人事制度改革的指導思想和目標任務是：堅持以鄧小平理論為指導，認真貫徹黨管干部原則、干部隊伍“四化”方針和德才兼備的用人標準，適應事業單位體制改革的要求，建立政事職責分開、單位自主用人、人員自主擇業、政府依法管理、配套措施完善的分類管理體制；建立一套適合科、教、文、衛等各類事業單位特點，符合專業技術人員、管理人員和工勤人員各自崗位要求的具體管理制度；形成一個人員能進能出，職務能上能下，待遇能升能降，優秀人才能夠脫穎而出，充滿生機與活力的用人機制，實現事業單位人事管理的法制化、科學化。

3、事業單位人事制度改革的基本思路是：按照“脫鉤、分類、放權、搞活”的路子，改變用管理黨政機關工作人員的辦法管理事業單位人員的做法，逐步取消事業單位的行政級別，不再按行政級別確定事業單位人員的待遇；根據社會職能、經費來源的不同和崗位工作性質的不同，建立符合不同類型事業單位特點和不同崗位特點的人事制度，實行分類管理；在合理劃分政府和事業單位職責權限的基礎上，進一步擴大事業單位的人事管理自主權，建立健全事業單位用人上的自我約束機制；貫徹公開、平等、競爭、擇優的原則，引入競爭激勵機制，通過建立和推行聘用制度，搞活工資分配制度，建立充滿生機活力的用人機制。通過制度創新，配套改革，充分調動各類人員的積極性和創造性，促進優秀人才成長，增強事業單位活力和自我發展能力，減輕國家財政負擔，加速高素質、社會化的專業技術人員隊伍建設。

二、建立以聘用制為基礎的用人制度

4、全面推行聘用制度。破除干部身份終身制，引入競爭機制，在事業單位全面建立和 10 推行聘用制度，把聘用制度作為事業單位一項基本的用人制度。所有事業單位與職工都要按照國家有關法律、法規，在平等自愿、協商一致的基礎上，通過簽訂聘用合同，確定單位和個人的人事關系，明確單位和個人的義務和權利。通過建立和推行聘用制度，實現用人上的公開、公平、公正，促進單位自主用人，保障職工自主擇業，維護單位和職工雙方的合法權益。通過聘用制度轉換事業單位的用人機制，實現事業單位人事管理由身份管理向崗位管理轉變，由單純行政管理向法制管理轉變，由行政依附關系向平等人事主體轉變，由國家用人向單位用人轉變。

建立解聘辭聘制度。事業單位可以按照聘用合同解聘職工，職工也可以按照聘用合同辭聘。通過建立解聘辭聘制度，疏通事業單位人員出口渠道，增加用人制度的靈活性，解決人員能進能出的問題。

加強聘后管理。通過建立和完善聘后管理，保證聘用制度的實際效果，調動各類人員的積極性。重點是完善考核制度，研究修改《事業單位工作人員考核暫行規定》，把考核結果作為續聘、解聘、增資、晉級、獎懲等的依據。

5、改革事業單位領導人員單一的委任制，在選拔任用中引入競爭機制。堅持黨管干部原則，改進管理方法，對不同類型事業單位的領導人員，按照干部管理權限和一定程序，可實行直接聘任、招標聘任、推選聘任、委任等多種任用形式。建立健全領導班子和領導人員任期目標責任制，加強對任期目標完成情況的考核，并將考核結果與任用、獎懲掛鉤。

6、建立符合事業單位性質和工作特點的崗位管理制度。事業單位要科學合理設置崗位，明確不同崗位的職責、權利和任職條件，實行崗位管理。

對專業技術崗位，堅持按照崗位要求擇優聘用，逐步實現專業技術職務的聘任與崗位聘用的統一。適應我國加入世界貿易組織的需要，按照國際慣例，對責任重大、社會通用性強、事關公共利益、具備一定專業技術才能勝任的崗位，逐步建立執業資格注冊管理制度，實行執業準入控制。通過深化職稱改革，強化并完善專業技術職務聘任制，建立政府宏觀指導下的個人申請、社會化評價的機制，把專業技術職務聘任權交給用人單位。

對管理崗位，要建立體現管理人員的管理水平、業務能力、工作業績、資格經歷、崗位需要的等級序列，推行職員制度。

對工勤崗位，建立崗位等級規范，規范工勤人員“進、管、出”等環節的管理辦法。

7、建立選人用人實行公開招聘和考試的制度。要制定具體的招聘考試辦法，從制度上規范事業單位選人用人的程序和做法，把優秀人才吸引到事業單位中來，提高事業單位各類人員的素質，把好選人用人關，防止通過各種非正當途徑向事業單位安排人員。

8、逐步建立固定與流動相結合的用人制度。改變現有單一的固定用人方式，有條件的單位應積極實行固定崗位與流動崗位相結合、專職與兼職相結合的用人辦法。鼓勵和支持事業單位的人才流動，促進專業技術人才資源配置的社會化、市場化。

三、建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制

9、貫徹按勞分配與按生產要素分配，效率優先、兼顧公平的分配原則，擴大事業單位內部分配自主權，逐步建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，形式多樣、自主靈活的分配激勵機制。

10、進一步擴大事業單位內部分配自主權。對轉制為企業的，實行企業的分配制度；對經費主要靠國家財政撥款的，在國家政策指導下，搞活內部分配；對國家逐步減少經費撥款的，經批準，逐步加大內部分配自主權；對經費完全自理的，允許自主決定內部分配。對有條件的事業單位，要試行工資總額包干制度，搞活內部分配，同時，積極探索試行工資總額同經濟效益掛鉤的辦法。

11、積極探索按生產要素分配的改革。允許各地區、各部門選擇有條件的事業單位探索生產要素參與分配的實現形式；允許事業單位在職務科技成果轉化取得的收益中，提取一定比例，用于獎勵項目完成人員和對產業化有貢獻的人員；允許事業單位經批準高薪聘用個別拔尖人才，實行一流人才、一流業績、一流報酬。對有重大科技發明、貢獻突出的人才，根據有關規定，實行重獎。

12、發揮工資政策的導向作用。對到艱苦邊遠地區事業單位和在特殊崗位工作的人員，繼續在工資待遇上給予優惠政策。事業單位在制定內部分配辦法時，對在關鍵或特殊崗位工作的人員，應適當給予傾斜。

四、建立多層次、多形式的未聘人員安置制度

13、堅持以內部消化為主的原則，實行多層次多形式的未聘人員安置制度。深化事業單位人事制度改革，實現精減冗員，鼓勵競爭，促進流動，提高素質的要求，就要妥善安置未聘人員，這是事業單位人事制度改革能否順利進行的關鍵環節。對改革過程中出現的未聘人員，要以單位、行業或系統為基礎，堅持以單位內部消化為主，探索多種形式給予妥善安置，為他們發揮作用創造條件。要注意采取先挖渠、后分流的辦法，通過興辦發展新的產業、轉崗培訓等方式安置未聘人員；有條件的城市可以在行業內或行業間調劑安置，或通過人才流動服務中心對未聘人員進行托管。

14、制定切實可行的政策，引導鼓勵未聘人員面向基層、農村和企業，使他們在新的領域發揮作用。對專業技術人員，要為他們提供創辦或進入企業的優惠條件，引導他們把專業技術應用到社會生產中去，為社會創造新的財富。

15、要為妥善安置未聘人員創造條件。事業單位的未聘人員為國家做出了很大貢獻，他們具有的專業技術知識和經驗是國家的寶貴財富。各地區、各部門、各單位要有專門的未聘人員安置指導機構，為妥善安置未聘人員提供信息、幫助指導、創造條件。

五、建立符合事業單位特點的宏觀管理和人事監督制度

16、加強對事業單位人事工作的監督。要保障單位和職工的合法權利，保證事業單位在國家法律、法規規定的范圍內行使用人自主權。要發揮事業單位職工代表大會的作用，依法保障事業單位職工參與民主管理和監督。

17、建立健全事業單位人事工作的宏觀管理制度。對主要靠財政撥款的事業單位要建立健全工資調控體系，建立健全各類人員及職務結構比例的宏觀管理辦法，健全事業單位人員總量的調控體系，建立不同類型事業單位人員增長的調控辦法。

18、做好事業單位人事爭議的處理工作。要推進人事爭議立法，積極開展人事仲裁工作。要建立健全人事爭議仲裁機構，及時受理和仲裁人事爭議案件，切實維護用人單位和職工雙方的合法權益。

19、健全和完善事業單位人事管理的政策法規體系。根據社會主義市場經濟和人事制度改革發展的需要，當前要抓緊研究制定以《事業單位聘用條例》為基礎的政策法規，保障事業單位人事制度改革的順利進行。

六、加強領導，統籌規劃，積極穩妥地推進事業單位人事制度改革工作

20、加強領導，統籌規劃。各級黨委和政府要把事業單位人事制度改革擺到重要議事日程，切實加強對這項改革的領導，統籌規劃，縝密實施。各級組織、人事部門要充分發揮宏觀管理和業務指導的職能作用，做好牽頭和協調工作，與編制、財政、勞動社會保障和科、教、文、衛、新聞出版等有關行業主管部門密切配合，形成合力，共同把這項工作搞好。要注意研究改革中出現的新情況、新問題，及時提出解決的對策和辦法，把事業單位人事制度改革不斷引向深入。

21、突出重點，分類推進。事業單位人事制度改革涉及面廣，情況復雜，要充分認識改革的艱巨性和復雜性，要認真總結試點經驗，抓住重點，分類指導，逐步推進。要以建立和推行聘用制度，搞活工資分配為重點，全面推進事業單位人事制度改革。要緊密結合各行業體制改革和機構改革的要求，重點搞好科研、教育、衛生、文化等事業單位的人事制度改革，探索分類改革的辦法、途徑和經驗。

22、積極穩妥，穩步實施。各地區、各部門要根據實際情況，結合本地區的機構改革、體制改革和經濟社會發展狀況，在摸清事業單位的基本情況、改革現狀、人員結構等有關情況的基礎上，根據本意見，制定具體的實施辦法。在推進改革的過程中，要從實際出發，因地制宜，先易后難，分步實施，逐步到位。要正確處理好改革、發展、穩定的關系。發揮黨的政治優勢，做好思想政治工作，引導干部群眾積極支持和參與改革，積極穩妥地把事業單位人事制度改革推向深入，促進高素質社會化專業技術人員隊伍建設和人才結構的調整，推動經濟建設和各項社會事業的健康協調發展。內容提要：加快社會事業體制及事業單位體制改革勢在必行。應明確政府職能，探索社會事業基本組織方式的創新。在此基礎上，對現有事業單位按照職能特點分類改革。此外，還應調整改革組織方式、行政管理體制并同步進行社會事業的布局調整。

關鍵詞：社會事業

事業單位

改革

自上世紀80年代中期以來，基于傳統社會事業體制本身的問題和改革所帶來的環境條件變化，中國對社會事業體制及相關事業單位體制（所謂社會事業體制，主要是指諸如教育、科技、文化、衛生等社會事業由誰來辦、如何辦的基本制度模式；事業單位體制則是指承擔社會事業發展職能的具體機構（單位）的組織和管理體制。因此，事業單位體制是社會事業體制的一個組成部分。兩種之間的關系類似于經濟體制和企業制度之間的關系。另需說明，事業單位是中國特有的一種社會組織概念。在其他國家，雖然都有類似于中國的事業單位、承擔各種社會公益職能的機構，但普遍沒有事業單位概念，也很難找到對應概念。）進行了一系列改革探索。但總體上看，能夠與社會主義市場經濟體制相適應，又能夠確保各項社會事業健康發展的體制還尚未確立。在未來如何進一步改革的問題上也沒有形成明確共識。因此，非常有必要對過去的改革進行反思，明確發展方向，進一步推進改革。

一、改革開放以來的社會事業體制改革探索及成效、問題

（一）改革前社會事業體制及事業單位體制的基本特征

中國的社會事業體制是在計劃經濟條件下逐步發展起來的。與計劃經濟體制的邏輯相一致，傳統體制的最基本特征是政府承擔各項社會事業發展的全部責任。發展什么社會事業由政府計劃確定，所需資金全部來自于政府投入，有關事業的具體組織實施則由政府直接設立的事業單位甚至部分政府機構承擔。

作為特定社會組織形態的事業單位是各項社會事業的承擔主體，其組織與管理體制也是典型的行政計劃體制：各類事業機構都為公立機構，資產都屬國有。政府對事業機構進行直接組織和管理，決定事業單位的成立、注銷、合并以及人員規模，決定其基本工作目標、工作計劃乃至工作方式，任命或指派單位負責人；各類事業單位活動所需各種經費都來自于政府撥款，支出要接受嚴格監督；在組織方式上，事業單位也具有典型的行政性特征，單位都有行政級別，內部機構設置普遍為科層制組織方式，雇員大都享有“國家干部”的身份，執行與政府機構雇員相同的工資、福利制度，并接受組織和人事部門的統一管理。少數事業單位還具有執法監督等行政職能，個別事業單位甚至具有制定和發布特定政策的權力。

上述體制的最大優點是可以保證政府意志的實施。通過這一體制，大大促進了中國的教育、科技、文化、衛生等社會事業發展。但這種體制的問題也很突出：一是在不少領域存在效率低下問題。過分的行政計劃管理和缺乏競爭與激勵的就業體制及分配體制，嚴重影響事業單位及有關人員的獨立性、創造性和積極性，尤其對于那些有著特定運行規律、需要充分發揮機構和個人獨立性與創造性的領域。二是社會事業的邊界不清。由于當時不僅各項社會事業都由政府直接組織，各種經濟活動也由政府直接組織和管理，因此，社會事業邊界一直不清。既有把從一般意義上不屬于社會事業的活動按照事業體制進行組織的情況，也有將社會事業與一般性生產活動合并組織的情況。三是條塊分割問題突出。與計劃經濟時期各種經濟活動主要通過條（行業主管部門）塊（地方政府）進行組織的體制相一致，社會事業乃至同一種類型的社會事業也是分為不同條塊。過分的條塊分割不可避免地帶來一些機構重疊、重復等結構不合理問題。四是社會事業的發展受意識形態及政治運動影響突出。符合特定意識形態的則大力發展，否則就不發展或少發展。經常出現的政治運動則往往對某些社會事業構成巨大影響，這在文革期間尤為突出。

總之，傳統社會事業體制及事業單位體制與當時的計劃經濟體制一脈相承，計劃體制的幾乎所有弊端在這一領域都存在。

（二）改革開放以來的社會事業發展及有關體制改革探索

從改革開放之初，隨著社會發展走向以經濟建設為中心，社會事業進入了快速發展時期。一方面，很多在“文革”期間受到破壞的事業和相關機構得以迅速恢復和重建，同時，隨著社會環境變化對社會事業發展所產生的更多需求，各種新的事業機構也不斷成立，人員規模越來越大，涉及領域越來越寬。

在發展的同時，也同步進行了一系列體制改革探索。歸納起來，大致包括以下方面：

1.改革事業單位的具體管理與運行方式

改革事業單位具體運行與管理方式是這些年來最主要的改革內容，主要涉及兩個方面：

一是改革政府管理方式，全面擴大事業單位自主權。從80年代中期開始，絕大部分事業單位都陸續推行了行政首長負責制，將相當一部分內部事務的決定權交給單位。上級主管部門的作用也由過去實施直接和具體管理逐步改為實施間接和宏觀管理。所下放的權力大致包括業務活動權力、機構設置權力、人事權力及分配權力幾個方面。各個事業單位可以結合政府確定的基本職能和目標，自主確定業務活動內容和方式；可以自主決定內部機構設置并有權力進行調整；可以根據需要自主錄用員工而不必再依靠政府分配，一些機構還對新錄用員工實施了就業合同制；可以自主決定單位內部中層領導的任免，很多機構還對中層領導任用實施了聘任制，并引入了崗位競爭機制；可以在國家既定的分配制度框架下，自主決定和調整內部員工的分配方式。在擴大機構自主權的同時，部分宏觀管理制度也出現了變動。比如在計劃體制下，一直對政府部門工作人員和事業單位工作人員采取統一的人事管理體制，從1993年開始，則實施了公務員與非公務員的不同管理方式。

二是改革事業單位的籌資方式與政府財政支持方式。幾乎與擴大事業單位自主權改革同步，事業單位的資金籌集方式也由過去單純依靠政府財政撥款改為多渠道籌集，以解決單純依靠政府財政撥款不能滿足多數事業單位發展甚至基本運行需要的問題。其中，最重要的改革措施是允許并鼓勵各個單位結合自身業務活動或利用所占有的資源（比如土地、房產等）進行創收。比如，科研機構可以將成果有償轉讓；學校可以搞校辦產業等等。另外，也可以接收社會捐助。在實施多渠道籌資的同時，針對不同事業單位的特點，財政投入方式也進行了改革和調整。至80年代后期，逐步形成了全額撥款、差額撥款和自收自支這樣三種不同財政支持方式的事業單位。由于許多全額撥款事業單位也有其他籌資能力，從2000年開始，又取消了全額撥款事業單位與差額撥款事業單位的區分，將二者全部改為政府財政支持單位，當然，對不同事業單位的財政支持強度有是有區別的。

在經費支持方式改革的同時，事業單位的財務自主權、資產處置權也大幅度提高。

通過這些改革，事業單位的運行方式發生了非常大的變化。但從另一角度看，計劃經濟體制下形成的事業單位基本組織體制多數還都被延續著。事業單位仍都是政府所屬機構，資產還都屬國有，包括基本發展目標的確定、編制審批、單位主要領導任免等重大問題仍由政府決定；單位仍普遍具有行政級別，內部組織方式也普遍具有行政性特點，相當多人員仍然具有干部身份；政府財政撥款仍是主要經費來源。因此，這些年對事業單位的體制改革，屬不改變其與政府基本關系模式和自身基本組織方式條件下的微觀運行方式改革。有關目標和措施與早期以“放權讓利”為核心的國有企業改革非常相似。

2.調整行政管理體制

改革以來，社會事業特別是事業單位的行政管理體制也出現了較大變動。過去過分分散于各個部門的事業單位逐步交由綜合性部門管理；許多過去隸屬于企業的事業機構也逐步交給所在地政府；部分過去隸屬中央政府有關部門的事業機構下放給了地方政府。需要說明的 15 是，有關行政管理體制調整并非只針對事業體制本身的問題，更多的是對其它體制改革的后果來進行的。比如，部分事業機構逐步交給綜合性部門管理，主要是機構改革中撤并專業行政部門的結果；隸屬企業的事業機構劃歸所在地政府，則是出于企業改革的需要。部分事業機構下放給下級政府，很大程度上是行政性分權及財政體制改革的伴隨產物。

3.把部分過去由政府承擔的事務交給市場，對相關事業單位實施企業化改革

由于在計劃經濟體制下，政府組織所有經濟和社會事務，因此，社會事業邊界一直不清，一些不屬于社會事業的活動也按照事業體制進行組織。主要表現是一部分直接從事生產經營活動，其產品和服務可以通過市場交易行為換取收入、且不具有社會公益性的機構也列為事業單位進行管理。這不僅混淆了政府與市場的職能，也帶來了政府經濟壓力過大等一系列問題。隨著經濟體制改革的深化，社會各界逐步意識到應將有關事務交給市場組織。早期的改革主要是對此類機構參照企業模式進行組織和管理，但機構的“身份”仍為事業單位。90年代中期以來，有關改革又推進了一步，開始進行企業化改制，將有關機構的身份直接改為企業，使其成為按照市場原則進行組織和運作的營利性市場主體。

企業化改制進展較快的主要是科技領域的技術開發類事業單位。如僅在中央政府各部委直屬的技術開發類研究機構中，近年來已有370余家改制為企業。地方此類機構的改制數量更多。除科研領域外，醫療、文化等領域也有一些事業單位進行了企業化改制。

4.在社會事業發展中引入民間和社會力量

在計劃體制下，政府是社會事業發展的單一責任主體。改革開放以來，隨著社會組織方式的變革、社會需求的多樣化以及民間經濟力量的成長，中國開始允許民間資本介入社會事業領域。民辦學校、民辦醫院、民辦文藝團體、民辦科研機構相繼出現，個別地方還對部分國有醫療服務機構、科研和技術推廣機構等事業單位以整體出售或實施股份制等方式進行了改造。過去完全靠政府組織和發展社會事業的局面開始被打破。需要說明的是，目前民間力量參與社會事業與政府組織社會事業在體制上還處于完全分離的狀態。比如，從機構性質上，相關民辦機構不屬“事業單位”范疇，而是被定為“民辦非企業單位”，從注冊到管理都采取與事業單位不同的模式。

（三）發展與改革中的成效及問題

社會事業發展及有關改革探索的成效顯而易見。社會事業的發展領域逐步拓寬，滿足了更多的社會需要；以全面放權為核心的運行方式改革以及籌資方式、經費支持方式改革，大大調動了事業單位以及內部人員的積極性，多數事業單位的財務狀況及個人收入狀況得以大幅度改善，內部運轉效率有了普遍提高；政府的財政壓力得以緩解，對重點社會事業的支持力度開始加大。行政管理體制的調整部分解決了過去嚴重條塊分割的弊端；把部分過去由政府承擔的事務交給市場，既能夠發揮市場的資源配置功能，也使政府職責更加明確和集中。民間力量的介入，使社會事業發展的經濟基礎、組織方式及服務領域都得以擴展。

雖然成效不能否認，但發展及改革過程中也存在比較突出的問題。

1.發展過程中缺乏規劃，存在許多不合理擴張問題

改革以來的社會事業發展非常迅速。其中有合理成分，也有不合理成分。相當一部分機構的設立并非是基于經濟和社會發展的需要，而是為了解決政府機構改革過程中的“甩包袱”需要，或是為了特定部門或局部利益需要。人員規模的擴張也在很大程度上基于就業安置需要而非事業本身的需要。

2.政府與市場的責任邊界不清

一是仍存在明顯的政府職能“越位”問題。突出的表現是，雖然近些年來對部分事業單位實施了企業化轉制或企業化管理，但總體上看，仍有大量其服務和產品與政府社會職能無關、本應作為營利性市場主體存在的經營性機構存在于事業單位之中。比較典型的如各種應用開發型科研機構、職業培訓機構、社會中介機構、一般性藝術表演團體、新聞出版機構乃 16 至部分賓館、招待所等等。即，很多該市場化的仍沒有市場化。其中既有計劃經濟時期的遺留問題，更多的是由這些年的不合理擴張所導致。大量非公益性機構充斥在“事業單位”之中，使得社會事業盤子過大、政府財政負擔過重，真正具有社會公益性的事業難以獲得足夠支持。同時，此類機構利用與營利性市場主體完全不同的地位和特殊條件參與經營活動，也造成了經濟與社會秩序的混亂。二是某些領域的改革走向另一極端，出現了市場化“過度”問題。突出的表現是，在將部分事業單位實施 “企業化”轉制改革，或保留事業單位性質但實施企業化管理的過程中，對“企業化”轉制或企業化管理的事業單位選擇，很多并非是真正根據相關機構的實際職能是否具有公益性，而是更多地依據機構自身市場生存能力。結果是，一些承擔社會公益職能，事實上不應市場化、企業化的機構卻被推向市場。這些機構在實施了企業化改制或企業化運行后，自然將營利視為主要目標，本身應當具有的公益目標則大都被放棄，一些機構甚至不惜采取損害社會公益目標的手段獲取自身經濟利益。最終使政府職能和國家目標受到嚴重影響。這方面的問題在不少領域已相當突出。

之所以出現“過度市場化”的改革傾向，一方面的原因是對社會事業的性質以及政府和市場各自的功能特點認識不清，尤其是對市場缺陷認識不足，認為市場可以自發解決一切。更現實的原因則來自于對減輕財政負擔的追求。在實施了財政包干體制后，這一傾向在一些地方政府尤其是欠發達地區地方政府尤為突出。調整財政支出結構，降低浪費，將財政適當集中于更重要的事業領域是應該的，但僅僅為了減輕財政負擔而不承擔政府在社會事業發展領域的出資責任則是非常錯誤的。

3.在管理與運行方式改革方面缺乏合理分類，存在普遍的放權過度，約束不足問題

通過部分放權解決對事業單位管得過死所導致的運行效率低下問題是合理的。但鑒于不同領域的社會事業有不同的自身發展邏輯與運行規律，在國家和社會發展中的地位和作用也有不同，并非對所有機構都可以放權，即使需要放權，也并非各種權力都可以下放。有些是行政手段可控的，且有些是必須實施行政控制的。有些可以放權，但也并非是所有權力都可以下放。另外，對有些機構、有些活動可以放權，但必須同時形成有效的約束。如果放權而不加以約束，很難避免權力濫用問題，并可能導致社會事業偏離其應有的公益目標。

回顧這些年的改革，突出問題是沒有根據不同社會事業以及相關機構的特點進行分類，放權過度，約束不足。

最突出的例證表現在事業單位“創收”方面。允許事業單位創收并給予支配權是“放權讓利”改革的實質性內容之一。顯然，并非所有機構都有創收能力，更重要的是，并非所有的事業機構都可以被允許“創收”。像義務教育、衛生防疫以及其他提供最基本公共產品的社會事業，承擔的是政府法定責任，其經費顯然應由政府財政予以確保而不應由機構自身“創收”。有些事業單位承擔政府的監督執法職能，其經費也不應由機構自身創收解決，否則，難以保證其行為不發生偏離。從發達市場經濟國家的做法看，類似機構都是不允許從事經營性活動的。但從中國這些年的實踐看，并沒有認真區分。全額撥款、差額撥款以及自收自支三種體制的區分標準并非完全根據不同事業單位應有的作用和職能，而是在很大程度上根據各個單位的實際創收能力，以致于諸如義務教育、衛生防疫、監督執法等承擔政府最基本職能的機構也被允許創收。同時，在區分了全額撥款、差額撥款和自收自支單位類型后，也沒有形成規范的約束制度，能夠獲得政府撥款的機構同樣可以繼續創收，可以同時享受政府撥款和創收的雙重利益。而且，對于創收活動內容、收入比例以及用途也幾乎無任何限制，創收收入大量轉化為員工收入和福利。其結果是，大量承擔公益職能的機構行為全面趨利化，突出機構和個人利益目標而忽視甚至損害社會公益目標的行為比比皆是。

除創收問題外，其他領域自主權的擴大也存在放權過度以及約束不足問題。比如在科學研究領域，考慮到其特有的運行規律，在研究過程和方式選擇方面應給予一定自主權。但科研活動尤其是基礎性科研活動畢竟不同于一般消費品生產，必須形成明確的發展規劃，有關 17 機構的業務活動必須圍繞統一規劃實施。即使給予各個具體機構以業務活動自主權，也不應是無限制的。然而從這些年改革的實踐看，一些權力明顯下放過度，機構的業務活動內容及活動方式過分自由。既沒有明確的前期計劃審核，也沒有有效的事后業績評估，以致于許多業務活動內容和方式遠遠偏離了國家和公眾需要。

簡而言之，由于放權過度而約束不足，社會事業領域已經出現了“亂”的局面。另外，由于政府管理方式改革的滯后、社會監督與公共評價體系的缺失以及內部治理結構的不合理，事業單位運行中的“內部人控制”問題也已相當突出。

4.行政管理體制仍存在較大缺陷

問題之一是仍然存在突出的條塊分割問題，尤其是同一領域的、需要統一協調的社會事業。如在科研領域，目前國家級科研機構就分別屬于科學院系統、國防科研系統以及各個專業部委系統。在地方科研院所的管理上也大抵如此。其他如高等教育等領域也存在類似問題。嚴重影響相關事業發展。

另一問題是不同層級政府間責任劃分不合理。不同社會事業在經濟與社會發展中的重要程度以及自身運行邏輯都是有差別的。有些主要體現局部區域或特定群體利益，可以交給地方政府進行組織管理，有些直接涉及國家目標，或需要全國的統一規劃和協調，依靠地方政府則很難保證其健康發展。從中國的情況看，目前比較突出的問題是中央政府對一些基礎性社會事業，比如義務教育、衛生防疫以及科學研究等方面的統一組織協調職能不足，過分依靠地方政府。所帶來的問題是，因地方財政能力差距過大，致使地區間基礎性社會事業發展非常不均衡，嚴重影響了政府職能及公眾基本權益，一些事業也難以保持必要的整合與可持續。

5.改革過程缺乏統籌規劃，制度建設滯后 

在改革實施方式上，這些年改革探索并不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基于社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府實施。因此，不同領域的改革進展很不平衡。有些行業、地區改革力度較大，進展也較快，有些則較慢；改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。這種改革方式的優點是可以調動部門和地方的積極性、創造性，但問題也很突出。

一是無法確保部門和地方的改革都能夠按照合理軌道進行。依靠部門和地方推進的改革，很難避免部門和局部利益抑或某些限制因素對整體目標的影響，換句話說，部門和地方很容易突出局部利益而忽視整體利益。另一方面，出現問題也難以得到及時糾正。目前，有關問題相當突出。

二是難以進行資源整合和布局調整。社會事業領域小而全、大而全等布局不合理問題一直是比較突出的問題，這些年來，隨著從中央集權走向分權，社會事業資源配置不合理問題更為嚴重，并對社會事業發展構成了突出影響。但在這些年的改革探索中，卻基本沒有涉及必要的資源整合與布局調整。除行政管理體制的缺陷外，缺乏統一規劃和部署的改革方式是很關鍵的原因。

三是制度建設滯后。從中國目前的情況看，社會事業領域的法律法規體系建設相當滯后。很重要的原因也在于從一開始就沒有對社會事業體制和事業單位體制改革進行統一規劃和部署，而是一直采取“摸著石頭過河”的改革方式。另外，由部門、地方分別組織改革，導致了改革內容、方式及進展的不統一，并逐步使某些利益關系開始固化，這對于統一規范的法律法規體系建設也構成了很大障礙。

二、理清思路，進一步推進社會事業體制及事業單位體制改革

對社會事業體制及事業單位體制進行進一步改革勢在必行。需要注意的是，目前不少人更關注事業單位體制而相對忽視社會事業體制，這是有問題的。如果不能首先明確社會事業的發展責任由誰承擔以及如何承擔等基本問題，只對事業單位進行體制改革很難成功。從邏 18 輯順序上講，需先考慮社會事業體制改革問題，再考慮事業單位改革問題。

（一）首要問題是要明確政府職責

在經濟活動領域，通過市場競爭可以實現效率的提高及資源配置的優化。但市場不是萬能的，有很多事情是市場以及營利性市場主體干不了、干不好和不愿干的。其中，相當多的社會事業就是市場難以有效提供的。有些社會事業具有明顯“外部性”，比如環境保護、衛生防疫、災害控制、基礎科學研究等等，是營利性市場主體不愿干的；有些社會事業雖沒有明顯的外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發展，如基礎教育等等，是營利性市場主體干不了或干不好的。對于營利性市場主體干不了、干不好及不愿干的社會事業，其發展只能依靠政府力量，這是政府的基本責任。實現政府職能與市場職能的合理分工，也是市場經濟體制的基本要求。

除政府外，民間和社會力量在發展社會事業方面也能夠發揮積極作用。在一些發達市場經濟國家，民間力量的作用甚至相當突出。也正是基于這種現實，目前有不少人對民間力量的作用寄予厚望。需要明確，民間和社會力量可以在社會事業發展中發揮積極作用，但只能是政府作用的補充。民間力量有很多自身不足，比如，可以用來發展社會事業的民間經濟能力、組織能力通常都無法與政府相比，在社會事業的發展方向、內容選擇等方面往往也帶有較大隨意性或特定偏好。從世界各國的情況看，即使在民間力量作用最突出的國家，也都沒有成為發展社會事業的主要力量，政府的作用是無法替代的。另外，民間力量發揮作用，也離不開政府的統籌規劃、方向引導和包括稅收優惠、財政援助等在內的各種支持。從中國的現實情況看，無論是民間社會的組織化程度，還是可以調動的經濟能力都還相當低，更不可能成為發展社會事業的主要力量。

涉及到政府職責問題，還有兩點需要明確：

一是要明確合理的職責范圍。雖然任何社會事業對國家和社會發展都是有益的，但不同社會事業在社會發展中的重要性是不同的。有些事業，諸如基礎教育、公共衛生以及基礎和公益性科學研究等，在任何情況下都必須確保；有些則可在保證了基本需要之后再量力而行或逐步發展。過分追求減輕財政負擔是不合理的，忽視國情和基本經濟能力，追求社會事業的大而全也是不合理的。所以，在社會事業發展的領域選擇問題上，必須結合經濟和社會發展要求，結合經濟能力，突出重點，有所為，有所不為。

二是要形成不同層級政府間的合理職責分工。從國際經驗看，對于那些涉及國家目標，且在發展中需要不同機構間充分配合與協調的社會事業，比如基礎科學研究、具有較強社會公益性的重要技術研究、衛生防疫等等，通常由中央政府統一規劃、直接管理并由中央財政直接投資。對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業，比如基礎教育等，通常由中央政府統一規劃，地方政府組織實施，所需經費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或主要由高層級政府財政支出。對于體現局部區域公眾利益的社會事業，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據不同地區的實際情況給予必要援助。如前所述，目前中國社會事業發展中政府間責任分工不合理問題相當突出，在未來改革中必須予以解決。在具體做法上，上述國際經驗值得中國借鑒。

（二）改革社會事業的基本組織方式，更好地實現政府職能

政府承擔社會事業發展的基本責任是必須堅持的原則，但組織方式也必須改革和創新。

從國際經驗看，基本的做法都是針對不同社會事業的特點，實施分類組織和管理。對具有很強公益性、有關產品和服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，在發達市場經濟國家通常都采取政府直接組織方式。機構的設立以及業務活動內容由政府確定，人員為政府雇員甚至公務員，政府財政保證經費投入，機構行為也要接受政府的直接管理。19 之所以對相當一部分社會事業實施政府直接組織方式，出發點就是要保證政府意志的實施。

對那些公益程度相對較弱或因其自身特點不宜由政府直接組織的社會事業，發達市場經濟國家一般都采取政府間接組織方式。通常是將這些社會事業交給獨立于政府的非營利機構承擔，政府通過直接或間接資助方式以及相關規制手段鼓勵、引導其發展。此外，還有些社會事業采取政府出資購買營利性市場主體服務的方式。公益性事業不能由營利性市場主體自發提供，并不意味著不能利用市場機制和營利性市場主體的力量。對某些社會事業實施政府間接組織的好處在于，既可以避免政府直接組織可能帶來的效率低下，還能夠發揮民間和社會力量的作用。

鑒于中國傳統社會事業體制的弊端，同時考慮到國際上的經驗，在未來社會事業體制改革中，對不同社會事業依據其職能和特點差異實施分類組織和管理應是基本方向。應采取政府直接組織、間接組織乃至向營利性市場主體購買服務并舉的方式，充分調動一切可以調動的資源。

在這一過程中，也有幾個基本問題需要明確。

一是要合理劃分政府直接組織與間接組織的事業邊界。從國際經驗看，政府間接組織社會事業的最主要方式就是鼓勵非營利機構發展并將一部分社會事業交給非營利機構承擔。基于這種國際經驗，國內理論界對發展非營利機構的興趣也越來越高。一些研究甚至提出社會事業發展應主要依靠非營利機構、現在的多數事業單位也應改為非營利機構的建議（參見《中國事業單位改革 ——模式選擇》，成思危主編，民主與建設出版社，2000年版。）。一些部門出臺的改革意見也明確要把部分甚至大部分事業單位改為非營利機構（一些領域的事業單位改革方案也已經明確提出非營利機構的建設問題。如2000年，科技部出臺了《關于非營利性科研機構管理的若干意見（試行）》，以推動部分公益性科研機構向非營利機構模式的轉變。同年，國務院體改辦、衛生部等8部門聯合發布的《關于城鎮醫藥衛生體制改革的指導意見》也明確提出要將醫療機構分為營利性和非營利性兩類進行管理。）。積極發展非營利機構，避免全部社會事業都由政府主辦所產生的弊端，同時動員社會力量參與社會事業發展是合理的改革方向。但能否以非營利機構做為發展社會事業的最基本組織形式，抑或什么樣的社會事業可以由非營利機構承擔、什么樣的事業必須繼續由政府直接組織，都值得認真研究。

非營利機構是許多發達市場經濟國家發展社會事業的重要支柱之一。需要明確的是，非營利機構作為非政府、非企業組織，有著政府機構和營利性市場主體所不具有的優點，如機制靈活等等，但也有其非常突出的弱點。較之與營利性市場主體，由于缺乏足夠的經濟激勵，其運行效率相對要低一些；較之與政府機構，其籌資能力明顯不足，也沒有強大的法定責任約束。此外，民間經濟力量的強弱、公眾對社會事業的參與意識以及法律和文化傳統等因素，對非營利組織的發展也都有重要影響。總體上看，即使在非營利組織十分發達的國家，非營利組織在社會事業發展方面的作用也只是對政府作用的補充，所提供服務的領域也大都集中在文化、非義務教育、醫療、慈善、宗教以及部分邊緣性科學研究等領域。而那些公益性很強、產品或服務涉及國家長期利益或大多數公眾基本利益的社會事業，如基礎教育、基礎科學研究以及具有較強社會公益性的技術研究和推廣、衛生防疫以及公眾基本醫療服務等，仍多采取政府直接組織方式。當然，由于經濟發展水平、經濟與社會體制以及文化傳統的差異，非營利組織的發展水平及作用在不同國家也有明顯差異。

從中國的情況看，由于缺乏非營利機構的組織與管理經驗，非營利機構發展所必須的法律與制度框架還基本處于空白狀態，民間經濟力量亦顯不足，非營利機構更不可能成為社會事業的承擔主體。總之，發展非營利機構并把目前的部分事業單位改革為非營利機構是可以的，但必須把握好尺度，必須由政府直接組織的社會事業就一定要繼續由政府直接組織，對非營利機構的發展及其作用不可期望過高，更不能本末倒置。

二是對政府直接組織的社會事業必須探索體制創新。未來相當一部分社會事業仍需要由政府直接組織，但具體管理體制及運行模式一定要創新，且也必須根據不同機構的特點實施不同組織和管理方式。對于那些依據政府規定，直接向公眾提供有形服務的機構，如各種執法、監督機構、社會福利機構、衛生防疫機構等等，政府可以通過行政和計劃手段控制，而且必須予以控制。但對于教育、科研等事業，由于其自身的特殊性，嚴格計劃控制的結果必然是效率低下，必須探索新的組織方式。對此類社會事業及相關機構，發達國家的基本做法是明確其國立（或公立）地位，政府確保投入并實施宏觀管理和指導，但在具體業務活動方面給予其較大自主權，保持機構相當的獨立性。這些都值得我們認真學習和借鑒。基本目標就是通過組織方式的創新，既能夠實現政府職能，又能夠避免傳統體制的弊端，實現高效運轉。

三是要盡快建立規范非營利機構發展和運行的制度體系。積極發展非營利機構，以多種方式實現政府職能還是必須的。而要想發展非營利組織，一個必須解決的問題就是要建立促進、規范非營利機構發展的制度平臺。從國際經驗看，非營利機構不僅是法律明確規定的社會組織形式，對非營利機構的注冊、登記、活動范圍、機構和個人權力、資產與財務管理方式、政府支持與規制方式乃至治理結構等等都有非常具體而明確的規定。從中國目前的情況看，相關制度建設還基本為空白。比如，雖然目前要發展非營利組織，甚至已經確定要將部分公益性事業單位改革為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位，其他諸如產權與財務制度規定、治理結構規定、業務活動內容和方式規定等等也都是空白。如果這種情況不能得以迅速改變，指望非營利機構健康發展并在社會事業發展中發揮積極作用是不可能的。因此，必須認真借鑒國際經驗，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系。

（三）按照職能特點，對現有事業單位進行分類改革

如能夠明確哪些事業該由政府辦以及哪些事業該由政府直接組織、哪些該間接組織，并且能夠形成不同事業的組織與管理框架及相關制度體系，現有事業單位的體制改革并不復雜。從程序上講，就是先對社會事業進行分類并形成不同的組織規范，然后根據現有事業單位的職能特點，決定其歸屬。

1.產品和服務可以市場化的應盡快市場化

對目前定位為事業單位，但其活動與政府職能基本無關，產品和服務不具“外部性”，可以直接為社會提供產品或勞務服務并能夠創造利潤的機構，基本的改革方向就是要交由市場進行組織，通過直接轉制為企業或與企業合并重組，進入市場成為市場主體。近年來已經有一部分事業單位改制為企業，今后是要在嚴格甄別的基礎上更快地推進這一過程。

2.對具有公益性的事業單位，按照其職能特點和社會事業發展目標，分別確定為政府直接組織的公立機構或非營利機構

根據前文分析，諸如基礎教育、公共衛生以及基礎和公益性科學研究以及其他與政府職能直接相關的社會事業仍需要政府直接組織，與此相對應，現有的承擔相關責任的事業單位也應繼續按照公立機構模式進行組織。在與政府的基本關系模式上，仍需由政府決定其成立或撤銷，業務活動執行政府計劃并接受主管部門監督管理；政府財政確保經費投入，并將其納入公共財政預算；機構不得從事有收入的活動，如在特定情況下獲得收入，也必須上繳財政，實施嚴格收支分離。

鑒于仍需按照公立機構模式進行組織的事業單位在性質和特點上仍存在差異，所以，在具體組織方式上也應有所區別。比如，現有的承擔監督、執法職能或直接為政府決策與行政過程服務的機構，可以采取與一般政府部門類似的管理方式，有關人員也可參照公務員管理。其他一些單位，比如教育、科研等，則可在維持與政府基本關系模式的前提下，在具體業務活動組織、人員管理等方面采取更加靈活的方式，給機構以更大自主權，以多種方式提高其運行效率。當然，同時也要建立約束機制。比如，強調績效評估等等。

對于那些不必再由政府直接組織和管理的事業單位，可以考慮逐步改為非營利機構。當然，前提是必須先建立規范非營利機構運行的各種法律法規體系。需要再次強調的是，對于非營利機構的發展特別是部分事業單位向非營利機構的改革，短期內不可期望過高。另外，即使一部分事業單位改為非營利機構，政府仍需在經濟方面通過補貼、專項資金、合同購買等方式給予較大支持。事實上，即使在發達國家，政府財政支持仍是多數非營利機構的主要資金來源。

3.應同步進行結構調整和資源整合

鑒于長期存在的布局和資源配置不合理問題，在事業單位的分類改革過程中，必須同步進行結構調整和資源整合。該合并的要合并，該拆分的要拆分。還有一些機構，雖然無法按照市場原則進行組織，但其本身基本不具公益性或公益性很弱，該撤銷的則要撤銷。

不僅要考慮單位間的資源整合問題，也要注意某些事業單位的內部結構調整問題。比如，一些事業單位可能同時兼有從事公益活動與非公益活動的不同部門。對此，也應進行分類改革并進行相關結構調整和資源整合。原則上，改革后的事業機構應圍繞特定目標、采取特定組織方式運轉。一個機構、兩種甚至多種體制并存的局面必須徹底杜絕。

4.應同步進行管理體制調整

除前文提出的要合理劃分中央與地方以及地方不同層級政府間的責任外，還有很重要的一點就是要對目前一些領域社會事業的部門分割體制進行改革。原則上，同一領域的社會事業應歸屬同一政府部門實施統一規劃和管理，尤其對那些需要在發展中統一規劃和協調的社會事業。

（四）搞好配套改革

社會事業體制及事業單位體制改革是全面的體制改革，其間涉及諸多相關的配套政策問題。從現實的情況看，以下三個方面的配套改革尤為重要。

一是法律法規建設問題。無論是未來由政府直接組織的社會事業還是間接組織的社會事業，不管是政府職能還是對各種承擔機構運行的規范，都必須納入有效的法律體系。所以，加強法律法規建設非常重要。

二是財政體制改革問題。未來對事業機構要根據其職能采取分類組織和管理方式，部分社會事業機構需要政府直接組織并確保投入，有些事業可以由非營利機構承擔甚至委托營利性市場主體完成，但仍需要政府財力的支持。此外，要全面調整社會事業行政管理體制，就要合理劃分不同層級政府之間的責任分工。顯然，這些都需要財政體制改革的配合。因此，必須加快公共財政體制的建設，進一步調整財政支出結構，確保政府財政對社會事業的投入和支持；同時，充分借鑒國際經驗，對不同類型社會事業機構形成規范的支持方式，并發揮財政的監督、約束以及調整職能。此外，還必須全面調整中央政府與地方政府之間以及不同層級地方政府之間的財政關系，使發展社會事業的責任與相關財政責任相一致，該由中央政府承擔責任的社會事業就一定要由中央財政保證投入；該由地方政府承擔責任的社會事業則要依靠地方財政。鑒于地區間經濟發展的不平衡，還應進一步強化財政轉移支付制度建設，避免地區間社會事業發展水平差距過大。

三是勞動就業與社會保障制度的配套改革問題。社會事業體制及事業單位體制改革必然涉及眾多社會事業機構和個人利益。從很大程度上講，這也是政府、事業單位與個人之間關系模式的全面調整過程。至2000年底，全國各類事業單位的總數為110多萬家，人員總數為2800多萬人，是一個非常龐大的、知識分子非常集中的群體，也是事實上存在著大量富余人員的群體。由于事業單位的特殊性，迄今為止，對事業單位職工的就業仍基本維持終身就業體制，社會保障制度也不同于企業。顯然，在未來的改革中所有這些都必須進行調整。但在這一過程中，必須審慎協調彼此間的利益關系，比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。從很 22 大程度上講，這也是改革成敗的關鍵所在。在這一問題上，國有企業的改革實踐有深刻的經驗教訓。

此外，在分類改革尤其是要對部分事業單位實施企業化轉制、將部分事業單位改革為非營利機構的情況下，相關資產處置、產權制度安排等等也都必須妥善解決。

（五）民辦機構應納入統一社會事業體制

如前所述，目前民間和社會力量雖然已經開始介入社會事業，但從體制上一直采取與傳統事業單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應走向統一。鑒于現有的民辦非企業單位有些是不以營利為目標，有些則并非如此，所以首先應對現有民辦機構進行甄別或允許其選擇，要么按照營利機構（企業）重新注冊，并按照企業制度運轉；要么登記為非營利機構，按照非營利機構的規范和組織方式運轉。應當明確，無論是現有民辦機構重新登記為非營利機構，還是現有事業單位改為非營利機構，均應實施統一的管理體制。

（六）加強改革過程中的統一組織與協調

近年來的有關改革基本上都是以部門和地方政府為主實施的，如前所述，這種改革方式帶來了一系列問題。未來改革中，必須由中央政府統一組織，統籌規劃。

在統一組織的同時，一個非常關鍵的措施是要根據國際經驗和中國國情以及未來發展的要求，合理細致地確定分類改革的標準，特別是要對現有事業單位是否具有公益性以及其公益性強弱進行甄別和排序，合理確定其歸屬，這是改革能否獲得成功的基礎。

第五篇：財稅金融體制改革問題及對策研究

財稅金融體制改革問題及對策研究

摘要：目前，我國經濟增長方式形成了由高速增長轉向中高速增長的“新常態”，舊的經濟結構和經濟體制很難大力支持經濟增長的“新常態”，而這種“新常態”制約著我國的經濟發展速度和經濟發展水平。處于現代經濟發展核心地位的財稅和金融，必須率先進行并實現全面深化改革的新突破，因此深化改革財稅金融體制就成為經濟發展的重要舉措。

關鍵詞：財稅金融體制；深化改革；經濟增長；經濟結構；經濟體制 文獻標識碼：A

中圖分類號：F131 文章編號：1009-2374（2017）07-0266-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.07.127

河北省財稅金融體制改革進展情況

全面深化財稅金融體制改革已經成為現代經濟社會的必然趨勢，中央政府統一規劃，基本確定改革思路并進行了高端的頂層設計，以此來進一步整合改革的方式、途徑和手段。其中河北省的各項改革整合問題尤為突出。河北省對如下方面率先進行了積極探索：首先，對部門預算和中長期預算細化管理；其次，對政府間財政支出明確了責任劃分；再次，改革實時監督，使其具備了旁站式特征；最后，改革縣鄉財政體制等，但是各級部門改革工作沒有實現完全對接、改革進程，步驟和成效不一致等問題也日益凸顯。河北省財政廳為了梳理、整合，提高上述改革成果，提出了構建地方現代公共財政體系的重大舉措。財稅金融體制改革遇到的瓶頸

2.1 缺乏科學高效的預算管理制度

支出預算約束的弱化，導致預算執行過程中過度強調收入任務，出現了豐年緩收、歉年重收的現象。預算管理制度缺乏科學性還體現在沒有對預算資金尤其是超收收入的執行進行制度性約束，年末追加的情況頻發，不利于依法治稅和實時監督。河北省預算管理制度改革走在全國前列，包括改革部門綜合預算、完善項目預算、實現中長期滾動預算、開創全過程績效管理相繼推出。但是，河北省的系列改革缺乏完整的政府預算體系、缺乏科學的預算決策機制、零基預算方法應用不徹底、缺乏透明的預算公開制度和程序以及配套的預算法律制度等。

2.2 稅收制度的功能發揮不全面

稅收收入是政府財政收入的主要渠道和方式，同時國家及地方政府也要通過稅收這個工具來實行宏觀調控并調整收入分配。其中個人所得稅和企業所得稅等直接稅收收入占比較低，而流轉稅在政府財政收入中卻占據主要地位，這就導致稅收制度對收入分配的調節能力較弱，難以發揮其自動穩定功能。

2.3 改革結構不合理

國家財政收入中稅收收入和非稅收收入的比重失衡，稅收收入占比較低且呈現逐年下降的趨勢，導致非稅收收入遠遠高于稅收收入，而且即使是在稅收收入內部，直接稅收收入與間接稅收收入的比重也呈現失衡的狀態。在稅務改革中，部分稅目定位不清晰、不明確，導致河北省財稅金融體制改革中出現了重復征稅的現象，造成了一定程度的不良影響。深化財稅金融體制改革的職能與定位

黨的十八屆三中全會高度重視財稅金融體制改革，提出：國家治理的基礎和重要支柱是財政，優化配置資源、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安也需要科學的財稅金融體制來保障。國家首次開宗明義地對財政進行了重新定位，進一步提升了財政的地位。

3.1 一個總體目標

深化財稅金融改革的總體目標是建立現代財政制度。通過深化財稅金融體制改革，建立起與社會主義市場經濟體制相匹配的現代財政制度，使之具有科學的管理模式、健全的制度體系、規范的管理制度、平穩的運行程序、公正公開的政策、透明的工作流程、高效的宏觀調控和健全的法律保障，以此來促進社會經濟的健康和可持續發展。

3.2 兩條主線

首先，發揮市場在資源配置中的關鍵性作用。市場在資源配置中的角色進行了重大轉變。深化財稅改革決不能偏離市場機制這條主線，市場機制發揮程度是檢驗財稅金融體制改革最終成效的有效手段和方式。其次，發揮省級和市縣兩個積極性。深化財稅金融體制改革市縣利益緊密相連，市縣政府高度關注，因此在維護市縣利益的基礎上改革省級層面的設計和推動改革，注意調動省級與市縣共同的積極性。

3.3 三項主體內容

深化財稅金融體制改革包括如下三項內容：首先是預算管理制度的完善；其次是稅收制度的改革；最后是事權和支出責任高度匹配的制度建設。這一系列變革要以制度建設為目標，以制度措施為途徑，改革作為關鍵環節。具體到市縣，還要對市縣政府債務進行科學高效的管理和控制，建立定位科學的現代轉移支付制度，主要表現出基礎性轉移支付為主，輔之以?Ｏ鈄?移支付，并通過橫向轉移支付予以補充的特征；努力構建現代地方稅體系，做到“四個相對”，即相對完整的稅種、相對獨立的稅權、相對協調的征管、相對健全的法制；完善市縣財政體制，進一步明確劃分省與市縣政府間事權和支出責任。

3.4 四大聯動改革

財稅金融體制改革與社會、經濟、政治、生態環境四大改革具有高度的關聯性。成為其他系列改革的支撐和保障，并對社會、經濟等領域變革的突破起到了關鍵作用。具體到地方，應著重建立現代國庫管理制度，健全財政監督機制、科學管控財政收入、嚴格財政支出管理制度、細化機關經費管控等。深化財稅金融體制改革的途徑與方法

4.1 提升深化財稅金融體制改革的主觀能動性

4.1.1 優化理財觀念。財政部門要以現代化理念為依托，打破傳統的理財思維的局限，不斷提高國家治理的效率與質量。在社會主義市場經濟條件下，以科學的政治經濟理念來持續提升財政的作用，并將之進一步滲透到社會、經濟、政治等諸多領域，使之在社會保障、產業升級與收入分配等方面參與國家治理，進一步提高制度改革和體制創新的效率和效果。

4.1.2 制定超前的改革方案。深化財稅金融體制改革過程中的重要角色是省級及市縣財政部門，各級財政部門運用科學的手段和方法來平衡橫向管理與縱向調控。基于橫向管理層面，地方財政部門要規范財政來源，有效整合公共資源，進行科學的財力統籌，對部門預算進行制度化建設以及優化配置公共資源等；基于縱向調控層面，在改革過程中，要建立健全系列轉移支付制度，均衡轄區的基本公共服務。縣級財政部門要歸集匯總各部門分散的財政性資金，專人專管，并結合資金的性質有效整合資金進行合理的安排預算。

4.2 規范預算管理制度

科學的預算管理制度應該具有“強公開，重支出，清掛鉤”的特征，河北省要建設陽光、責任政府并進行依法行政需要建立起預算公開制度。因此，實現預算公開范圍擴大，并進一步細化公開內容，完善預算公開機制，強化管理制度的監督，全面深化財稅體制改革。將平衡狀態及赤字規模預算的審核重點轉移并拓展至支出預算。支出掛鉤在特定時期發揮出了一定程度的經濟推動作用，但是也使財政支出結構出現了失衡的態勢，因此規范預算體制管理的重點與難點就是掛鉤事項的清理。

4.3 開放金融市場體系

擴大金融業的經營范圍是開放金融市場體系的基本出發點，包括對內和對外兩個層面的擴大開放。擴大開放范圍能夠更大程度地發揮市場在資源優化配置中的關鍵作用，同時有利于持續服務于社會實體經濟，保證我國經濟健康穩定發展；國家金融業應利用自身的國際化優勢，快速全面地融入經濟全球化和區域經濟一體化的社會發展背景，從而推動中國經濟的國際化拓展進程。金融市場需求層次的細化和相關產品的多元化，要求對政策性金融機構進行內部改革，均衡直接融資與間接金融的比重，健全保險經濟的補償功能。

4.4 建立健全社會信用體系

首先，建立以國家社會信用部門為核心，并與各級社會信用部門密切聯動的社會信用體系，充分發揮各個部門的工作職能，共同推動信用體系的發展；其次，把推行示范點建設、相關重點領域的信用建設作為社會信用體系建設的關鍵環節，以此深化我國財稅金融體制改革；再次，將政務、商務、社會以及司法誠信建設工作作為社會信用體系的關鍵環節；最后，建立健全信用立法，建設我國社會信用記錄和服務機制，深化并發展社會信用體系的獎懲機制。結語

財稅金融體制改革有利于推動我國經濟收入和社會公共資源的合理分配的發展進程，促進社會主義市場經濟的健康和可持續發展。因此，進一步深化財稅金融體制改革就成為了新形勢下我國政府工作的基本出發點，各級財政部門深入分析改革中的不足和弊端，制定科學高效的改進和完善措施，實現財稅金融體制的良好構建，為全面實現小康社會提供財政保障。

基金項目：本文是保定市哲學社會科學規劃課題：保定市深化財稅金融體制改革研究，課題號：2016245，課題組成?T：王培，周少燕，劉樹，朱燕萍。

作者簡介：王培，中國地質大學長城學院教師，財務管理教研室主任，講師，中級經濟師，碩士；朱燕萍，中國地質大學長城學院教師，講師，中級會計師，碩士。

（責任編輯：周 瓊）