第一篇：社工機構的生成路徑與運作困境分析

社工機構的生成路徑與運作困境分析

肖小霞 張興杰

2013-3-29 8:56:46 來源：《江海學刊》(南京)2012年5期

【英文標題】On the Generation Paths and the Operation Plights of Social Work Agencies

【作者簡介】肖小霞，1980年生，華南農業大學公共管理學院講師，中山大學社會學系博士研究生；張興杰，1962年生，華南農業大學公共管理學院院長、教授。

【內容提要】培育社會工作機構，實行“政府購買公共服務”，是政府充分利用社會資源應對社會問題、提升治理能力、建立適度普惠型福利制度的需要?！罢徺I公共服務”賦予社會工作機構合法性，給社工機構提供資源支持，推動社工機構開展服務工作。但在強政府背景下，受資源依賴、組織外部環境等因素的制約，政府全面介入也導致社工機構在自主性、專業性、認同性三方面出現不足。對此，需要社工機構在尋求政府支持與保持自身獨立之間尋求平衡。

【關 鍵 詞】社會工作機構/政府購買服務/生成路徑

問題的提出

“政府購買公共服務”起源于“二戰”后的西方國家，伴隨著應對福利國家的財政危機、經濟危機、福利病等困擾而興起，新公共管理理論、多中心治理理論、服務型政府理論等為政府購買公共服務實踐提供了堅實的理論依據。這些理論都主張實行“政府購買公共服務”是政府充分利用社會資源應對社會問題、提升治理能力、建立適度普惠型福利制度的需要，通過“購買”在公共服務體系中引入政府以外的新的主體和力量，通過公共服務市場化，實現服務的最佳供給和資源的有效配置。值得注意的是，當西方國家正式推行“政府購買公共服務”時，已經涌現了大量具有明確服務理念和豐富服務經驗的專業化、職業化的社會工作機構和社會工作人才隊伍。但當20世紀90年代“政府購買公共服務”作為一項政策創新和制度實踐被我國地方政府(如上海、深圳、廣州等)引入、模仿和學習時，我國還沒有一批專業化、職業化的社會工作機構和社會工作人才隊伍。在社會組織發育不充分、公民自組織機制薄弱、強政府的國情下，各地紛紛采取“邊培育邊購買”的方式積極推動社會工作機構的成立和發展。因此，我國社會工作機構的產生與“政府購買公共服務”密不可分。

社會工作機構是指從事專業社會工作服務或實務(如教育、培訓、評估等)的社會組織?，F有的關于社會工作機構的研究基本可以分為四類：一是社工機構形成和發展模式研究；二是社工機構內部運作和治理機制研究；三是社工機構專業服務研究；四是社工機構和政府關系研究。其中關于社工機構與政府關系的代表性觀點有政社合作或伙伴關系、資源依賴和非對稱性依賴、相互嵌入、三元互動、分類互動、阻抗等。但在上述關于社工機構與政府關系的研究中，鮮有將政府購買公共服務引入政社關系的探討中，并從政府購買服務的視角分析社會工作機構的生成軌跡和發展困境。因此，在上述研究的基礎上，筆者在廣東分別走訪了民政部門的負責人、社會工作機構的負責人、一線社工三個群體，對他們進行了深度訪談，試圖探索“政府購買公共服務”與社會工作機構的產生、發展之間的關系。以下觀點和內容都出自對訪談資料的整理、總結與歸納。為了更具體生動地解釋筆者的觀點，下文引用了部分源自訪談對象的原話錄音，每一段錄音后均有一個編碼，其中政府部門工作人員中第一個受訪對象的訪談錄音編為ZF－1，第二個則編為ZF－2，以此類推；社工機構負責人中第一個受訪者的訪談錄音編為JG－1；一線社工中第一個受訪者的訪談錄音編為SG－1。

社會工作機構生成路徑分析

(一)“政府購買公共服務”賦予社工機構合法性

合法性是一個比合法更廣義的范疇，它不僅表示與法律一致，還表示被判斷或相信符合某種規則而被承認或接受。①這種承認的賦予者既包括國家、政府及其代表人物，還包括各種單位、社會團體以及作為個體的社會成員；既包括組織內部成員對領導權威的支持和服從，還包括組織外部的利益相關者、社會公眾對組織的支持和承認。由于當前中國社會已經初步完成了政治、經濟、法律、行政及文化從高度整合到相對分化的轉變，各領域都有其相對獨立的邏輯和規則，因此來源于一個領域的合法性不一定符合另一個領域的規范。筆者認為，對于社會組織而言，當前最重要的合法性資源應當來自于行政(政府)、法律(司法部門)和社會(公眾)。那么“政府購買公共服務”與這三種合法性之間究竟有何關聯呢？

行政合法性來自行政主管單位及其領導人的同意和授權。廣州市委、市政府于2011年8月出臺的《中共廣州市委廣州市人民政府關于全面推進街道、社區服務管理改革創新的意見》明確提出，按照服務、管理、執法“三位一體”的要求，建立街道政務服務中心、綜治信訪維穩中心、家庭綜合服務中心和街道綜合執法隊(“一隊三中心”)，充分整合街道內設機構和政府各部門(包括垂直管理部門)設在街道機構的工作資源和力量，履行街道賦予的職責。其中，家庭綜合服務中心采取政府購買的方式，引進社工機構承接服務。街道“一隊三中心”的組建及人員整合工作最遲要求在2012年上半年全部完成，而早在2011年5月廣州市政府通過了《關于加快推進社會工作及其人才隊伍發展的意見》及五個配套實施方案，配套文件內容包括：社會工作專業崗位設置及薪酬待遇、財政支持方案、廣州市政府購買社會服務考核評估方案、扶持發展社會工作類社會組織和社會工作專業人員登記管理等。根據上述文件方案，廣州市將力爭在5年內造就一支結構合理、素質優良、具有活力的社會工作人才隊伍，形成“政府主導、社會組織運作、公眾廣泛參與”的社會管理新格局。這就使得各級政府向社工機構購買社工服務變成了一項政治任務，無論街道是否愿意都必須要完成，這也賦予了社工機構生存的合法性。

有了行政合法性，社工機構要想獲得法律合法性可以說就順理成章了。根據我國《社會團體登記管理條例》規定，成立社會工作機構除了資金、人數、住所等準入限制之外，其中最難跨過的一道門檻莫過于登記管理限制，它包括雙重管理(民政部門管登記，職能部門管業務)、分層登記(管理部門的行政管轄范圍必須與社會組織的活動范圍一致)、非競爭(同一行政區域內已有業務范圍相同或相似的社會組織不予批準籌備)等。而有了“政府購買公共服務”這把尚方寶劍，原來對于很多社會工作機構而言困難重重的“登記注冊”難關很快就被攻克了。為了推進“政府購買公共服務”，2011年10月廣州市又發布了《關于進一步深化社會組織登記改革助推社會組織發展的通知》，為社會組織“松綁”，社工機構可直接登記，取消“非競爭”限制，登記審批時間從60日縮短為20日，而此前廣州市第一個專業社工組織—啟創社會工作服務中心的籌備時間長達三年(2005～2008年)。

社會工作機構要想完成購買合同的指標，還必須得到社會承認和服務對象信任，以服務換認同。筆者通過訪談了解到，當社工以組織、機構成員的身份上門提供服務時，公眾持有疑慮，而憑借街道或居委會的身份則很容易被認可。一位社工頗有感觸地談到自己的感受：“我們剛開始上門服務時，居民以為我們是推銷的，扭頭就走或把門關上。但他們都比較信任街道，所以后來第一次都是先讓居委會的人帶著去，然后再單獨上門?！?SG－1)相對于本地社區居民，提供服務的社工可說是外來者，沒有與政府的合作關系，社工很難敲開居民的大門，也難以獲得社會合法性。

(二)“政府購買公共服務”給社工機構提供資源支持

組織發展離不開資源的支持，其中最重要的資源有經濟資本、人力資本和社會資本。根據廣東省民政廳內部統計資料顯示，廣州、深圳、珠海、東莞等市均明確了財政資金對社會工作發展的導向作用。其中深圳市2009年以來累計投入資金兩億多元支持社工試點；廣州市2010年政府購買服務總投入超過7000萬元，2011年則在原20個街道試點家庭綜合服務中心的基礎上推廣到全市一百三十多個街道，平均每條街道200萬元至300萬元不等，經費主要由市區兩級財政安排。社工機構的辦公場所和設施等硬件條件、工作者的收入、辦公經費等都靠財政支持，機構的負責人這樣說：“機構對政府的項目特別依賴，因為還沒能力拿基金會的項目，所以如果拿不到新的政府項目，我們就會倒閉、破產?！?JG－4)

政府購買服務也為社工機構提供了人力資本支持。擁有一定專業知識和技能的社會工作者對于剛剛誕生的社工機構而言至關重要。為了推進政府購買服務，廣州市有關文件提出“建設專業化、職業化社會工作人才隊伍。大力開發社會需求大、缺口大的社會工作崗位，優化全市社工崗位設置。建立健全職業規范和從業標準，推行社工資格認證制度。支持在穗高校在專業設置和人才培養上向社會工作傾斜，加強從業人員在職教育，深化教育培訓國際合作與交流。健全社工使用選拔機制，完善社工激勵保障機制。到2015年，全市實現每萬人中有5名社工”。如此龐大的社工人才隊伍僅靠高校培養顯然是不夠的，“現在最主要的問題是沒有人，社工人才不夠，限制了機構的規模，也限制了機構自身，現在機構的管理人才極缺?，F在購買服務政策推得有點快，人才又跟不上，兩者有矛盾”(JC－1)，因此有部分社工是由街道民政工作人員轉變而來。無論社工機構是直接招聘高校畢業生，還是雇傭政府相關工作人員彌補人力不足，都離不開政府購買服務的支持。

除了經濟資本、人才資本之外，對于社工機構而言社會資本也相當重要。社會資本是指社工機構擁有的來自于政府、社會組織和社會成員的支持及服務對象對社工機構的認同。社工機構依賴街道和居委會整合社區資源，構建自身社會資本網絡，使工作開展更加順利。在訪談中，有社工如是說：“街道、政府認識的人比較多，網絡比較多，我們要主動依賴他們。”(SG－3)

(三)“政府購買公共服務”推動社工機構開展服務工作

《文匯報》記者鈕懌在采訪過程中發現：上海政府部門對購買服務的重視程度并不一致。調查數據顯示，盡管與社工機構有工作聯系的政府部門對購買社工服務的態度不一，持積極態度的占47.56％，態度一般的占24.39％，不太積極的占9.76％，持消極態度的則占12.2％，但有60.3％的社工機構認為政府部門領導人重視與否直接影響著政府購買社工服務這項工作。②由此可見，絕大部分社工機構和政府部門都認可“政府購買公共服務”與社工機構開展工作有密不可分的關系。在訪談中，一位民政部門的領導如是說：“其實現在廣州‘三中心、一大隊’就是上級布置的政治任務，先搭個架子，再慢慢完善，這是好事。最起碼社工不像以前那樣沒處去，有事做還能吸納一批年輕的、有能力的街道工作人員，因為街道也要改制，這些人要有個去處。如果沒有這個政治任務，單靠機構，可能根本無法進入社區，有了這個，機構和社工要做的就是如何與基層、街道磨合?！?ZF－2)

社會工作機構的運作困境分析：政府全面介入的負面效應

政府購買服務是一把雙刃劍，既推動了社工機構的孵化、賦予社工機構合法身份、給社工機構提供資源支持，推動其全面開展工作，但在強政府背景下，受資源依賴、組織外部環境等因素的制約，政府的全面介入也給社工機構的運作帶來了如下問題：

(一)脆弱的自主性

自主性是社會組織研究的核心概念之一，自韋伯開始學者們對如何界定和測量組織自主性進行了深入探討。筆者則較為認可以下觀點，即組織自主性是一個綜合概念，指組織作為整體在處理內部事務和外部關系時所具有的，避免其他組織從財務、管理、結構、程序、政策、法律等多方面對其目標決定、決策制定與執行等進行干涉和控制的能力。③獲得自主性是社會工作機構的組織使命之一，但在強政府的背景下，當前社工機構在財務自主和活動自主兩方面均存在不足。

1.財務自主不足

財務自主指組織財政收入來源較少或不依賴于政府財政體系的供給。根據廣東省民政廳內部資料統計，省內民辦社工機構主要通過承接政府委托的公共服務供給職能獲得資金支持，其中超過50％的民辦社工機構僅通過政府購買服務一種方式獲得資金支持；不足一半的民辦社工機構可通過兩種或兩種以上方式獲得資金，其中以政府購買服務及政府補貼兩種形式為主；90％的民辦社工機構沒有自營收入。

一方面，社工機構的注冊資金由政府出?！吧绻C構普遍比較弱小，沒有辦公場地、設備，甚至連注冊資金都要政府出，80％的機構除政府外沒有其他融資渠道，相當于政府出錢養著另外一批民辦事業單位，而且是弱小的、不能應對任何社會風險的事業單位?！?ZF－1)

另一方面，服務項目的運作經費由政府出。由于社工機構資金來源單

一、資金流動緊張、籌資困難等原因，甚至出現了“機構負責人要自己貼錢做項目”的情況?！皬V州市有文件規定，購買服務的經費分三期撥付，前期、中期、末期分別支付30％、40％、30％或者40％、30％、30％，總之最后有大概30％的項目經費，約五六十萬是在項目做完后才給的，但我們所有項目營利不可能超過10萬。而我們新成立的機構沒有什么積累，這就意味著我們必須自己貼錢做項目。”(JG－3)

此外，購買合同還規定服務項目結束后所有物資移交政府，這些物資包括購買方提供的用于機構開展服務的房屋、有關財產以及管理檔案和有關服務對象的所有資料。這就意味著，一旦政府終止購買服務，社工機構傾注心血經營和管理的大半財產物資將化為烏有，社工機構的財務自主性由此可見嚴重不足。

2.運作自主不足

中國社會工作機構的發育并不像西方社會那樣由熱心于公益事業的民間人士自發組建，而是由政府主導操辦，在“政府主導、社會組織運作、公眾廣泛參與”的總體思路中，顯然政府主導推動居于首要位置，這個思路實際上決定了社工機構對政府高度依附的關系格局。根據前文對財務自主的分析，社工機構對政府資源的高度依賴使形式上的平等演變成實質上的不平等，兩者的“伙伴關系”轉化為雇傭與被雇傭的“伙計關系”。在實踐中，一些區(縣)級政府在短期內無法看到社會工作服務的效益，自然會以“我出了錢，就要你辦事”的現實邏輯來置換政府服務采購合同所規定的“政府與社會工作機構之間的委托與合作的平等契約關系”，直接插手或干預社會工作機構的內部管理事務與具體工作安排。有一個機構的負責人感觸頗深地說：“運作時最大的問題是街道的干預太多，他們的干預往往是希望機構多搞些場面大、人多、熱鬧的大型活動，好應付市里、區里的檢查，或者搞出特色、亮點好向上面匯報，或者給自己積累一些晉升的政治資本，至于你給老百姓提供了哪些具體服務他們是不關心的?！?JG－4)對此，很多機構都有共識：“無論是社工還是機構都沒有辦法擺脫政治的影響。所以有人說表面上是政府購買社工服務，其實就是政府花錢雇一伙人給他干活，而且根本不把干活的人當回事。表面上政府和社工機構簽了合同，其實根本不是一個平等合作的契約關系，而是把機構、社工當成下級，發號施令?！?JG－5)

(二)模糊的專業性

政府購買服務和社工機構產生的前提都是基于社會工作服務的專業性，“為公眾提供專業的社會工作服務”是政府和社工機構最常用到的字眼，也是兩者共同的期望。那么，在實踐中，購買政策是不是如愿推動了社工機構服務的專業性呢？吊詭的是，服務的專業性在購買服務的過程中變得越來越模糊，這具體體現在以下幾個方面：

1.專業性模糊的招投標

在調查中，有的社工機構負責人認為目前招投標制度只看重成本效益等經濟指標，而不看重服務的專業性和非經濟效益?！艾F在招投標制度是鼓勵作假，我做了10年項目，沒有哪個項目，包括全球最大的基金會(比爾·蓋茨基金會)，他們的項目都是專家評議，而不是像現在這樣搞招投標，像工程一樣，看誰出的錢低，方案寫得好，就給誰，變成純粹的成本效益，但社工不是經濟上的成本效益問題，不是營利問題。從國際到國內的社工機構都有整套的社會服務項目評議的辦法，這些辦法可以借鑒?！?JG－2)但政府部門的工作人員對招投標制度仍持樂觀和肯定的態度：“根據財政政策，政府購買金額10萬以上都要招投標，像工程招標一樣，都是同一個規則，香港也一樣，政府有顧慮，初期對你這個機構不了解，憑什么相信你可以做好，你會不會卷款跑人，或者拿錢不干活，所以政府要評估，要招投標，就像招新人有試用期一樣。很多機構都不愿被評估、寫投標申請書，但政府除了這個程序外沒有更好的辦法。議標有風險，香港可以議標是因為他們有些機構成立了幾十年乃至七八十年，這些機構的信譽好，有堅守的機構文化和社工倫理價值觀，提供的服務居民滿意、社會滿意，可以信賴，因此可以議標。但中國的機構才幾年的歷史，如果沒有這個程序，政府會被人指責，從程序公平的角度，有十幾家機構都可以做為什么只選兩家來議標。當機構發展比較成熟穩定后才有可能像香港那樣，現階段站在購買方、使用服務方的角度來看可能不行?！?ZF－2)由此可見，對于服務項目的招投標是否體現了購買社會工作服務的專業性，政府和社工機構是有爭議的。

2.專業性模糊的服務

社工機構通過政府購買服務，其運作的費用得到了基本保證，但僅僅意味著社工的基本勞動報酬得到了滿足，即政府只是購買了社工的勞動力，而不是專業服務，政府購買只能初步穩定社工隊伍，有時甚至連社工隊伍都無法穩定。政府部門對社會工作者既期待又懷疑，省民政廳社工處的一位負責人這樣說：“目前還不能說政府購買服務已經實現，充其量只是在形式上穩定了這樣一支工作隊伍。政府是花錢購買了勞動力，跑腿辦事的伙計，但真正用社會工作的理念和方法來開展服務還遠遠沒有達到。”(ZF－3)

在訪談中，有的一線社工談到由于指標的壓力而不得不弱化服務的專業性令人警醒，有人說：“比如我覺得專業上要求在接個案的過程中，首先要有個評估，社工在每個階段都有工作的目的。然后再經過和案主協商，發展為個案，為他的利益來努力。但現在我做個案，由于指標的壓力或別的壓力，很多時候都會存在的情況是，基本上接觸一兩次以后，覺得可以找他填一張個案同意書，然后大概跟他說一下有什么目標，然后再經過三四次之后就結案了。根本沒有很系統去共同努力什么，最后看自己的工作對他們(案主們)來說完全是可有可無的。這可能有我自己的專業水平有限的原因。但很多時候都是因為指標的壓力、上面的壓力，要很快結案?！?SG－2)

不可否認，當前中國社會工作服務的專業化和職業化發展才剛剛起步，服務的專業化水平較低可以理解，但通過政府購買服務的形式推動職業化進程，進而推動專業化的快速發展，或者說中國式的職業化是不是必然帶動專業化，是個值得深思的問題。

3.專業性模糊的評估

2011年廣州市政府通過的《廣州市政府購買社會服務考核評估實施辦法》規定，對服務項目的考核評估，既可以由購買方專門組織成立的考核評估小組(成員包括購買方、監督管理部門、行業主管部門、服務提供方等單位代表及邀請的專家學者、資深社工和服務對象代表)具體實施，也可引入第三方考核評估。如果是前一種方式，通常購買方和服務方都會叫好，這不難理解，因為購買方(政府領導)稱贊是證明當初購買決策正確，而服務方更要為自己叫好。那么第三方評估是否更公正、公平、專業呢？一位社工機構負責人這樣評價第三方評估：“雖然這些購買項目都要進行第三方評估(除政府、社工機構之外的第三方，主要是社工協會)，但到目前為止沒有哪個服務項目被評為不合格，并因此而終止合同或被懲罰。市社協的評估不夠客觀。由于中國政治文化的特點，公平競爭、優勝劣汰的機制還沒有建立。社工的專業性、價值操守不是機構的有利的成長條件，在現階段有時反而是一種約束?！?JG－6)

(三)低度的認同性

1.社會認同

當行政部門和法規政策賦予社會工作機構合法性時，社工機構并不能因此自然而然地獲得服務對象、社會公眾的認同。服務對象對社工機構的認同與以下方面有關：社工機構提供服務的具體內容及質量，服務對象對社工機構及其服務的認同程度，社工機構提供服務的目的及社工機構和服務對象間的聯系渠道。由于當前社工機構成立時間不長(如廣州市成立時間最長的社工機構也只有4年)、信息公開度不高、影響范圍不廣，年輕的社會工作者剛剛進入社區，服務能力、服務水平均有待時間的檢驗，影響了機構的社會認同。一位社工機構負責人這樣理解當前社會對社工的認同：“在當前形勢下，社工本身也是一個弱勢群體，社工沒有歸屬感、自豪感，沒有職業生涯，不被社會所接受、認可和尊重。社工的待遇不高、崗位不穩定，在這樣的情況下，社工是漂泊的，社工隊伍難以穩定。比如我機構的社工在購買保險時，由于沒有廣州市戶口，只能購買流動農民社保，看到這些，我覺得社工是漂浮的，我的心里是酸的。”(JG－2)毫無疑問，“漂浮”而不穩定的社工隊伍既無法獲得社會認同，也無法獲得自我認同。

2.內部認同

內部認同是指組織內部成員對組織的認同感和歸屬感。社工的勞動合同與社工機構簽訂，機構是社工的衣食父母，社工認同社工機構似乎順理成章。但政府(街道)給了社工很多資源，有社工這樣形容：“親媽沒錢，干媽有錢，親媽就是社會工作機構，干媽就是政府(街道)。”類似的說法還有：“我們社工上門服務時，做自我介紹，都是以街道的身份介紹，街道給我們很多東西，沒辦法?！?SG－4)“如果碰到街道、居委會那邊的工作忙就以那邊的事情為重，反而機構(總部)這邊的工作倒是次要的?！?SG－3)上述種種說法反映了在政府出資購買社工服務的背景下，社工迷茫的歸屬感和社工機構微弱的凝聚力。

社會工作機構發展的對策分析

確立社工機構與政府平等合作、優勢互補的多元互動關系。社工機構要在尋求政府支持與保持自身獨立兩者間尋找平衡。一方面，政府系統要在社工機構開展服務時提供必要的支持，比如提供一些社區及居民的資料，如有需要，還要幫助協調各部門及各單位給予必要的配合。另一方面，社工機構在行政關系上必須獨立于行政體系，既不需要參與所在街道社區的行政事務，也不需要執行行政系統的審批任務，而應集中精力發揮專業所長，在了解社區需求的基礎上有針對性地開展服務。只有這樣，才能有效避免“非專業的”指導限制，讓社工服務機構更好地發揮其專業所長。

確立分類服務購買等多元購買方式。針對不同主體NGO的不同優勢，政府購買服務時可采取分類服務購買的方式。例如，國際NGO有較成熟的理念和較先進的技術，因此政府可以向其購買能力培訓和技術；官方背景的NGO有著很強的合法性、非常完整的組織體系以及較強的動員能力，政府可以向其購買宣傳、倡導等項目的實施；草根組織具有其他組織無可比擬的貼近弱勢人群的優勢以及較為靈活的工作節奏，所以政府可以向其購買弱勢人群的直接服務。基于不同主體NGO的不同特點，尤其是合法性的不同，政府向其購買服務時很難一刀切地遵循完全競爭的購買方式，而應在充分競爭購買基礎上增加指定性購買等方式。此外，除合同外包這種購買方式之外，還可采取補貼制、憑單制、用者付費等多元靈活的方式進行資助或購買。

確立公正科學的多元評估制度。評估主體應同時包括政府主管部門、社工機構、第三方評估組織。評估方式應多元化，事前采用需求及組織資質評估的辦法，確定購買項目及服務提供者；事中采用政府部門抽查、服務消費者反饋意見、社會公眾監督、服務組織自律性評估相結合的方式評估；事后依照合同要求和評估標準對購買的服務事項實施情況評估。評估結果使用多元化，對于評估結果優秀的社工機構，可以給予一定形式的經費資助或者其他獎勵形式，如放寬社會捐贈條件、提高社工機構等級等；對于評估結果差的社工機構，有權要求其限期改善服務，或者中止其承擔的政府購買公共服務任務，嚴重的取消其從事公共服務的資格。

與西方內生的社會力量不一樣，中國的社會工作服務機構不是自下而上形成和生長起來，而是政府主動讓渡和培育出來的，“政府購買公共服務”就是最重要的培育方式之一。由于篇幅所限，本文無法更深入地探討機構的自主性、專業性、認同性等諸多問題與“政府購買公共服務”之間發生關系的內在機制。但不可否認的是，通過“政府購買公共服務”，社工機構在成長和發展，社會力量在培育和增長，政府的治理能力和管理效率也在逐步提升，這可以說是一個三贏的格局，期待這種三贏的格局能持續下去。

注釋：

①高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》2002年第2期。

②鈕懌：《政府購買服務應納入公共財政》，《廣東民政》2010年第5期。

③張沁潔、王建平：《行業協會的組織自主性研究：以廣東省級行業協會為例》，《社會》2010年第5期。

第二篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環節和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執法不夠規范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署明確指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統一性。

從價值理念看，法治是現代國家的核心價值觀，是現代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現代國家治理理念和規則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規范約束、共識凝聚等是國家治理現代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的?！雹?/p>

從規則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統?！雹谧鳛橐环N制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現國家治理體系現代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現代化首先體現為權力體系運行的現代化，實質是公共權力運行的制度化和規范化。如前所述，國家治理體系囊括了執政黨、政府、市場經濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現代國家治理的基本經驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平決定著國家治理的水平?？梢哉f，沒有地方治理的現代化，就不可能實現國家治理層面的現代化。地方治理現代化離不開法治在地方治理中的作用。

發揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規則及其相互關系的法治化與規范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現代化的根本保障。國家治理現代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹的程序開展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節。從治理規則看，地方治理中需要適用更多的規則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現。

地方治理法治化是地方治理現代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現代治理的要求，根據國家治理理論，法治是國家治理現代化的關鍵指標。現代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規范社會成員的行為，才能形成一個穩定有序的社會狀態。地方治理體系作為一種復雜的規范體系，它的運轉離不開法治的規范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規范和明細，在尊重治理主體對政治、經濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環節。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這些現象顯然難以滿足地方治理現代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規定了中央和地方關系要在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性。但這種規定過于原則、籠統和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發揮，阻礙地方治理現代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現和推進。地方治理中行政執法不規范。在地方治理中，行政執法問題可以概括為執法不嚴格、執法不規范、執法不文明等三類問題。具體表現為：一是濫用行政職權，部分行政執法主體不執行或違反法律開展執法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執法過程中經常會出現執法步驟、執法順序、執法形式、執法方式和執法時限等方面的程序違法；三是強制性執法時有發生，一些執法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執法力度，以高壓強權強制執法，這種執法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現象的發生，引發局部社會抗拒現象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節點?？偟囊笫窃诒３脂F有中央和地方財力格局總體穩定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發揮市場的決定性作用以及更好發揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規則”的制定者和監管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現代社會和具有民主品格的現代公民是現代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優惠政策，推進社會組織發展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優勢和作用④。加強行政執法規范化建設，維護和諧治理環境。行政執法規范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執法人員執法資格考試和管理制度。推進行政執法資格考試，考核不合格不予頒發執法資格，不準從事執法活動。二是要樹立規范、公正、理性、文明執法理念，完善執法程序，明確具體操作流程，減少執法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛生、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，從而減少多頭執法行為。四是全面落實行政執法責任制、建立責任倒查機制，加強執法監督，懲治執法腐敗現象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發展與國家治理體系現代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉

第三篇：某機構社工行政的分析

社會工作行政期中考查

機構簡介

自2000年5月以來，在浦東新區社工協會的倡導下，濰坊、滬東等街道先后成立了社工站，在推動社會工作專業化方面先行了一步，探索了一套符合現階段城市發展和社會管理特點的新路，對完善城市居民自治、建設管理有序、文明祥和的新型社區具有推動作用。其中濰坊街道社工站較為典型。

濰坊社區社工站秉承“助人自助”的原則，立足社區，著眼于居民的需要，針對社區中的老年人、殘疾人、青少年等群體，按照專業要求分別設置“耆英社”、“康樂坊”、“成長坊”，并建立了個案輔導室、小組工作室、開設了知音熱線。

機構依托濰坊市加快社會工作發展的契機，遵循社會工作的價值理念，堅持專業化的發展方向，積極搜索濰坊本土社會工作 服務及民間專業社工機構的運作模式。機構堅持以服務對象為本的理念，向不同類型的服務對象提供優質多元的社工服務。

機構架構

董事會——董事會是機構的最高決策部門，負責機構的統籌策劃以及建立完善機構的各項服務制度，把握專業方向。

總干事——負責機構各項行政管理事宜，研討組織方案，增進各部門及各層級的權責劃分及領導執行，強化機構與社會各界的聯絡。

副總干事——幫助機構和社工樹立專業價值，引領社工開展專業服務；協調各個部門的工作開展；跟進機構各項大型活動及項目的開展。

財務部——負責機構財務的各種基本事項。

行政辦公室——負責機構的各項日常行政管理工作。

人力資源部——負責機構各項人事管理事宜并對各項人事規章制度的規劃和制定，包括社工的招聘工作、檔案管理工作和業績考核工作等。

拓展與服務部——負責社工的培訓教育及機構對外聯系的公共事務以及各領域服務小組的專項服務等。

研究與發展部——具體負責機構的專業理論、政策法規、行業信息、執業標準等的研究和咨詢以及對相關政策、工作重點、重點個案進行專業研究，并通過與行業協會及國內外同行的專業研究，探索社會工作的理論與發展思路。

同工服務部——運用“自我服務、自我管理、自我教育”的運作思路，旨在豐富員工生活，提高員工生活品質，促進同工之間的相互支持和分享，組織各種交流互動與文體活動等。

機構決策導向

1.以優化服務為宗旨，確定社工站的基本職能。一是借助開展常規性服務。在整合社區

服務中心資源的基礎上，以協調者、評估者、組織者和咨詢者的身份介入商業便民服務、醫療衛生服務、文化娛樂服務等領域，提升專業性服務層次；二是重點開展特色服務。以殘疾人、老年人、失業人員為主要對象，通過專業人員加強心理調適，幫助他們更好的適應社會；三是開展推廣性工作。以培訓者、輔導者、宣傳者和咨詢者的角色，把社會工作的專業理念輻射到工青婦等群眾團體中，廣泛倡導專業服務理念。

2.專業化的隊伍。社工站組建后，我們向社會招募了有一定專業特長的統計調查員、心

理工作者、教育工作者等一技之長人員，通過加強對社會學概論、現代調查方法、社會工作實務、社會工作案例分析、社會心理學等培訓，為接受各類委托項目，儲備資源。

3.以特色服務為重點，凸顯社工站工作優勢。

一是針對部分特殊處境的青少年存在的學習壓力大、性格內向溝通困難、與家庭關系緊張等不同情況，組建了“銀杏社”、“陽光小組”、“雛鷹展翅小組”、“我為歌狂小組”、“竹蜻蜓系列小組活動”、“快樂成長晚托班”等，在活動中不斷疏導“美妙人生與良好的溝通”的健康成長計劃，幫助他們正確認識自我的性格、能力、特長等，培養自信心，以積極、樂觀的態度面對人生，勇于表現自我，學會坦誠相待、平等、尊重，善于傾聽和贊賞他人，增強溝通互動。二是針對社區傷殘人士，在提供經濟救助服務外，設計了“愛心大使計劃”，等工作方案，建立了殘疾人康復站，配備了專人管理，幫助他們消除自閉、恢復自信，樹立健康、向上的心態。三是針對老年人，社工站依據“老年亞文化理論”設計了“笑談昨日今日情”活動讓老人們的打破隔閡，通過波浪曲線把每位老人一生的經歷繪制出來，彼此分享成功、渡過困難的經驗，起到相互支持作用。在“糖尿病團體小組”中，通過社工協助組員學習有關糖尿病的知識、提供機會讓他們彼此支持和鼓勵，培育了病友們共同保衛健康的“同盟軍”的積極樂觀生活態度。開設的專業興趣小組，如老年英語沙龍，旅游沙龍等，極大地豐富了他們退休后的生活。

未來發展方向

以社會化運動作為目標，確定了“一點二變的發展方向?！?/p>

“一點”是指社工站的服務重點要與政府部門已開展的服務有所區別，著眼于重點人群的特殊開展需要服務，如不良少年的矯治，行為評估等。

“二變”是指社工站要實現“由非專業的工作手法向專業的價值理念”、“由隸屬政府事業單位向獨立的社會服務團體”轉變，最終發展成為一個相對獨立于政府部門，自主開展公益性社會服務的新的社會組織。

第四篇：賀衛方：司法改革的困境與路徑

司法改革的困境與路徑

賀衛方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大參考”版，是我對于所謂司法民主化的一篇相對系統的文字?！赌现堋钒孀髁艘恍﹦h節，這里是完整版。貼在這里，請讀者指正。

摸起石頭過舊河

1999年5月，中國社會科學院法學研究所組織了一次題為“依法治國與司法改革”的研討會。跟那段時間舉行的許多有關司法改革的研討會一樣，法學所的會議上也是洋溢著一派樂觀的情緒。一年多之前，中共十五大報告以前所未有的高調正式提出司法改革的命題：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。學術界以及司法界對此都頗為興奮，以極大的熱情為改革出謀劃策。不過，在那次會議上，我個人對于司法改革的前景卻沒有表達樂觀的看法，其中的原因，一是對于司法改革究竟朝向怎樣的方向尚缺乏基本共識，二是，在政治體制以及意識形態的約束條件下，司法改革能夠走多遠自己沒有把握。我的發言用了一首題為“司法改革感言”的打油詩作為結束：

棋局交困兵馬車，法眼迷離儒道佛。

廟堂新招頻頻閃，摸起石頭過舊河。

歲月如白駒過隙，一轉眼，將近十年的時間就過去了。今天，司法改革大致上處在一種猶豫彷徨的狀態。十多年來，司法界甚至人大出臺了很多的改革舉措，但是，由于對于改革的目標以及實現的途徑等方面缺乏共識，不少措施相互沖突和抵消，并沒有產生“從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”的效果。改革的持續沒有提升司法的地位，人們看到的反而是司法權的愈發邊緣化。技術思路的改良也由于大框架本身的阻卻而難以在整體上推進社會正義的實現，曾經響亮而激動人心的口號也逐漸變成一種若隱若現的微弱回聲。司法公正的話語曾經讓國民對司法界充滿期望，但是一些承諾實際上是法律界所難以獨立實現的。在許多引起社會廣泛關注的案件中，人們看到的仍然是司法屈從于外部權力，律師的辯護權受到種種限制，司法程序扭曲，導致案件得不到公正的解決。抑有進者，有關司法腐敗的報道頻頻出現，更動搖了國民本來就不甚堅定的法治信念，不少人轉而呼喚回歸到某種人治。“摸起石頭過舊河”，此之謂也。

回歸大眾司法？

去年11月，針對可能沉冤十馀載的聶樹斌案件，何兵教授在《南方都市報》上發表文章，認為之所以冤案頻仍，根源就在于法官對于司法權的壟斷和人民參與司法的缺乏。他指出：

這些年司法改革的根本性錯誤在于，司法改革在部分學者的錯誤引導下，在法官群體的有意推動下，走上了所謂職業化的路線，司法與人民漸行漸遠，人民失去了對司法權的最終控制。司法職業化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利

益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。為此，本案給我們最大的教訓是，必須堅定不移地打破法官群體對司法權的壟斷，通過各種秩序化的民主手段，實行人民對司法權的有效控制。（2007年11月3日《南方都市報》）

無獨有偶，近來的一些信息也顯示官方有意強化“司法的平民化”，以此糾正“職業化”帶來的弊端。某省高級法院甚至發文在全省法院推行“馬錫五審判方式”，城市廣場、田間地頭又再現法庭審判，據說旁聽的人民普遍稱贊云云。但是，如今司法權威不彰、誤判連連的原因果真是因為司法改革“走上了所謂職業化的路線”所致么？司法的高度職業化一定意味者“與人民漸行漸遠”么？那些貌似新招實則故伎的舉措能夠推進司法的公正性么？我認為，這樣的判斷完全是藥不對癥，甚至是所謂“殺頭以治斜眼”。中國的司法之所以無從履行運送正義的使命，不是因為它的職業化，恰好是因為它的非職業化。

什么是司法職業化

也許首先我們需要正本清源，討論一下所謂司法職業化的含義。在我看來，司法職業化的含義無非是強調在司法制度設計和司法權行使過程中的專業化，其基本內容已經在近年來的相關討論中得到了清晰的揭示。這里不妨作些簡要歸納。第一，職業化要求司法官員選任上的專業化要求，也就是要提升法律職業的門檻，讓司法權的核心部分操縱在具有專業教育和歷練的人士的手中。這種選任標準的前提是認定法律是一門專業化的知識，只有專業化的訓練才能讓執掌司法權柄者的思維和行為受到特殊的知識的約束和指導，才能夠形成不同層級和不同地域的司法決策的平衡和統一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在這個方面，應該說，十多年來我們的改革是有著相當的成就的，2001年統一司法考試制度的確立就是一個顯著的例子。

司法職業化的第二個內容正是要求司法決策遵循法律和法律解釋的規范，最大限度地減少其中的恣意成分。在這些年的改革中，這樣的要求被概括為“司法判決必須說理”。所謂說理指的是法理，是專業性的道理。雖然在某些時候法理與一般人生道理具有相通的地方，但是它顯然要具有法律的職業特性。用英國偉大的法官柯克（Edward Coke）的說法，法官所運用者不是與生俱來的智慧，而必須經過后天的人工訓練才能運用的理性。如何保持同樣的案件同等的對待是司法過程最核心的考量。單純出于一種愛民之心，忽略規則的前后聯貫，沒有嚴謹的法律推理，所謂法治最終也只是一句空話。這里需要特別強調司法人員需要遵循特殊的法律解釋規范，例如合同條款如何解釋，名譽權的保護與言論自由之間如何平衡，魯迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自動提款機上用自己的銀行卡取出超出取款人指令的金錢是否應被界定為盜竊，凡此種種，都需要在司法界形成統一的解釋，從而約束法官的裁量權。

司法權的行使方式構成司法職業化的第三個要素。由于法治社會必然是一個利益多元化的社會，尤其是公民或法人與國家之間的利益沖突需要有一個中立的裁判者予以解決，因此司法的行為是否能夠得到利益對立的當事人的認可就成為至為關鍵的事項。消極乃是中立的前提。在過去十多年的司法改革中，法學界以及法院愈來愈強調司法權要在法定的范圍內行使，對于當事人沒有提起的事項不得作出裁決，要盡可能地讓當事人自己搜集和提交證據，法官不可以過分主動地行使權力，只能坐堂問案，從而最大限度地將判決變成一種當事人之間競爭的產物，這樣在客觀上也減輕了司法決策者所承受的壓力。

第四項內容是司法管理制度的職業化，也就是要在人與人以及人與機構之間的關系上把法院與行政機構區分開來。司法權的行使中，一個重要的特色便是每個法官獨立地裁判案件，因為正是法官面對著發生爭議的當事人，一切證據以及法律論辯都是在法官面前呈現，也就必然要由法官直接作出判斷，當然在行使這種獨立的權力的同時，法官也需要明確地承擔決策責任。但是，長期以來，受制于行政強勢以及官本位的傳統，我們對于司法機構內部的權力架構究竟如何安排缺乏必要的探索和具體的制度設置，以至于在司法過程中，法官沒有獨立的保障，院長以及其他具有行政官職的人士對于具體案件的判決結果擁有很大的影響力，審判委員會可以直接決定案件的判決結果，以至于司法決策的責任也完全彌散化了。試想，如果聶樹斌案件就是由石家莊中級法院合議庭的那幾位署名法官獨立裁判，發生誤判法官無從推卸責任，冤殺的概率一定會大大減少。此外，法院內部又疊床架屋地設置了多達十二級的法官等級，使得法官的獨立意識進一步弱化。這無疑是與職業化要求相反對的。

司法職業化的第五項內容是司法職業倫理的確立。所謂職業倫理，便是一種職業在社會中何以安身立命的行為準則。職業倫理不是寬泛的道德準則，它包含著法官之間、法官與律師和檢察官之間、法律人與相關當事人之間以及法律職業與社會之間如何處理關系，尤其是怎樣避免利益沖突等方面的行為規范。例如，一般人對于司法或訴訟享有評論上的自由，但是法官對于無論是其本人或他人正在審理案件發表言論卻應當受到限制。法官必須在庭審內外保持莊嚴、公正和耐心，時刻提升公眾對司法的信心。法官對于律師、檢察官以及證人都需要表現出專業的尊重、禮貌與公正。法官不得參加任何足以引起民眾對其公正性發生懷疑的組織和活動。凡此種種，這類職業倫理是否完備地確立，是否在司法的每一個環節都得到體現，是判斷一國司法職業化程度的重要尺度。進而言之，我們的司法之所以受到許多詬病，根源之一正是職業倫理建設上的匱乏和混亂。

司法獨立

即使有上述職業化的努力，如果一國的司法缺乏必要的獨立性，那么期望司法權能夠公正地行使也是徒勞的。這種獨立性要體現在機構設置和決策過程兩個層面。機構設置上的獨立就是司法權要掌握在與立法和行政相分離的專門化的司法機關手中，非司法機關的權力不得染指判決的過程。與此同時，司法獨立要求法官決策中嚴格運用法律本身的條文和知識，細致地作出法律推理，也就是說，要體現法律思維上的獨立性。如果說機構設置上的獨立性需要通過嚴格維護司法機構本身不受制于其他權力的話，那么決策的獨立性更側重于法院內部的權力分配，以及通過嚴格的選任程序確保司法決策的品質。

今天的司法最大的弊端之一，也許就是人們完全無從預測法院在判斷一個案件時會遵循怎樣的準則，也就是說，當我們要求法官依法辦案時，什么是這個國家的法律卻越來越變得模糊不清了。除了法官腐敗等因素外，讓案件判斷出現如此不確定的原因就是法官無法擺脫來自法院內外的權力的影響。正式一些的紅頭文件，非正式的電話、條子，都足以讓司法偏離法律的軌道。某些重大案件，政法委事先協調，提前定調，使得庭審過程完全變成走過場。近年來，各地pol.ice部門首長政治地位提升，許多地方都是政法委書記兼任pol.ice局局長，或者pol.ice局局長位居黨委常委，而法院院長或檢察院檢察長在黨內位置卻日趨邊緣化，導致憲法所規定的“一府兩院”體制、法院檢察院依法獨立行使審判和檢察權的設計無從正常運行。例如，刑事案件，許多冤案的發生都是因為在審判環節上法院只能接受而不能否定pol.ice部門的結論。司法界形象的說法是，“pol.ice局是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。”聽上去法院好像很省心，但是問題在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在這種不獨立的體制下，法院和檢察院就只能迎合外部權力的需要，尤其是遵從同級黨政的指令，成為地方利益的守護者。某些涉及到地方企業利益的案件，法院一味地袒護本地當事人。行政訴訟方面，百姓起訴本地政府，每每讓法院如坐針氈，因為判決政府敗訴是法院難以承受之重。對于官員的腐敗行為，沒有黨委的認可，檢察院難以主動出擊，多年來不斷反腐，但是腐敗卻愈演愈烈，檢察權的不獨立正是其中根本原因之一。司法權的這種諸侯化使得地方主要官員一手遮天，中央無法有效地獲取各地信息，尤其是由于地方政府原因所導致的民怨難以得到公正處理，于是導致上訪特別是到北京的控訴者連綿不絕，為了維護政府形象所進行的驅趕又招致人們對于中央的抱怨和失望，在那種道路奔走、權門呼號的過程中，民怨不斷積累和加劇，社會必然處在干柴近烈火的危險邊緣。

雖然缺少定量的分析，但根據自己近二十年的觀察，我們太多的案件之所以處理不公，之所以引發不斷地上訪，或者說從整體上看司法之所以難以回應國民對于正義的渴望，部分的原因是因為職業化程度低下，更多的原因則是司法不獨立，法律之外的權力左右著司法，“憑云升降，隨風飄零”，完全無從知曉它所依據的規范究竟是什么。所以，通過改革，有效地改變司法權的地方化實在是一件時不我待的大事情。

民主化與職業化

在我們這樣的共和體制下，國家權力應當以民主的邏輯建構當然是毋庸置疑的。司法權作為國家權力的重要組成部分，必須接受人民監督也是順理成章的。但是，自從古希臘以來，民主與司法之間的關系就呈現出相當復雜的面向，難以作出簡單的判斷。這里提出幾個關鍵問題，以為進一步討論的線索。

首先，民主化與職業化是否是一種對立的關系？司法職業化強調的當然是一種精英化的制度建設思路，但是，真正的精英化所追求的方向卻是良好的社會秩序，而政治層面上的民主解決的是立法過程中的利益安排以及政治權力分配的標準和方式。可以說，隨著現代化的展開，政治民主化與司法職業化已經成為緊密關聯、唇齒相依的關系了。但是，關系緊密并不意味著可以相互取代，例如，我們無法想象案件的處理通過全民公決的方式加以解決。前面我們對職業化含義的討論已經表明，職業化解決的主要是限制司法恣意、確保司法公正，它與民主化所指向的并非同一目標。一個好的制度環境能夠使二者并行不悖、相生相濟，而壞的制度下卻是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法領域中究竟體現在哪些方面？實際上，如果說有司法民主化這件事情的話，最重要的就是法院所適用的規范是民主機構所制定的；司法界嚴格地依據體現民意的立法判決案件正是民主在司法領域中的最要緊的體現。相反，如果讓法院在法律之外，再求諸一時一地或者一案中的民意，讓法官超越法律去判斷怎樣的判決更符合人民利益，那么不僅僅使得案件的判決存在著無可名狀的任意性，而且憲法和法律作為通過民主過程提煉民意所形成的最高規范就變成可有可無的空文。遵從立法之外，民意機構還必須對于司法機關的行為進行有效的監督，這類監督體現在人事任免、處理對于司法官員的控告以及確保司法獨立不受其他權力損害等方面。需要強調的是，這種民意機構對司法的監督也必須遵循立法、依據嚴格的程序進行。民主在司法領域的第三個展現層次便是民眾通過陪審或參審的方式直接參與司法權的運行。一個值得注意的歷史現象是，民眾參與司法帶來的未必是增進法治和自由的效果。例如，一些非英語地區引進陪審團制度的結果往往是“播下龍種，收獲跳蚤”，陪審團不但沒有像在英語地方那樣作為“民主的學校”和“自由的堡壘”，反而成為專制權力的守護制度。大革命后法國引進陪審團的效果正是如此。

所以，我們需要思考的第三個問題就是，如果政治決策或者立法尚沒有真正實現民主的情況下，在司法領域推進所謂的“民主”將會導致怎樣的結果。我們都知道，自古以來，民主的初衷之一就是要限制那種專橫和恣意的權力。在前民主時代，能夠對于這種專制權力加以限制的力量有三個，一是足以與世俗君主相抗衡的宗教權威，一是不同階層或階級之間的對抗和妥協，另一個就是法律職業所形成一種對于國家權力進行規范化塑造的力量，當這種專業化群體在立法和司法兩個領域逐漸取代此前的恣意權力之后作用尤為顯著。以英國為例，那里的出庭律師壟斷了法官任命的來源，并且逐漸地把王權完全排斥于法院之外，甚至開始在人民與王權、人民與政府之間充當中立的裁判者，正是法律職業推進社會轉型的典型體現。這種轉型的動力并非民主意識的發育，而是人們對于司法職業化表現的信賴。反過來說，任何專制權力都難以容忍一種職業化的權力所必然帶來的限制。所以，如果沒有政治層面上的民主，沒有對司法獨立的體制性的保障，司法過程中的所謂“民主”設置往往反而成為專制權力翦除任何對其施加約束之力量的重要打手。歷史地看，法律職業化的前提不是民主，相反，一個獨立和高度職業化的司法界卻可以成為民主不淪落為多少人暴政的前提條件。

這樣，我們的第四個問題就順理成章地呈現出來，那就是，職業化的司法對民主體制所可能產生的某些弊端的抑制作用。在今天這樣的民主號角高揚的時代，說民主制度存在弊端可能招致激烈的抨擊。不過，平心而論，沒有哪種制度是完美無缺的。民主制度由于把政治的基礎建立在民意的基礎上，因而使得政府決策必須體現和尊重民意。這是民主的好處，但同時也是民主的缺陷。因為民意往往是變動不居的，它會受到信息的控制，報紙上的一篇聳人聽聞的報道就會燃起公眾的萬丈怒火。例如，文革時億萬民眾都相信劉少奇是十惡不赦的“叛徒、內奸、工賊”，后來平反后才知道他是那樣的無辜。在今天這個網絡時代，甚至出現所謂“標題黨”，因為人們沒有耐心在網絡上看長篇大論、條分縷析，于是網絡媒體以及作者一味地在標題上做文章，形象而煽情的標題之下，人們的跟帖就激情四射地跟著標題走，輿論狀態跟真實的民意之間就不免脫節。

如何糾正民主的這種偏頗？按照卓越的政治哲學家托克維爾的說法，法律職業者就會成為“能夠平衡民主的最強大力量，甚至可以說是能夠平衡民主的惟一力量?！彼@樣描述美國的情況：

當美國人民任其激情發作，陶醉于理想而忘形時，會感到法律人對他們施有一種無形的約束，使他們冷靜和安定下來。法律人秘而不宣地用他們的貴族習性去對抗民主的本能，用他們對古老事物的崇敬去對抗民主對新鮮事物的熱愛，用他們的謹慎觀點去對抗民主的好大喜功，用他們對規范的愛好去對抗民主對制度的輕視，用他們處事沉著的習慣去對抗民主的暴躁。（托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，上冊，商務版，頁309。董譯本把法文jurist譯作“法學家”，我覺得譯為“法律人”更合原意，遂改之）

也許不應把托克維爾誤會成民主的反對派，實際上在170多年前他就明確斷言民主已成為不可阻擋的潮流。在《論美國的民主》一書里，他也對于陪審團作為一個政治機構的價值給與了很高的評價。但是，他還是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他給出了矯治弊端的藥方。問題在于，這藥方對于中國是否適用？

法治的羅馬城

如前所述，關于過去近20年司法改革的估價以及今后應該選擇的路徑，法學界和司法界都出現了很大的爭議?；蛟S用陷入困境或者“摸起石頭過舊河”來描述目前的狀況略嫌夸大，但是現在的確面臨著很大的困惑，因為某些舉措明顯地是在把計劃經濟時代的一些做法改頭換面地復活出來。這也是必須進行嚴肅而理性討論的原因所在。

從歷史的角度觀察，中國引進西方制度，建設自己的現代法治，只有百年時光。與我們悠久的專制統治歷史對比，這是一個太短的時間刻度。文章開始時我曾說自己不甚樂觀，但是那是在當時的背景下的觀察。長遠地看，法治已經是中國的不歸路。百年來我們反反復復，艱苦摸索，應該說，經過30年的改革開放，合理的路徑已經逐漸展現在國人的眼前。當然，要真正實現法治，還需要篳路藍縷，需要經歷某些曲折，需要百折不撓的長久努力。西方諺語謂“羅馬城不是一天建成的”，法治羅馬城的建設恐怕更要費盡移山心力呢。

第五篇：我國刑辯律師的執業困境分析與改善路徑

我國刑辯律師的執業困境分析與改善路徑

摘 要：刑事辯護制度在一定程度上反應了一個國家法治程度的水平，其價值在于對人權和民主思想的尊重與保障，由于多方面的原因，我國刑事辯護律師的執業環境令人堪憂，主要表現在刑事辯護過程中律師的會見難、調查取證難以及閱卷難等問題，嚴重阻礙了律師在刑事辯護中發揮的作用，因此，對導致刑辯律師執業困境的原因進行剖析，并針對性地提出了解決該困境的途徑就顯得尤為重要了。

關鍵詞：刑事辯護；律師；會見權；調查取證權；閱卷權近日，繼”李莊案”之后，”北海事件”中的四律師”偽證罪”再次引起了國內外的廣泛關注，四名律師因替犯罪嫌疑人刑事辯護涉嫌”辯護人偽證罪”而被逮捕，逮捕人數之多為全國首次。從”李莊案”到”北海四律師案”，律師的執業環境令人堪憂。自律師制度恢復以來，中國的律師業有了很大的發展，但在改革轉軌中確實存在一些不利于律師業甚至制約律師業健康發展的因素，如律師辯護的風險大，回報少，辯護難，律師調查取證權的缺失、個別司法機關的執法不公效率低下對律師業的制約等。

一、問題的展現

2011年1月28日，北海四名律師楊在新、楊忠漢、羅思方、梁武誠在代理一起故意傷害案的過程中因教唆、引誘當事人和證人作偽證，妨礙了司法機關的正常辦案，已涉嫌辯護人妨害作證罪。6月13日，北海市公安局依法對楊在新、楊忠漢、羅思方、梁武誠四人

實施拘傳。同日，對楊在新、楊忠漢依法實施刑事拘留，對羅思方、梁武誠兩人實施監視居住。6月29日，楊在新律師被逮捕，其他三名律師取保候審而釋放。由于證據不足，指控四律師偽證罪罪名不能成立，經多次延期審理，本案已于11月14日庭審完畢，暫未宣判。

據不完全統計，新刑事訴訟法實施后幾年里，有百余名律師因從事刑事業務而鋃鐺入獄，蒙冤受屈，事后又證明大部分人是被冤枉的，是受到了職業報復。[1]據全國律師協會刑辯委員會秘書長韓嘉毅介紹，在西部某省，法院刑事案件快速增加，2008年為12235件，2009年為12887件，2010年為13547件。而律師辦理刑事案件的數量卻逐年減少。調查發現，這個省刑事案件的代理率為12%。即100個刑事案件當事人中只有12人聘請了律師。究其原因在于，刑事辯護律師在執業過程中，風險太大且回報小，辯護難度大且作用小，甚至在執業過程中，人身權利將受到侵害，得不到應有的保障。

（一）會見犯罪嫌疑人難

2008年6月1日起施行的新《律師法》第三十三條規定：”犯罪嫌疑人被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，受委托的律師憑律師執業證書、律師事務所證明和委托書或者法律援助公函，有權會見犯罪嫌疑人、被告人并了解有關案件情況。律師會見犯罪嫌疑人、被告人，不被監聽。然后，實踐中卻不容樂觀，律師在代理刑事案件要求會見當事人時經常被監聽，或者不合理地限制

律師會見當事人的時間和次數，或者以各種理由為借口，直接剝奪律師會見的權利，甚至有的要求律師安檢，反復搜身，最后像對待犯人一樣抽下腰帶提著褲子接受檢查，最終未能會見。

（二）調查取證難

調查取證權時法律賦予律師的核心權力之一，對于律師正常的開展辯護工作和維護當事人的合法權益具有重大意義。根據《刑事訴訟法》第45條規定：”人民法院，人民檢察院和公安機關有權向有關單位和個人收集、調查取證。有關單位和個人應當如實提供證據，對于涉及國家秘密的證據，應當保密。凡是偽造證據、隱匿證據或毀滅證據的，無論屬于何方，必須受法律的追究?！薄缎淌略V訟法》第37條又規定： “辯護律師經證人或其他單位和個人同意，可以向他們收集與本案相關的材料，或者經被害人或其近親屬、被害人提供的證人同意，可以向他們收集與本案有關的材料。”對比上述法條可以發現，辯護律師只有經過被害人或其近親屬、被害人提供的證人同意才可以調查取證，而法院、檢察院和公安機關向個人和單位調查取證，個人和單位必須予以配合。由于相關單位和證人擔心受到牽累，不愿意向律師提供證據，辯護律師又沒有要求其提供證據的強制力，致使辯護律師的調查取證權無法得到切實的保障。

（三）閱卷難

《刑事訴訟法》第38條規定，”辯護律師自人民檢察院對案件審查起訴之日起，可以查閱、摘抄、復制本案所指控的犯罪事實的材

料?！鞭q護律師只有在人民檢察院審查起訴之日起，才能對本案所指控的犯罪事實的材料進行查閱、摘抄、復制，而在偵查階段，辯護律師沒有權力進行對相關材料進行查閱、摘抄、復制的權力，在實踐中，公訴機關僅僅只是有選擇地向法院提交不利于被告人的證據材料，律師常?？吹降囊仓皇且恍┏绦蛐缘脑V訟文書，即使進入了審判階段，所接觸的也只是一些證據目錄、證人名單和主要證據的復印件，其他的重要證據材料很難見到，再加上取證方面的困難，辯護律師更加無法客觀、全面地了解案情，而影響了辯護意見的真實性。

二、刑辯律師執業困境的原因

刑事辯護是律師最基礎、最傳統的業務。從詞源看，”刑事”和”辯護”有不同的來源，”辯護”又早于”刑事”。從歷史上考察，辯護可以追溯到古希臘。[2]我國古代沒有律師制度，我國現代的律師制度是清末伴隨著帝國主義列強的入侵而進入中國社會的。由于律師制度對于中國社會來說是舶來品。在中國建成法治社會之前，律師制度在幾度興廢，始終水土不服。在1949年中華人民共和國成立以后，中國律師制度完全被取消。1979年以后，隨著我國法制的重構，律師制度也得以恢復，刑事辯護就是律師制度恢復以后從事的主要職能。隨著1996年我國刑事訴訟法的修改，我國律師的刑事辯護職能有所強化，但在現實中律師辯護制度仍然困難重重。[3]可以說，我國刑事辯護制度可謂是先天不足，后天畸形，究其原因，有以下幾個方面的原因：

（一）從歷史上看，民主意識不強

從歷史上考察，辯護可以追溯到古希臘，古希臘也出現了許多辯論家，這與當時古希臘濃厚的民主意識有關，”我國學者在描述古希臘刑事辯護制度的產生時指出：刑事辯護制度之所以發軔于古希臘，與當地發達的民主意識和濃厚的辯論空氣密不可分?！盵4]中國古代社會由于長期處于封建社會，民眾處于被統治地位，行政權和司法權的高度合一，司法權由行政機關行使，一般由地方的行政長官兼任，由于長期處于封建統治社會，中國古代社會難以形成民主意識和人權思想。沒有民主、人權思想做保障，難以形成與官方相抗衡的辯護制度。

（二）從立法上看，立法存在重大不合理與缺失之處

我國《刑事訴訟》和《律師法》都規定了律師在辯護過程中依法享有會見權、調查取證權以及閱卷權。然而”《刑事訴訟法》和《律師法》對律師的調查取證權作了不適當的限制，使得律師的調查取證權實際上成為一種不完整的、非獨立的權利。如刑訴法第37條規定律師對證人或其他有關單位或個人調查取證，需經證人及有關單位或個人同意方可進行，以至于證人或其他有關單位或個人不同意，律師就無法取證。各被害人及其近親屬取證更需得他們和司法機關的雙重同意方可進行，因而導致律師取證舉步維艱?！盵5]此外，我國立法制度上存在重大缺陷，制度設計不完善，對于違反《刑事訴訟法》和《律師法》侵害律師執業權利的行為沒有保障性措施，一旦遇到司法機關的阻礙時，律師所享有的權力得不到應有的保

障，形同虛設。根據《刑法》 第306條的規定,在刑事訴訟中,辯護人、訴訟代理人不得引誘證人違背事實改變證言或者作偽證，否則,就構成妨害作證罪。但是,何為’引誘’,法律并未作詳細界定。如果律師調查證人時,證人改變了以前的證言 ,這是否屬于’引誘’?！盵6]對于是否屬于”引誘”完全取決于檢查機關的認定，只要證人的證言發生改變，就可認定律師對證人進行了”引誘”，從而認定律師涉嫌引誘證人作偽證，對律師進行職業報復，這種立法制度使得”辯護人偽造證據、妨害作證罪仍是律師頭上的達摩克利斯之劍”[7]。

（三）司法機關不嚴格依法辦案，導致律師辯護難

根據我國刑事訴訟理論，控辯審三方獨立，法院保持中立地位，控訴方和辯護方訴訟地位平等。然而，司法實踐中司法機關作為對犯罪行為的控訴機關，代表著國家行使控訴權，處于刑事訴訟的主導地位，辯護律師接受被告人的委托，為了維護當事人的利益，代表被告人參加訴訟，在訴訟中處于支配地位。司法機關本身素質不高，執法能力不強，不嚴格依法依程序辦案，常常會出現執法違法等現象，辦案人員將律師視為”異己力量”，對于律師的正常訴求進行無理的干涉，對其辯護意見也不予采納。受我國傳統文化的影響，”官本位”思想依然濃重，辦案人員對于律師有一種優越感，對于律師的工作不尊重，甚至故意為難律師，導致辯護律師難以正常的開展工作。

三、刑辯律師執業困境的改善路徑

刑事辯護制度在一定程度上反應了一個國家法治程度的水平，體現了一個國家對人權和民主意識的尊重與敬畏，因此，完善我國的刑事辯護制度，對于保障人權和發揚民主具有重大意義。

（一）完善相關立法，保障律師執業權利。

《刑事訴訟法》中對于辯護律師會見權、調查取證權及閱卷權進行了不合理的限制，限制了律師在辯護過程中發揮作用，應對這些不合理之處進行必要的修改，擴大律師會見權、調查取證權及閱卷權時，應當嚴格依法保障律師的會見權、調查取證權及閱卷權，以確保律師全面、客觀地了解案情，提出針對性強的辯護意見，使法官兼聽則明，查明案件事實真相，做到定性準確、量刑適當。《刑法》第306條規定了”辯護人、毀滅證據、偽造證據、妨害作證罪，使得刑事辯護律師在代理、辯護案件時明哲保身、裹足不前。于是,律師們只能在檢方提供的現有的證據材料之中尋找漏洞 ,組織辯護，[8]使得辯護律師難以組織有效地辯護，因此，有學者主張廢除這種帶有職業歧視性的規定，已更好地發揮律師在刑事辯護過程中的作用，筆者認為，在我國目前律師們素質良莠不齊的司法環境下，還不適宜廢除該規定，但應用司法解釋的形式對本罪的構成要件進行限定，明確”引誘”“威脅”、故意內容等的具體含義，避免法律用語的模糊，使律師受到不公正的待遇?！弊詈螅⒎ㄉ线€應完善強制證人出庭作證和證人權利保障相關配套等制度”。[9]

（二）轉變執法觀念，嚴格依法依程序辦案。

司法人員在辦理案件中不嚴格依法、依程序辦案是導致律師難以開展工作的重要原因，要改善辯護律師的執業困境，必須加強思想教育，嚴格依法辦案，改變形成已久的”重實體，輕程序”的觀點，必須堅持實體程序并重的思維模式，在辦案過程中重視程序公正的作用，消除群眾對司法不公的疑惑，樹立正確的辦案觀念，全面的提高司法人員的辦案素質。改變濃重的”官本位”思想，正確認識律師在刑事訴訟過程中的作用。對于司法人員違反《刑事訴訟法》、《律師法》以及其他相關法律法規的規定的行為，一律調離工作崗位，嚴格依紀依法追究責任，決不姑息遷就，其中構成犯罪的，追究其刑事責任。

（三）提高律師執業能力和執業素養

律師的執業能力關系到刑事辯護作用大小和質量好壞，律師應努力學習，掌握認識研究能力、法律思維能力、表達能力和合作能力等基本的職業技能，法律知識是法律技能的基礎，但僅僅是基礎。必須實現從法律知識到法律技能的跨越，以法律技能實現法律知識能量的釋放，真正實現法律知識的價值。因此，必須建設一支職業能力強、富有使命感的律師隊伍，通過律師的努力，與司法人員和當事人進行有效地溝通，消除司法人員對律師的抵觸心理和當事人的疑惑心理，以更好地維護當事人的合法權益。同時，律師應認真培養誠信、謙虛、勤奮、認真品質，恪守職業操守，信奉法律至上，時刻保持一顆謙虛的胸懷，勤于學習，堅持認真的工作態度，追求司法公正的夢想，為實現司法公正獨立做出自己的貢獻。

參考文獻：

[1] 李貴芳.刑事辯護指南[m].吉林.吉林人民出版社,2003，1.[2] 同上注

[3] 陳興良.刑事法治視野中的辯護權[j].法學,2004(1):5 [4] 同上注

[5] 蔡新文、劉德宏.律師辯護難的現狀、原因及對策[j].安徽農業大學學報,2000.(9):10.[6] 孫萬懷.從李莊案看辯護人偽造證據、妨害作證罪的認定[j].法學,2010(4):7.[7] 同上注

[8] 刑辮律師的惑與禍 執業困境漸落端倪 [n].上海法治報,2010-03-29（10）.