第一篇：司法改革的困境與路徑(北京大學賀衛(wèi)方教授)

司法改革的困境與路徑 賀衛(wèi)方

按：本文發(fā)表在今天《南方周末》的“大參考”版。由于種種原因，有些刪節(jié)，是所謂“潔本”。按照慣例，這里發(fā)表的是完整本，也恢復了原題（南周版的題目是“司法改革的難題與出路”）。一些觀點仍然是嘗試性的，期待各位朋友尤其是“民主化”一派的朋友再作切磋。賀衛(wèi)方 2008-9-18 ——————————————————————————————

摸起石頭過舊河

1999年5月，中國社會科學院法學研究所組織了一次題為“依法治國與司法改革”的研討會。跟那段時間舉行的許多有關司法改革的研討會一樣，法學所的會議上也是洋溢著一派樂觀的情緒。一年多之前，中共十五大報告以前所未有的高調正式提出司法改革的命題：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。學術界以及司法界對此都頗為興奮，以極大的熱情為改革出謀劃策。不過，在那次會議上，我個人對于司法改革的前景卻沒有表達樂觀的看法，其中的原因，一是對于司法改革究竟朝向怎樣的方向尚缺乏基本共識，二是，在政治體制以及意識形態(tài)的約束條件下，司法改革能夠走多遠自己沒有把握。我的發(fā)言用了一首題為“司法改革感言”的打油詩作為結束：

棋局交困兵馬車，法眼迷離儒道佛。

廟堂新招頻頻閃，摸起石頭過舊河。

歲月如白駒過隙，一轉眼，將近十年的時間就過去了。今天，司法改革大致上處在一種猶豫彷徨的狀態(tài)。十多年來，司法界甚至人大出臺了很多的改革舉措，但是，由于對于改革的目標以及實現(xiàn)的途徑等方面缺乏共識，不少措施相互沖突和抵消，并沒有產生“從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”的效果。改革的持續(xù)沒有提升司法的地位，人們看到的反而是司法權的愈發(fā)邊緣化。技術思路的改良也由于大框架本身的阻卻而難以在整體上推進社會正義的實現(xiàn)，曾經(jīng)響亮而激動人心的口號也逐漸變成一種若隱若現(xiàn)的微弱回聲。司法公正的話語曾經(jīng)讓國民對司法界充滿期望，但是一些承諾實際上是法律界所難以獨立實現(xiàn)的。在許多引起社會廣泛關注的案件中，人們看到的仍然是司法屈從于外部權力，律師的辯護權受到種種限制，司法程序扭曲，導致案件得不到公正的解決。抑有進者，有關司法腐敗的報道頻頻出現(xiàn)，更動搖了國民本來就不甚堅定的法治信念，不少人轉而呼喚回歸到某種人治。“摸起石頭過舊河”，此之謂也。

回歸大眾司法？

去年11月，針對可能沉冤十馀載的聶樹斌案件，何兵教授在《南方都市報》上發(fā)表文章，認為之所以冤案頻仍，根源就在于法官對于司法權的壟斷和人民參與司法的缺乏。他指出：

這些年司法改革的根本性錯誤在于，司法改革在部分學者的錯誤引導下，在法官群體的有意推動下，走上了所謂職業(yè)化的路線，司法與人民漸行漸遠，人民失去了對司法權的最終控制。司法職業(yè)化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。為此，本案給我們最大的教訓是，必須堅定不移地打破法官群體對司法權的壟斷，通過各種秩序化的民主手段，實行人民對司法權的有效控制。（2007年11月3日《南方都市報》）

無獨有偶，近來的一些信息也顯示官方有意強化“司法的平民化”，以此糾正“職業(yè)化”帶來的弊端。某省高級法院甚至發(fā)文在全省法院推行“馬錫五審判方式”，城市廣場、田間地頭又再現(xiàn)法庭審判，據(jù)說旁聽的人民普遍稱贊云云。但是，如今司法權威不彰、誤判連連的原因果真是因為司法改革“走上了所謂職業(yè)化的路線”所致么？司法的高度職業(yè)化一定意味者“與人民漸行漸遠”么？那些貌似新招實則故伎的舉措能夠推進司法的公正性么？我認為，這樣的判斷完全是藥不對癥，甚至是所謂“殺頭以治斜眼”。中國的司法之所以無從履行運送正義的使命，不是因為它的職業(yè)化，恰好是因為它的非職業(yè)化。

什么是司法職業(yè)化

也許首先我們需要正本清源，討論一下所謂司法職業(yè)化的含義。在我看來，司法職業(yè)化的含義無非是強調在司法制度設計和司法權行使過程中的專業(yè)化，其基本內容已經(jīng)在近年來的相關討論中得到了清晰的揭示。這里不妨作些簡要歸納。第一，職業(yè)化要求司法官員選任上的專業(yè)化要求，也就是要提升法律職業(yè)的門檻，讓司法權的核心部分操縱在具有專業(yè)教育和歷練的人士的手中。這種選任標準的前提是認定法律是一門專業(yè)化的知識，只有專業(yè)化的訓練才能讓執(zhí)掌司法權柄者的思維和行為受到特殊的知識的約束和指導，才能夠形成不同層級和不同地域的司法決策的平衡和統(tǒng)一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在這個方面，應該說，十多年來我們的改革是有著相當?shù)某删偷模?001年統(tǒng)一司法考試制度的確立就是一個顯著的例子。

司法職業(yè)化的第二個內容正是要求司法決策遵循法律和法律解釋的規(guī)范，最大限度地減少其中的恣意成分。在這些年的改革中，這樣的要求被概括為“司法判決必須說理”。所謂說理指的是法理，是專業(yè)性的道理。雖然在某些時候法理與一般人生道理具有相通的地方，但是它顯然要具有法律的職業(yè)特性。用英國偉大的法官柯克（Edward Coke）的說法，法官所運用者不是與生俱來的智慧，而必須經(jīng)過后天的人工訓練才能運用的理性。如何保持同樣的案件同等的對待是司法過程最核心的考量。單純出于一種愛民之心，忽略規(guī)則的前后聯(lián)貫，沒有嚴謹?shù)姆赏评恚^法治最終也只是一句空話。這里需要特別強調司法人員需要遵循特殊的法律解釋規(guī)范，例如合同條款如何解釋，名譽權的保護與言論自由之間如何平衡，魯迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自動提款機上用自己的銀行卡取出超出取款人指令的金錢是否應被界定為盜竊，凡此種種，都需要在司法界形成統(tǒng)一的解釋，從而約束法官的裁量權。

司法權的行使方式構成司法職業(yè)化的第三個要素。由于法治社會必然是一個利益多元化的社會，尤其是公民或法人與國家之間的利益沖突需要有一個中立的裁判者予以解決，因此司法的行為是否能夠得到利益對立的當事人的認可就成為至為關鍵的事項。消極乃是中立的前提。在過去十多年的司法改革中，法學界以及法院愈來愈強調司法權要在法定的范圍內行使，對于當事人沒有提起的事項不得作出裁決，要盡可能地讓當事人自己搜集和提交證據(jù)，法官不可以過分主動地行使權力，只能坐堂問案，從而最大限度地將判決變成一種當事人之間競爭的產物，這樣在客觀上也減輕了司法決策者所承受的壓力。

第四項內容是司法管理制度的職業(yè)化，也就是要在人與人以及人與機構之間的關系上把法院與行政機構區(qū)分開來。司法權的行使中，一個重要的特色便是每個法官獨立地裁判案件，因為正是法官面對著發(fā)生爭議的當事人，一切證據(jù)以及法律論辯都是在法官面前呈現(xiàn)，也就必然要由法官直接作出判斷，當然在行使這種獨立的權力的同時，法官也需要明確地承擔決策責任。但是，長期以來，受制于行政強勢以及官本位的傳統(tǒng)，我們對于司法機構內部的權力架構究竟如何安排缺乏必要的探索和具體的制度設置，以至于在司法過程中，法官沒有獨立的保障，院長以及其他具有行政官職的人士對于具體案件的判決結果擁有很大的影響力，審判委員會可以直接決定案件的判決結果，以至于司法決策的責任也完全彌散化了。試想，如果聶樹斌案件就是由石家莊中級法院合議庭的那幾位署名法官獨立裁判，發(fā)生誤判法官無從推卸責任，冤殺的概率一定會大大減少。此外，法院內部又疊床架屋地設置了多達十二級的法官等級，使得法官的獨立意識進一步弱化。這無疑是與職業(yè)化要求相反對的。

司法職業(yè)化的第五項內容是司法職業(yè)倫理的確立。所謂職業(yè)倫理，便是一種職業(yè)在社會中何以安身立命的行為準則。職業(yè)倫理不是寬泛的道德準則，它包含著法官之間、法官與律師和檢察官之間、法律人與相關當事人之間以及法律職業(yè)與社會之間如何處理關系，尤其是怎樣避免利益沖突等方面的行為規(guī)范。例如，一般人對于司法或訴訟享有評論上的自由，但是法官對于無論是其本人或他人正在審理案件發(fā)表言論卻應當受到限制。法官必須在庭審內外保持莊嚴、公正和耐心，時刻提升公眾對司法的信心。法官對于律師、檢察官以及證人都需要表現(xiàn)出專業(yè)的尊重、禮貌與公正。法官不得參加任何足以引起民眾對其公正性發(fā)生懷疑的組織和活動。凡此種種，這類職業(yè)倫理是否完備地確立，是否在司法的每一個環(huán)節(jié)都得到體現(xiàn)，是判斷一國司法職業(yè)化程度的重要尺度。進而言之，我們的司法之所以受到許多詬病，根源之一正是職業(yè)倫理建設上的匱乏和混亂。

司法獨立

即使有上述職業(yè)化的努力，如果一國的司法缺乏必要的獨立性，那么期望司法權能夠公正地行使也是徒勞的。這種獨立性要體現(xiàn)在機構設置和決策過程兩個層面。機構設置上的獨立就是司法權要掌握在與立法和行政相分離的專門化的司法機關手中，非司法機關的權力不得染指判決的過程。與此同時，司法獨立要求法官決策中嚴格運用法律本身的條文和知識，細致地作出法律推理，也就是說，要體現(xiàn)法律思維上的獨立性。如果說機構設置上的獨立性需要通過嚴格維護司法機構本身不受制于其他權力的話，那么決策的獨立性更側重于法院內部的權力分配，以及通過嚴格的選任程序確保司法決策的品質。

今天的司法最大的弊端之一，也許就是人們完全無從預測法院在判斷一個案件時會遵循怎樣的準則，也就是說，當我們要求法官依法辦案時，什么是這個國家的法律卻越來越變得模糊不清了。除了法官腐敗等因素外，讓案件判斷出現(xiàn)如此不確定的原因就是法官無法擺脫來自法院內外的權力的影響。正式一些的紅頭文件，非正式的電話、條子，都足以讓司法偏離法律的軌道。某些重大案件，政法委事先協(xié)調，提前定調，使得庭審過程完全變成走過場。近年來，各地公安部門首長政治地位提升，許多地方都是政法委書記兼任公安局局長，或者公安局局長位居黨委常委，而法院院長或檢察院檢察長在黨內位置卻日趨邊緣化，導致憲法所規(guī)定的“一府兩院”體制、法院檢察院依法獨立行使審判和檢察權的設計無從正常運行。例如，刑事案件，許多冤案的發(fā)生都是因為在審判環(huán)節(jié)上法院只能接受而不能否定公安部門的結論。司法界形象的說法是，“公安局是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。”聽上去法院好像很省心，但是問題在于，公安做什么，你也只能吃什么。

正是在這種不獨立的體制下，法院和檢察院就只能迎合外部權力的需要，尤其是遵從同級黨政的指令，成為地方利益的守護者。某些涉及到地方企業(yè)利益的案件，法院一味地袒護本地當事人。行政訴訟方面，百姓起訴本地政府，每每讓法院如坐針氈，因為判決政府敗訴是法院難以承受之重。對于官員的腐敗行為，沒有黨委的認可，檢察院難以主動出擊，多年來不斷反腐，但是腐敗卻愈演愈烈，檢察權的不獨立正是其中根本原因之一。司法權的這種諸侯化使得地方主要官員一手遮天，中央無法有效地獲取各地信息，尤其是由于地方政府原因所導致的民怨難以得到公正處理，于是導致上訪特別是到北京的控訴者連綿不絕，為了維護政府形象所進行的驅趕又招致人們對于中央的抱怨和失望，在那種道路奔走、權門呼號的過程中，民怨不斷積累和加劇，社會必然處在干柴近烈火的危險邊緣。

雖然缺少定量的分析，但根據(jù)自己近二十年的觀察，我們太多的案件之所以處理不公，之所以引發(fā)不斷地上訪，或者說從整體上看司法之所以難以回應國民對于正義的渴望，部分的原因是因為職業(yè)化程度低下，更多的原因則是司法不獨立，法律之外的權力左右著司法，“憑云升降，隨風飄零”，完全無從知曉它所依據(jù)的規(guī)范究竟是什么。所以，通過改革，有效地改變司法權的地方化實在是一件時不我待的大事情。

民主化與職業(yè)化

在我們這樣的共和體制下，國家權力應當以民主的邏輯建構當然是毋庸置疑的。司法權作為國家權力的重要組成部分，必須接受人民監(jiān)督也是順理成章的。但是，自從古希臘以來，民主與司法之間的關系就呈現(xiàn)出相當復雜的面向，難以作出簡單的判斷。這里提出幾個關鍵問題，以為進一步討論的線索。

首先，民主化與職業(yè)化是否是一種對立的關系？司法職業(yè)化強調的當然是一種精英化的制度建設思路，但是，真正的精英化所追求的方向卻是良好的社會秩序，而政治層面上的民主解決的是立法過程中的利益安排以及政治權力分配的標準和方式。可以說，隨著現(xiàn)代化的展開，政治民主化與司法職業(yè)化已經(jīng)成為緊密關聯(lián)、唇齒相依的關系了。但是，關系緊密并不意味著可以相互取代，例如，我們無法想象案件的處理通過全民公決的方式加以解決。前面我們對職業(yè)化含義的討論已經(jīng)表明，職業(yè)化解決的主要是限制司法恣意、確保司法公正，它與民主化所指向的并非同一目標。一個好的制度環(huán)境能夠使二者并行不悖、相生相濟，而壞的制度下卻是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法領域中究竟體現(xiàn)在哪些方面？實際上，如果說有司法民主化這件事情的話，最重要的就是法院所適用的規(guī)范是民主機構所制定的；司法界嚴格地依據(jù)體現(xiàn)民意的立法判決案件正是民主在司法領域中的最要緊的體現(xiàn)。相反，如果讓法院在法律之外，再求諸一時一地或者一案中的民意，讓法官超越法律去判斷怎樣的判決更符合人民利益，那么不僅僅使得案件的判決存在著無可名狀的任意性，而且憲法和法律作為通過民主過程提煉民意所形成的最高規(guī)范就變成可有可無的空文。遵從立法之外，民意機構還必須對于司法機關的行為進行有效的監(jiān)督，這類監(jiān)督體現(xiàn)在人事任免、處理對于司法官員的控告以及確保司法獨立不受其他權力損害等方面。需要強調的是，這種民意機構對司法的監(jiān)督也必須遵循立法、依據(jù)嚴格的程序進行。民主在司法領域的第三個展現(xiàn)層次便是民眾通過陪審或參審的方式直接參與司法權的運行。一個值得注意的歷史現(xiàn)象是，民眾參與司法帶來的未必是增進法治和自由的效果。例如，一些非英語地區(qū)引進陪審團制度的結果往往是“播下龍種，收獲跳蚤”，陪審團不但沒有像在英語地方那樣作為“民主的學校”和“自由的堡壘”，反而成為專制權力的守護制度。大革命后法國引進陪審團的效果正是如此。

所以，我們需要思考的第三個問題就是，如果政治決策或者立法尚沒有真正實現(xiàn)民主的情況下，在司法領域推進所謂的“民主”將會導致怎樣的結果。我們都知道，自古以來，民主的初衷之一就是要限制那種專橫和恣意的權力。在前民主時代，能夠對于這種專制權力加以限制的力量有三個，一是足以與世俗君主相抗衡的宗教權威，一是不同階層或階級之間的對抗和妥協(xié)，另一個就是法律職業(yè)所形成一種對于國家權力進行規(guī)范化塑造的力量，當這種專業(yè)化群體在立法和司法兩個領域逐漸取代此前的恣意權力之后作用尤為顯著。以英國為例，那里的出庭律師壟斷了法官任命的來源，并且逐漸地把王權完全排斥于法院之外，甚至開始在人民與王權、人民與政府之間充當中立的裁判者，正是法律職業(yè)推進社會轉型的典型體現(xiàn)。這種轉型的動力并非民主意識的發(fā)育，而是人們對于司法職業(yè)化表現(xiàn)的信賴。反過來說，任何專制權力都難以容忍一種職業(yè)化的權力所必然帶來的限制。所以，如果沒有政治層面上的民主，沒有對司法獨立的體制性的保障，司法過程中的所謂“民主”設置往往反而成為專制權力翦除任何對其施加約束之力量的重要打手。歷史地看，法律職業(yè)化的前提不是民主，相反，一個獨立和高度職業(yè)化的司法界卻可以成為民主不淪落為多少人暴政的前提條件。

這樣，我們的第四個問題就順理成章地呈現(xiàn)出來，那就是，職業(yè)化的司法對民主體制所可能產生的某些弊端的抑制作用。在今天這樣的民主號角高揚的時代，說民主制度存在弊端可能招致激烈的抨擊。不過，平心而論，沒有哪種制度是完美無缺的。民主制度由于把政治的基礎建立在民意的基礎上，因而使得政府決策必須體現(xiàn)和尊重民意。這是民主的好處，但同時也是民主的缺陷。因為民意往往是變動不居的，它會受到信息的控制，報紙上的一篇聳人聽聞的報道就會燃起公眾的萬丈怒火。例如，文革時億萬民眾都相信劉少奇是十惡不赦的“叛徒、內奸、工賊”，后來平反后才知道他是那樣的無辜。在今天這個網(wǎng)絡時代，甚至出現(xiàn)所謂“標題黨”，因為人們沒有耐心在網(wǎng)絡上看長篇大論、條分縷析，于是網(wǎng)絡媒體以及作者一味地在標題上做文章，形象而煽情的標題之下，人們的跟帖就激情四射地跟著標題走，輿論狀態(tài)跟真實的民意之間就不免脫節(jié)。

如何糾正民主的這種偏頗？按照卓越的政治哲學家托克維爾的說法，法律職業(yè)者就會成為“能夠平衡民主的最強大力量，甚至可以說是能夠平衡民主的惟一力量。”他這樣描述美國的情況：

當美國人民任其激情發(fā)作，陶醉于理想而忘形時，會感到法律人對他們施有一種無形的約束，使他們冷靜和安定下來。法律人秘而不宣地用他們的貴族習性去對抗民主的本能，用他們對古老事物的崇敬去對抗民主對新鮮事物的熱愛，用他們的謹慎觀點去對抗民主的好大喜功，用他們對規(guī)范的愛好去對抗民主對制度的輕視，用他們處事沉著的習慣去對抗民主的暴躁。（托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，上冊，商務版，頁309。董譯本把法文jurist譯作“法學家”，我覺得譯為“法律人”更合原意，遂改之）

也許不應把托克維爾誤會成民主的反對派，實際上在170多年前他就明確斷言民主已成為不可阻擋的潮流。在《論美國的民主》一書里，他也對于陪審團作為一個政治機構的價值給與了很高的評價。但是，他還是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他給出了矯治弊端的藥方。問題在于，這藥方對于中國是否適用？

法治的羅馬城

如前所述，關于過去近20年司法改革的估價以及今后應該選擇的路徑，法學界和司法界都出現(xiàn)了很大的爭議。或許用陷入困境或者“摸起石頭過舊河”來描述目前的狀況略嫌夸大，但是現(xiàn)在的確面臨著很大的困惑，因為某些舉措明顯地是在把計劃經(jīng)濟時代的一些做法改頭換面地復活出來。這也是必須進行嚴肅而理性討論的原因所在。

從歷史的角度觀察，中國引進西方制度，建設自己的現(xiàn)代法治，只有百年時光。與我們悠久的專制統(tǒng)治歷史對比，這是一個太短的時間刻度。文章開始時我曾說自己不甚樂觀，但是那是在當時的背景下的觀察。長遠地看，法治已經(jīng)是中國的不歸路。百年來我們反反復復，艱苦摸索，應該說，經(jīng)過30年的改革開放，合理的路徑已經(jīng)逐漸展現(xiàn)在國人的眼前。當然，要真正實現(xiàn)法治，還需要篳路藍縷，需要經(jīng)歷某些曲折，需要百折不撓的長久努力。西方諺語謂“羅馬城不是一天建成的”，法治羅馬城的建設恐怕更要費盡移山心力呢。

何兵教授的偽問題 王利平

賀衛(wèi)方按：福建省委黨校法學部的王利平教授很關注眼下的司法改革討論，昨天他傳來了這篇與何兵教授的商榷文章，并同意在博嘮閣里發(fā)表。這里謹表達對他的謝意。————————————————————————

針對賀衛(wèi)方教授的中國的司法改革應走司法職業(yè)化路線的主張，以及張千帆教授的“司法大眾化是個偽命題”的看法，何兵教授寫就大作《司法民主化是個偽命題嗎？》，讀罷該文，談點感想。

1、張千帆教授寫就《司法大眾化是一個偽命題》一文，主要基于以下?lián)鷳n：權力借助民意操縱司法，權力以“人民”的名義削弱司法的中立性、獨立性和職業(yè)水準，最終導致司法淪為權力的附庸。因此，他提出司法大眾化是一個偽命題，目的是讓人們看清當前司法大眾化的本質所在。“三個至上”就有借助“人民”的名義操縱司法的嫌疑。

2、歷史經(jīng)驗啟示，司法只有獨立，才能抵御權力的任意干預，而司法要獨立，首先要實現(xiàn)職業(yè)化。1608年英國普通訴訟法院首席大法官柯克爵士抵制國王詹姆斯一世審理案件的事件便揭示這一道理，在這一歷史事件中，柯克對詹姆斯一世說：“不錯，上帝的確賦予陛下極其豐富的知識和無與倫比的天賦；但是，陛下對于英格蘭王國的法律并不精通。法官要處理的案件動輒涉及臣民的生命、繼承、動產或不動產，只有自然理性是不可能處理好的，更需要人工理性。法律是一門藝術，在一個人能夠獲得對它的認識之前，需要長期的學習和實踐。”從此，英國的司法便為了職業(yè)法律家所壟斷。目前，我國司法改革在體制上難有突破的情況下，司法改革走司法職業(yè)化路線是一較為現(xiàn)實的選擇。強調司法職業(yè)化，有利于鑄就司法獨立品格，防止司法淪為政治的附庸。

3、無論是賀衛(wèi)方教授的司法職業(yè)化主張，還是張千帆教授的“司法大眾化是個偽命題”的看法，他們都沒有反對司法民主化，何兵教授認為他們的主張或看法是反對司法民主化，是一個偽問題，其實賀衛(wèi)方教授和張千帆教授是在不同的層面強調同一個道理，即如何實現(xiàn)司法獨立。何兵教授應該不會反對司法獨立吧？！如果何兵教授反對司法獨立，司法民主化又有何意義呢？豈不又重回司法廣場化時代？就民主化而言，我認為當前更應該強調司法改革過程中的民間參與，打破國家壟斷司法改革的現(xiàn)狀。

感謝何兵教授提出了一個偽問題，試錯是人類接近真理的最佳途徑，我們期待司法改革的百家爭鳴。

（作者簡介：福建省委黨校法學教研部 副教授）

第二篇：賀衛(wèi)方：司法改革的困境與路徑

司法改革的困境與路徑

賀衛(wèi)方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大參考”版，是我對于所謂司法民主化的一篇相對系統(tǒng)的文字。《南周》版作了一些刪節(jié)，這里是完整版。貼在這里，請讀者指正。

摸起石頭過舊河

1999年5月，中國社會科學院法學研究所組織了一次題為“依法治國與司法改革”的研討會。跟那段時間舉行的許多有關司法改革的研討會一樣，法學所的會議上也是洋溢著一派樂觀的情緒。一年多之前，中共十五大報告以前所未有的高調正式提出司法改革的命題：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。學術界以及司法界對此都頗為興奮，以極大的熱情為改革出謀劃策。不過，在那次會議上，我個人對于司法改革的前景卻沒有表達樂觀的看法，其中的原因，一是對于司法改革究竟朝向怎樣的方向尚缺乏基本共識，二是，在政治體制以及意識形態(tài)的約束條件下，司法改革能夠走多遠自己沒有把握。我的發(fā)言用了一首題為“司法改革感言”的打油詩作為結束：

棋局交困兵馬車，法眼迷離儒道佛。

廟堂新招頻頻閃，摸起石頭過舊河。

歲月如白駒過隙，一轉眼，將近十年的時間就過去了。今天，司法改革大致上處在一種猶豫彷徨的狀態(tài)。十多年來，司法界甚至人大出臺了很多的改革舉措，但是，由于對于改革的目標以及實現(xiàn)的途徑等方面缺乏共識，不少措施相互沖突和抵消，并沒有產生“從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”的效果。改革的持續(xù)沒有提升司法的地位，人們看到的反而是司法權的愈發(fā)邊緣化。技術思路的改良也由于大框架本身的阻卻而難以在整體上推進社會正義的實現(xiàn)，曾經(jīng)響亮而激動人心的口號也逐漸變成一種若隱若現(xiàn)的微弱回聲。司法公正的話語曾經(jīng)讓國民對司法界充滿期望，但是一些承諾實際上是法律界所難以獨立實現(xiàn)的。在許多引起社會廣泛關注的案件中，人們看到的仍然是司法屈從于外部權力，律師的辯護權受到種種限制，司法程序扭曲，導致案件得不到公正的解決。抑有進者，有關司法腐敗的報道頻頻出現(xiàn)，更動搖了國民本來就不甚堅定的法治信念，不少人轉而呼喚回歸到某種人治。“摸起石頭過舊河”，此之謂也。

回歸大眾司法？

去年11月，針對可能沉冤十馀載的聶樹斌案件，何兵教授在《南方都市報》上發(fā)表文章，認為之所以冤案頻仍，根源就在于法官對于司法權的壟斷和人民參與司法的缺乏。他指出：

這些年司法改革的根本性錯誤在于，司法改革在部分學者的錯誤引導下，在法官群體的有意推動下，走上了所謂職業(yè)化的路線，司法與人民漸行漸遠，人民失去了對司法權的最終控制。司法職業(yè)化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利

益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。為此，本案給我們最大的教訓是，必須堅定不移地打破法官群體對司法權的壟斷，通過各種秩序化的民主手段，實行人民對司法權的有效控制。（2007年11月3日《南方都市報》）

無獨有偶，近來的一些信息也顯示官方有意強化“司法的平民化”，以此糾正“職業(yè)化”帶來的弊端。某省高級法院甚至發(fā)文在全省法院推行“馬錫五審判方式”，城市廣場、田間地頭又再現(xiàn)法庭審判，據(jù)說旁聽的人民普遍稱贊云云。但是，如今司法權威不彰、誤判連連的原因果真是因為司法改革“走上了所謂職業(yè)化的路線”所致么？司法的高度職業(yè)化一定意味者“與人民漸行漸遠”么？那些貌似新招實則故伎的舉措能夠推進司法的公正性么？我認為，這樣的判斷完全是藥不對癥，甚至是所謂“殺頭以治斜眼”。中國的司法之所以無從履行運送正義的使命，不是因為它的職業(yè)化，恰好是因為它的非職業(yè)化。

什么是司法職業(yè)化

也許首先我們需要正本清源，討論一下所謂司法職業(yè)化的含義。在我看來，司法職業(yè)化的含義無非是強調在司法制度設計和司法權行使過程中的專業(yè)化，其基本內容已經(jīng)在近年來的相關討論中得到了清晰的揭示。這里不妨作些簡要歸納。第一，職業(yè)化要求司法官員選任上的專業(yè)化要求，也就是要提升法律職業(yè)的門檻，讓司法權的核心部分操縱在具有專業(yè)教育和歷練的人士的手中。這種選任標準的前提是認定法律是一門專業(yè)化的知識，只有專業(yè)化的訓練才能讓執(zhí)掌司法權柄者的思維和行為受到特殊的知識的約束和指導，才能夠形成不同層級和不同地域的司法決策的平衡和統(tǒng)一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在這個方面，應該說，十多年來我們的改革是有著相當?shù)某删偷模?001年統(tǒng)一司法考試制度的確立就是一個顯著的例子。

司法職業(yè)化的第二個內容正是要求司法決策遵循法律和法律解釋的規(guī)范，最大限度地減少其中的恣意成分。在這些年的改革中，這樣的要求被概括為“司法判決必須說理”。所謂說理指的是法理，是專業(yè)性的道理。雖然在某些時候法理與一般人生道理具有相通的地方，但是它顯然要具有法律的職業(yè)特性。用英國偉大的法官柯克（Edward Coke）的說法，法官所運用者不是與生俱來的智慧，而必須經(jīng)過后天的人工訓練才能運用的理性。如何保持同樣的案件同等的對待是司法過程最核心的考量。單純出于一種愛民之心，忽略規(guī)則的前后聯(lián)貫，沒有嚴謹?shù)姆赏评恚^法治最終也只是一句空話。這里需要特別強調司法人員需要遵循特殊的法律解釋規(guī)范，例如合同條款如何解釋，名譽權的保護與言論自由之間如何平衡，魯迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自動提款機上用自己的銀行卡取出超出取款人指令的金錢是否應被界定為盜竊，凡此種種，都需要在司法界形成統(tǒng)一的解釋，從而約束法官的裁量權。

司法權的行使方式構成司法職業(yè)化的第三個要素。由于法治社會必然是一個利益多元化的社會，尤其是公民或法人與國家之間的利益沖突需要有一個中立的裁判者予以解決，因此司法的行為是否能夠得到利益對立的當事人的認可就成為至為關鍵的事項。消極乃是中立的前提。在過去十多年的司法改革中，法學界以及法院愈來愈強調司法權要在法定的范圍內行使，對于當事人沒有提起的事項不得作出裁決，要盡可能地讓當事人自己搜集和提交證據(jù)，法官不可以過分主動地行使權力，只能坐堂問案，從而最大限度地將判決變成一種當事人之間競爭的產物，這樣在客觀上也減輕了司法決策者所承受的壓力。

第四項內容是司法管理制度的職業(yè)化，也就是要在人與人以及人與機構之間的關系上把法院與行政機構區(qū)分開來。司法權的行使中，一個重要的特色便是每個法官獨立地裁判案件，因為正是法官面對著發(fā)生爭議的當事人，一切證據(jù)以及法律論辯都是在法官面前呈現(xiàn)，也就必然要由法官直接作出判斷，當然在行使這種獨立的權力的同時，法官也需要明確地承擔決策責任。但是，長期以來，受制于行政強勢以及官本位的傳統(tǒng)，我們對于司法機構內部的權力架構究竟如何安排缺乏必要的探索和具體的制度設置，以至于在司法過程中，法官沒有獨立的保障，院長以及其他具有行政官職的人士對于具體案件的判決結果擁有很大的影響力，審判委員會可以直接決定案件的判決結果，以至于司法決策的責任也完全彌散化了。試想，如果聶樹斌案件就是由石家莊中級法院合議庭的那幾位署名法官獨立裁判，發(fā)生誤判法官無從推卸責任，冤殺的概率一定會大大減少。此外，法院內部又疊床架屋地設置了多達十二級的法官等級，使得法官的獨立意識進一步弱化。這無疑是與職業(yè)化要求相反對的。

司法職業(yè)化的第五項內容是司法職業(yè)倫理的確立。所謂職業(yè)倫理，便是一種職業(yè)在社會中何以安身立命的行為準則。職業(yè)倫理不是寬泛的道德準則，它包含著法官之間、法官與律師和檢察官之間、法律人與相關當事人之間以及法律職業(yè)與社會之間如何處理關系，尤其是怎樣避免利益沖突等方面的行為規(guī)范。例如，一般人對于司法或訴訟享有評論上的自由，但是法官對于無論是其本人或他人正在審理案件發(fā)表言論卻應當受到限制。法官必須在庭審內外保持莊嚴、公正和耐心，時刻提升公眾對司法的信心。法官對于律師、檢察官以及證人都需要表現(xiàn)出專業(yè)的尊重、禮貌與公正。法官不得參加任何足以引起民眾對其公正性發(fā)生懷疑的組織和活動。凡此種種，這類職業(yè)倫理是否完備地確立，是否在司法的每一個環(huán)節(jié)都得到體現(xiàn)，是判斷一國司法職業(yè)化程度的重要尺度。進而言之，我們的司法之所以受到許多詬病，根源之一正是職業(yè)倫理建設上的匱乏和混亂。

司法獨立

即使有上述職業(yè)化的努力，如果一國的司法缺乏必要的獨立性，那么期望司法權能夠公正地行使也是徒勞的。這種獨立性要體現(xiàn)在機構設置和決策過程兩個層面。機構設置上的獨立就是司法權要掌握在與立法和行政相分離的專門化的司法機關手中，非司法機關的權力不得染指判決的過程。與此同時，司法獨立要求法官決策中嚴格運用法律本身的條文和知識，細致地作出法律推理，也就是說，要體現(xiàn)法律思維上的獨立性。如果說機構設置上的獨立性需要通過嚴格維護司法機構本身不受制于其他權力的話，那么決策的獨立性更側重于法院內部的權力分配，以及通過嚴格的選任程序確保司法決策的品質。

今天的司法最大的弊端之一，也許就是人們完全無從預測法院在判斷一個案件時會遵循怎樣的準則，也就是說，當我們要求法官依法辦案時，什么是這個國家的法律卻越來越變得模糊不清了。除了法官腐敗等因素外，讓案件判斷出現(xiàn)如此不確定的原因就是法官無法擺脫來自法院內外的權力的影響。正式一些的紅頭文件，非正式的電話、條子，都足以讓司法偏離法律的軌道。某些重大案件，政法委事先協(xié)調，提前定調，使得庭審過程完全變成走過場。近年來，各地pol.ice部門首長政治地位提升，許多地方都是政法委書記兼任pol.ice局局長，或者pol.ice局局長位居黨委常委，而法院院長或檢察院檢察長在黨內位置卻日趨邊緣化，導致憲法所規(guī)定的“一府兩院”體制、法院檢察院依法獨立行使審判和檢察權的設計無從正常運行。例如，刑事案件，許多冤案的發(fā)生都是因為在審判環(huán)節(jié)上法院只能接受而不能否定pol.ice部門的結論。司法界形象的說法是，“pol.ice局是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。”聽上去法院好像很省心，但是問題在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在這種不獨立的體制下，法院和檢察院就只能迎合外部權力的需要，尤其是遵從同級黨政的指令，成為地方利益的守護者。某些涉及到地方企業(yè)利益的案件，法院一味地袒護本地當事人。行政訴訟方面，百姓起訴本地政府，每每讓法院如坐針氈，因為判決政府敗訴是法院難以承受之重。對于官員的腐敗行為，沒有黨委的認可，檢察院難以主動出擊，多年來不斷反腐，但是腐敗卻愈演愈烈，檢察權的不獨立正是其中根本原因之一。司法權的這種諸侯化使得地方主要官員一手遮天，中央無法有效地獲取各地信息，尤其是由于地方政府原因所導致的民怨難以得到公正處理，于是導致上訪特別是到北京的控訴者連綿不絕，為了維護政府形象所進行的驅趕又招致人們對于中央的抱怨和失望，在那種道路奔走、權門呼號的過程中，民怨不斷積累和加劇，社會必然處在干柴近烈火的危險邊緣。

雖然缺少定量的分析，但根據(jù)自己近二十年的觀察，我們太多的案件之所以處理不公，之所以引發(fā)不斷地上訪，或者說從整體上看司法之所以難以回應國民對于正義的渴望，部分的原因是因為職業(yè)化程度低下，更多的原因則是司法不獨立，法律之外的權力左右著司法，“憑云升降，隨風飄零”，完全無從知曉它所依據(jù)的規(guī)范究竟是什么。所以，通過改革，有效地改變司法權的地方化實在是一件時不我待的大事情。

民主化與職業(yè)化

在我們這樣的共和體制下，國家權力應當以民主的邏輯建構當然是毋庸置疑的。司法權作為國家權力的重要組成部分，必須接受人民監(jiān)督也是順理成章的。但是，自從古希臘以來，民主與司法之間的關系就呈現(xiàn)出相當復雜的面向，難以作出簡單的判斷。這里提出幾個關鍵問題，以為進一步討論的線索。

首先，民主化與職業(yè)化是否是一種對立的關系？司法職業(yè)化強調的當然是一種精英化的制度建設思路，但是，真正的精英化所追求的方向卻是良好的社會秩序，而政治層面上的民主解決的是立法過程中的利益安排以及政治權力分配的標準和方式。可以說，隨著現(xiàn)代化的展開，政治民主化與司法職業(yè)化已經(jīng)成為緊密關聯(lián)、唇齒相依的關系了。但是，關系緊密并不意味著可以相互取代，例如，我們無法想象案件的處理通過全民公決的方式加以解決。前面我們對職業(yè)化含義的討論已經(jīng)表明，職業(yè)化解決的主要是限制司法恣意、確保司法公正，它與民主化所指向的并非同一目標。一個好的制度環(huán)境能夠使二者并行不悖、相生相濟，而壞的制度下卻是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法領域中究竟體現(xiàn)在哪些方面？實際上，如果說有司法民主化這件事情的話，最重要的就是法院所適用的規(guī)范是民主機構所制定的；司法界嚴格地依據(jù)體現(xiàn)民意的立法判決案件正是民主在司法領域中的最要緊的體現(xiàn)。相反，如果讓法院在法律之外，再求諸一時一地或者一案中的民意，讓法官超越法律去判斷怎樣的判決更符合人民利益，那么不僅僅使得案件的判決存在著無可名狀的任意性，而且憲法和法律作為通過民主過程提煉民意所形成的最高規(guī)范就變成可有可無的空文。遵從立法之外，民意機構還必須對于司法機關的行為進行有效的監(jiān)督，這類監(jiān)督體現(xiàn)在人事任免、處理對于司法官員的控告以及確保司法獨立不受其他權力損害等方面。需要強調的是，這種民意機構對司法的監(jiān)督也必須遵循立法、依據(jù)嚴格的程序進行。民主在司法領域的第三個展現(xiàn)層次便是民眾通過陪審或參審的方式直接參與司法權的運行。一個值得注意的歷史現(xiàn)象是，民眾參與司法帶來的未必是增進法治和自由的效果。例如，一些非英語地區(qū)引進陪審團制度的結果往往是“播下龍種，收獲跳蚤”，陪審團不但沒有像在英語地方那樣作為“民主的學校”和“自由的堡壘”，反而成為專制權力的守護制度。大革命后法國引進陪審團的效果正是如此。

所以，我們需要思考的第三個問題就是，如果政治決策或者立法尚沒有真正實現(xiàn)民主的情況下，在司法領域推進所謂的“民主”將會導致怎樣的結果。我們都知道，自古以來，民主的初衷之一就是要限制那種專橫和恣意的權力。在前民主時代，能夠對于這種專制權力加以限制的力量有三個，一是足以與世俗君主相抗衡的宗教權威，一是不同階層或階級之間的對抗和妥協(xié)，另一個就是法律職業(yè)所形成一種對于國家權力進行規(guī)范化塑造的力量，當這種專業(yè)化群體在立法和司法兩個領域逐漸取代此前的恣意權力之后作用尤為顯著。以英國為例，那里的出庭律師壟斷了法官任命的來源，并且逐漸地把王權完全排斥于法院之外，甚至開始在人民與王權、人民與政府之間充當中立的裁判者，正是法律職業(yè)推進社會轉型的典型體現(xiàn)。這種轉型的動力并非民主意識的發(fā)育，而是人們對于司法職業(yè)化表現(xiàn)的信賴。反過來說，任何專制權力都難以容忍一種職業(yè)化的權力所必然帶來的限制。所以，如果沒有政治層面上的民主，沒有對司法獨立的體制性的保障，司法過程中的所謂“民主”設置往往反而成為專制權力翦除任何對其施加約束之力量的重要打手。歷史地看，法律職業(yè)化的前提不是民主，相反，一個獨立和高度職業(yè)化的司法界卻可以成為民主不淪落為多少人暴政的前提條件。

這樣，我們的第四個問題就順理成章地呈現(xiàn)出來，那就是，職業(yè)化的司法對民主體制所可能產生的某些弊端的抑制作用。在今天這樣的民主號角高揚的時代，說民主制度存在弊端可能招致激烈的抨擊。不過，平心而論，沒有哪種制度是完美無缺的。民主制度由于把政治的基礎建立在民意的基礎上，因而使得政府決策必須體現(xiàn)和尊重民意。這是民主的好處，但同時也是民主的缺陷。因為民意往往是變動不居的，它會受到信息的控制，報紙上的一篇聳人聽聞的報道就會燃起公眾的萬丈怒火。例如，文革時億萬民眾都相信劉少奇是十惡不赦的“叛徒、內奸、工賊”，后來平反后才知道他是那樣的無辜。在今天這個網(wǎng)絡時代，甚至出現(xiàn)所謂“標題黨”，因為人們沒有耐心在網(wǎng)絡上看長篇大論、條分縷析，于是網(wǎng)絡媒體以及作者一味地在標題上做文章，形象而煽情的標題之下，人們的跟帖就激情四射地跟著標題走，輿論狀態(tài)跟真實的民意之間就不免脫節(jié)。

如何糾正民主的這種偏頗？按照卓越的政治哲學家托克維爾的說法，法律職業(yè)者就會成為“能夠平衡民主的最強大力量，甚至可以說是能夠平衡民主的惟一力量。”他這樣描述美國的情況：

當美國人民任其激情發(fā)作，陶醉于理想而忘形時，會感到法律人對他們施有一種無形的約束，使他們冷靜和安定下來。法律人秘而不宣地用他們的貴族習性去對抗民主的本能，用他們對古老事物的崇敬去對抗民主對新鮮事物的熱愛，用他們的謹慎觀點去對抗民主的好大喜功，用他們對規(guī)范的愛好去對抗民主對制度的輕視，用他們處事沉著的習慣去對抗民主的暴躁。（托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，上冊，商務版，頁309。董譯本把法文jurist譯作“法學家”，我覺得譯為“法律人”更合原意，遂改之）

也許不應把托克維爾誤會成民主的反對派，實際上在170多年前他就明確斷言民主已成為不可阻擋的潮流。在《論美國的民主》一書里，他也對于陪審團作為一個政治機構的價值給與了很高的評價。但是，他還是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他給出了矯治弊端的藥方。問題在于，這藥方對于中國是否適用？

法治的羅馬城

如前所述，關于過去近20年司法改革的估價以及今后應該選擇的路徑，法學界和司法界都出現(xiàn)了很大的爭議。或許用陷入困境或者“摸起石頭過舊河”來描述目前的狀況略嫌夸大，但是現(xiàn)在的確面臨著很大的困惑，因為某些舉措明顯地是在把計劃經(jīng)濟時代的一些做法改頭換面地復活出來。這也是必須進行嚴肅而理性討論的原因所在。

從歷史的角度觀察，中國引進西方制度，建設自己的現(xiàn)代法治，只有百年時光。與我們悠久的專制統(tǒng)治歷史對比，這是一個太短的時間刻度。文章開始時我曾說自己不甚樂觀，但是那是在當時的背景下的觀察。長遠地看，法治已經(jīng)是中國的不歸路。百年來我們反反復復，艱苦摸索，應該說，經(jīng)過30年的改革開放，合理的路徑已經(jīng)逐漸展現(xiàn)在國人的眼前。當然，要真正實現(xiàn)法治，還需要篳路藍縷，需要經(jīng)歷某些曲折，需要百折不撓的長久努力。西方諺語謂“羅馬城不是一天建成的”，法治羅馬城的建設恐怕更要費盡移山心力呢。

第三篇：黨內公推直選的改革困境與發(fā)展路徑

黨內公推直選的改革困境與發(fā)展路徑

【內容提要】 公推直選是一種競爭性選舉機制，對于提升黨員干部的民主意識和擴大基層黨組織的權威基礎均產生了積極影響。然而，這一改革目前尚面臨著制度銜接、縱向升級、內卷化以及競爭約束等各種改革困境，深化這一改革需要從認識提升、制度建設和機制優(yōu)化三個方面著手。

【關 鍵 詞】黨內民主 公推直選 改革困境 內卷化

基層黨組織公推直選的廣泛試點是近年來黨內民主發(fā)展的突出標志，也對組織建設、干部制度乃至民主政治發(fā)展產生了積極影響。然而，隨著這一黨內選舉改革的推廣、擴大和散播，改革所遭遇的體制機制約束也在不斷展現(xiàn)，并影響到這一改革的深化發(fā)展。充分解析當前公推直選的發(fā)展困境，提出可行的應對之策，是深入推進這一黨內民主改革的重要前提。

一、黨內公推直選改革的探索意義

公推直選是“公開推薦和直接選舉”的簡稱，是指通過公開推薦、民主測評、組織審查和黨內直選等一套選拔與選舉相結合的程序，產生基層黨組織領導人的選舉辦法。公推直選是中國共產黨發(fā)展黨內民主的重要探索，也對人民民主的發(fā)展產生了積極影響。

(一)公推直選提高了黨內選舉的競爭性，有助于增強黨員干部對競爭性民主的熟悉程度和駕馭能力。長期以來，民主集中制原則指導下的黨內選舉過于強調“集中”，一定程度上弱化了黨內選舉的競爭性。組織提名、等額推薦、“陪選”“指選”、間接選舉、結構要求、組織意圖貫徹等制度安排，造成了黨內選舉的形式化和沉悶化，也降低了黨員參選的熱情和積極性。公推直選是一種競爭性選舉，它采取個人自薦和聯(lián)名推薦、民主評議、駐點調研、競職演說、選民互動、公開投票、現(xiàn)場點票等一系列選舉機制，提高了選舉激烈程度和選舉結果不確定性，激發(fā)了黨員參與投票的熱情。同時，參選的基層組織領導人也面臨著從組織選拔到黨員選舉的認識轉換。他們想要獲得選舉的勝利，除了獲得上級組織的認可，還必須熟悉競爭性選舉的游戲規(guī)則。他們必須提高自己的文字和語言表達能力，學會自我“包裝”和“宣傳”，學會放低“身段”“討好”黨員群眾，在這一系列的選舉訓練中也提高了他們對競爭性民主的認識和技能。

(二)公推直選擴大了黨外群眾對黨內事務的參與，有助于實現(xiàn)黨內民主對人民民主的帶動。從黨的基層組織條例看，群眾并無資格參與黨內選舉，但公推直選吸收群眾參與的做法可以看成是對村級“兩票制”的繼承。村黨支部“兩票制”將選舉過程分為村民提名書記候選人的“推薦票”和全體黨員票決支部書記的“選舉票”，從而擴大了黨內選舉的黨外參與。當前基層組織公推直選普遍吸收了群眾參與黨內選舉的做法。普通群眾不僅可以與黨員聯(lián)名推薦黨組織候選人，而且還參與到候選人的民主評議和協(xié)商過程。如在當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選試點中，常常會出現(xiàn)群眾代表與黨代會代表、人大代表、政協(xié)委員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等一道對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委候選人進行民主評議和再次差額“篩選”。公推直選通過擴大黨內選舉參與主體范圍，實現(xiàn)了對人民民主的帶動。

(三)公推直選鞏固了基層黨組織領導人的權威基礎，有助于增強基層組織的公信力和凝聚力。基層民主的發(fā)展特別是村級直選和社區(qū)直選的推廣和制度化，對同級黨組織的選舉民主提出了現(xiàn)實要求和倒逼壓力，即如何通過制度化的民主安排鞏固基層黨組織的領導核心和戰(zhàn)斗堡壘的地位。公推直選的推行客觀上提高了基層組織的合法性基礎。公推直選將競爭機制引入黨內選舉過程，使候選人感知選舉的激烈性和選票的重要性，在競選活動中更為強化了群眾觀念、民主意識和回應意識。公推直選建構起黨組織候選人與黨員群眾良性互動的機制和平臺，候選人的競職演說除了要列舉政績，更需要做出承諾和對黨員群眾的關切做出回應，以爭取黨員群眾的支持或選票。因此，只有贏得黨員群眾信任的候選人才有可能當選；反過來，當選的候選人也具有更為廣泛的公信力，基層黨組織凝聚力與合法性也在競爭性選舉中得到提升。

二、深化黨內公推直選改革面臨的困境

在中央的倡導和推動下，基層黨組織公推直選得到了廣泛的試點和推廣，也產生了明顯的民主績效。然而，隨著探索范圍的展開和試點的深入，這一黨內選舉改革也面臨一些法律制度以及體制機制層面的約束，出現(xiàn)“違法式”創(chuàng)新、“基層鎖定”、“內卷化”等現(xiàn)象。

(一)機制創(chuàng)新與制度銜接的張力。作為一種黨內選舉的創(chuàng)新，公推直選勢要突破既有的制度、法律、條例，從而形成機制創(chuàng)新與制度銜接之間的張力，形成“違法式”創(chuàng)新的局面。根據(jù)基層組織選舉工作暫行條例，基層組織換屆選舉采取黨員直接選舉(基層組織黨員500人以下)和黨代表間接選舉(基層組織黨員500人以上)相結合的方法；基層黨委的選舉還需要先由黨員大會選黨組織班子成員，再從中產生書記和副書記。當前許多公推直選試點對此有所突破，如2003年成都市木蘭鎮(zhèn)“組閣選”，就是先由黨員公推直選書記1人，再有書記提名產生副書記、黨委委員、人大主席和副主席、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長等其他黨政班子成員。2004年四川省平昌縣“倒著選”，則是根據(jù)票數(shù)多少先選書記，再選副書記，最后選班子成員，每一次競選失利的候選人參與接下來的選舉。①上述兩種做法均突破了現(xiàn)行黨內選舉的制度規(guī)范，顛倒了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子的產生順序，并由此形成新的黨內權力結構關系。

而2003年湖北省咸安“組合選”，則是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結合起來，先“海推”產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子候選人；再召開黨員代表大會，票決產生鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委委員、黨委書記和副書記，并完成黨政交叉任職；最后召開人代會，確認鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的選舉結果。這一公推直選模式更進一步強化了黨內選舉而弱化人大選舉，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導人的選舉權名存實亡。公推直選的實踐超前與現(xiàn)行黨規(guī)制度形成了沖突關系，導致公推直選處于“違法式”的試點狀態(tài)，并引發(fā)了各種爭議，顯然不利于改革的深入推進。

(二)基層探索與縱向升級的困境。黨內公推直選從村級“兩票制”起步，經(jīng)過一個“自下而上”與“自上而下”相結合的過程，實現(xiàn)在基層黨組織層面的全面擴散。所謂“自下而上”是指從1990年代末到2007年間實現(xiàn)了從村級“兩票制”到鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選試點的縱向升級。在這期間，黨的十六大和十六屆四中全會對于黨內民主的重視，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委公推直選擴大試點的助推劑。2003年至2007年間，全國有300多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委換屆采取了公推方式產生候選人。②從2007年黨的十七大以來，公推直選又進入一個“自上而下”的發(fā)展階段，試點層級從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委向機關、企事業(yè)單位和兩新組織黨組織擴散，試點組織的類型更為豐富化。2007年十七大提出要“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。2008年全國組織工作會議更為明確提出，選擇一些條件具備的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、機關、企業(yè)、學校、科研院所等單位的基層黨組織進行“公推直選”試點。③上述精神推動了公推直選在各類基層黨組織的多樣化試點。從2008年開始，社區(qū)黨組織公推直選開始在深圳、南京、北京、杭州等全國各大城市大范圍展開。此外，國有企業(yè)、醫(yī)院、學校、科研院所等企事業(yè)單位黨組織，乃至黨代會代表的公推直選試點也在全國各地展開。

然而，從上述演進過程看，黨內公推直選的試點呈現(xiàn)“基層鎖定”的格局，面臨升級的“天花板”。黨內公推直選只是在基層組織層面廣泛試點，在基層政權組織的試點被限定在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委以下，縣級黨委以上的公推直選試點迄今尚未出現(xiàn)過。這一狀況形成了基層黨內民主先于地方黨委民主并對后者形成倒逼壓力的局面，不僅不利于黨內選舉民主的穩(wěn)步推進，反過來也制約了基層組織公推直選的健康發(fā)展。

(三)探索多元化與內卷化的悖論。由于中央對于公推直選只有宏觀的精神指導，并沒有制度化的規(guī)定，因此當前公推直選試點大都采用“自選動作”而非“規(guī)定動作”，出現(xiàn)多樣化的探索實踐。從稱謂上看，各地先后采用兩票推選、公推公選、兩推一選、海推直選、公推競選、民推直選、公推差選、差額直選等表述公推直選；從試點組織看，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、村黨支部、社區(qū)黨組織，機關黨組織，以及學校、科研院所、醫(yī)院、兩新組織等黨組織，均有公推直選的試點，四川、湖北、浙江、廣東等地還進行黨代表的公推直選試點；從選舉對象看，既有公推直選黨委書記，也有公推直選黨委班子、紀委班子或者黨政班子等各種做法。

然而，公推直選探索的多樣性與“內卷化”又形成鮮明對比。所謂“內卷化”是指盡管各地公推直選看似差異顯著，但在操作機制上卻大同小異，對公推直選機制的完善、優(yōu)化和制度化的貢獻不足。當前大多數(shù)公推直選試點的隨機性、偶然性和非持續(xù)性現(xiàn)象突出，往往一個公推直選黨委任期屆滿后就不再延續(xù)試點，上級會重新選擇試點地，從而使試點呈現(xiàn)“孤島現(xiàn)象”、“曇花現(xiàn)象”、“插秧現(xiàn)象”。④此外，一些地方甚至把公推直選視為落實中央發(fā)展黨內民主精神的點綴和姿態(tài)，當作“政治秀”，強調經(jīng)驗與意義總結卻忽略選舉問題發(fā)現(xiàn)與制度構建，形式化和過場化現(xiàn)象嚴重。⑤目前很少地方能夠從完善黨內選舉制度和推動黨內民主發(fā)展的角度，進行公推直選的制度設計與優(yōu)化。

(四)選舉競爭性與約束性的緊張。比較政黨研究顯示，黨內民主有助于防止組織分裂，為黨員提供表達機制并增強其對政黨的歸屬感，但同時也可能削弱政黨組織的效率和競爭力，黨內競選可能導致黨內矛盾激化甚至黨內分裂。⑥公推直選引入了競爭性選舉的各項機制，結構推薦、差額選舉、民主協(xié)商、黨員票決等程序的采用，提升了選舉的開放性、參與性和民主性，激活了黨內民主的一池春水。然而，由于競爭性文化在黨內尚未形成，不僅黨內對拉票、競選動員、賄選諱莫如深，對越級參選的寬容程度不夠，而且選舉的過度競爭還可能破壞黨內和諧和激化黨內矛盾。已有調研顯示，選舉過程中候選人之間的比拼和競爭，常常導致選舉后班子內部的關系緊張。⑦與此相對的是，當前許多試點又有意將競選控制在有限范圍，如降低差額比例；設置較高的資格條件；實行書記等額選舉；弱化或者模糊化民意測評的結果，用組織醞釀、常委票決取而代之；甚至直接將不滿意的當選者調任它職，使公推直選名存實亡。上述兩種現(xiàn)象都使公推直選的民主功能打上了折扣。

綜上，黨內公推直選改革困境的深層根源在于民主與集中的張力，在制度層面的體現(xiàn)則是黨管干部與競爭性選舉的張力。民主集中制既是黨的組織原則也是黨內民主的指導原則。在公推直選過程中如何平衡民主與集中的關系，如何實現(xiàn)組織意圖與黨員群眾意圖的有效結合，是形成當前公推直選困境的深層原因。黨管干部權力既是中國共產黨組織領導的制度體現(xiàn)和有效執(zhí)政的組織保障，也是決定黨內選舉改革的宏觀制度框架。黨管干部的價值要求包括自上而下、統(tǒng)籌協(xié)調、班子結構、黨內團結等，最為核心的是保障上級黨組織對下級組織領導人的選拔權力；競爭性選舉的價值指向是自下而上、公平競爭、選票決定、優(yōu)者勝出等。可以看出，黨管干部與競爭性選舉之間存在理念和價值的差異甚至對立。黨內公推直選只能在有利于實現(xiàn)民主集中制原則和提升黨管干部權力的前提下進行；如果出現(xiàn)相反情形，黨內選舉改革勢必被限定在一定的層級和范圍，甚至被擱置。

三、黨內公推直選的深化路徑

由于當前黨內公推直選試點的擴散和普及，一定程度上阻礙了人們對于公推直選缺失的深入思考。黨內公推直選面臨困境的多維性決定了解決思路的系統(tǒng)性。進一步推動黨內民主的發(fā)展，必須重新審視這一競爭性選舉改革的價值，從制度完善和機制優(yōu)化上進行進一步的設計和規(guī)劃。

(一)從政治發(fā)展視閾審視公推直選。必須超越把公推直選視為黨內選舉改革的狹隘認識，而是放在我國政治發(fā)展的視閾之中。發(fā)展社會主義民主政治是我國未來一段時期政治發(fā)展的主要命題，而黨內民主帶動人民民主又是實現(xiàn)這一使命的現(xiàn)實路徑。執(zhí)政黨既是中國民主政治發(fā)展的推動者和組織者，又是民主政治的參與者和改革者。由于執(zhí)政黨組織在各級國家政權機構和社會組織中發(fā)揮領導核心作用，黨員干部的民主意識與觀念、黨內選舉的競爭性與參與性、黨內民主的整體發(fā)展狀況，都將直接決定著人民民主與社會民主的發(fā)展程度。因此，公推直選既是推動黨內民主的重要改革，更是探索我國民主發(fā)展的關鍵步驟。

正是在這一認識基礎上，要明確黨內公推直選改革的戰(zhàn)略性和堅定性，從推進我國民主政治發(fā)展的戰(zhàn)略高度，加強公推直選的“頂層設計”。建構黨內民主發(fā)展的穩(wěn)步推進戰(zhàn)略，適時推進縣委和市委公推直選的試點工作，實現(xiàn)公推直選從基層黨組織向地方黨委的跨越。同時，建構黨內民主與人民民主的協(xié)同發(fā)展機制，在提升黨內對于駕馭競爭性選舉的信心和能力的同時，不斷擴大人大代表選舉的競爭性，實現(xiàn)人民民主的穩(wěn)步發(fā)展。建立民主選舉與民主選拔的銜接機制，將公推直選與干部公選結合起來，不斷優(yōu)化執(zhí)政黨內部精英選拔的科學機制，提高干部選拔的素質結構、能力結構與群眾基礎。

(二)從制度建設上規(guī)范公推直選。從制度上規(guī)范公推直選，有利于鞏固黨內選舉改革的成功經(jīng)驗，改變“違法式”創(chuàng)新的尷尬局面。首先及時修改黨內選舉的法規(guī)條例，結合中央精神與試點經(jīng)驗，修改《黨章》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的相關條款，將公開推薦、群眾參與、競選演講、差額投票等公推直選的創(chuàng)新機制，納入到新的黨內選舉法規(guī)中來。按照新的黨內選舉法規(guī)進行黨組織換屆選舉，實現(xiàn)黨內公推直選的制度化和常態(tài)化。同時，加強配套制度的制定和完善，特別是選舉后的民主參與、民主決策和民主監(jiān)督制度。通過建立黨務公開和建立班子成員聯(lián)系黨員制度加強黨員的民主參與，將黨內重大決策、領導班子建設、重要人事調整等及時向黨員群眾公開；通過開展談心談話、接待黨員來訪、領導下訪等形式，強化領導干部聯(lián)系黨員群眾的經(jīng)常性機制。⑧建立領導班子的任期制和目標責任制，完善民主評議、黨內質詢和罷免制度。基層黨組織領導人定期向黨員群眾述職述廉，接受民主測評和質詢；得不到信任的基層組織領導人，由黨員(黨代表)大會進行投票罷免。

(三)從機制優(yōu)化上深化公推直選。經(jīng)過多年的試點探索，各地公推直選已形成了較為成熟的操作機制和運行流程，將這些機制加以梳理、優(yōu)化、制度化和普及化，不僅有利于避免試點“內卷化”現(xiàn)象，還將極大地促進黨內民主的制度化建設。應當從有利于擴大競爭、促進參與和提升民主的角度，優(yōu)化公推直選的推薦、評議、把關和選舉四個步驟。在推薦環(huán)節(jié)，允許組織推薦、個人自薦、黨員和群眾聯(lián)名推薦多種方式產生初步人選，并將每一個符合資格條件的候選人放入下一個階段。在民主評議階段，統(tǒng)一采取召開由黨員、群眾代表進行一輪預選，產生初步候選人。在把關環(huán)節(jié)，上級組織部門應當嚴格按照票數(shù)多少，再結合組織考察、初步推薦票的多少確定正式候選人的名單。正式選舉階段，應當安排候選人與選民見面，開展選舉動員、競職演說等環(huán)節(jié)，采取秘密投票、公開唱票、現(xiàn)場宣布選舉結果等做法。

注釋：

①李仁彬：《公推直選面臨的問題及對策思考》，《中共成都市委黨校學報》2006年第5期。

②歐陽淞：《全國300個鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了領導班子直選試點》，中國共產黨新聞網(wǎng)：http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104109/6392100.html。

③李源潮：《全面貫徹落實中央部署 積極推進組織工作改革創(chuàng)新——在全國組織工作會議上的總結講話》，http：//www.tmdps.cn/content.aspx?contentid=8658。

④郭正林：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革中的“孤島現(xiàn)象”》，《半月談》2004年第4期。

⑤黃衛(wèi)平、陳家喜：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉改革研究》，人民出版社2009年版，第156-158頁。

⑥Jan Teorell, “A Deliberative Defence of Intra-Party Democracy,” Party Politics, 5(July 1999), PP.363-382.⑦徐勇、賀雪峰：《楊集實驗：兩推一選書記鎮(zhèn)長》，西北大學出版社2004年版，第210-218頁。

⑧馬彥平：《要高度關注公推直選后的制度跟進》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期。

【作者簡介】陳家喜，劉王裔，復旦大學公共管理博士后，深圳大學當代中國政治研究所副教授；深圳大學管理學院碩士生。

第四篇：賀衛(wèi)方：轉型時期的司法與傳媒

賀衛(wèi)方：轉型時期的司法與傳媒 2011-8-13 13:56:52

賀衛(wèi)方：轉型時期的司法與傳媒

作者：賀衛(wèi)方

來源：騰訊網(wǎng) 來源日期：2011-8-5

7月26日下午16點到18點，騰訊“思享時間”邀請了北京大學法學院賀衛(wèi)方教授參與微博訪談。“思享時間”由騰訊網(wǎng)燕山大講堂出品，每周邀請各界思想者在線與網(wǎng)友交流。司法獨立與新聞自由，這兩者之間是唇齒相依的關系。本期訪談的話題是：轉型時期的司法與傳媒。現(xiàn)場網(wǎng)友積極參與話題討論，提問微博共計400余條，賀衛(wèi)方老師就其中的部分提問進行了回答。微訪談地址：http：//zhibo.qq.com/mbask/488/index.html

下面是賀老師與網(wǎng)友們的微博對話錄：

iceman7662：#提問賀衛(wèi)方#賀老師您好，您對政法委職能改革直至不再干預司法部門人事安排和具體案件審判，以及對審判委員會制度改革直至建立人民陪審團制度，有怎樣的思考和建議嗎？

賀衛(wèi)方：關于政法委，完全應當遵循十三大開啟的路線，全部廢除。這個機構的存在強化了黨對司法的控制，在許多地方公安部門首長同時擔任政法委書記的情況下，強化了公安對檢察院和法院的控制。審委會也應該廢除。陪審團制度在中國引進并不具備條件。

李菁：#提問賀衛(wèi)方#我們看了建黨偉業(yè)，學習革命前輩的精神，根據(jù)現(xiàn)有法律能否合法成立政黨？

賀衛(wèi)方：你活夠了？

陳小珣：#提問賀衛(wèi)方# 《新西山會議記錄》中你真的說過那些話嗎？我們偷看類似《新西山會議記錄》之類的東西，值得鼓勵嗎？

賀衛(wèi)方：是我說的，很值得鼓勵。不需要偷看吧，在我的博客里就有嘛。

李國盛：#提問賀衛(wèi)方#有個朋友問“一大批更加庸俗但善于利益博弈的政客會更趨向民主社會嗎？”，賀老師怎么看？政治領域，無形的手仍然起作用嗎？

賀衛(wèi)方：我覺得政治跟經(jīng)濟一定有某些不同。人類歷史表明，政治制度的改善離不開人們內心的崇高感，以及某種展現(xiàn)這種崇高感的平臺（如議會）的出現(xiàn)。當然，再崇高的話語也不能完全排斥利益和某種虛榮心的作用。

子云：#提問賀衛(wèi)方#司法系統(tǒng)會有一種通常的抱怨，認為是傳媒強暴了司法獨立。比如說之前的劉涌案、張金柱案，近期的李昌奎案、藥家鑫案？賀老師怎么看？果真是傳媒強暴了司法么？

賀衛(wèi)方：很多時候司法主動接受強暴，還樂呵呵的呢。例如劉涌案。其實這也是老太太買柿子，專揀軟的捏。為什么不能清楚地看到，不是媒體直接干預司法，而是官員通過批示才使得司法不得不從呢？

李國盛：#提問賀衛(wèi)方#這幾天社會熱點事件不斷，有人說“現(xiàn)在是網(wǎng)絡倒逼改革的時候了”，賀老師怎么看？

賀衛(wèi)方：倒逼這個詞有些費解，其實改革一直都是在民眾的壓力下進行的。

郭志強：#提問賀衛(wèi)方#請問賀教授，對于非法證據(jù)，您是怎樣理解的？

賀衛(wèi)方：對于通過刑訊逼供、非法搜查、竊聽等方式獲得的證據(jù)法庭不應采信，這是杜絕政府違法的一個重要途徑。

仗劍天涯：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，希望在哪里，出路在哪里，人權在哪里，自由又在哪里？

賀衛(wèi)方：我想起香港大學校長說北大的話，北大門衛(wèi)對每一個要進入北大的人都要問三句最具哲學意味的話：你是誰？從哪里來？到哪里去？可見北大多么牛！你的問i題每一個都可以寫無數(shù)文章了。

余興超：#提問賀衛(wèi)方#賀老師怎么看現(xiàn)在學生，只有通過了司法考試，才能實現(xiàn)捍衛(wèi)法治社會的理想，司法考試又成了一根指揮棒，大家只關心考試，大學法學的素質教育又該如何普及呢？期待您的回答

賀衛(wèi)方：這個不大好回答。我的建議只能是，既爭取考過司考，同時也不耽誤素質的提升。唉，說了等于沒說，對不起。

芊芊：#提問賀衛(wèi)方#微博對社會的公平與正義有什么影響？

賀衛(wèi)方：現(xiàn)在看來影響大了去了。雖然在某些事項上也有雙刃劍的效果，但整體上還是益處多多。

葉慕語：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，您覺得中國是個民主國家嗎？為何政府的監(jiān)督有那么多是擺設？為什民渠不暢？為什聽證和選舉離百姓那么遠呢？

賀衛(wèi)方：離民主國家還有相當長的距離，基本上還停留在黨主階段。

至理：#提問賀衛(wèi)方#為什么我作為一個四十的公民，到現(xiàn)在沒有一次政治投票權！

賀衛(wèi)方：俺五十多了，跟你一樣悲催。

天淡云閑：#提問賀衛(wèi)方#鶴老,公眾對于諸如央視,黨報黨刊等媒體的厭惡與不信任到了歷史最高點,甚至將這種厭惡加諸媒體工作者,我們很清除個體的力量無法改變目前體制強力,在無法改變體制的當下,媒體工作者如何改變個體境遇?

賀衛(wèi)方：建軍兄：你也可以看到，在某些媒體如南方系，新聞人已經(jīng)通過他們的抗爭得到了職業(yè)尊嚴。對于動車事故，近日東方早報和新京報都有很出彩的報道。歸根結底還是靠我們每一個人的努力啊。

陳小珣：#提問賀衛(wèi)方# 你在呼吁廢除死刑的時候是說心里話嗎？我們如何確定你不是為了某一既得利益階層而說假話？全國上下形成了說假話的風氣，面對貌似真誠的假話假知識，莘莘學子如何判別？

賀衛(wèi)方：你應該知道，死刑犯里，小民百姓比權力階層不知要高多少。前幾天一位網(wǎng)友說得好：在法律不得遵行的地方，有死刑比無死刑更惡。有死刑，權貴們用錢用權可換不死，而貧賤小民卻會冤死；無死刑，權貴固然不會死，但是小民們也少了冤死的可能。兩害相權取其輕啊。與“解恨”相比，“生命”無疑更為重要。

匕頁禾：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，您好，有兩個問題向您請教：1.請問您認為我國現(xiàn)在的國情是否真正適合廢除死刑？2.在媒體對重大案件的關注度越來越高和人民法制觀念越來越強的今天，司法部門如何做到司法公正？

賀衛(wèi)方：臺灣在過去近十年里只執(zhí)行兩起死刑。韓國似乎在事實上已經(jīng)廢除死刑。為什么我們的國情就不能廢除？歐洲也是經(jīng)歷了艱苦的斗爭才廢除的。后一個問題，回答很簡單：司法獨立！

晴朗的天空：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，鳳凰衛(wèi)視準備組織一場賀衛(wèi)方PK五毛主席染香的辯論。假如要舉辦，您會參加嗎？

賀衛(wèi)方：那完全是一個笑話。鳳凰衛(wèi)視根本沒有這個想法。再說我怎么會去跟她或他辯論？在微博上我已經(jīng)推薦讓人大張鳴兄跟她辯論了。京師民諺：要見紅，找張鳴。呵呵。

曹鵬：#提問賀衛(wèi)方#媒體影響公眾的判斷，又怎樣影響法官，如果禁止法官接觸報道的話？ 所謂洶洶“民意”如果影響司法獨立，請問這是如何發(fā)生的？司法獨立需要通過限制媒體討論來“保護”嗎？賀衛(wèi)方(賀衛(wèi)方(@heweifangbj))

賀衛(wèi)方：關鍵是司法獨立，任爾東西南北風，我一定嚴格依照法律裁判案件。限制媒體和言論自由是專制，也無法保障司法獨立。

月下：#提問賀衛(wèi)方#在現(xiàn)在這種制度和社會現(xiàn)實下,法律人應該做些什么來改變?

賀衛(wèi)方：你看陳有西、楊金柱等律師的表現(xiàn)，可以獲得很多啟發(fā)。

燕山大講堂：#提問賀衛(wèi)方#賀老師對那些獨立參選人是什么預期？

賀衛(wèi)方：他們喚起了更多的人對民主的關注，值得嘉許。未來怎樣發(fā)展，還要觀察。在現(xiàn)行人大體制下，即便有幾個獨立參選成功的人大代表，也無法改變整體上人大無所作為的格局。

陳宏律師：#提問賀衛(wèi)方#賀教授，你好，目前悉聞全國律協(xié)就北海律師遭遇問題已提出交涉，作為學術界的權威，您對律師在刑事案件中的權利保障問題是怎么看的呢？

賀衛(wèi)方：關于北海打壓律師的事件，抱歉我沒有關注。不過在寫給重慶法律界的公開信里，我談到了迫害律師的可怕后果。http：//url.cn/00IcBk

牛鬼_行者：#提問賀衛(wèi)方# 賀衛(wèi)方(@heweifangbj)支持賀老師的信念是什么？是相信世界會變得更好，還是“總得做點什么”？

賀衛(wèi)方：假戲當真做，死馬當活馬，知其不可而為之，而已。

張小琳：#提問賀衛(wèi)方# 賀衛(wèi)方(@heweifangbj)有真正的自由么？

賀衛(wèi)方：容我反問你：什么是你理解的真正的自由？

燕山大講堂：#提問賀衛(wèi)方#賀老師可否談下“憲法71條”？

賀衛(wèi)方：這個我準備近日專門寫一點東西。總而言之，特別調查委員會三十年不啟動是典型地體現(xiàn)中國憲政困境的一個標本。

2012：#提問賀衛(wèi)方#今年，一些中央部門公布了部分財務情況，賀老師覺得這是民意壓力，還是“黨的英明決策”？

賀衛(wèi)方：黨已經(jīng)英明六十多年，今天才半遮半掩地開了一個小縫。當然是民意壓力的結果。

芊芊：#提問賀衛(wèi)方# 在中國，賀老師覺得司法獨立最重要的前提是什么？

賀衛(wèi)方：解決政黨與司法之間關系的合理化。另外就是財政和人事體制了。

李國盛：#提問賀衛(wèi)方# 從2008年開始，中國的司法界提倡“人民滿意至上”，這種提法的背后是什么邏輯在起作用？

賀衛(wèi)方：實際上是三個至上，即黨的事業(yè)至上，人民利益至上，憲法法律至上。我的評論見http：//url.cn/1hCmFg

李國盛：#提問賀衛(wèi)方#賀老師怎么看動車追尾事件中，鐵道部信息公開中存在的問題？

賀衛(wèi)方：信息本身我無從評論，但是讓鐵道部這個利害關系的當事人壟斷信息披露權，則完全無法贏得人們的信賴。

柴建新：#提問賀衛(wèi)方#

1、中國現(xiàn)在是否是真正的法制社會？

2、“依法治國”和“以德治國”的關系？

3、政治體制改革沒有實質性進展，根源在哪里？

4、中國能否遏制”官本位”？

賀衛(wèi)方：

1、不是；

2、以德治國已經(jīng)被兩千年歷史證明是荒唐的；

3、意識形態(tài)的桎梏無法突破；

4、暫時很難，雖然已經(jīng)有些好轉。

蜜罐：#提問賀衛(wèi)方# 您對現(xiàn)狀的新聞不自由，司法不獨立的情況，有良性的預期么？預計我們多久能看到改變？會改變么？

賀衛(wèi)方：我只能良性預期了。至于時間要多久，那真是不大好說。

江一歌：#提問賀衛(wèi)方#賀老師您好，在媒體偏向性地引導社會輿論的時候，如何通過司法約束保證媒體報導的客觀性呢？在當前的國際政治環(huán)境的影響下，您認為國家安全和媒體自由之間應該如何平衡？

賀衛(wèi)方：媒體的偏向性報道更多地要通過合理的新聞格局來逐漸治理。更重要的是，必須維護司法的獨立性。國家安全與媒體自由？在大多數(shù)情況下，不自由的新聞對國家安全危害最大。

難眠丶：#提問賀衛(wèi)方#現(xiàn)在的中國已經(jīng)進入了一個金錢的時代，在這樣的環(huán)境下，怎么才能看到司法的公正

賀衛(wèi)方：金錢時代倒也不是壞事。如果每一個人都特別在意自己財產的安全，那也是推薦司法公正的一個有力的力量。

周勇：#提問賀衛(wèi)方#這些年發(fā)生了很多殺人案件，可是中國的法律對這些案件的審查好像有些不公，例如前不久的一名男子強奸了一名少女，并把她殺死，還殺了她三歲的弟弟，可到最后卻應認錯態(tài)度好，被判緩刑，我想知道你對這事有何看法，對中國的法律有何看法

賀衛(wèi)方：這個問題太大了。對于具體審判過程，我沒有多少了解。如果云南省高院合議庭認為有自首情節(jié)，可以判決死緩，這是它的裁量權的一部分。不過，該案已經(jīng)決定重審，等待結果吧。

海岸線：#提問賀衛(wèi)方#請問賀教授，在現(xiàn)實情況下公民如何更直接的參與改革或推動改革？您理想中的獨立的司法體系是怎么樣的構架的？更接近于現(xiàn)實中的哪個國家？

賀衛(wèi)方：能把日本學得像一些就不錯。或者學自己人——臺灣。

沉沙：#提問賀衛(wèi)方#針對這次鐵路重大事故，賀老師正在呼吁啟動人大特別委員會。我們知道，鐵道部是國務院下屬機構，國務院調查組實質上就是鐵道部調查組。您的倡議是否意味著，對國務院調查組不信任？

賀衛(wèi)方：當然不信任。鐵道部正是國務院自家的下屬呢。而且這樣的調查必須有公開透明的程序，國務院調查組有么？

剎那芳華：#提問賀衛(wèi)方#生命無疑是可貴的，但正所謂“亂世用重典”，該冷血的時候卻含情脈脈，是否會導致更亂的社會后果呢？以中國現(xiàn)在的國情及國民素質談全面廢死，是否為時尚早？賀教授您以為呢？

賀衛(wèi)方：你覺得我們能有我們不冷血那一天么？貝卡利亞說：人的心靈如像液體般總是順應著周圍事物。隨著刑罰日益殘酷，心靈也變得麻木不仁了??嚴峻的刑罰造成了這樣一種局面：??為了擺脫一次犯罪的刑罰，人們會犯下更多的罪行。刑罰最殘酷的國家和年代，往往也是行為最血腥、最不人道的國家和年代。

牛鬼_行者：#提問賀衛(wèi)方# 賀衛(wèi)方(@heweifangbj)如您所說的“特別調查委員會”，事到如今，有太多的問題需要一個個解決，但是很多人已經(jīng)沒有了這個信心和耐心。也許，與其“死馬當活馬醫(yī)”，不如立足于怎么給馬收尸，不至于“天下溺”。要培養(yǎng)理性、正義感和法制精神，您認為從何入手？

賀衛(wèi)方：也許從大家都覺得沒有信心的某些現(xiàn)行體制入手，激活它們，就是一個努力的方向。你總不能想象革命嘛。

大牛無形：#提問賀衛(wèi)方#賀老師好！不久前我們在石河子見面了。我的問題是：鐵道部僅僅是國務院的一個普通部門，卻一直擁有獨立的公檢法隊伍。這種情況正常嗎？國際上有類似這樣的司法“怪胎”嗎？

賀衛(wèi)方：的確是怪胎，應該廢除。

老甜菜：#提問賀衛(wèi)方# 關于死刑，我個人認為應該在自由刑更重及得到更嚴格執(zhí)行前提下廢除，老師以為如何？

賀衛(wèi)方：其實，我們的自由刑比較起來已經(jīng)是很重的了。只不過某些犯罪從死緩到無期到更短的刑罰，令人不安。可以建立更長的無期徒刑，例如判兩百年，不許減刑。

劉政：#提問賀衛(wèi)方#請問賀老師，司法獨立也許能解決權貴干涉的問題，你認為一個司法獨立能解決金錢交易造成的司法腐敗嗎？這會不會又成了另一個獨立王國？

賀衛(wèi)方：司法獨立不排斥監(jiān)督啊。反而是不獨立導致決策過程不透明，甚至何人作出的判決也都不清楚（所謂集體負責集體不負責），你監(jiān)督誰去？

趙小飄：#提問賀衛(wèi)方#請問這次的李昌奎案，云南的那個審判委員會，據(jù)說是行政化安排，造成了“審者不判，判者不審”的現(xiàn)象，您認為這個情況合理嗎？算是干擾司法獨立嗎？

賀衛(wèi)方：從學理上說審委會是干預司法獨立的制度，但是就現(xiàn)行法而言，它又是符合法律規(guī)定的。

阿亮學長：#提問賀衛(wèi)方#一所可以說是比較墊底的二本院校的法學專業(yè)學生去考北大法學院的研究生現(xiàn)實嗎？目前開始上大二了，不想隨遇而安，想拼命的學幾年，希望能成功，你說我的目標是不是有點不現(xiàn)實？

賀衛(wèi)方：為什么這么沒有自信？事實上，北大一直有一些二本院校的學生考成研究生。當年張隆溪連本科都沒讀過，硬是一下子考上北大比較文學的碩士生，現(xiàn)在是旅美學者。大名鼎鼎的易中天先生也沒讀過本科啊。

游戲王網(wǎng)吧：#提問賀衛(wèi)方#。不知道賀老(賀衛(wèi)方(@heweifangbj))怎么看待《顛覆國家政權罪》，百度百科定義為“包括暴力的和非暴力的、公開的和秘密的等各種手段。”。此條是否有違常理，如同“千秋萬載，世代帝王”一般。照此說來，自秦建立皇帝之后，各代統(tǒng)治階層都犯了此罪。國外的包括伊拉克和利比亞等。

賀衛(wèi)方：應該說，這項罪名有時候會變成麻袋罪，在定罪量刑中都存在著相當?shù)碾S意性。

酒鬼：#提問賀衛(wèi)方# 用“打天下”一詞替代“取得執(zhí)政權”的憲政理念，是不是就可以把國家的主人，變成了打天下所爭奪的標的物？有打天下必有坐天下，有因有果，沒打過天下的人想輪流坐天下，門都沒有。這樣理解對嗎？

賀衛(wèi)方：對于不少人來說，正是你所歸納的這個邏輯。不過，這是一個反民主的邏輯。

你：#提問賀衛(wèi)方#為什么有好多的負面新聞不能廣播呢？是為了安慰民心，還是為了什么？

賀衛(wèi)方：掩飾錯誤，歌舞升平??各種動機都有，但是結果卻是，最終導致真理的雪崩和人民普遍的幻滅感。

何輝：#提問賀衛(wèi)方#請問，二審終審出現(xiàn)顯失公正的判決時，不啟動重審程序，還有什么補救的辦法？就像您說的，廢死應當是在立法領域而非司法領域，那么司法領域以此為借口明顯枉法，但是又似乎在自由裁量范圍之內的時候，可以追究當事人的責任嗎？

賀衛(wèi)方：實際上，審判監(jiān)督程序在我國法律里還是一種經(jīng)常運行的機制。例如云南高院這次不就決定重審奎案了么。只是從制度安定的角度，我們這種司法是層次很低的一種。司法不可能做到不出錯，也難以做到有錯必糾。要區(qū)分怎樣的錯誤，分別對待。

撥云見日：#提問賀衛(wèi)方#在中國紀檢委的權利至高無上，每個案子的走向完全在他們的控制之下，制造的冤假錯案比比皆是，權利完全建立在司法之上，紀委的雙規(guī)是否合法，怎樣才能使他們的權利得到制衡。

賀衛(wèi)方：那就是一種非法權力，必須廢除。

君磊：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，您覺得司法改革能先行于政治體制改革嗎？人民代表大會制度能否作為政治體制改革的突破口？

賀衛(wèi)方：我總的感覺，人大的改革比司法改革要更困難一些。不過，從司法改革的經(jīng)驗看，改革本身還是有某種聯(lián)動特性，它是一項全局性的事業(yè)。否則，單兵突進，總會碰到某個天花板。

盤子：#提問賀衛(wèi)方#您曾經(jīng)說只要判輕的案件就不要重審，只是不是死不改錯那，難道那些被犯罪行為傷害的人的權益不保護嗎，法律到底是保護違法者還是守法者，犯罪者被枉法輕判就不重審，這是不是對被害人的二次傷害那

賀衛(wèi)方：這個問題真的不是那么簡單。我希望有空再詳細討論一下。

筑道中人：#提問賀衛(wèi)方#"賀衛(wèi)方教授別再為黑惡勢力辯護了，別再給中國社會尚存的社會正義抹黑了，你的那個‘我們’的法治理想，最多如你自己所說，只能在你‘心中’。”摘自http：//url.cn/1r5Qm1 有人稱你是黑惡勢力法律總顧問，你怎么認為？

賀衛(wèi)方：對于這種抹黑，我一點也不介意。等于說是對我的表彰。

張金良：#提問賀衛(wèi)方#賀老，您說中國的高房價有沒有政府的因素在里面？網(wǎng)上有人說中國的高房價是政府為了實現(xiàn)讓人民不添亂不破壞穩(wěn)定才為之的。高房價讓絕大多數(shù)年輕人面臨買不起房的窘境進而影響婚姻大事，男人們因此埋頭苦干賺錢買房娶媳婦，而無暇顧及權利的行使更不會去關心自由法治和人權保障？您怎么看？

賀衛(wèi)方：分析這樣的問題完全超出我的知識邊界了。對不起。

木一葉：#提問賀衛(wèi)方#請問：當前是盛世還是亂世？對權力腐敗應不應當用重典？

賀衛(wèi)方：沒有新聞自由、司法獨立和議會監(jiān)督，殺某些貪官也不過是忽悠國民而已。

霍偉：#提問賀衛(wèi)方#賀老師，請問：你堅持廢除死刑，可你調查過全中國的民眾有多少人支持廢死嗎？在我辦案的過程中，還沒有見過支持廢死的被害人家屬及其周圍的群眾，廢死與否是遵從我們法律人的理念，還是民意呢？

賀衛(wèi)方：在清末西方傳教士推動婦女天足不裹腳時，中國絕大多數(shù)婦女都反對。

鄭建偉律師：#提問賀衛(wèi)方#你對現(xiàn)在律師通過微博成為了新媒體人如何看待？

賀衛(wèi)方：大好事！

陳小珣：#提問賀衛(wèi)方#看《新西山會議記錄》，覺得你在講心里話；看你呼吁廢除死刑，怕你說假話，為既得利益階層吶喊。你到底在說假話還是真話？還是某些時候說假話，某些時候說真話？

賀衛(wèi)方：好奇怪，我一直都在說真話。

琦樂無窮：#提問賀衛(wèi)方#小民百姓雖然可以不死了，可那些罪大惡極的貪污腐敗分子、黑惡勢力不更加可以運用手中的錢權為自已的罪行開脫嗎？都不用死了，那些敗類還會有所懼嗎？為了能用死刑懲罰到那些罪大惡極、十惡不赦的敗類，如果需要用小民百姓的死來陪綁，我想我們中國勤勞、善良、勇敢的小民絕對不乏響應者

賀衛(wèi)方：我不相信。

蘇蘇：#提問賀衛(wèi)方# 賀老師您好，這么多年您被喝過茶或者受過類似形式的思想教育嗎？

賀衛(wèi)方：大致上還不算。謝謝關心！

滕松律師：#提問賀衛(wèi)方#賀教授，普世價值在中國能傳播下去嗎？

賀衛(wèi)方：我看到的倒是非普世價值的前景不妙。

文化：#提問賀衛(wèi)方#：“當政府不受歡迎的時候，好的政策與壞的政策都會同樣的得罪人民”。這個卓越的見解后來成為西方政治學里的定律之一：“塔西佗陷阱”。適用于現(xiàn)在的中國嗎？

賀衛(wèi)方：如果制度的效果是人民自己在統(tǒng)治，問題就迎刃而解了。

第五篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環(huán)節(jié)和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現(xiàn)代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。

從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯(lián)在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的。”①

從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統(tǒng)。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權力體系運行的現(xiàn)代化，實質是公共權力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。

發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規(guī)則及其相互關系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協(xié)作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現(xiàn)。

地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關鍵指標。現(xiàn)代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復雜的規(guī)范體系，它的運轉離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規(guī)范和明細，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現(xiàn)治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關系要在中央的統(tǒng)一領導下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現(xiàn)和推進。地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法；三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執(zhí)法力度，以高壓強權強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現(xiàn)代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監(jiān)管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節(jié)點。總的要求是在保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現(xiàn)代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優(yōu)勢和作用④。加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設，維護和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執(zhí)法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設、海洋漁業(yè)等領域內推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責任制、建立責任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉