第一篇：關(guān)于 PPP養(yǎng)老項目的學習總結(jié)（定稿）

關(guān)于 PPP養(yǎng)老項目的學習總結(jié)

近兩周時間，主要對孝之源養(yǎng)老項目的可行性研究報告及PPP實施報告進行了學習，并上網(wǎng)搜索了相關(guān)的養(yǎng)老和PPP的相關(guān)政策、項目案例。現(xiàn)總結(jié)一下自己的學習心得：

一、養(yǎng)老PPP背景了解

所謂PPP模式，就是公共部門通過合同的方式，與私營機構(gòu)確立風險共擔、利益共享的長期合作機制，從而共同為社會提供公共服務。

自十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”后，PPP模式開始在我國城市基礎設施領(lǐng)域推廣和使用。2015年，國務院發(fā)布了《關(guān)于在公共服務領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》，PPP模式的適用范圍拓展至環(huán)保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務領(lǐng)域。

2017年8月18日，財政部、民政部、人力資源社會保障部發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》財金〔2017〕86號，個人覺得這個新發(fā)布的86號文對政府養(yǎng)老PPP項目發(fā)展有重要的指導意義，對重要的內(nèi)容摘錄如下：（1）基本原則：厘清邊界，支持基礎。針對養(yǎng)老服務的不同類型，堅持公共服務屬性，合理界定政府和社會資本合作提供的養(yǎng)老服務邊界，優(yōu)先支持保障型基本養(yǎng)老和改善型中端養(yǎng)老服務發(fā)展，促進資源合理優(yōu)化配置，加大投入力度，探索形成符合當前國情的養(yǎng)老服務供給模式，保障面向老年人的基礎性養(yǎng)老服務供給。（2）優(yōu)先支持的重點養(yǎng)老服務領(lǐng)域

重點引導和鼓勵社會資本通過PPP模式，立足保障型基本養(yǎng)老服務和改善型中端養(yǎng)老服務，參與以下養(yǎng)老服務供給：

養(yǎng)老機構(gòu)：鼓勵政府將現(xiàn)有公辦養(yǎng)老機構(gòu)交由社會資本方運營管理。支持機關(guān)、企事業(yè)單位將所屬的度假村、培訓中心、招待所、療養(yǎng)院等，通過PPP模式轉(zhuǎn)型為養(yǎng)老機構(gòu)，吸引社會資本運營管理。鼓勵商業(yè)地產(chǎn)庫存高、出租難的地方，通過PPP模式將閑置廠房、商業(yè)設施及其他可利用的社會資源改造成養(yǎng)老機構(gòu)。

社區(qū)養(yǎng)老體系建設：鼓勵政府和社會資本在城鄉(xiāng)社區(qū)內(nèi)建設運營居家養(yǎng)老服務網(wǎng)點、社區(qū)綜合服務設施，興辦或運營老年供餐、社區(qū)日間照料、老年精神文化生活等形式多樣的養(yǎng)老服務。支持政府將所轄區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務打包，通過PPP模式交由社會資本方投資、建設或運營，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的社區(qū)養(yǎng)老服務項目統(tǒng)一標準、統(tǒng)一運營。醫(yī)養(yǎng)健融合發(fā)展：鼓勵養(yǎng)老機構(gòu)與醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)、健康服務機構(gòu)開展合作，支持打造“以健康管理為基礎、以養(yǎng)老服務為核心、以醫(yī)療服務為支撐”的全生命周期養(yǎng)老服務鏈，興建一批養(yǎng)老為主題，附加康養(yǎng)、體育健身、醫(yī)療、教育、文化娛樂、互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代服務業(yè)的“養(yǎng)老+”綜合新業(yè)態(tài)。

三、對孝之源養(yǎng)老項目的思考

根據(jù)孝之源的可行性研究報告，該“互聯(lián)網(wǎng)+”項目即包括線下設施的建設、互聯(lián)網(wǎng)平臺的建設、養(yǎng)老商品商城的建設、模式的推廣、流動基地的建設，這些應該是公司的大目標或者說是整體規(guī)劃。據(jù)本人近兩周對PPP項目的理解，政府的PPP項目應該是某個區(qū)域、或固定位置的具體項目（應該至少具體到某個區(qū)域范圍，大體的建設數(shù)量及投資估算），這里也涉及到哪一級政府那個部門的審批權(quán)限問題。

從最近發(fā)布的86號文來看，政府強調(diào)采用PPP立足保障型基本養(yǎng)老服務和改善型中端養(yǎng)老服務,主要內(nèi)容有三個：一是鼓勵將原有閑置資源改造成養(yǎng)老機構(gòu)（明確可采用PPP模式）；二是將區(qū)域內(nèi)社區(qū)養(yǎng)老設施打包經(jīng)營（明確可采用PPP模式）；三是將傳統(tǒng)養(yǎng)老與現(xiàn)代服務業(yè)相結(jié)合。個人認為，這樣要求的目的就是利用現(xiàn)有資源，減少一次性財政資金投入，降低經(jīng)營成本，提高服務質(zhì)量，也與政府的工作思路相契合。建議從這些切入點去考慮孝之源ppp項目內(nèi)容，以便于項目提議能被政府接受。

通過網(wǎng)上搜尋，覺得“江西市漳州市章貢區(qū)居家養(yǎng)老PPP項目”值得借鑒，將某網(wǎng)頁關(guān)于該項目的部分內(nèi)容摘抄如下：“章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心PPP項目是通過政府與社會資本合作，共同組建章貢區(qū)養(yǎng)老服務中心項目管理公司，建立利益共享、風險共擔機制，采用“建設-運營-移交”和“移交-運營-移交”的方式，建設和運營管理全區(qū)72個居家養(yǎng)老服務中心網(wǎng)點。該項目總投資1.6億元，分三年建成，項目運營期為15年。項目全部建成后，將為全區(qū)8萬名60歲以上老年人提供日間照料、配餐送餐、醫(yī)療陪護等社區(qū)居家養(yǎng)老服務，實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務全覆蓋。章貢區(qū)社區(qū)（村）居家養(yǎng)老服務中心PPP項目已作為江西省首個社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項目，列入了全省2015年第一批政府與社會資本合作項目，并獲得了國家開發(fā)銀行的大力支持。隨著項目合同的正式簽署，項目運作也將進入項目具體實施和全生命周期管理的全新階段。”

針對具體的孝之源PPP方案的編寫，個人覺得應借鑒江西市漳州市章貢區(qū)居家養(yǎng)老PPP項目的經(jīng)驗，結(jié)合新發(fā)布的《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》財金〔2017〕86號文，現(xiàn)提出幾點個人建議：

1、以項目建議書的形勢向政府進行申報。

2、個人認為“互聯(lián)網(wǎng)+”只是項目運營的方式，將公司的項目內(nèi)容與政府需要的PPP內(nèi)容進行區(qū)分。建議項目內(nèi)容調(diào)整為淄博市或博山區(qū)的社區(qū)養(yǎng)老PPP項目。專門針對博山區(qū)社區(qū)養(yǎng)老設施服務內(nèi)容補充一份可研性報告，包括整個區(qū)域現(xiàn)有社區(qū)養(yǎng)老設施的建設情況、經(jīng)營情況的調(diào)查，擬新建社區(qū)養(yǎng)老設施多少間、改造社區(qū)養(yǎng)老設施多少間，新建及改建社區(qū)養(yǎng)老設施建設的標準、內(nèi)容、建設地點、投資估算等內(nèi)容。

3、項目運營方式：

采用TOT+BOT的運營方式，建議運營時間在10~15年。

4、項目回報機制

政府補貼+使用者付費+調(diào)價機制。

5、項目資本金

關(guān)于政府入股及如何入股的問題，個人覺得項目的投入主要為分批建點，而且投入后運營就有相關(guān)的收費和補貼，建議政府不入股。

6、融資：

建議采用第三者擔保進行融資的方式。

7、社會資本選擇：

采用競爭性磋商。

以上幾點純屬個人對PPP項目和養(yǎng)老項目初步了解后匯總的個人觀點，剛接觸工程咨詢這個行業(yè)，需要學習的內(nèi)容還有很多，也希望自己早日適應咨詢行業(yè)的工作方式，望領(lǐng)導及同事多多指教。

第二篇：PPP總結(jié)學習

開展PPP項目的關(guān)鍵在于：如何將政府“意愿清單”上的項目轉(zhuǎn)換成潛在市場投資人眼中的投資機會，在正確的時間向正確的市場投資方提供正確項目的正確信息，以促使政府與市場投資方之間創(chuàng)造高效的合作。

PPP項目的關(guān)鍵是找到正確的市場投資方，市場投資方應該是一個優(yōu)秀的項目運營商，或建設商與運營商形成的聯(lián)合體，而不能僅是建設方。

中標人需要承擔淮水北調(diào)淮北市級配水工程PPP項目的總顧問、財務顧問、法律顧問職責，具體服務內(nèi)容包括：

1.開展盡職調(diào)查，全面收集項目相關(guān)資料和基礎數(shù)據(jù)。2.協(xié)助相關(guān)部門完成物有所值評價和財政承受能力論證。3.制定PPP項目實施方案。

4.確定PPP項目社會資本采購方式、項目運作方式、交易結(jié)構(gòu)及重要邊界條件，完成財務測算。

5.組織實施社會資本采購程序，編制全套采購文件（含投資競爭須知，以及PPP項目協(xié)議）。

6.協(xié)助招標人與社會資本合作方就PPP項目協(xié)議進行溝通、談判。

7.協(xié)助政府方與社會資本合作方或其設立的項目公司完成相應的PPP項目協(xié)議簽署 8.應招標人要求，就本項目所涉的其它商務、財務、法律問題提供專業(yè)咨詢意見與建議。

PPP模式分類 PPP模式依據(jù)融資特點主要分以下類型：

融資性質(zhì)

從廣義的層面講，公私合作（PPP）應用范圍很廣，從簡單的，短期（有或沒有投資需求）管理合同到長期合同，包括資金、規(guī)劃、建設、營運、維修和資產(chǎn)剝離。PPP安排對需要高技能工人和大筆資金支出的大項目來說是有益的。它們對要求國家在法律上擁有服務大眾的基礎設施的國家來說很有用。公私合作關(guān)系資金模式是由在項目的不同階段，對擁有和維持資產(chǎn)負責的合作伙伴所決定。PPP廣義范疇內(nèi)的運作模式主要包括以下幾種：

（1）建造、運營、移交（BOT）

私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

（2）民間主動融資（PFI）

PFI是對BOT項目融資的優(yōu)化，指政府部門根據(jù)社會對基礎設施的需求，提出需要建設的項目，通過招投標，由獲得特許權(quán)的私營部門進行公共基礎設施項目的建設與運營，并在特許期（通常為30年左右）結(jié)束時將所經(jīng)營的項目完好地、無債務地歸還政府，而私營部門則從政府部門或接受服務方收取費用以回收成本的項目融資方式。

（3）建造、擁有、運營、移交（BOOT）

私營部門為設施項目進行融資并負責建設、擁有和經(jīng)營這些設施，待期限屆滿，民營機構(gòu)將該設施及其所有權(quán)移交給政府方。

（4）建造、移交（BT）

民營機構(gòu)與政府方簽約，設立項目公司以階段性業(yè)主身份負責某項基礎設施的融資、建設，并在完工后即交付給政府。

（5）建設、移交、運營（BTO）

民營機構(gòu)為設施融資并負責其建設，完工后即將設施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設施的長期合同。

（6）重構(gòu)、運營、移交（ROT）

民營機構(gòu)負責既有設施的運營管理以及擴建/改建項目的資金籌措、建設及其運營管理，期滿將全部設施無償移交給政府部門。

（7）設計建造（DB）

在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的規(guī)范，往往是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。

（8）設計、建造、融資及經(jīng)營（DB-FO）

私營部門的合作伙伴設計，融資和構(gòu)造一個新的基礎設施組成部分，以長期租賃的形式，運行和維護它。當租約到期時，私營部門的合作伙伴將基礎設施部件轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴。

（9）建造、擁有、運營（BOO）

私營部門的合作伙伴融資、建立、擁有并永久的經(jīng)營基礎設施部件。公共部門合作伙伴的限制，在協(xié)議上已聲明，并持續(xù)的監(jiān)管。

（10）購買、建造及營運（BBO）

一段時間內(nèi)，公有資產(chǎn)在法律上轉(zhuǎn)移給私營部門的合作伙伴。建造、租賃、營運及移交（BLOT）

（11）只投資

私營部門的合作伙伴，通常是一個金融服務公司，投資建立基礎設施，并向公共部 門收取使用這些資金的利息。

非融資性質(zhì)

（1）作業(yè)外包

政府或政府性公司通過簽定外包合同方式，將某些作業(yè)性、輔助性工作委托給外部企業(yè)/個人承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于自己的核心事務的目的。一般由政府方給作業(yè)承擔方付費

（2）運營與維護合同（O&M）

私營部門的合作伙伴，根據(jù)合同，在特定的時間內(nèi)，運營公有資產(chǎn)。公共合作伙伴保留資產(chǎn)的所有權(quán)。

（3）移交、運營、移交（TOT）

政府部門將擁有的設施的移交給民營機構(gòu)運營，通常民營機構(gòu)需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設施無償移交給政府方。

股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓

政府將國有獨資或國有控股的企業(yè)的部分產(chǎn)權(quán)/股權(quán)轉(zhuǎn)讓給民營機構(gòu)，建立和形成多元投資和有效公司治理結(jié)構(gòu)，同時政府授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務

合資合作

政府方以企業(yè)的資產(chǎn)與民營機構(gòu)（通常以現(xiàn)金方式出資）共同組建合資公司，負責原國有獨資企業(yè)的經(jīng)營。同樣，政府將授予新合資公司特許權(quán)，許可其在一定范圍和期限內(nèi)經(jīng)營特定業(yè)務。

穩(wěn)定的PPP能夠在公私合作伙伴之間對任務、責任和風險進行最優(yōu)化配置。私營部門的作用是利用其在商業(yè)、管理、運營和創(chuàng)新方面的專業(yè)知識，實現(xiàn)項目的高效運營。在一些特定的合同中，私營部門也為項目提供資金。

設計合作框架時，應將相關(guān)風險分配給風險管理能力較強的一方，以最大限度地降低成本，提高績效。

政府部門在基礎設施建設中采用PPP的三個主要動機是：

1.吸引民間資本投資（通常是為了補充公共資源或?qū)⒐操Y源用于滿足其他公共需求）；

2.提高效率，更有效地利用現(xiàn)有資源；

3.通過職能、激勵和責任的再分配推動相關(guān)行業(yè)的改革。

1.2.1 調(diào)動私人資本

為發(fā)展和維持日益增長的人口所需的基礎設施，政府面臨的融資壓力也越來越大。推進城鎮(zhèn)化，修繕老舊設施，滿足新進入城鎮(zhèn)的居民的公共需求，以及完善公共服務缺失或供給不足地區(qū)的基礎設施等，都是政府部門面臨的挑戰(zhàn)。此外，由于基礎設施的運營經(jīng)常產(chǎn)生赤字，只能靠財政補貼，這也增加了公共資源的支出。

面臨上述壓力，大多數(shù)政府的財力有限，融資壓力巨大，成為調(diào)動私人資本參與基礎設施建設的主要原因。若PPP設計合理，則可調(diào)動此前閑置且正在尋求投資機遇的本地、地區(qū)或國際范圍內(nèi)的私人資本。

私營部門進入PPP項目是為了利用其管理能力和經(jīng)驗（特別是公用事業(yè)）獲利。參與PPP的私人資本通過提供服務獲得政府補償，從而獲取適當?shù)耐顿Y回報。

在設計PPP流程和選擇PPP形式時，充分考慮改革目標、政治環(huán)境、法律法規(guī)和政策框架、行業(yè)融資需求和資源、政治約束，以及利益相關(guān)者的觀點等因素，是十分重要的。在解決部分行業(yè)問題方面，PPP是一種十分有效的工具，但它也不是萬能的。

只有建立在行業(yè)診斷基礎上的PPP才可能成功。行業(yè)診斷對該行業(yè)存在的約束條件進行務實的評估。具體來說，行業(yè)診斷的對象包括： ? 技術(shù)事項；

? 法律、監(jiān)管和政策框架； ? 機構(gòu)和能力；

? 商業(yè)、財務和經(jīng)濟事項。

行業(yè)診斷有助于政府評估現(xiàn)狀，找出差距和劣勢，并制定行業(yè)改革戰(zhàn)略或路線圖，確定改革所需的工具和活動。很多情況下，并不是每個領(lǐng)域都像財務或技術(shù)領(lǐng)域那樣，存在可靠且全面的數(shù)據(jù)。在這種情況下，收集有限但十分關(guān)鍵的指標更為有效，這些指標往往能反映行業(yè)的總體狀況。

行業(yè)診斷很可能需要當?shù)鼗蛘邍H范圍內(nèi)的包括工程師、律師、經(jīng)濟學家、財務分析師、政策和事務專家的團隊協(xié)助完成。行業(yè)診斷對于合理確定交易結(jié)構(gòu)至關(guān)重要，因此，預留足夠的診斷時間是很有必要的。行業(yè)診斷需一至兩年時間，主要取決于行業(yè)的復雜程度、數(shù)據(jù)可用性，以及咨詢服務采購流程。

行業(yè)診斷中一個至關(guān)重要的環(huán)節(jié)是與利益相關(guān)者協(xié)商，并確定一個政府部門領(lǐng)導準備和實施工作。

根據(jù)行業(yè)診斷的結(jié)果，政府能夠明確現(xiàn)有環(huán)境能在多大程度上支持實施PPP，以及在PPP實施前須采取何種行動來創(chuàng)造相應條件。行業(yè)診斷對以下幾個方面至關(guān)重要：(i)明確行業(yè)優(yōu)勢和劣勢，以及最有可能提高效率的領(lǐng)域；(ii)定期評估和報告改革進度；和(iii)根據(jù)需要調(diào)整改革計劃。

行業(yè)診斷的后續(xù)工作是制定路線圖以及確定PPP各項活動，圖2描述了行業(yè)診斷的各個環(huán)節(jié)。

3.3 法律、監(jiān)管和政策框架

行業(yè)診斷的對象還包括現(xiàn)有的法律、監(jiān)管和政策框架： ? 適用法律、有關(guān)管理權(quán)分配和業(yè)績標準設定的現(xiàn)行制度； ? 監(jiān)管安排、監(jiān)管機構(gòu)、法規(guī)； ? 與行業(yè)相關(guān)的重要機構(gòu)和政府部門； ? 收費、補貼政策和制度安排； ? 是否有法定服務質(zhì)量標準及其適用性； ? 對行業(yè)業(yè)績至關(guān)重要的自然資源保護管理要求； 選擇PPP結(jié)構(gòu)：行業(yè)診斷與行業(yè)路線圖 13 14 公私合作手冊

? 環(huán)境和健康方面的規(guī)定； ? 相關(guān)勞動法律法規(guī)；

? 對于外資入股/參與行業(yè)活動的限制、外匯管制，以及將利潤匯回本國的限制，例如《外商投資法》。

需特別注意的是，可能有必要改革監(jiān)管制度和/或創(chuàng)建新的監(jiān)管機構(gòu)，以推動純粹的政府提供公共服務的模式向私人提供模式轉(zhuǎn)變。

有利的法律、監(jiān)管和政策環(huán)境對于PPP的可持續(xù)性是至關(guān)重要的。支持私人參與公共領(lǐng)域的法律環(huán)境是最基本的條件。法律環(huán)境應最大限度地減少腐敗，還必須足夠可靠，以鼓勵私人參與和投資。如果法律和司法環(huán)境不明確，投資者和項目參與人能夠意識到項目的不可預測性和高風險性。專題1提供了一個中國的案例。

也就是說，潛在投資者相信法律和合同會得到尊重，必要時可以通過法庭或仲裁手段強制執(zhí)行。

經(jīng)濟方面的監(jiān)管框架也需同樣明確。這可能需要創(chuàng)建一個獨立的監(jiān)管機構(gòu)（該機構(gòu)可以隸屬于某個政府部門），或采用其他監(jiān)管形式。還可以將監(jiān)管規(guī)則整合進合同，這時對外部監(jiān)管力量的需求僅限于有效的監(jiān)督能力和業(yè)績審計。合同條款應明確各方職責、績效目標、資費水平和結(jié)構(gòu)、資費調(diào)整規(guī)則和爭端解決程序等內(nèi)容，這有利于私

營部門更好地預測項目的贏利能力，并決定是否值得參與競標。基本原則是所需服 務水平與產(chǎn)生的成本相匹配，同時設計提高效率的激勵措施。3.4 機構(gòu)安排與能力

PPP需要政府內(nèi)外的利益相關(guān)者承擔新的職能，或更好地履行現(xiàn)有職能。通常會建立新的機構(gòu)，如監(jiān)管機構(gòu)或PPP機構(gòu)，以管理項目。政府須理解一系列關(guān)鍵性問題以了解改革的制度需求，這些問題可能包括：

? 現(xiàn)行體制和立法框架是否有利于行業(yè)改革和PPP，管理機關(guān)、用戶和公共事業(yè)還面臨哪些障礙。

? 利益相關(guān)者的自主程度和可靠程度是否與其將要承擔的責任相匹配。? 相關(guān)各級政府部門是否準備好放棄部分權(quán)力或者調(diào)整自己的定位。

? 相關(guān)各級政府部門是否會根據(jù)既定政策和監(jiān)管要求將特定權(quán)力委托給私營部門。? 每個機構(gòu)是否有資金、人員、培訓和相應設備來實現(xiàn)其目標。? 每個機構(gòu)是否都明確其職能，以及應采取哪些措施來完成任務。

? 是否存在一個有相應能力和政治意愿的關(guān)鍵利益相關(guān)者或主導者來領(lǐng)導或推動改革進程。

機構(gòu)職能最遲需在PPP流程完成前確定。然而，PPP流程中機構(gòu)職能的不確定性越大，潛在投資者就會認為風險越大。同時，隨著行業(yè)不斷發(fā)展和成熟，還需要保持一定程度的彈性，以完善和更新機構(gòu)的職能。隨著分權(quán)程度的提高，政府需承擔更多責任來明確各級政府部門是否有效地履行了其職能。

開展機構(gòu)分析時，切記不能忽略投標、談判、合同合規(guī)和監(jiān)控方面的能力。在這方面，政府對自身機構(gòu)可能抱有不切實際的期望。

政府的戰(zhàn)略承諾通常有以下幾種方式：就PPP的改革戰(zhàn)略和預期發(fā)表公開聲明；與利益相關(guān)方協(xié)商和提高透明度；提供充足資金和支持；指定一個強有力的主導者或推動者。指定的主導者可以是個人或機構(gòu)，對項目進度負責，關(guān)注與公眾的溝通和信息的收集與發(fā)布，確保主要事項獲得合理的關(guān)注，引導各方合作/達成一致，以及敦促政府做出決策。PPP主導者的地位、信譽和實力也反映了政府對PPP項目承諾的可信度。

PPP合同的基本類型有： ? 服務合同； ? 管理合同； ? 包干制委托經(jīng)營合同或租賃合同； ? 建設—運營—轉(zhuǎn)讓（BOT）和類似安排； ? 特許權(quán)； ? 合資企業(yè)。

4.1 服務合同

根據(jù)服務合同，政府（公共部門）雇用私營公司或?qū)嶓w完成一個或多個特定的任務，時間通常為1—3年。公共部門仍然是基礎設施服務的主要提供者，且只將部分業(yè)務承包給私營合作者。私營合作者必須按約定成本提供服務，通常必須滿足公共部門制定的標準。政府一般采用競爭性招標程序來簽訂服務合同，鑒于合同期限不長及其范圍較窄，競爭性招標通常是有效的。

根據(jù)服務合同，政府向私營合作伙伴支付預先商定的服務費，該費用可能是一次性支付，也可能按單位成本或其他方式支付。因此，如果承包商在服務達標的同時能夠降低運營成本，其利潤將增加。融資方案會涉及一個成本加費用公式，在此公式中，勞動力等成本固定，私營伙伴參與利潤分配。私營伙伴通常不與消費者互動。政府為擴大或完善利潤分配系統(tǒng)所需的任何資本投資提供資金。

潛在優(yōu)勢

服務合同通常最適合以下情形：合同中可以明確界定服務內(nèi)容，能合理確定需求水平，可以隨時監(jiān)控執(zhí)行情況。服務合同為發(fā)揮私營部門更大作用提供了相對低風險的選擇。服務合同可以對系統(tǒng)運營和效率產(chǎn)生快速和重大的影響，并為技術(shù)轉(zhuǎn)讓和 管理能力的提升提供了載體。

服務合同往往期限較短，允許部門內(nèi)重復競爭。鑒于只有分散的服務用于招標，準入門檻也低。重復招標讓承包商面臨壓力維持低成本，同時低門檻鼓勵更多私營公司參與競爭。

4.2 管理合同

管理合同將外包的服務范圍擴大至部分或全部公共服務（即公共設施、醫(yī)院、港口管理等）的管理和運營。雖然公共部門仍然是服務的最終提供者，但日常的管理和控制被分配給私營合作伙伴或承包商。多數(shù)情況下，私營合作伙伴提供運營資金而不是投資資本。圖5介紹了管理合同的典型架構(gòu)。

4.4 特許權(quán)

特許權(quán)允許私營部門運營商（受讓人）在指定區(qū)域內(nèi)負責全面提供公共服務，包括系統(tǒng)的運營、維護，征收費用，管理，建設和修復。重要的是，運營商負責所有資本投資。盡管私營部門運營商負責提供資產(chǎn)，該資產(chǎn)即使在特許期內(nèi)也屬于公共部門所有。公共部門負責確定實施標準，并確保受讓人能達到標準。從本質(zhì)上講，公共部門的角色從服務提供者轉(zhuǎn)變?yōu)榉諆r格和質(zhì)量的規(guī)范者。表4和專題6列舉了基 礎設施特許權(quán)的案例。

專題6：韓國首條機場鐵路

韓國首個鐵路特許權(quán)項目正在建設中。從首爾市中心至仁川國際機場，全長61.7公里，將提供通勤和快速交通服務。全長 41公里的一期項目于2007年開始運營，連接仁川國際機場和金浦國內(nèi)機場。兩年半后，這條線路將延長20.7公里，一直到首爾 中央火車站。

此項目連接仁川機場、首爾和最近開通的KTX高速鐵路（從首爾中央車站開往釜山），受到韓國國家和地方政府的大力支持，是韓國首個鐵路特許權(quán)項目。仁川國際機場鐵路公司（Iiarco）自完工開始擁有該項目30年的特許經(jīng)營權(quán)，這家具有特殊性質(zhì)的公司成立于2001年3月。

Iiarco有11個股東，包括大股東現(xiàn)代工程建設（HDEC）（持股27％）、浦項工程建設（11.9％）、大林產(chǎn)業(yè)（10％）、東部公司（10％）、韓國鐵路管理局（9.9％），以及其他6家韓國公司。

Bechtel公司為Iiarco提供項目管理支持，韓國顧問公司Kortech也負責協(xié)助受讓人。來源：克努頓，邁克。2004。《國際鐵路學報》。5月。

受讓人直接向系統(tǒng)用戶收取費用。特許權(quán)合同通常會確定收費標準，且規(guī)定標準可能隨著時間調(diào)整。極少的情況下政府選擇提供資金支持，幫助受讓人支付資本開支。受讓人負責籌集系統(tǒng)建設、升級或擴大所需的任何資本投資，并通過自有資源和用戶繳納的費用為這些投資融資。受讓人還負責提供運營資金。特許權(quán)有效期一般為25~30年，因此運營商有足夠時間收回投資，并獲得適當回報。必要情況下公共部門可能會負責部分資本投資，如以投資“補貼”的形式（彌補資金缺口）保證特許權(quán)合同的商業(yè)可行性，政府可以從征收的費用中提取相應部分來收回投資。圖7描述了特許權(quán)合同的典型架構(gòu)。

選擇恰當?shù)腜PP方案應基于以下因素： ? 可用PPP選項（如第四章中所述）? 行業(yè)技術(shù)約束及目標（已在診斷中識別）? 法律和監(jiān)管約束（已在診斷中識別）

? 制度因素（已在診斷中識別）

? 商業(yè)、財務和融資要求及約束（已在診斷中識別）? 市場利益（如下所述，包括當?shù)嘏c國際市場）以及 ? 基于系統(tǒng)特征或人口特征的行業(yè)特殊要求。

PPP項目優(yōu)先關(guān)注的因素應包括擴大服務范圍、改善服務、能減少政府補貼的效率提升，以及客戶滿意度。政府及其顧問應開展成本/收益分析，并與潛在私人合作伙伴進行廣泛協(xié)商（經(jīng)營者調(diào)查），以深入了解所考慮的方案的優(yōu)勢和劣勢。

特定的PPP形式更容易、也更廣泛地應用于特定的行業(yè)，如BOT被廣泛應用于收費公路及廢水處理廠的建設，而衛(wèi)生保健或供水服務則更多地使用管理合同。

6.4.1 項目融資

基礎設施PPP通常需要融資，也就是說，需要為初始投資籌集外部資金，并通過未來收入流償還。資金可以來源于公共部門或私營部門。無論資金來源于何處，都是有成本的，因此，對于項目的效益和所需的費率（以及與此相關(guān)的支付能力）都有影響。對于項目融資而言，可識別的信貸風險（源于與項目有關(guān)的各種技術(shù)、商業(yè)和其他風

險）與融資成本之間的關(guān)聯(lián)性是一個根本性因素。

政府的融資成本通常低于私人經(jīng)營者，即便是在同一個國家也不例外。因此，由私人融資可能會增加PPP的財務成本。但是，PPP產(chǎn)生的效率提升將能夠彌補資金成本，并導致凈支出下降與效率提升，最終有利于消費者。此外，公共部門融資往往 很少，這也是設計PPP的最初動機之一。

經(jīng)營者通常會建立一個項目公司來實施合同，這種公司通常被稱為特定目的公司（SPV）。公司所有者可以是多個公司的聯(lián)合體，也可以是單個的大型公司。公司所有者通常不會為提供項目所需的全部資金；相反，他們將提供一部分資金作為所有者權(quán)益，并從金融機構(gòu)借入其余資金，或是在資本市場上發(fā)行債務票據(jù)。

項目的資信（“銀行可貼現(xiàn)性”）取決于諸多因素，其中一些因素在設計PPP之時在政府的控制范圍之內(nèi)。這些因素包括在商業(yè)上具有吸引力的項目設計與費率（更短的投資回收期，融資時間相對也會較短）、可信的承購安排（可以減少市場/收入風險，提高現(xiàn)金流的可預測性），監(jiān)管體系的確定性和透明度也會影響對未來現(xiàn)金流的預期。

總體來說，基礎設施項目融資，不管是從銀行還是債券市場融資，都面臨眾多的挑戰(zhàn)：（i）債務期限較長，以便與項目現(xiàn)金流匹配；（ii）以本幣融資以匹配本幣收入，往往會面臨更大約束；（iii）很難進行股權(quán)融資，因此杠桿率較高；（iv）除可用項目資產(chǎn)外無抵押/擔保（“無追索權(quán)融資”）。

因此，項目融資是一項專業(yè)活動，按照通行的市場條件，并不是隨時都能獲得資金。為了獲得資金或爭取更優(yōu)惠的利率，經(jīng)營者可以通過保險或擔保提升信用等級，具體包括（局部）信用擔保（例如從政府本身或開發(fā)性金融機構(gòu)取得）、針對政府或監(jiān)管機構(gòu)不遵守協(xié)議（例如照付不議包銷協(xié)議、特許權(quán)協(xié)議等）的政治風險的擔保（從保險公司或開發(fā)性金融機構(gòu)取得）。

為確定項目可承受的債務融資額，貸款方根據(jù)項目表現(xiàn)及現(xiàn)金流自行開展評估。評估指標包括債務清償比率、債務期內(nèi)的債務償付比率，以及項目期內(nèi)的債務償付比率。由于單純依靠項目現(xiàn)金流償債，項目融資需要一個非常深入和嚴密的評估流程。貸款方會開展盡職調(diào)查，以確保項目預設和風險是合理內(nèi)。

競標者可能直到合同流程的最后階段才能制定完整的融資計劃，意識到這一點非常關(guān)鍵。競標者可能已有眾多意向融資者，但最終計劃和風險分配方式在合同基本確定時才能落實。在最后階段，貸款方可能會提出他們對項目的要求。這增加了中標方有可能不能落實融資計劃而不得不撤出的風險。因此，在資格預審階段嚴格評估潛在競標者的財務資源及借款能力就十分重要。一個有效的手段是征收押標金或押金，如果中標方撤出，必須放棄押標金或押金。

6.4.2 資費設計

資費設計需要平衡一些目標：（i）規(guī)定的服務標準及相關(guān)成本；（ii）客戶的支付意愿及能力；（iii）成本回收；（iv）私人經(jīng)營者的經(jīng)濟要求（投資利潤率）；（v）補貼需求/可得性。各因素的正確組合必須通過項目模型的重復優(yōu)化來確定（見圖11）。

多元股權(quán)投資：一般包括戰(zhàn)略投資；社會投資（可以是自然人投資和法人投資）；經(jīng)營者股權(quán)；技術(shù)股權(quán)；員工持股等。

外包：企業(yè)動態(tài)地配臵自身和其他企業(yè)的功能和服務，并利用企業(yè)外部的資源為企業(yè)內(nèi)部的生產(chǎn)和經(jīng)營服務。

項目公司（SPC）：根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，以項目投資人為主要股東的專門負責建設、經(jīng)營項目的公司，也可能是項目投資人自身。項目融資：貸款人向特定的工程項目提供貸款協(xié)議融資，對于該項目所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量享有償債請求權(quán)，并以該項目資產(chǎn)作為附屬擔保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產(chǎn)作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。

首先要算清財務賬。財務賬是PPP項目的核心問題，主要是關(guān)于價格、補貼水平和其他優(yōu)惠政策等商務條件的設定，實質(zhì)上就是投資人的回報問題。投資回報既要考慮公共利益，又要保證投資人合理的收益。回報太低，吸引不了投資人；回報太高，對政府領(lǐng)導形成政治壓力，財政最終也無力承擔，扯皮就在所難免。算清財務賬的前提是做好盡職調(diào)查，要對項目有關(guān)投資、設計、技術(shù)、工藝等各方面搞清楚。如果是已有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目，還需要對項目以往的運行情況進行深入調(diào)查，對歷史運行成本費用情況進行掌握。通過編制財務模型，采用通行的現(xiàn)金流折現(xiàn)的方法，可以測算出不同收益率水平對應的價格，并將測算結(jié)果與行業(yè)水平進行橫向比較，評估回報水平的高低，為設定項目商務條件特別是利益分配機制提供基礎，做到心中有數(shù)。

最后是簽訂完善的協(xié)議。協(xié)議是規(guī)范PPP項目合作雙方最重要的法律文件，前面提到的福建某大橋項目根本就沒有協(xié)議，這是導致后來長期扯皮的重要根源。一個好的協(xié)議應當是全面而完善的，其重點主要在于劃清責權(quán)義務、設計好利益分配機制、界定好項目風險和解決措施。劃清責權(quán)義務，就是要把投資人投資建設范圍、維修維護責任、建設和運營要求等約定清楚，政府方應承擔的責任也要界定好。設計好利益分配機制，就是要做到合作共贏，使投資人的收益保持在合理范圍。如北京地鐵四號線PPP項目的協(xié)議中就規(guī)定，如果實際客流連續(xù)3年低于預期客流，政府要向PPP公司進行補償；如果實際客流超過了預測的客流，PPP公司要把利潤和政府進行分享。界定好項目風險和解決措施，就是盡量將各種可能發(fā)生的情況都進行考慮，包括對各方有利和不利的情況、不可抗力、各方可能存在的違約情況等，并規(guī)定相應的具體可行措施。

PPP模式的運作是一件非常專業(yè)的事情，需要專業(yè)的團隊和組織。僅憑一知半解，憑著感覺來實施，很難達到理想的結(jié)果。因此聘請專業(yè)機構(gòu)協(xié)助項目實施是一個可行的方法，可以達到事半功倍的效果。我國第一個軌道交通特許經(jīng)營項目——北京地鐵四號線PPP項目之所以能取得成功，原因之一就是使用了專業(yè)的顧問團隊。在該項目長達2年的前期工作中，始終有一個包括咨詢機構(gòu)、律師事務所、技術(shù)顧問和財務顧問等在內(nèi)的顧問團隊在提供專業(yè)服務。相信隨著PPP模式的逐步推廣和人們認識的不斷提高，越來越多的人會意識到前期工作的重要性，專業(yè)機構(gòu)的作用也能得到更多的發(fā)揮。

第三篇：養(yǎng)老改建項目總結(jié)

公益結(jié)合市場，讓養(yǎng)老遠離排隊

然而，即便如此，社會養(yǎng)老供給仍存在較大缺口。衡量一個地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展水平，業(yè)內(nèi)通常參考兩個重要指標。一個是千名老人養(yǎng)老床位數(shù)，一個是老年需求者住進養(yǎng)老機構(gòu)的難易程度。

在入住專業(yè)養(yǎng)老機構(gòu)的難易程度方面，目前入住中檔以上的養(yǎng)老機構(gòu)，基本都要排隊，最長的已排到3年以后。

解決社會養(yǎng)老供不應求的難題，單純靠政府投資配套遠遠不夠，必須有社會資本的介入，辦理市場化運作的養(yǎng)老機構(gòu)。但養(yǎng)老雖然屬老年事業(yè)，朝陽產(chǎn)業(yè)，社會資本進入?yún)s存在一定的瓶頸。首先是利潤率的問題。由于養(yǎng)老市場相對還不成熟，投資養(yǎng)老機構(gòu)的投入產(chǎn)出效益，與市場一般的預期還存在差距。其次是土地問題。大多數(shù)市場化養(yǎng)老機構(gòu)，都存在難以獲得土地、無處落腳的難題。

有鑒于此，虹葉養(yǎng)老院的“新模式意義”就在于，它利用一個準三星酒店擴建養(yǎng)老院，做到公益性和市場性的有機結(jié)合。這樣既可以拉低養(yǎng)老機構(gòu)的建設成本，又解決了無處落腳的難題。作為政府部門，應鼓勵社會資本對老的廠房、校舍、賓館等資源進行盤活，改建養(yǎng)老機構(gòu)。

第四篇：PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

PPP項目經(jīng)驗總結(jié)

摘要：布吉文體中心BTO項目是深圳市首個采用BTO模式操作的文體類項目，它從前期的識別、準備、采購到建設前后經(jīng)過了2年時間，期間的每一項工作都經(jīng)過了慎重、充分和細致的調(diào)查和論證，這些工作成果最終促成了布吉文體中心BTO項目的實際落地。作為推動項目的工作人員，筆者回顧整個項目的實施過程，并對該過程中值得借鑒和學習的環(huán)節(jié)和內(nèi)容進行研究，總結(jié)該項目操作過程中的成功之處，以期為國內(nèi)PPP項目實施提供參考及借鑒。

關(guān)鍵詞：PPP BTO 文體中心

一、PPP模式概述

《十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。財政部在2014年12月成立了政府和社會資本合作（PPP）中心，并下發(fā)了首批30個PPP合作示范項目名單和操作指南；國家發(fā)改委同期下發(fā)了關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見和通用合同指南。截止目前，各部委已下發(fā)了約30多份文件，大力推廣PPP模式在我國的應用，加快建立起適應社會主義市場經(jīng)濟的公共服務供給機制，為人民群眾提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務。

PPP模式是政府和社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務建立全過程的合作關(guān)系，該模式以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場主體，發(fā)揮各方的專業(yè)優(yōu)勢，從而提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率，建立政府和社會資本“利益共享、風險共擔、全程合作”的創(chuàng)新性模式，形成“政府監(jiān)督、企業(yè)運營、社會評價”的良性互動格局。

二、項目簡介

布吉文體中心項目位于深圳市龍崗區(qū)布吉街道，規(guī)劃建筑面積為77700平方米，總投資為不低于5.5億元。定位為布吉片區(qū)的標志性建筑，擬打造成集文化生活、全民健身、休閑娛樂、時尚生活、低碳環(huán)保于一體，涵蓋文化館、圖書館、電影院、體育館、書城、文化展廳等，致力于服務布吉及周邊片區(qū)的區(qū)域性先進文化體育中心，并在中遠期將其打造成為在深圳乃至全國具有影響力的城市文化綜合體。

三、項目實施背景及流程

為緩解政府財政壓力，并充分引導社會資本在公共服務領(lǐng)域發(fā)揮高效的資源配置作用，項目采取PPP的模式，引入社會社會資本負責規(guī)劃設計、融資、建設、運營等工作。該項目在實施過程中建立了一整套PPP項目的實施、審批等規(guī)范流程，具體流程如上圖。

四、項目實踐經(jīng)驗總結(jié)

（一）成立專項工作領(lǐng)導小組

由于PPP模式交易結(jié)構(gòu)復雜，涉及各個政府部門，為此成立了專項工作領(lǐng)導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目工作，并就重大問題及階段性成果進行決策。工作領(lǐng)導小組由政府主要領(lǐng)導任組長，文體旅游局（實施機構(gòu)）、發(fā)改局、財政局、規(guī)土局、街道辦等為成員單位。

（二）實施模式創(chuàng)新

經(jīng)過多輪的研究討論，項目創(chuàng)造性地提出了采用BTO（建設-移交-運營）的PPP模式，即在堅持土地性質(zhì)不變、建成后全部資產(chǎn)歸區(qū)政府所有的原則下，由社會資本出資建設、運營并獲取收益，經(jīng)營年限屆滿，社會資本享有的項目權(quán)益全部無償交還政府。

（三）市場調(diào)查――功能單元設置

為積極踐行專項工作領(lǐng)導小組提出的“關(guān)注民生、聽取民意”的要求，確保文體中心的各個功能單元真正符合群眾的需要，項目專門組織了群眾問卷調(diào)查工作，由實施機構(gòu)協(xié)同PPP咨詢公司設計問卷、街道辦具體實施執(zhí)行，在項目周邊3公里范圍內(nèi)的小區(qū)及企事業(yè)單位進行了問卷調(diào)研，并對調(diào)查結(jié)果進行分析總結(jié)，根據(jù)結(jié)論對項目功能單元規(guī)劃進行了調(diào)整。

（四）市場測試及推介

為確保該項目的邊界條件設置符合市場需求，能廣泛吸引社會資本參與競爭，領(lǐng)導小組啟動了市場推介工作。實施機構(gòu)聯(lián)合PPP咨詢公司公開發(fā)布推介公告，廣泛邀請行業(yè)內(nèi)的領(lǐng)先企業(yè)進行了多輪座談會，各個企業(yè)均提出了很多具有實操意義的寶貴意見，并基本吸納融合到項目實施方案中，在公共服務不受減損的基礎上，對項目核心邊界條件進行優(yōu)化。

（五）規(guī)范項目業(yè)態(tài)清單

項目特色文體等功能單元由社會資本根據(jù)運營方案自行規(guī)劃業(yè)態(tài)，但明確提出項目經(jīng)營業(yè)態(tài)負面清單和特色文體單元經(jīng)營業(yè)態(tài)約定清單，規(guī)范了本項目中特色文體部分的具體內(nèi)容，確保未來的經(jīng)營性部分能與整體定位相符合。同時規(guī)定社會資本必須策劃實施一批具有創(chuàng)新的文體項目，該項目未來將設立國際美術(shù)交流中心、直播影院、兒童劇培訓制作中心及藝術(shù)銀行等先進項目，以提升龍崗文體高地的影響力。

（六）實現(xiàn)項目財務平衡

通過挖掘項目自身資源從而平衡文體項目的建設運維財務費用的模式在國內(nèi)鮮有先例，如何在確保項目提供的公共服務的種類、數(shù)量、檔次不受影響的前提下實現(xiàn)前述財務目標更是難上加難。項目通過提升規(guī)劃參數(shù)，增配運營資源，用于設置準公益性和經(jīng)營性單元，提升項目的經(jīng)濟強度，該項目在公共屬性不受影響的情況下創(chuàng)造性地解決了項目的全部建設投資以及運營階段的政府補貼。

（七）實現(xiàn)項目全生命周期有效整合

傳統(tǒng)模式下，政府方在規(guī)劃、設計、建設及運營階段，分別選定各自負責單位，相互之間缺少溝通互動，各階段之間相互割裂，缺乏必要銜接。由于項目前期缺少統(tǒng)一規(guī)劃，即使經(jīng)過改造也難以與運營形成無縫銜接。此外，盡管政府持續(xù)提供補貼維持運營，但公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量及效率不高的問題仍難以解決，無法令公眾滿意。

五、結(jié)束語

PPP項目的實施是一個系統(tǒng)工程，當中涉及政府各個部門及社會主體，厘清各自的權(quán)利及義務絕非易事。為確保項目實施工作順利推擠并落地，組建專項工作領(lǐng)導小組、聘請專業(yè)咨詢機構(gòu)、市場測試推介等工作非常必要。后續(xù)PPP項目在實施過程中，在遵循財政部PPP指引文件的基礎上，充分吸納成功案例的實踐經(jīng)驗仍具有重要意義。

第五篇：PPP項目盈利模式

PPP項目模式【專家+案例詳解】

談到民營企業(yè)的PPP成功模式，大家必談華夏幸福的固安工業(yè)園，羨慕其豐厚的利潤和搶到了頭啖湯；談國資企業(yè)的PPp談到民營企業(yè)的PPP成功模式，大家必談華夏幸福的固安工業(yè)園，羨慕其豐厚的利潤和搶到了頭啖湯；談國資企業(yè)的PPP成功模式，大家會拿出北京地鐵四號線，羨慕其資源整合的大手筆和靈活性。其實，如果參與其中的社會資本不盈利，一切都無從談起，哪怕是公益性項目。PPP本質(zhì)上是要借助社會資本的資金與競爭（特別是創(chuàng)新），來改善公共產(chǎn)品的供給效率，其注重產(chǎn)出標準而不是實現(xiàn)過程，是一種激勵相容的制度安排。然而，公私雙方通常具有截然不同的利益訴求，政府部門關(guān)注公眾需求滿足，而社會資本強調(diào)利潤獲取。因此，保證社會資本適當盈利是避免其關(guān)系專用性投資不足、提高其競爭與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵，并最終實現(xiàn)政府部門、社會資本和公眾的“多方共贏”，促使PPP項目成功。

1、PPP項目盈利模式創(chuàng)新的必要性

在傳統(tǒng)思維方式下，PPP只是政府進行基礎設施建設或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式，借此減輕其財政壓力。社會資本通過收購股權(quán)或收購資產(chǎn)、投融資建設、經(jīng)營管理或（和）按需求提供服務的方式投入PPP項目，而政府部門則以轉(zhuǎn)讓收費權(quán)、支付可行性缺口補助或（和）政府付費的方式給予社會資本合理的回報。

此時，公私雙方關(guān)注的焦點即社會資本的投資回報率或目標收益率：過低的投資回報率或目標收益率不利于社會資本積極性的發(fā)揮，甚至將迫使其退出基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域；而較高的投資回報率或目標收益率將會給政府帶來沉重的財政負擔。PPP項目的公私雙方過度關(guān)注“投入-回報”之間的關(guān)系，甚至在確定投資回報率或目標收益率上表現(xiàn)出對抗關(guān)系，違背了PPP伙伴關(guān)系的初衷。據(jù)審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，我國各級政府負有償還責任的債務約20.7萬億元，如何監(jiān)控和化解債務風險備受外界關(guān)注。2014年，我國政府開始在全國范圍內(nèi)大力推行政府和社會資本合作（PPP），并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中“國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見”（國發(fā)[2014]43號，以下簡稱國務院43號文）的基本思想為“修明渠、堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺公司”這一暗道，修了政府債券與PPP兩條明渠；然而，國務院43號文在鼓勵運用PPP模式化解地方債務的同時還明確指出，“地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作”。

由此可見，對于那些需要政府付費或者給予適當補貼的PPP項目（即非經(jīng)營性和準經(jīng)營性公共項目）而言，無論是政府部門還是社會資本，僅僅盯著這一項目既有的收益和財政補貼是不夠的，更需要通過PPP項目盈利模式創(chuàng)新“將蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項目引起的新發(fā)生或有債務超出規(guī)定范圍，社會資本也因此可以在投資回報率或目標收益率上減輕與政府部門的對抗，從而更順利地實現(xiàn)其盈利。

2、伙伴關(guān)系下的PPP項目盈利模式框架

PPP的成功實施需要以伙伴關(guān)系思維為基礎，公私雙方必須摒棄對抗思維，互相尊重且積極主動地參與到項目中去，因此，如何在提高公共產(chǎn)品或服務供給效率的同時保證社會資本適當盈利，必須是公私雙方共同面對、協(xié)力解決的問題。PPP項目盈利模式的創(chuàng)新，是在確定投資回報率或目標收益率之前不得不考慮的問題。在現(xiàn)實生活中，交易行為背后隱藏著價值交換，存在一定的價值交換范式或機制，而盈利模式這一概念即為了解釋這種價值交換范式或機制；收益和成本決定了組織的經(jīng)濟價值，利潤或盈利水平則是企業(yè)經(jīng)濟價值的直接體現(xiàn)，因此，盈利模式通常是指按照利益相關(guān)者劃分的收入結(jié)構(gòu)、成本結(jié)構(gòu)以及相應的目標利潤。有鑒于此，本文基于實踐中的典型案例，從收益結(jié)構(gòu)優(yōu)化、成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化、目標利潤穩(wěn)定三方面分析PPP項目的盈利模式。

圖：基于多案例的PPP項目盈利模式樹形框架 注：

①城市軌道交通、城市綜合交通樞紐、鐵路、港口/碼頭、水庫、環(huán)境治理等項目捆綁土地、旅游、礦產(chǎn)等資源開發(fā)項目；

②醫(yī)療、教育、養(yǎng)老服務設施、場館類、機場航站樓等項目捆綁餐飲、物業(yè)、綠化等配套服務；

③公廁與垃圾投放設施、路燈節(jié)能、城市公共停車場站、城市公汽交通、高速公路等項目捆綁廣告等副產(chǎn)品，保障性安居工程捆綁商品房這一副產(chǎn)品，海水淡化捆綁工業(yè)制鹽這一副產(chǎn)品等；

④投資規(guī)模相對較小、供特定人群使用或會對特定人群留下印象的項目，若該特定人群為某一商品的潛在客戶，則生產(chǎn)該商品的企業(yè)可投資并冠名該項目； ⑤城市軌道交通等投資規(guī)模大、專業(yè)復雜的工程，可根據(jù)專業(yè)進行分割并分別選擇適當?shù)娜谫Y模式；

⑥規(guī)模小且分布零散的能源站（供熱/冷）、（生活、工業(yè)）污水處理、（生活、餐廚）垃圾處理項目；

⑦城市供水、能源站（供熱/冷）、污水處理、垃圾處理等PPP發(fā)展相對成熟的領(lǐng)域；

⑧既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段，也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁；

⑨污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的項目，以及新能源汽車充電等市場不穩(wěn)定的項目。

3、PPP項目盈利模式之收益結(jié)構(gòu)的優(yōu)化

收益即財富的增加，其既包括貨幣收益，又可以包括聲譽提高、潛在收益等非貨幣的。PPP項目可以通過優(yōu)化收益結(jié)構(gòu)實現(xiàn)盈利。?3.1 捆綁私人產(chǎn)品，配補收益來源

當政府希望通過PPP模式獲得的公共產(chǎn)品或服務屬于非經(jīng)營性（沒有任何價格機制和現(xiàn)金流入，主要產(chǎn)生社會效益）或準經(jīng)營性（有價格機制和現(xiàn)金流入，但無經(jīng)營利潤，成本無法收回）時，可以為該公共產(chǎn)品或服務配補適當?shù)乃饺水a(chǎn)品并捆綁提供，從而克服收費困難或收費不足的難題，即所謂的公共物品供給的捆綁模式或聯(lián)合供給模式，最早提出這一思路的為德姆塞茨。“基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法”（簡稱25號令）明確規(guī)定，“向用戶收費不足以覆蓋特許經(jīng)營建設、運營成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，包括政府授予特許經(jīng)營項目相關(guān)的其它開發(fā)經(jīng)營權(quán)益”，從而充分肯定了這一盈利模式的合法性。

（1）增補資源開發(fā)權(quán)，彌補收益不足

政府以對PPP項目公司進行補償?shù)姆绞剑瑢⒒A設施或公用事業(yè)項目（地鐵、隧道、環(huán)境治理等）周邊一定數(shù)量的資源（如土地、旅游、礦產(chǎn)）的開發(fā)權(quán)出讓給PPP項目公司，以捆綁的方式提高項目公司的整體盈利能力，以確保項目投資者獲取合理回報，調(diào)動投資者的積極性，即所謂的資源補償項目（Resource Compensate Project，RCP）融資模式。例如：

①香港地鐵公司（簡稱“港鐵”）的盈利模式可總結(jié)為“軌道交通＋地產(chǎn)商業(yè)”的組合，即以軌道交通的投融資建設與沿線地產(chǎn)商業(yè)的開發(fā)同步進行，由港鐵的收益結(jié)構(gòu)可知，地產(chǎn)商業(yè)開發(fā)的收入占總收入的50％以上，正因如此，港鐵成為了全世界范圍內(nèi)服務水平最好、運營效率最高、盈利情況最為理想的地鐵公司之一。

②2004年4月，澳大利亞維多利亞州政府決定在亞拉河畔現(xiàn)有的墨爾本展覽中心旁邊，建設一個世界級的會議中心，維多利亞州政府通過招標確定由Plenary Group為首的承包聯(lián)合體（簡稱“Plenary聯(lián)合體”）作為社會資本，負責該項目的開發(fā)、設計和建設，并且授予Plenary聯(lián)合體長達25年的特許期，為了提高該項目的可經(jīng)營性，公私雙方制定了會議中心周邊區(qū)域的擴充性商業(yè)開發(fā)計劃，包括在新墨爾本會展中心附近建設辦公區(qū)、住宅區(qū)、零售專區(qū)以及一個五星級的希爾頓酒店，并翻修碼頭上一艘名叫波利伍德賽德的老帆船，將其貨棚改造成餐廳，從而通過經(jīng)濟乘數(shù)效應顯著增加了項目效益。（2）授權(quán)提供配套服務，拓展盈利鏈條

當PPP項目供給的基礎設施或公用事業(yè)建成后，必需相應的配套服務才能正常運轉(zhuǎn)時，政府可授權(quán)PPP項目公司提供這種可以產(chǎn)生預期收益的配套服務（如餐飲、物業(yè)、綠化），從而通過延長價值鏈創(chuàng)建現(xiàn)金流、補償主體項目財務上的不可行。例如：

英國國家醫(yī)療衛(wèi)生服務體系（NHS）與百威斯特公司（Bywest）合作的西米德爾塞克斯大學醫(yī)院（West Middlesex University Hospital）項目，百威斯特公司負責其投融資與建設，西米德爾塞克斯大學醫(yī)院基金會負責該項目的運營管理，為了補償與回報百威斯特公司的建設投入，將該醫(yī)院運營期間的配套服務項目全部交由百威斯特公司負責，包括餐飲、搬運、安全、保潔、維護和物品供給，服務周期或從35年延長至60年，服務費由英國政府支付。（3）開發(fā)副產(chǎn)品，增加收益來源 PPP項目公司在提供政府需求的公共產(chǎn)品或服務時，可以附帶生產(chǎn)出更具經(jīng)營性的副產(chǎn)品（如廣告、建筑作品知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)使用），以此彌補主產(chǎn)品項目財務上的不可行，如北京豐臺區(qū)郭莊子和昌平區(qū)回龍觀限價房項目中增配的商品房開發(fā)，梅州模式公廁項目中用以養(yǎng)廁的店鋪、飯店、辦公樓、垃圾中轉(zhuǎn)站。具體策劃方案既可由公共部門主動提出，也可由社會資本策劃提出、公共部門審核批準。前者如：

英國森德蘭市采用PFI方式對市內(nèi)街道的照明、標志和街道設備（3.05萬個燈柱和6000個公路標志）進行設計、安裝、運營、維護和融資，合同期限為30年，且要求最長5年內(nèi)更換完所有設備，該項目中的社會資本在合同期內(nèi)的前5年獲得一次性支付265萬英鎊用于更換完所有設備，其后運營期每年通過經(jīng)營燈桿和公路標志廣告、交通CCTV（注：閉路電視）增加費等第三方收益（折現(xiàn)共計158.9萬英鎊），來作為維護投資和獲取相應回報。后者如：

德國將公廁進行市場化運作，以期在彌補政府資金不足的同時，促進公廁在節(jié)能、節(jié)水、環(huán)保等技術(shù)上的創(chuàng)新，1990年在柏林市公共廁所經(jīng)營權(quán)拍賣會上，后來被稱之為“茅廁大王”的漢斯?瓦爾即承諾免費提供公廁設施及其維護和清潔工作，當時其競爭對手都認為他瘋了，于是在缺少競爭、承諾免費建廁、只要求交納低廉管理費的情況下，瓦爾公司一舉拿下全柏林的公廁經(jīng)營權(quán)；瓦爾公司的盈利點顯然不在廁所門口0.5歐元的投幣口上，其最大的收入來源是這些公廁外墻的廣告經(jīng)營，它把柏林的很多廁所外墻變成了廣告墻，加之瓦爾公司的墻體費用比一般廣告公司低得多，使得香奈爾、蘋果、諾基亞等很多著名公司都在公廁上做廣告。

?3.2 冠名公共產(chǎn)品，增值社會資本聲譽資本

對于社會資本而言，能夠為其自身增值、為其發(fā)展助力的收益不僅限于貨幣形式的，還可以是提高知名度、潛在收益等非貨幣形式的，因此，PPP項目還可以冠名公共產(chǎn)品作為社會資本的回報，日本豐田汽車公司就熱衷于這一類PPP項目。例如：

豐田汽車公司捐贈350萬元人民幣在天津建造過街天橋，命名為“豐田橋”，雖然豐田橋無法產(chǎn)生任何直接現(xiàn)金收益，但豐田汽車公司通過得到該橋的冠名權(quán)，收獲了巨大的隱性聲譽收益。又如：豐田汽車公司負責了NBA球隊休斯敦火箭隊的主場——“豐田中心球館”的投融資建設與維護，但并不負責其運營以收回建設投資，而是通過為體育場館冠名，來吸引豐田中心球館看比賽的火箭隊球迷購買豐田轎車。

4、PPP項目盈利模式之成本結(jié)構(gòu)的優(yōu)化 成本是社會資本進行投資建設、特許運營所必須耗費資源的貨幣表現(xiàn)，因此，成本結(jié)構(gòu)優(yōu)化既可以是減輕社會資本的一次性建設投入、通過規(guī)模經(jīng)濟降低單位產(chǎn)品成本，也可以是其通過技術(shù)和管理創(chuàng)新減少日常運營成本。?4.1 集成融資模式，分攤建設投資

對于建設期投資規(guī)模較大、運營期收費不足的公共項目，可將其進行適當?shù)姆指睿粚ζ渲胁糠止こ蹋ㄅc運營成本及效率密切相關(guān)的）采取PPP模式或?qū)Σ煌糠植扇〔煌腜PP模式細分，從而減輕社會資本對該項目的一次性建設投入，提高其可盈利性。例如：

①北京地鐵4號線的全部建設內(nèi)容劃分為A（征地拆遷和土建工程）、B（機電設備的購置和安裝）兩部分，北京市政府只將占總投資30%的B部分（投資額約為46億元）交由香港地鐵有限公司（香港特區(qū)政府控股的上市公司）、北京首都創(chuàng)業(yè)集團有限公司（當?shù)貒螅┖捅本┗A設施投資有限公司（當?shù)貒螅┕餐M建的京港地鐵公司（SPV）來負責融資建設（即BOT模式）。

此外，該SPV負責地鐵4號線的運營管理、全部設施（包括A和B兩部分）的維護和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入回收投資，特許經(jīng)營期（30年）滿后將B部分項目設施無償?shù)匾平唤o北京市政府，將A部分項目設施歸還給北京地鐵四號線投資有限責任公司。②昆明快速公交（BRT）系統(tǒng)項目（包括交通樞紐站、首末站、場站、沿途站牌的建設）建設規(guī)模大，收費顯著不足，對民間資本缺乏吸引力。為此，昆明市政府采取了BOT-BT-TOT的集成融資模式：

將資金需求量大、投資收益較好且建設周期長的專用道建設（包括路面建設、交通樞紐站、首末站和場站的建設）部分，采用BOT模式交由A公司負責；將資金需求量相對較小、無收費機制、建設周期短的車輛購置及智能交通系統(tǒng)建設部分，采用BT模式交由B公司負責；A公司建設完成后，通過租賃協(xié)議將專用道部分的經(jīng)營權(quán)移交給C公司，同時，B公司在建設完成并由政府回購后，再由政府將車輛購置及智能交通系統(tǒng)部分的經(jīng)營權(quán)移交給C公司，至此，整個BRT項目采用TOT模式交由C公司負責經(jīng)營。

?4.2 打包運作形成規(guī)模效應，降低單位產(chǎn)品成本

在PPP項目中，社會資本需要進行一定規(guī)模的建設投資，或者購買項目一定期限的產(chǎn)權(quán)或經(jīng)營權(quán)，那么，若公共產(chǎn)品或服務的需求量過小則PPP項目的產(chǎn)能過剩，導致社會資本的盈利性差或者需要政府對差額部分進行財政補貼。可見，確保PPP項目適當規(guī)模的需求，從而降低單位產(chǎn)品的成本是PPP項目盈利的一種思路。以各省公布的首批PPP項目清單中普遍受到青睞的污水處理項目為例，規(guī)模越大對投資者越有吸引力，而規(guī)模小的項目基本不具備投資者對市場化經(jīng)營的收益要求。

因此，對于普遍存在規(guī)模小且分布零散特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水項目，國內(nèi)的通常做法即打包運作、“一廠一價”，如深圳龍崗10座污水處理廠打包轉(zhuǎn)讓項目、海南16座污水處理廠打成兩個“項目包”委托運營項目、江陰4污水處理廠打包招商項目等。

又如江西省工業(yè)園區(qū)污水打包BOT項目：2010年8月，江西省政府頒布了鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的規(guī)劃，把工業(yè)園區(qū)污水處理設施建設列為十大節(jié)能減排工程之首，要求在2015年建成102個工業(yè)園區(qū)的污水處理項目；2011年5月，江西省政府與中國節(jié)能環(huán)保集團簽署全面的戰(zhàn)略合作框架（規(guī)劃日處理量237萬噸，總投資146億），由江西省城投（出資20%）與中國節(jié)能環(huán)保集團（出資80%）組建的中國節(jié)能江西公司（SPV），負責江西省102個工業(yè)園區(qū)的污水和固廢處理、環(huán)保節(jié)能，工作范圍包括投資建設、運營管理，特許期限30年，由政府來進行付費。

?4.3 進行管理或技術(shù)創(chuàng)新，降低運營成本

采用PPP不僅是為了解決公共部門的財政緊張，更重要的是借助社會資本的專業(yè)和創(chuàng)新，來提高公共產(chǎn)品的供給效率。因此，社會資本為了拓展其盈利空間，應在特許經(jīng)營過程中充分發(fā)揮其主動創(chuàng)新積極性，通過管理或技術(shù)創(chuàng)新不斷降低其運營成本。例如：

在湖南省長沙市東部近郊的長沙縣，牛角沖社區(qū)與長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司合作推出“綠色循環(huán)積分計劃”，居民們在長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司注冊后，將領(lǐng)取到各自的專屬二維碼，居民們將家中可回收垃圾打包后貼上二維碼投放到社區(qū)的專用回收桶后，公司會將垃圾運往循環(huán)分揀中心通過掃描二維碼確定居民信息，根據(jù)垃圾的種類數(shù)量換算成積分錄入用戶賬戶，居民的二維碼垃圾積分達到一定數(shù)量后可兌換生活用品或抵用小區(qū)的物業(yè)費。集中回收后再由PPP項目社會資本進行垃圾分類是一項耗時、耗力的事，而對于形成并投放生活垃圾的居民而言，垃圾分類卻是舉手之勞、輕而易舉的事，長沙綠動循環(huán)再生資源有限公司通過二維碼社區(qū)垃圾回收模式這一管理創(chuàng)新，充分調(diào)動了廣大居民的積極性，大幅壓縮了其進行垃圾分類的成本，進而極大拓展了其盈利空間。

5、PPP項目盈利模式之目標利潤的穩(wěn)定

獲取利潤是企業(yè)價值增長的主要方式，因此，能否獲取穩(wěn)定、可持續(xù)的利潤是企業(yè)進行投資的重要決策依據(jù)。有鑒于此，不但要讓PPP項目社會資本“有錢可賺、有利可圖”，還要確保其利潤的相對穩(wěn)定與可持續(xù)，降低社會資本在PPP項目中實現(xiàn)目標利潤的風險，也是其重要的盈利模式設計思路之一。?5.1 將盈虧狀況不同的公共產(chǎn)品捆綁，提高目標利潤的可持續(xù)性

基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域既有現(xiàn)金流入充裕的經(jīng)營性公共項目，也有現(xiàn)金流入不足的非經(jīng)營性公共項目，甚至是沒有任何現(xiàn)金流入的非經(jīng)營性公共項目。經(jīng)營性公共項目對于社會資本具有強大的吸引力，采用PPP模式有可能造成社會資本“暴利”，置政府于尷尬境地；而準/非經(jīng)營性公共項目則對社會資本缺乏吸引力，采用PPP模式后政府需要進行適當?shù)呢斦a貼或者需要付費，從而給政府帶來一定的財政壓力。

為了吸引社會資本進入更為廣泛的基礎設施和公用事業(yè)領(lǐng)域，同時確保PPP項目“盈利但不暴利”，可以將盈虧狀況迥異的項目捆綁實施PPP，實現(xiàn)“以豐養(yǎng)歉”：既可以是同類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如捆綁交通流量不同的高速公路路段；也可是具有特定聯(lián)系的異類公共產(chǎn)品中盈虧狀況不同的項目捆綁，如海水淡化與發(fā)電捆綁。代表性項目如：

天津的國投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟PPP項目由國家開發(fā)投資公司、天津市津能投資公司、天津長蘆漢沽鹽場有限責任公司按64：34：2的比例共同投資建設與運營管理，該工程由“發(fā)電工程、海水淡化、濃海水制鹽、供熱、土地整理、廢物利用”六個分項工程組成，提供電力、熱力、淡水、土地、鹽化產(chǎn)品、建材等多種重要產(chǎn)品。

其中，海水淡化工程是循環(huán)經(jīng)濟的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，由于受生產(chǎn)成本及供水體制等約束而一直處于虧損狀態(tài)，該項目就是將盈利性差的海水淡化工程與盈利性較好的發(fā)電工程捆綁，實行“以電養(yǎng)水”的政策，發(fā)電工程的盈利彌補海淡工程的虧損；鑒于天津的國投北疆發(fā)電廠循環(huán)經(jīng)濟PPP項目整體上看是盈利的，其二期工程規(guī)劃的2臺100萬千瓦發(fā)電機組和30萬噸/日海水淡化裝置已于2014年12月24日獲國家發(fā)改委核準。

?5.2 運營前期合理設定保底量，提高目標利潤的穩(wěn)定性

由于PPP合同的長期性，成本與需求的不確定即成為其顯著特征。為了保證社會資本目標利潤的穩(wěn)定性，公私雙方通常會設定最小需求保證（minimum demand guarantee，MDG）或最小收益保證（minimum revenue guarantee，MRG），即我國PPP實踐中所謂的保底量，這本質(zhì)上是一種公私雙方風險共擔策略或社會資本的風險緩解機制。

由于我國經(jīng)濟與社會發(fā)展較快且PPP市場還不健全，運營前期設定保底量的做法在污水處理、垃圾處理、隧道、橋梁等具有流量特征的PPP項目，以及新能源汽車充電等市場不成熟的項目中普遍存在，下面介紹污水處理與垃圾處理兩個領(lǐng)域的具體做法。

①污水處理PPP項目通常會在運營期前3-5年，按設計處理規(guī)模的一定比例設定階梯式增長的保底水量，剩余特許經(jīng)營期內(nèi)則以設計規(guī)模為保底水量，根據(jù)按月付費的慣例，若當月實際處理量達不到保底量則仍按保底量計付污水處理服務費（不考慮暫停、罰款等特殊情況），從而使得投資人獲得可預期的、穩(wěn)定的現(xiàn)金流擔保；該領(lǐng)域運作比較成功的如合肥市王小郢污水處理廠資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)讓（TOT）項目。

②與污水處理略有區(qū)別，垃圾處理項目保底量的設定，需要綜合考慮實際垃圾供應量及預期增長速度、設計處理規(guī)模、垃圾含水率以及垃圾處理設備的實際負荷能力，如果為垃圾焚燒發(fā)電項目還需考慮焚燒率；此外，由于一年之中的垃圾供應量會因季節(jié)變化出現(xiàn)較大波動，因此，垃圾供應保底量不是按月執(zhí)行，而是按年累計執(zhí)行的，即只在開始付費日起每滿一年時才計算累計實際垃圾處理量，若該累計量低于年垃圾保底量則按全年垃圾保底量計算全年應付垃圾處理費（不考慮暫停、罰款等特殊情況）；該領(lǐng)域運作比較成功的如榮成垃圾焚燒發(fā)電BOT項目。

6、結(jié)論

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，采用PPP并不一定會讓政府“更省錢”，國際上判斷一個公共項目是否采用PPP，通常都是看其相比傳統(tǒng)模式增加的成本相對于公共產(chǎn)品供給效率或公共服務質(zhì)量的提升是否“物有所值”（Value for Money，VFM）。因此，不同于一般工程項目中承發(fā)包雙方之間“零和博弈”的特征，PPP項目的公私雙方更多地追求項目的價值增值，是可以實現(xiàn)“共贏”的。

有鑒于此，雙方應摒棄傳統(tǒng)的對抗思維，這就要求雙方都以積極的態(tài)度進行盈利模式的設計與創(chuàng)新：

公共部門應廣泛借鑒國內(nèi)外成功案例的經(jīng)驗，主動地為PPP項目選用合法、適當?shù)挠Ｊ剑蚩陀^地對待社會資本提出的盈利模式方案；

而社會資本則應充分發(fā)揮其專業(yè)、競爭優(yōu)勢，在交易階段向公共部門提供可行的盈利模式方案，在建設期或運營期通過技術(shù)或管理創(chuàng)新優(yōu)化項目成本。此外，盈利模式是獲取利潤的邏輯與方法，隨著價值理論的導入，其研究重心逐漸從關(guān)注企業(yè)利潤轉(zhuǎn)向關(guān)注用戶價值，從而提出了商業(yè)模式的概念。

本文認為，項目是具有特定目標的一次性任務，更是組織配置資源、創(chuàng)造價值并最終達成自身戰(zhàn)略目標的手段或方式，因此，未來PPP項目社會資本應從公眾價值主張出發(fā)，以公眾需求為中心開展價值創(chuàng)造和價值傳遞，在實現(xiàn)公眾價值的同時獲取企業(yè)價值。國家體育場工程總面積21公頃，建筑面積25.8萬平方米，項 目總投資額313900萬元。2008年奧運會期間，國家體育場承擔開 幕式、閉幕式、田徑比賽和足球比賽等重要賽事，奧運會后可舉辦 特殊重大賽事、各類常規(guī)賽事以及文藝演出和商業(yè)展示會等非競賽項目。因用途多樣，有非常好的盈利預期，為采用PPP模式創(chuàng)造了條件。中信集團出資65%，北京城建集團出資30%，美國金州公司出資5%，組成中國中信集團聯(lián)合體。2003年8月9日，中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委簽署《特許權(quán)協(xié)議》、《國家體育場協(xié)議》協(xié)議，與北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司簽署《合作經(jīng)營合同》共同組建項目公司——國家體育館有限責任公 司，負責國家體育館的融資、建設工作。項目竣工后，北京中信聯(lián) 合體體育場運營有限公司在30年特許經(jīng)營期內(nèi)負責國家體育場賽 會運營、維護工作，待運營期滿將國家體育場移交給北京國有資產(chǎn) 經(jīng)營管理有限公司。

北京市政府根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)要求，提供了許多優(yōu)惠政策和資金支持。項目用地土地一級開發(fā)費用僅為1040元/平方米，而 相鄰地段商業(yè)用地地價高達10000元/平方米，項目土地價格非常低廉。北京國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司出資18.154億元參與項目，且對該筆資金不要求回報。為方便體育場的建設和運營，北京市政 府提供施工場地附近區(qū)域的必要配套基礎設施，以及其他可為方便體育場建設和運營的幫助。

在奧運會測試賽和正式比賽期間，北京奧組委向北京中信聯(lián)合 體體育場運營有限公司支付場地費用，而專用于奧運會開閉幕式但 賽后不再使用的特殊裝置所有費用，由北京市政府承擔。在特許經(jīng)營期內(nèi)，限制北京市市區(qū)北部區(qū)域新建體育館或擴建已有體育館，如確有需要新建體育館，北京市將與北京中信聯(lián)合體體育場運營有限公司協(xié)商，并按特許權(quán)協(xié)議對其進行補償。

PPP模式項目的過程：五大階段 監(jiān)管及風險控制

PPP項目一般過程的19個步驟

PPP項目一般過程：

PPP模式是針對整個項目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細的流程控制以確保項目的實施和推進。在我國，從PPP項目的啟動到結(jié)束，要經(jīng)歷5個階段：項目識別、項目準備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交。

1、項目識別階段

在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，比較適合采用PPP模式。項目識別階段包括：項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證4個環(huán)節(jié)。

其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，通俗地講就是少花錢、多辦事、辦好事。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

2、項目準備階段

當項目通過了科學論證之后，就開始轉(zhuǎn)為專門機構(gòu)負責項目的準備工作。項目準備工作包括：管理架構(gòu)組建、實施方案編制、實施方案審核3個環(huán)節(jié)。

實施PPP項目是一個系統(tǒng)性工程，其復雜程度和專業(yè)程度極高，需要組建一個PPP項目實施團隊。其中，政府部門成為監(jiān)管者，在項目過程中承擔著有限的職能，社會資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動，則承擔著提供服務的主要職能。

3、項目采購階段

當PPP項目準備及架構(gòu)設計等工作完成后，就可以進入項目采購階段，主要包括：資格審核、采購文件編制、響應文件評審、談判與合同簽署。

按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，PPP項目采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進行：采購公告發(fā)布及報名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改、響應文件評審等。

4、項目執(zhí)行階段

項目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作能否順利進行是PPP項目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項目公司、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評價等環(huán)節(jié)。

社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司，項目實施機構(gòu)和財政部門(或PPP中心)應監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同約定，按時足額出資設立項目公司。PPP項目融資由社會資本或項目公司負責，應及時開展融資方案設計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和項目實施機構(gòu)應做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務向政府轉(zhuǎn)移。

5、項目移交階段

PPP項目的移交要經(jīng)過4個環(huán)節(jié)：移交準備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價。項目合同中應明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移交標準。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補償方式包括無償移交和有償移交;移交內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等;移交標準包括設備完好率和最短可使用年限等指標。

項目移交完成后，財政部門(或PPP中心)應組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，評價結(jié)果將作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

項目風險：政府失信風險降低 重視關(guān)聯(lián)性風險影響

PPP項目的風險來源

近年來，隨著我國PPP模式的深化和推廣，很多省市通過項目的實施積累了實踐經(jīng)驗，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來越多PPP項目的成功實施，解決了我國基礎設施落后又缺乏建設資金的問題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。

但是不可否認，PPP模式作為一種新生事物，對我國的政府部門和私營部門而言，都還是相對缺乏經(jīng)驗，因此，PPP在我國的應用也遇到了諸多實際問題，許多項目存在敗筆甚至失敗收場。

從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來看，PPP項目主體以及項目實施過程難免遭遇大量的風險威脅，這些風險來源涵蓋了政治、經(jīng)濟、法律、社會、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見的風險包括政治、市場、法律、財經(jīng)、建造、運營等六個方面：

PPP項目的六個方面常見風險

PPP項目主要風險之間的關(guān)聯(lián)性

PPP項目失敗的風險因素復雜多樣，但是這些風險之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多時候它們互為因果，例如政府部門人員腐敗行為導致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風險，項目唯一性、市場需求變化等風險會導致市場收益不足等等。此外，政府換屆、公眾反對等多方面的原因均會導致該問題的出現(xiàn)。

但值得注意的是，隨著PPP模式在我國的發(fā)展，政府信用風險已不是主要風險。政府信用風險在中國的嚴重性排名大幅下降，而且標準普爾公司也在逐年上調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風險逐漸減弱的另一個有力證據(jù)。

面對多種多樣、紛繁復雜的風險，PPP項目各主體(機構(gòu))應當要共同努力，做好風險管理。政府部門方面，應加強對PPP知識的學習，做好有關(guān)PPP項目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境，并且建立完善科學的決策機制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供決策支持，彌補對專業(yè)知識的欠缺。社會資本方面，不應抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風險;另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當這些領(lǐng)導換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風險。

風險分配：堅持三項原則 全面共擔風險

PPP模式本質(zhì)上是政府部門和私營部門之間一種長期的合作伙伴關(guān)系，是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式與完全私有化之間的具體融資方式，因此，雙方之間對風險的分配與承擔的終極目的是確保項目的順利進行。

PPP項目常見的風險分配

目前，學界對PPP模項目的風險分配原則已經(jīng)達成共識：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險。按照這個原則，建造風險和運營風險應該分配給私營部門，而政治風險、法律變更風險、國有化風險等則應該由更有控制力的公共部門來應對。在此基礎上，PPP項目的大部分風險都可以得到合理分配和有效控制。

但是，在PPP項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風險，比如不可抗力風險。對于雙方都不具備控制力的因素，分配時應綜合考慮風險發(fā)生的可能性、政府自留風險時的成本、政府減少風險發(fā)生后所導致的損失以及私營部門承擔風險的意愿。因此，承擔的風險程度與所得回報應相互匹配，也必須成為項目風險分配的原則之一。

另外，在項目實施過程中還難免存在一些特殊情況：項目的某些風險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風險帶來的損失比預估的要大得多。在此情況下，如果讓某一方單獨承擔接近無限大的風險，必將影響承擔者管理項目的積極性，可見在風險分配過程中還應該遵循：承擔風險要有上限的原則。

綜上所述，PPP項目的風險分配應堅持三項原則：由對風險最有控制力的一方承擔相應的風險;承擔風險的程度與所得回報要相匹配;承擔的風險須有上限。

風險分配作為風險管理工作的核心貫穿整個項目合同期，為幫助政府部門與私營部門對項目的風險進行合理分配，學界提出PPP項目風險分配的三個階段以及分配框架。PPP項目的風險分配是否合理是影響項目成敗的關(guān)鍵因素，政府部門與私營部門都應該本著雙贏的態(tài)度就項目的顯性與隱性風險分配進行積極的談判，切莫把風險轉(zhuǎn)嫁當作博弈游戲。雙方分配項目的風險時，為確保政府部門和私營部門之間權(quán)利與義務的平衡，還應該在合同中設置調(diào)整條款，當項目出現(xiàn)有利的變化時，應進行對稱性風險分配，即因項目生命周期內(nèi)出現(xiàn)的變動(如原材料價格下降等)帶來收益時，允許雙方共同分享該利益。

監(jiān)管體系：搭建框架體系 加強動態(tài)監(jiān)管

PPP項目政府監(jiān)管整體框架

由于PPP模式通常應用于公用事業(yè)領(lǐng)域，關(guān)乎公眾基本利益和社會福利水平，而且PPP項目在形式上屬于委托模式，政府部門及私營部門將投資項目委托給項目公司，項目公司再委托設計、施工、運營等單位，因此，政府必須積極主動、科學合理地監(jiān)督PPP項目的建設和運營。

為保證項目的順利運行，政府部門在進行項目監(jiān)管的時候，既要確保經(jīng)濟效益，又要兼顧社會效益，應當強調(diào)4個原則：社會效益驅(qū)動原則，了解公眾意愿，接受公眾評價和建議;與建設過程相協(xié)調(diào)原則，以保證項目監(jiān)管的體系化和系統(tǒng)化;提高監(jiān)管效率原則，合理的政府監(jiān)管機制需要考慮交易費用的降低;強制性監(jiān)管與靈活性監(jiān)管并存原則。

從監(jiān)管目標來看，是為了確保項目的社會效益和公眾利益得到保障。

從監(jiān)管主體來看，包括傳統(tǒng)的監(jiān)管部門(政府投資主管機構(gòu)、建設部門、財政部門等)、審計部門、監(jiān)察部門和綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，這四類主體分別有針對性地開展監(jiān)督工作，相輔相成形成有機整體。

從監(jiān)管對象來看，既包括政府部門，也包括私營機構(gòu);既包括項目公司本身，也包括與項目公司有聯(lián)系的設計、施工、運營等單位，設計項目各個階段的所有參與者各自的事項及各單位之間的一系列事項。

從監(jiān)管方式來看，應體現(xiàn)監(jiān)管機制的基本原則，以法律法規(guī)為基礎，配合一系列相關(guān)政策進行法律約束;以特許經(jīng)營協(xié)議和其他一系列合同協(xié)議進行合同約束;配合信號系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易;要體現(xiàn)激勵機制。

PPP項目政府監(jiān)管整體框架

從監(jiān)管內(nèi)容來看，主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體的活動過程當中。包括：

1、綜合性的獨立監(jiān)管機構(gòu)參與項目的全過程，對私營部門的準入、成本、價格、服務內(nèi)容、質(zhì)量、安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。

2、傳統(tǒng)的監(jiān)管部門，如建設部門、財政部門、環(huán)保部門等，以社會效益為根本出發(fā)點，從部門職責角度考慮，對項目的準入和私營部門的準入進行嚴格監(jiān)管。

3、審計部門負責項目建設和運用期間的財政資金監(jiān)管，審計部門作為政府的一個監(jiān)管機構(gòu)，在PPP項目中定期性、階段性地對財政資金的使用情況進行監(jiān)管。

4、監(jiān)察、稽查部門負責突發(fā)性事件的監(jiān)管，或?qū)φ攸c關(guān)注的領(lǐng)域進行階段性監(jiān)管。

近年來，公用事業(yè)領(lǐng)域逐步向社會資本開放，PPP模式的引入對政府的監(jiān)管機制提出了一定的挑戰(zhàn)，由于PPP項目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體不盡相同，重點監(jiān)管的職責也不同，各監(jiān)管主體應根據(jù)不同階段對項目的參與程度，明確各自的監(jiān)管職責，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的有機監(jiān)管體系，全力保障PPP項目的社會效益和公眾利益。