第一篇：我國行政問責制的困境與路徑優化

我國行政問責制的困境與路徑優化

摘要：在非典危機中啟動的問責制，已從非常時期的非常措施走向了制度化的軌道，“可問責政府”的理念將在中國的行政改革中得到全面推行，問責正在成為中國新一輪政治改革的亮點；推行行政問責制無論對促進我國經濟發展、民主政治和社會進步，還是對重塑政府、優化公務員隊伍、密切干群關系、提高黨的執政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。

關鍵詞：行政問責制；困境；路徑優化

行政問責肇始于“非典”肆虐的公共衛生危機。而2008年以來，全國又掀起了新一輪的“問責風暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災和河南登封礦難等嚴重社會公共安全事件，一大批官員被追究責任。目前我國社會各界對問責制的認識極其混亂，存在泛化、濫化、簡單化的傾向，問責制似乎成了一個包羅萬象的責任體系。本文試圖從我國行政問責內涵及本質特征出發，發掘我國行政問責制推進過程中存在的問題及根源，探尋我國行政問責制的路徑選擇，以期對我國構建科學合理的行政問責制度有所裨益。

一、行政問責制的內涵及其本質特點

行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的、并要求其承擔否定性結果的一種制度規范。行政問責制是把對行政行為的監督、約束輻射到行政權力履行的全過程，使決策、執行者都要承擔相應的責任；把原有的事后結果追究的單一模式轉變為事前、事中、事后的多重教育約束機制，把懲前和毖后有效地結合起來，是把社會監督制度化，使監督主體在行使問責制度時，能做到有章可循、有法可依，督促政府工作人員更好地履行職責，真正做到“情為民所系，權為民所用，利為民所謀”，在行政制度上保證對權力的制約和監督。

二、行政問責制在實踐中的困境分析

1．中國的政治文化傳統及特有的政治生態影響行政問責制的發展

中國在歷史上是一個人治傳統濃厚的國家，封建意識在政治生活中根深蒂固，人們對權力的本原缺乏清晰正確的認識

在此種政治生態環境下，我國的行政問責還無

法進入制度化、法治化軌道。行政問責確切地說還

停留在權力問責而非制度問責的階段。

2．權責不清、異體問責不到位問題直接影響問

責效果

科學的問責制度是以清晰的權、責、利為前提的。權責不清晰，行政問責將無從著手。由于歷史

原因，我國各級政府和政府部門之間有些職責不清

晰、權限不明確，在追究責任時相關部門互相推諉，以至出現誰都有責任，誰又都沒責任的情況。特別

是在問責過程中，被問責的官員具體應該承擔什么

責任，是領導責任、直接責任、間接責任，還是其他

責任，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任該如何確定，時常很難下結論。歷次行政體制

改革都在解決這一問題，但至今效果不明顯，這使

行政問責在一開始就陷入困境。

3．行政問責的范圍不明確、程序不規范，制約

行政問責的發展

行政問責的范圍是指行政問責對象的行為或

方式受到責任追究的范圍。我國目前行政問責的范圍仍然存在著很大的不確定性，表現在問責還停

留在事后的處理和懲戒上，發生了事故引起中央高

度關注，問責才能啟動。而諸如決策失誤、行政不

作為、用人失察等問題還提不上問責日程，這與國

際社會普遍推行的行政問責相比，范圍顯然過于狹

窄。

三、行政問責制在實踐中的路徑選擇

1．由“權力問責”向“制度問責“轉變

從2003年啟動行政問責以來，一系列問責事件始

終停留在：出現問題——領導批示——成立臨時調

查機構——嚴肅處理這一公式內。這

種“權力問責”從表面上看是起到了一定的問責作

用，但從根本上違背了憲政原則。因此，中國的行政問

責要走向民主化、制度化軌道，必須實現從“權力

問責”向“制度問責”的轉變。這首先要求政府官

員樹立如下理念：一是政府公共性理念。二是權責一致理念。三是依法問責的理念。

2．由“同體問責”向“異體問責”轉變

在我國現行的行政管理體制下，通常是由上級

追究下級的責任、領導追究其下屬的責任，這種問

責只能叫同體問責，而不是真正

意義上的民主問責。這就需要建立和完善“異體

問責”制。從目前我國的現行體制安排來看，啟動

各級人民代表大會常委會對政府官員的問責，是一

條比較有效的途徑。除此之外，還應該提倡問責主體多元化，要 追究行政違憲或違法行為責任時，應適時啟動司法

問責；要追究侵害公民利益和公共利益的行為責任 時，應啟動公眾問責，同時，應鼓勵各民主黨派、新 聞媒體在行政問責中發揮作用。要實現真正意義 上的“異體問責”，關鍵的一條是政務公開，權力透 明，實行陽光行政。

3．由“過錯問責”向“績效問責”轉變

“績效問責”是行政問責的一種新形式，它通

過對政府績效的考察，對未達到績效目標的政府組 織及其公務人員追究相應的責任，是行政問責的深 化和發展。“績效問責”把問責制與政府績效相結 合，對政府行為具有激勵和約束的雙重功能。

4．由“風暴問責”向“常規問責”轉變

我國的行政問責目前還停留在“風暴問責”階

段。也就是說，出了問題才啟動問責機制，而平時 偃旗息鼓。而真正意義上的行政問責，應該有一整 套的常規問責機制，這套機制時刻處在運行當中。由此，我國的“風暴問

責”必須向“常規問責”轉變。建立起一

套具有法律效力的問責程序，用以規范問責的順

序、方式、手段和步驟。任何問責從啟動到聽證、裁 決及救濟都在嚴格的程序下進行，從而避免問責成 為臨時性決策甚至一時一地的個別人活動，使國家 的公共權力不再是游離于責任與法律之外的強權，而是受到嚴格約束的一種力量。

第二篇：我國行政問責制的現狀與路徑選擇

我國行政問責制的現狀與路徑選擇

石書偉 刊發時間：2010-10-15 15:00:11 光明日報[字體：大 中 小]

行政問責制度的概念

現代意義的行政問責制起源于西方的政治管理，目前理論界對其尚沒有一個統一的定義。筆者通過對行政問責制的研究，結合其他研究者的相關研究成果，認為行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況而實施的要求其承擔否定性結果的一種規范。

對于此概念的理解，主要應從問責主體、問責客體、問責范圍、問責過程和問責結果等方面來把握。問責主體，即哪些人或者機構可以充當行政問責的主體。簡單來說就是“誰來問”。這是確定行政問責有效性的一個必備前提，如果問責主體指向不明，那么問責結果的權威性、公正性就值得懷疑。在我國，行政問責的主體不僅來自行政系統內部，即上級行政機關，以及審計、監察機關，而且還應包括行政系統外的問責主體以及社會機構、人民群眾、新聞媒體等。只有問責主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保證問責結果的權威性、客觀性、公正性。

問責客體，主要是政府部門或者公務員應當履行而沒有履行的職責和義務，或者沒有恰當地履行義務的種種行為。問責客體中的問責對象可以通俗地表述為“來問誰”，具體是指沒有做好自己工作、沒有盡到自己應盡職責和義務的政府部門或者負有領導職責的公務員。如果被問責的對象指向不明，問責也就失去了進行下去的必要。所以，在行政問責過程中，一定要找到被問責的具體政府機構或者個人。

問責范圍，是指問責主體對問責客體訊問的內容，也就是“問什么”的問題。不僅要問發生重大責任事故的原因，而且還要問為什么作出錯誤決策；不僅要問政府官員濫用職權的行為，還要對故意推諉、決策緩慢、執行不力等作為問責。這其中包括了政府和公務員在政治行政體系中所承擔的各種責任，包括其內含的道德責任、政治責任、行政責任和法律責任等。

問責過程，指問責機制啟動后所經歷的各個環節和步驟。即問責開始后首先做什么，然后做什么，最后做什么這樣的一個過程。在我國，一旦問責機制啟動，一般首先會確定責任相關人，然后通過質詢和搜集信息，確定主要責任人，最后對主要責任人進行相應處罰。

問責結果，主要是指被問責的政府機關和公務員所承擔的處分和處罰結果。一般來說，這種結果可以分為政治、道德、行政和法律責任四種，具體承擔責任的方式包括公開道歉、責令作出書面檢查、通報批評、留黨察看、引咎辭職、撤職等；觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責任人的刑事責任。

行政問責制在我國的源起和發展

關于我國對官員問責的提法，最早可以追溯到1980年8月18日鄧小平同志在中共中央政治局擴大會議上的講話，當時他就對領導干部明確提出要“各負其責，決不能互相推諉；失職者要追究責任”。而我國最早對失職官員追究責任，或者說最初的問責也正是在1980年，當時“渤海二號”發生沉船事故，時任副總理的康世恩就受到了記大過的處分，這也是我國行政問責處理的最高級別的官員。近年來問責風暴的掀起發軔于2003年，時任衛生部部長的張文康和北京市市長的孟學農由于對SARS疫情隱瞞不報和抗擊不力而被問責。在隨后的短短一年多時間里，中石油集團、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧等行業和地區的一大批官員，又先后因重大責任事故而“下課”或遭嚴厲處分。

自2003年中央率先發起行政問責以來，各級地方政府也都按照黨的十六大的要求，對行政問責制在理論、實踐和制度建設上積極探索，制定了相應的規章制度。這些探索豐富了我國行政問責研究的理論成果，使我國行政問責制度建設取得了重大成就。

2006年3月5日，在第十屆全國人民代表大會第四次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出要建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。2008年行政問責制被首次寫入《國務院工作規則》和《國務院2008年工作要點》，這些都表明我國對責任型政府的理解有了實質性的突破，我國的行政問責制已進入一個新的發展階段。

推進行政問責制的意義

盡管我國行政問責建設經過幾十年的發展，已經形成了一定體系，取得了一定成效，在實踐上也依據問責體系懲治了一些在重大事故中有過錯的主要領導人，但由于我國行政問責制度的產生時間較短，各種配套制度和機

1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是問責主體單一。目前我國行政問責的主體仍主要來自于政府系統內部，尤其是上級政府機關和黨委機關，沒有更多的人大代表、社會機構、群眾、媒體等參與進來，在此情勢下，問責結果的公正性、客觀性、普遍性就會大打折扣。二是問責機制沒有常態化。當前我國的行政問責更像是一場暴風雨式的運動，問責來時一陣風，一旦過去，那些未受懲戒的官員照樣不思改進，因此很難起到警戒和震懾作用，問責效果往往不佳。今后必須要在制度上加以完善，可以考慮建立專門的行政問責法，將各級政府機構和公務員的行為置于法律的監督體系之下，從而促使他們在日常工作中更加小心謹慎，更加務實。

行政問責制度體現了現代政府強化和明確責任、改善政府管理、建設責任政府的本質要求，也是推進依法行政的重要保證。它體現了共產黨人“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的核心要求，對于我國構建社會主義和諧社會，推進依法行政，建立責任政府、服務型政府有著重大的理論和現實意義。

第一，有利于密切干群關系,增強民眾對政府的信任。長期以來，不少領導干部忘記了自己的權力來自全體群眾的授予，而是把它看做是上級領導的賜予，因此，他們在工作中往往只惟上級領導的意見是從，而不愿認真聽取群眾的意見訴求。推進行政問責制，會使這些領導干部重新意識到自己手中的權力來自于廣大群眾的授予，進而在實際工作中更多地深入群眾、體察民情，真正做到關心民生疾苦，了解群眾冷暖，以真抓實干取得人民大眾的信任與支持。

第二，有利于形成干部淘汰機制，從整體上提高干部素質。我國較長時期在官場上形成的一種陋習就是能上不能下，領導干部一經錄用，就不用再擔心有下臺的危險。而推進行政問責制，其實就是將一種淘汰機制引入到官場中去，這無疑能打破這種陳規陋習，促使各級領導干部不斷提高自己的能力和水平，認認真真、盡職盡責地進行工作，從整體上推進干部隊伍素質的提高。（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）

行政問責如何從“風暴”走向“常態”

發布時間：2010-10-02來源：人民日報 【字體：放大 縮小 默認】

朱慧卿繪

國務院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會議上的講話，專章涉及健全行政問責制度，他要求“研究行政問責立法相關問題”。近年來，各地行政問責已受到越來越多的重視。但由于缺乏可操作的法律規范，行政問責在實際操作等方面還存在較多問題。特別是行政問責在問責主體、問責客體、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規范，需要統一法制。這里，記者就推進行政問責的制度化、程序化和法治化，進行了一些探討，供讀者參考。

“問責風暴”刮起有權必有責，用權受監督

2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責開始大規模實施，問責走入大眾視野中。

2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發，時任國家環保總局局長的解振華引咎辭職，成為公務員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責：2007年江蘇省無錫“水危機”引發了一場“環保風暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對相關企業違法排污上“工作不到位”或“監管失責”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發生“9·8”尾礦庫潰壩重大責任事故，這是40多年來尾礦庫潰壩最嚴重的一起事故，影響惡劣，孟學農被中央免去山西省委副書記、常委職務，并同意其引咎辭去山西省省長職務的請求。

近年來，隨著越來越多的官員因為問題被追究責任，“問責風暴”吸引了人們越來越多的關注。

“問責是國家機關對機關工作人員，特別是領導干部，由于故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對人合法權益，造成不良影響和后果的行為，所進行內部監督和責任追究的制度”，中國政法大學副校長馬懷德教授告訴記者，行政問責制是建設法治政府、服務政府、責任政府的必然要求。

“有權必有責，用權受監督”，越來越深入人心。通過“問責風暴”，人們意識到，政府如果沒有履行好相關職責，給人民生命財產安全帶來了損失或者引發了社會安全事件造成社會不穩定，政府有關官員、政府集體或者職能部門就要承擔相應的責任。

國務院法制辦有關負責人表示，“問責風暴”是依法行政原則中職權法定與權責一致的具體體現，行政問責在逐步走向制度化過程中，內在地體現了責任政府的理念，也體現了政府勇于承擔責任的姿態。此外，行政問責制是監督行政機關及公務人員是否依法行政和追究相關人員行政責任的有效形式。與行政訴訟、行政復議和申請國家賠償的監督效果相比，行政問責的監督更為直接，因為“問責”直接涉及領導干部的“烏紗帽”和升降獎罰。“當事故災難發生、有人被問責之后，所有官員會普遍增強緊迫感和責任意識。從這個意義上來說問責制對公務人員具有很強的警戒作用。”馬懷德說。

行政問責艱難前行認識存誤區，行動有偏差

近年來，行政問責的對象和適用范圍不斷擴大，為數眾多的行政官員因行政失當失職而被追究責任。行政問責對增強政府責任意識，提高行政應急能力和行政效率具有明顯效果。不過，在行政問責過程中也出現了一些誤區。

在我國，目前問責路徑比較單一，通常都是“上問下”，即上級對下級問責。“問責被看成了上級對下級具體過失的懲罰。”馬懷德說，其實，這只是單向對失誤官員的懲罰，而非真正意義上的問責，這樣容易把責任局限于具體的事件，擺脫不了下級官員只對領導負責而忽視公眾利益的弊端。問責要解決的關鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔起責任，一旦發生問題，包括人大、政府乃至社會公眾都可以啟動問責程序，而不僅限于行政系統內部“上級問責下級”。

現實中，當發生了責任事故之后，人們的慣性思維是“誰是負責人，就找誰”。在一些地方的問責規定中，也都把責任指向了行政首長。“根據責任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務人員在被授予行政權力的同時，就意味著要承擔相應的行政責任。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務人員，只要有行政失當行為，都應當成為行政問責的對象。”馬懷德認為，把數量眾多的一般公務人員排除在問責對象之外，顯然不利于對行政權力的有效制約。

在現實生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔任副手。而按照目前的問責慣例，一旦出現問題只追究行政首長的責任，黨委書記卻不用擔責。“在一個單位，到底是黨委書記負責，還是行政首長負責？目前沒有透明合理的判斷依據。”馬懷德說，這需要形成規范統一的制度安排。在以往的一些地方問責中，行政問責名義上是行政首長負責，實際上只追究分管副職領導的責任。行政問責制在一些地方演變成了副職負責制，這就偏離了行政問責的初衷。

“我國行政問責制目前還限于對比較顯性的執行層面的責任追究，問責尚處于權力問責向制度問責的過渡階段。”馬懷德說。

問責需要制度化安排加快立法步伐，嚴格執法監督

我國問責制在某種程度上只是一種“運動式的問責”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動問責，制度化安排必不可少。我國關于這方面的規定散見于一些單行法律中，沒有專門的行政問責方面的法律法規，對政府責任的規定或者處于空白狀態，或者力度不夠，或者過于原則，無法追究。馬懷德認為，目前行政問責在問責主體、問責事由、問責程序以及責任追究等方面都需要統一規范，需要統一法制。如此問責才能擺脫“風暴”，走向“常態”。近年來，我國從中央到地方關于行政問責的立法嘗試在不斷進行。2003年7月，國內首個政府行政問責辦法——《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》出臺，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺了行政問責制度。2004年7月1日，國內首個省級行政首長問責辦法——《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》正式實施。2005年2月，《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法(試行)》出臺，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺了行政問責的相關規定。

中央也在行政問責方面進行了一系列探索。2004年4月，中共中央批準實施的《黨政領導干部辭職暫行規定》，詳細列舉了9種應該引咎辭職的情形，為問責制度化提供了依據。2009年，中辦、國辦印發了《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，規定了七種情形將對黨政領導干部實行問責。

“針對目前行政問責制立法相對滯后的現狀，我們必須增強法治意識，加快立法步伐，盡快制定完善行政問責制的各項法律法規，早日實現行政問責在全國范圍內的規范化、制度化。”馬懷德表示。

“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴格執法和加強監督”，國務院法制辦有關負責人說，當前行政問責過程中司法介入落后于行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問責不力等現象，都說明我國當前最迫切的問題還是執行和監督問題。即使將來立了法，執行和監督問題仍應該是重中之重。（秦佩華 胡玥）

國外行政問責實踐（鏈接）

美國政府和國會設有監督部門

美國政府和國會都設有監督部門，分別負責對政府各部門及其官員和國會議員的行為進行監督。國會設有政府責任辦公室，幫助國會調查聯邦政府部門的工作表現、預算經費的去向等。該機構還對政府的政策和項目情況進行評估和審計，對其違法或不當行為的指控進行調查，并提出法律決定和建議。

1978年，美國國會通過《政府道德法案》，規定政府官員、國會議員和政府中某些雇員必須每年公開自己的財產狀況，并且詳細規定了對高級政府官員所提出的指控進行調查的程序。

瑞典監督主要通過議會進行

瑞典公共管理局把瑞典政府部門及其官員的責任劃分為三類，即法律責任、政治責任和道德責任。法律責任又具體分為刑事責任、賠償責任和紀律責任。

瑞典對政府的監督主要通過議會進行，具體是通過監察專員辦公室和憲法委員會來實施。除議會外，瑞典政府也有自己的監察機構，如國家審計署審查國家機構、國有企業及國家經濟部門的商業活動；政府還設有與議會監察專員相對應的監察辦公室。

法國跨部門預防貪污腐敗

在法國，官員的失職或以權謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對象。如果發生重大事故，造成很大影響，有關人員會被迫或自動下臺。

法國在1993年通過了反貪法，并成立了跨部門的“預防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內政部、地方行政法庭、司法警察和稅務部門的專家組成，定期組織對國家機關、公私企業的監督人員進行培訓。此外，在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預防職務犯罪的機構。

第三篇：困境與根源：我國行政問責制的現實考察

困境與根源：我國行政問責制的現實考察

2013年11月15日來源：《政治與法律》2009年第10期作者：高志宏

一、我國行政問責制的立法實踐及動因

從歷史的維度看，對行政權力的監督以及對行政行為的矯正自古有之，如我國古代的監察制度。雖然我國古代社會行政權力監督制度已經蘊含現代行政的理念、淵源和形式，但囿于歷史條件、政治體制等因素，并沒有真正形成具有現代民主和法治意義的“責任政府”，作為現代吏治習慣的行政問責制度也沒有建立起來。

新中國的成立，為我國建立健全現代意義上的行政問責制度提供了政治條件和社會基礎。尤其是改革開放后，黨中央在重大責任事故和黨風廉正建設方面建立了許多責任追究制度，如1989年3月29日國務院發布了《特別重大事故的調查程序暫行規定》,1993年4月24日國務院頒布了《國家公務員暫行條例》等，這些有關行政責任追究的規章制度對我國行政問責機制的建立起了重要探索作用。2001年4月21日，國務院頒布實施了《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，意味著我國開始真正實施行政問責制度。2003年“非典”以后，我國行政問責制度建設明顯加快了步伐，中央和地方相繼出臺了一系列規定。

就中央層面而言，2003年5月9日，國務院頒布實施了《突發公共衛生事件應急條例》；2004年3月22日，國務院印發了《全面推進依法行政實施綱要》。這兩個文件中都明確規定了各級政府領導在突發公共衛生事件中的職責、辦事程序以及違反條例所應承擔的法律責任。2004年3月29日，中共中央頒布了《黨政領導干部辭職暫行規定》，該規定對黨政領導干部因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職作出了嚴格的規定。2005年4月27日通過的《中華人民共和國公務員法》更是對公務員的行為規范、法律責任作出了具體明確的規定，其中第82條規定：“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務”，“領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”這些關于行政首長負責制和公務人員承擔責任方式的規定，為建立和實行行政問責制提供了法律上的依據。溫家寶總理在2006年4月召開的十屆全國人大四次會議《政府工作報告》中提出，要“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”。2006年9月4日，溫家寶總理又在“加強政府自身建設，推進政府管理創新”電視電話會議上的講話中強調，要“按照權責一致、依法有序、民主公開、客觀公正的原則，加快建立以行政首長為重點的行政問責制度”。2007年4月5日和29日，溫家寶總理相繼簽署第492號和第495號國務院令，公布《中華人民共和國政府信息公開條例》和《行政機關公務員處分條例》，將政府政務公開法律化，明確公務員違紀處分的種類和適用情況，為行政問責提供了更為有力的法律支持。2008年2月國務院新聞辦公室發布的《中國的法治建設》白皮書也明確指出要加大行政問責力度，努力建設責任政府。2008年4月30日，新一屆國務院組成后召開的第一個全國性廉政工作會議明確提出推行行政問責和績效管理制度，強調行政問責制度是強化行政監督的有效形式。2008年中央開始選擇部分省市和國務院部門開展試點，加快實行以行政首長為重點的行政問責和績效管理制度。

就地方層面而言，“非典”之后，隨著中央加大行政問責的力度，各地也頒布了大量地方性規定，更加有針對性，大多直接冠少問責，之名。2003年8月15日，長沙市通過了《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》，該辦法被視為我國第一部有關行政問責的地方性規定；2003年11月21日，四川省制定了《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》;2004年1月13日，天津市頒布了《天津市人民政府行政責任問責制試行辦法》;2004年5月11日，重慶市通過了《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》，被視為國內首個省級行政首長問責辦法；2004年11月23日，浙江省出臺了《浙江省影響機關工作效能行為責任追究辦法（試行）》，規定了30種被問責的行為，在全國率先建立“庸官問責制”;2005年1月30日，海南省人民政府公布實施了《海南省行政首長問責暫行規定》（已于2008年1月14日廢止）;2005年4月，昆明市監察局制定了《昆明市國家行政機關及其公務員行政不作為問責辦法（試行）》等等。許多省、自治區、直轄市以及較大的市都頒布了“問責辦法”或“問責規定”。這些規范的出臺，為完善我國行政問責制作出了有益探索，標志著我國基本解決了自非典以來的“有問責之事，無問責之法”的尷尬問題。

行政問責制是西方國家比較成熟的政治法律制度，為什么能夠在我國興起呢？其現實依據又是什么呢？筆者將作出如下解釋。

全球行政改革的浪潮、社會主義市場經濟的發展和民主法治的進步是我國實施行政問責制的根本動因。從20世紀80年代起，為了應對經濟全球化的外部挑戰，解決傳統官僚體制低效的內部問題，提升國家的競爭能力，世界各國政府紛紛進行政府治理變革運動，在全球范圍內掀起了行政改革的浪潮，對政府管理理念、管理體制、組織結構、管理方式等多個方面進行變革，行政問責制應運而生。處于社會轉型時期的我國政府，不僅需要優化管理結構，提高管理水平，促進社會主義市場經濟更快更好地發展，更需要接受來自公眾和社會的審視與監督，以保證其決策的科學合理。行政問責制的啟動和推廣是中國政府在新的時代形勢下，完善政府管理體制和方式，探索行政管理的新方法和新模式，提高政府管理效能的必然抉擇。

行政管理責任追究中存在的種種弊病是我國實施行政問責制的直接動因。責任制度是保證國家機關及其工作人員合法合理行使職權和履行職責的必要條件，但由于種種原因，我國行政管理仍然存在個體責任主體缺位、責任內容模糊、責任承擔流于形式等問題。最突出的是，我國現行的責任承擔機制與行政領導體制不匹配、不吻合。行政首長負責制是我國各級行政的領導體制，全局性、關鍵性重大問題需要全體行政組成人員的共同討論通過，行政首長負責統攬協調并承擔領導責任。行政首長這種特殊的政治地位決定了他們應比一般政府官員承擔更多的責任，即除了承擔一般的法律責任外，還應當承擔特定的政治責任、領導責任和道義責任。但是，我國長期以來的責任制度中對行政首長責任規定幾乎是空白，導致行政不作為與行政輕率行為不斷發生，嚴重損害了政府形象和權威。行政問責制是改變行政主體職責不明、責任意識淡薄的內在需要，是改變行政監管不力、監督制度弱化的需要。

二、我國行政問責的執法實踐及特征

2003年中央為應對“非典”危機，免去了張文康衛生部部長職務、孟學農北京市市長職務，被認為“開了中國問責制的先河”。隨后，在全國掀起了一場“問責風暴”，上千名各級政府官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。這是新中國歷史上首次在突發事件中，短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員責任，其不僅成為我國戰勝“非典”危機的轉折點，也標志著我國行政問責制的全面推行。

戰勝“非典”危機后，我國在實踐中更廣泛、更深層次地運用行政問責制，對失職官員的追究力度也不斷加大。尤其是自2008年9月份以來，全國掀起了新一輪的“問責風暴”。因重慶開縣井噴事件、北京密云踩踏事件、吉林火災事件、阜陽劣質奶粉事件、山西襄汾潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳龍崗火災、黑龍江鶴崗市煤礦火災、河南登封礦難等重大安全事故，一大批官員受到處罰。

回顧“非典”之后六年多來的一系列問責事件，我們可以看出，我國的行政問責制是在實踐中磨礪出來的，日益走向成熟。其作為一種初創的制度，在產生和發展過程中呈現出下列特點和發展趨勢。

第一，行政問責逐漸由個案走向常態，公眾參與的作用逐步提高。我國的行政問責首先發生在突發性公共危機事件中，隨后體現在處理重大惡性事故（如密云踩踏事件）、行政不作為(如阜陽奶粉事件)、政府部門濫用行政權力行為（如嘉禾非法拆遷事件）等之中，“審計風暴”更是將問責擴展到了對政府的財政監督領域。同時，隨著社會公眾民主法治意識的提高，越來越多的人關注政府行為，出現了媒體和社會合力監督推進問責制的趨勢。在華南虎照事件、三鹿奶粉事件等案中，人們可以清楚地看到，民眾的積極參與和媒體的苦苦追問最終形成了巨大的社會輿論壓力，使案件的真相浮出水面，并得以解決。

第二，行政問責由中央層面向地方層面輻射，次第展開。我國行政問責從2003年“非典”時期的中央開始，隨后在中央和國務院的要求和部署下，地方逐步開展了行政問責，不斷追究在重大安全事故、環境污染等方面失職瀆職或負有重要責任的行政官員。2008年中央又選擇部分省市和國務院部門開展試點，加快推行行政問責制。

第三，行政問責由“權力問責”向“法制問責”轉變，逐漸制度化。隨著行政改革的深化，各級政府的責任意識、法治意識和服務意識不斷增強，中央和各地方政府都陸續出臺了行政問責的辦法和規定，盡管這些法律制度還有許多不完善的地方，但畢竟標志著我國行政問責制正向制度化、法制化方向深入發展。

三、我國行政問責制的成效及困境

從2003年行政問責制啟動以來，行政問責越來越廣泛地應用于我國行政領域，取得了巨大的成效。有權無責、權責不一的現象有所好轉；濫用行政權力、行政不作為的蔓延勢頭得到有效遏制；重行政權力、輕政府責任的傾向已開始逐漸扭轉；黨和政府形象得到大幅提升，政府公信力大大增強。我國行政問責制的逐步成熟，表明了“責任政府”理念在我國行政改革中得到全面推行，體現了黨中央、國務院依法執政、依法行政的決心。可以說，行政問責制從“非典”危機中的非常舉措逐步走向理性建制，從個案整治走向制度規范，彰顯了政治文明的進步，極大地推進了建立高效廉潔的服務型責任政府的進程，促進了相關制度的配套改革，建立行政問責制正在成為中國新一輪政治改革和政府管理改革的聚焦點。然而，不可否認的是，我國各級政府在行政問責制的構建進程中還存在諸多困境，行政問責在實踐中還存在諸多問題。

第一，行政問責制泛濫化與簡單化傾向并存，甚至成為平息民憤的“遮羞布”。行政問責制不是包羅萬象的責任綜合體，而應當具有嚴格的獨立空間，具有嚴格的內涵和外延。但是，目前我國對行政問責制認識混亂，在立法和執法中存在許多誤區，比如把問責制混同于行政問責制，把行政問責制簡單化為引咎辭職等。在西方國家，官員被問責后政治生命基本結束。而在我國，行政問責存在避重就輕的現象，即使是最嚴厲的方式—引咎辭職，其公務員身份不變、職級不變，待民怨消退后可能很快被易地再度任用，不免陷于“問而不責”、懲而不實的怪圈。近來發生的諸多“問題官員”的復出不僅引起輿論一片嘩然，更嚴重的是導致民眾對行政問責制的質疑。行政問責制泛濫化貌似對行政問責制價值的擴張，實則對行政問責制的建立健全有害無益；行政問責的簡單化更不利于行政問責制的有效實施，而且極有可能發生扭曲、變形，淪為替代更大范圍內更嚴重法律責任的工具。所以，應嚴格將行政問責制限定在一定范圍內，依法“行政問責”，避免泛濫化、簡單化傾向。

第二，行政問責還沒有完成由“權力問責”向“制度問責”的過渡，還停留在“風暴式”、“運動式”的執法階段。行政問責制作為制度創新在我國誕生，即具有強烈的功利性、工具性和隨意變動性，在很大程度上還只是一種緊急狀態下的臨時措施。為政者往往將其作為權宜之計，作為對原體制進行局部微調的工具，帶有濃厚的人治色彩。這種“運動性問責”、“政策性問責”、“人治式問責”，雖然在一定的時期起到了“立竿見影”的作用，但是，從長遠來看，其必然會直接影響行政問責制的社會效果。國家不能僅僅依靠“問責風暴”來進行問責，也不可能天天刮“風暴”。所以，我們必須建立一種長效機制，即制度化、常態化、透明化的行政問責制。

第三，行政問責制的發展呈現出階段性，各地發展不平衡。我國推行政問責制目前仍處于試點階段，呈現出階段性制度變遷的特征。有些地方，如海南省、山西省等，不僅省級政府制定了相關的規章制度，省屬地市也結合本地具體情況制定了相應措施；而有些地方，行政問責立法和執法都還比較薄弱。總體看來，我國還沒有形成良好的行政問責的慣例和傳統。

正是上述問題的存在，使我國行政問責缺失還相當突出，重大生產安全責任事故居高不下，造成了巨大的經濟損失，嚴重影響了政府的公信力和執行力，導致群體事件頻發，政府信任危機嚴重。

四、我國行政問責制存在問題的原因

任何一項制度的建設都不是一蹴而就的，若想構建良好的行政問責機制，就要對我國行政問責乏力的原因進行深入細致的解析，尋求和設計能有效加強政府責任性和建構問責機制的方式，為依法問責奠定堅實的基礎。我國行政問責制存在問題是由多方面的原因造成的，主要包括文化原因，政治原因和制度原因。

在文化傳統方面，“官本位”和權力崇拜是我國數千年封建社會的主流思想，行政文化建設嚴重滯后，“一言堂”現象普遍存在；責任行政觀念缺乏，官場“潛規則”盛行，官員責任意識缺失，道德自律意識弱化。“真正的?問責?，既來自于制度的硬規定，也來自民眾與輿論的軟壓力，還來自于官員自身的道德自覺，以及更為深厚的政治氛圍。如果仍然是?組織安排?，并不是人們期待的真正的?問責?。可見，中國走向真正的?問責制?，尚需時日。”可以說，傳統政治文化是阻礙我國行政問責制建立健全的最根本原因。

在政治體制方面，權責不清，權責不平衡。由于缺乏科學職能劃分與職位分類，我國黨政之間、行政機關上下級之間、正副職之間、不同行政機關之間職能交叉嚴重，導致行政人員職責不清，致使責任虛置或責任無法追究。出了問題無從確定責任人，或隨便找個人充當“替罪羊”暫時平息民憤。其結果違背了行政問責制的本質和初衷，難以讓受處罰的被問責人心服口服，也難以讓民眾信服，不能有力地促進問責制的推行。

在法律制度方面，“制度是為約束在謀求財富或本人效用最大化中個人行為而制定的一組規章、依循程序和倫理道德行為準則”。我國原有的行政問責制度供給不健全且相對滯后，新的行政問責制建設還剛剛起步，缺乏整體系統的先進理念支撐。這主要體現在以下三個方面。

第一，行政問責制度有效供給不足。當前我國行政問責面臨的主要問題是存在嚴重的制度資源稀缺，行政問責制適用的規定散見于各種政策文件中，既有黨的條例，也有政府的法規；既有中央出臺的，也有地方政府制定的：尚無全國統一的法律，各地標準不一。只有從國家意志的高度制定一部全國統一的行政問責制法才能從根本上保證行政問責的程序化、制度化和法制化。

第二，行政問責制度存在缺陷。我國現行行政問責的規定比較籠統、抽象，不夠具體、科學，對政府及其人員追究責任的程序缺乏可操作性。例如，在問責事由的規定中，對于“重大損失”、“重大事故”，對引咎辭職中的“咎”的性質和輕重的程度，都沒有統一、具體和明確的界定。甚至把日常行政管理中“機關效率低下”、“服務質量差”、“工作態度生硬”等應通過其他責任追究制度來處理的行政問題規定在行政問責之中。行政問責作為一個專門制度，應當具有嚴格的內涵，不應當“泛化”，其追責前提具有特殊性，應當是對法律沒有規定的責任情形（法律真空）作出規定，應當是“非常”情況下時“常態”制度，不是一切公共領域的行政失責都應當通過行政問責來實現。行政問責重點應放在重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題上。

第三，行政問責制度創新乏力。行政問責制度設計也需要創新，設計出科學合理、積極有效的制度。我國處于社會轉型時期，由于“路徑依賴”，新舊體制轉軌必然會產生很大的摩擦和沖突，原有的制度設計不能有效滿足現實行政生態的需要，亟需與時俱進的制度創新來保障對政府行為的規范調控。我國的行政問責制畢竟才剛剛起步，與之相配套的機制并不健全，如監督機制、救濟制度、考核制度、政府績效評估機制、信息公開制度、申訴機制等等，這也必然制約了行政問責制度的創新。

五、我國現行行政問責制度設計的缺陷和矛盾

我國經濟和政治體制改革是一個制度變遷的過程，行政問責制度效力的有效發揮和我國責任政府目標的實現需要一系列的制度安排來保證。但是，我國目前的行政問責制度設計存在諸多缺陷和矛盾。

第一，從法的形式來看，我國問責法律體系不健全，沒有統一立法。正如馬懷德教授所言：“一個健全的制度體系，不是?頭疼醫頭、腳疼醫腳?，也不是舊有的運動和?風暴?；而是一旦面對問題，法律可以自動運轉來應對，從容而有序。”“建設?責任政府?，需要制定更為規范、更加穩定、更有可預見性的法律制度，并嚴格予以執行。”雖然《突發公共衛生事件應急條例》、《公務員法》和地方行政問責規章的出臺和實施，使我國的行政問責擺脫了“有問責之事，無問責之法”的尷尬處境，但是，我國現有行政問責制法律規定仍然比較零散、薄弱，沒有一個科學性、規范性、操作性很強的問責法律體系，沒有一套統一的行政問責制度，更沒有一部統一的行政問責法，存在法律制度虛化的問題。就全國行政問責制度而言，行政問責制無法覆蓋全部問責客體，使得行政問責制度無法具體詳盡地落實。如《中國共產黨黨內監督條例（試行）》和《中國共產黨紀律處分條例》這兩個中央文件均是針對執政黨內成員及其黨內領導者的，并不涉及黨外成員及其領導者：《黨政領導干部辭職暫行規定》中的問責針對的是黨政領導干部，不包括非黨政領導干部；國務院出臺的《特大安全事故行政責任追究的規定》、《公共衛生突發條例》，問責的事項限定在特大安全事故和突發公共衛生事件，范圍比較窄；全國人大制定通過的《行政許可法》和《中華人民共和國公務員法》不專門對行政問責作出規定，前者主要涉及行政許可中的政府責任，后者則是全面規范公務員的一個總法。

第二，從法的效力看，我國已有的行政問責制主要體現在規章制度、政策層面，沒有上升為法律，已有的專門的行政問責法只是地方性的政府規章而不是全國性的法律或法規。我國涉及問責方面的制度不少，但就全國范圍而言，無論是《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》，還是《全面推進依法行政實施綱要》、《黨政領導干部辭職暫行規定》，或是溫家寶總理在十屆全國人大二次、三次會議上的《政府工作報告》，都是中央的政策而不是法律，無法發揮法律的效力。不可否認，推行行政問責制離不開中央和國家的政策指導，然而，要切實規范行政管理活動中的違法、失職、瀆職等行為，沒有相應的法律制度作支撐，而僅僅依靠政府的政策和命令，也許一時會奏效，但不能長遠地根本地解決問題。需要通過立法的形式完善行政問責制度。雖然許多地方發布了行政問責規章制度，但地方政府規章在法的效力上處于較低的地位，僅在本地區有效力，適用范圍有限，更何況并不是所有的省市都已經制定了問責規章。另外，行政權力地方化、地方權力利益化、地方利益法制化使我國行政立法中“立法割據”現象嚴重。一些地方政府在制定行政問責的規定和辦法時照抄照搬，內容過于籠統，缺乏針對性和實用性，在實踐中難以操作，往往流于形式。所以，完善行政問責制，統一的中央立法司法體制必須到位、有為，必須頒布統一的法律效力更高的法律法規。

第三，從法的內容看，現有的行政問責制度設計不完善，沖突嚴重，主要體現在問責不明、問責不公、問責不準、問責不全、問責不透明、救濟途徑不完善等方面。

（1）問責不明。擁有清晰的權、責、利是問責的前提。在我國的傳統體制之下，政府、黨組織、權力機關、司法機關、第三部門的權力行為邊界還不夠清晰；中央政府與地方政府的職責權限存在重疊多變的現象；政府部門內部權力范圍不明、正副職之間的責任模糊，政府部門及其官員的責權利不平衡，個人責任與集體責任難以界定。不清晰的權責關系常常使得問責主體出現權力沖突、利益沖突，給行政問責有效實施和發揮作用設置了體制性的障礙。有的地方規定行政問責是異體問責，如《四川省黨政領導干部引咎辭職暫行辦法》等：有的地方規定行政問責是同體問責，如《長沙市人民政府行政問責制暫行辦法》等；有的地方規定行政問責則是雙重問責，如《吉林省行政問責暫行辦法》等。

（2）問責不公。缺乏一個全國范圍內普遍適用的問責法律制度，而各地自行制定的行政問責規章、規定的內容又不盡相同，沒有統一的問責標準，必然導致針對同一行為，是否問責以及問什么責，各地處理不一。有的地方規定行政問責制的對象限于行政首長(行政機關主要負責人），如《哈爾濱市行政機關領導問責暫行辦法》；有的地方則規定行政問責制的對象限于所有公務員，如《甘肅省人民政府辦公廳首問責任制（試行）》等。沒有明確責任體系的問責制度不僅是一種擺設，而且為權力斗爭和鏟除異己增加了新的工具。“問責對象局限于政府機關及其公務人員會影響到體制內人員的公平，問責機關的自由裁量權過大，勢必導致某些官員為逃避問責而采取非法手段，跑官要官，調動職位，甚至不排除個別人欲借問責打擊異己的可能。”所以，問責應當公平，即執行標準一視同仁，調查機構要具有公信力，要接受社會輿論和方方面面的監督，盡量做到不枉不縱。

（3）問責不準。目前我國行政問責制的內容和范圍存在一定的不確定性、不可預測性，問責標準彈性較大，隨意性和選擇性較強。如果問責不準不公，那就沒有說服力，也就不會有威懾力。如果標準定得很低則不免有作秀之嫌，過高又會成為一紙空文。所以，問責應當準確，也就是說，要在充分考慮我國政治體制和領導體制特殊性的情況下，制定出定性和定量相結合，更加具有操作性的問責辦法，實行起來可以對號入座，盡量排除人為因素。比如，《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》、《南昌市行政首長問責暫行辦法》都把“效率低下、服務質量差、工作態度生硬”類似的規定作為問責事由，但什么是“效率低下”？如何判斷“工作態度生硬”？諸如此類的規定都很抽象，不利于行政問責的有效實施。

（4）問責不全。就目前情況看，問責范圍還較窄，問責事件僅限于重大公共安全事故領域，對其他領域發生的過失責任追究，問責內容比較少、尚處于探索階段。如決策失誤、用人失察、領導過失等，至今尚未納入問責范疇，或者說雖已納入問責制規范的范圍，但尚未有真正落實之舉，這也是被學界廣為詬病的原因之一。如《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》中問責的范圍也僅僅是針對特大安全事故，不包括一般的安全事故，更不包括不屬于安全事故領域的其他可問責事項。

（5）問責不透明。行政問責程序的完善是行政問責從權力問責走向程序問責的根本和關鍵。“合法正當的程序是行政問責沿著法治的軌道健康、持續發展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的分野，也只有程序才能把內在擴張的行政權約束在法律架構中。問責之所以被稱作?風暴?，定然意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時也反映了行政問責在程序設計上尚需完善。”目前我國的行政問責程序在操作層面上還存在諸多問題，缺乏法定操作性，沒有形成完整的程序鏈條，如政府信息公開有限，公眾缺乏知情權，啟動程序不健全。如《公務員法》對引咎辭職的規定就一條，沒有規定引咎辭職的具體程序，更談不上對引咎辭職進行監督。對問責對象的處理程序缺失，無疑會影響行政問責效能的提升，導致行政問責實際效能偏低，造成了有法但無從適用的局面。

（6）救濟制度不健全。被問責公職人員是“一棍子打死”、永不敘用，還是規定再用的時間和條件，允許“東山再起”，目前還沒有相關規定可以遵循，被問責官員的抗辯申訴權利沒有得到充分保障。

筆者認為，作為一種獨立的責任追究機制存在的行政問責制，其主體應僅限于行政系統內部，客體應限于政府主要負責人，范圍應重點放在社會領域、經濟領域的重大安全事故或者社會民眾反映強烈的社會問題，程序應僅限于行政機關內部的責任追究程序，內容主要是指政治責任和領導責任。同時，行政問責的后果不應是責任人承擔責任的終結而應當是追究其他法律責任的開始，相關責任人員被行政問責后，應交相應部門追究其他責任，如行政責任、刑事責任等。

注釋：

[1]我國在夏商周時期已有監察活動，西周時期開始設立專職監察官員(稱為小宰、宰大或御史），春秋戰國時期的御史兼有監察的使命；秦漢時期，秦創建了御史大夫府為中央監察機構，西漢則由御史中丞執掌監察職務，行政監察制度真正形成：魏晉南北朝時期，中央御史臺脫離少府，直接受命于皇帝，廢司隸校尉，監察機構初步統一，監察權擴大，自王太子以下無所不糾；唐宋元后，明朝改御史臺為都察院，又罷諫院，設六科給事中，成為六部的獨立監察機構，科道并立；清朝以都察院為最高監察機構，負責監察各級官吏，還以皇帝的名義制定了我國古代最完整的一部監察法典《欽定合規》。歷代封建統治者為了充分發揮監察機關對百官的威懾制約作用，都賦予了監察官廣泛而充分的權力，如彈劾權、司法權、審計權、處置權等。

[2]據筆者不完全統計，僅含有“問責”之名的各地方法規、規章和規范性文件就達近200件，如：《哈爾濱市行政機關領導問責暫行辦法》、《海口市行政首長問責暫行規定》、《大連市政府部門行政首長問責暫行辦法》等；含有“執法責任”之名的各地方法規、規章和規范性文件也有近100件，如《遼寧省行政執法責任制規定》、《江西省行政執法責任制辦法》、《銀川市行政執法過錯責任追究辦法》等。

[3]唐鐵漢：《我國開展行政問責制的理論與實踐》，《中國行政管理》2007年第1期。

[4]如重慶市在制定《重慶市政府部門行政首長問責暫行辦法》的同時，相繼出臺了《重慶市政務信息公開暫行辦法》和《重慶市行政決策聽證暫行辦法》等政府規章，使行政事務更加透明公開，便于公眾了解信息、進行監督，也便于根據權責一致的原則進行問責。

[5]如因山西襄汾潰壩事故請辭的山西省省長孟學農就曾經在2003年因處理SARS疫情不力被免職，其也成為公眾視野中第一個兩次請辭的省部級官員；因2003年處理SARS疫情不力的衛生部部長張文康后轉任宋慶齡基金會副主任，并當選全國政協科文體委員會副主任；因2003年12月23日重慶開縣井噴特大事故于2004年4月才提出引咎辭職的中石油老總馬富才后復出任國家能源辦副主任；因2005年11月13日松花江污染事件引咎辭職的國家環保總局原局長解振華的名字在2007年1月5日出現在國家發改委網站新領導名單中；2009年5月4日媒體報道因“華南虎照事件”，被撤職的陜西省林業廳副廳長朱巨龍、孫承騫官復原職，仍是廳黨組成員，享受副廳級待遇；2009年5月6日媒體報道因“三鹿奶粉事件”被國務院給予行政記大過處分的國家質檢總局食品生產監管司原副司長鮑俊凱已回京重新赴任國家質檢總局科技司副司長，等。

[6]在西方成熟的制度下，官員引咎辭職多數并不是基于某項制度規定，而是根據政治慣例，是基于深厚的積淀多年的政治文化。就我國而言，由于對官員責任的劃分不清、追究不夠，還沒有形成有利于“可問責政府”的官場文化和政治氛圍。

[7]劉英麗：《從“問責運動”到“問責革命”》，《新聞周刊》2004年5月17日。

[8][美]道格拉斯·C·諾斯：《經濟史上的結構和變革》，厲以平譯，商務印書館1999年版，第195-196頁。

[9]黃健榮、梁瑩：《建構問責制政府：我國政府創新必由之路》,《社會科學》2004年第9期。

[10]、[12]劉厚金：《我國行政問責制的多維困境及其路徑選擇》，《學術論壇》2005年第1期。

[11]周亞越：《行政問責制研究》，中國檢察出版社2006年版，第34頁。

作者單位：南京大學法學院

本文系南京大學研究生科研創新基金項目“我國行政問責制:理論、實踐及重構”(項目編號:2009CW01)的成果之一

第四篇：中國特色行政問責制路徑探討

中國特色行政問責制路徑探討

【摘 要】 隨著行政管理體制改革的不斷深入，作為其重要內容的行政問責制在逐步的規范化，制度化，但是要想使行政問責在提高我國政府的行政效率以及塑造政府形象上發揮更大的作用，還必須從我國的具體國情出發，構建具有中國特色的行政問責制。文章結合我國的國情對構建中國特色行政問責制的路徑提出一些構想：問責主體的多元化；問責事由的具體化；問責程序的規范化；問責文化的傳統化。不斷增加人大，信訪,以及傳統監察等符合國情的中國問責元素，使行政問責更有效的發揮作用。

【關鍵詞】 中國特色；行政問責制；民意

從政治的角度來看，行使權力和承擔相應責任是不可分離的，如果權力的行使者違反法律法規、違背民意，就必然要追究責任。總體上，我國行政問責在逐漸制度化、規范化，一些地方政府也陸續出臺了行政問責的具體辦法和規定，無論是問責理論、制度、還是實踐，都取得了一定的成果。但大多都只是簡單的引進西方國家的一些行政問責經驗。要想使行政問責行之有效，我們必須從我國的具體國情出發，通過對問責主體、問責事由、問責程序、問責文化的優化健全,建設具有中國特色的行政問責制。

一、問責主體的多元化

“問責主體”是指“由誰來問責”。在西方發達國家，問責制大多比較完善，不同國家問責形式也是多樣化，總體上來說西方國家的問責主體有兩個，一個是政黨問責，另一個是大眾傳媒的監督。由于西方國家采取兩黨制或者多黨制，政黨為了維護各自利益不擇手段尋找對手的負面言行，甚至不惜攻擊對手，無形中政黨問責成為很有力的武器，促進了政府的廉潔高效；同時西方發達的新聞媒體系統，在行政問責方面也起到很大的作用。相比較而言，我國的行政問責更多的還是停留在黨組織和行政系統內部自上而下的問責上,其他問責主體參與的廣度和深度不夠。當前,我國應建立以民意和輿論監督為基礎,以國家權力機關為主導,民主黨派、社團組織、公共媒體、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進的異體問責體系。

首先，強化人大問責的主導作用。在我國，政府是由人大選舉產生的，對人大負責，這就需要完善人民代表大會及其委員會對各級人民政府的監督，使各級人民政府及其組成人員積極履行義務，否則就要承擔責任。行政問責必須以人大為主導，我們應該通過立法落實憲法和法律賦予各級人民代表大會及其委員會的多項剛性監督問責手段，比如特定的調查、質詢、罷免、投不信任票等增強人大監督的問責手段和力度，通過人大的主導作用，使問責工作全面鋪開。其次，堅持黨在問責中的領導作用。中國共產黨是我國的執政黨，是中國特

色社會主義事業的領導核心，其政治地位決定了共產黨必須是問責體系中的一個重要組成部分。中國共產黨代表廣大人民群眾執政的過程中，黨員干部在行使權力的時候如果存在濫用權力或因權力運行不當造成了公共利益或民眾利益的受損，應該承擔相應的責任。中國共產黨在政府管理中、在我國政治文明建設中發揮著極其重要的領導作用。不斷發揮共產黨的問責作用，特別是政府外黨的系統對政府內黨員的問責，不僅會促進黨內民主的發展，更會起到領導示范作用，保證多元問責制的健康發展。共產黨的地位和作用決定了必須以共產黨為多元主體行政問責的領導核心。

再次，提高專家問責的指導作用。專家評價法是出現較早且應用較廣的一種評價方法。它是在定量和定性分析的基礎上，以打分等方式做出定量評價，其結果具有數理統計特性，其最大的優點在于，能夠在缺乏足夠統計數據和原始資料的情況下，可以做出定量估計。在行政問責的各個環節，都可以引入專家評審機制。專家評審團可以對中央或者地方政府作出的政策項目進行評審，如果行政主體執意執行專家認為錯誤的政策項目，專家可以提出問責，以防止重大決策失誤；專家可以對政策、項目的實行情況進行評審，發現其中的問題，提出質詢；專家可以對問責結果提供參考意見等等。

最后，擴大民意問責的導向作用。毛澤東很早就提出了“讓人民監督政府”的思想,他強調“共產黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身決無私利可圖。它應該受人民的監督、而決不應該違背人民的意旨”。在當代民意監督,要大力發展政府電子政務，實現政府工作的陽光服務，建設透明政府；強化各民主黨派、社會團體等對執政黨和政府行為的監督,完善其民主監督、參政議政的職能,充分發揮其協商民主的功能；要加強大眾媒體的輿論監督；要提高互聯網問責水平，建立一套完善的網民問責程序，推進網絡實名制建設，規范公眾的問責訴求；建立舉報獎勵機制和安全保障機制，鼓勵民眾舉報干部問題，調動人民群眾參與問責的積極性，同時還要保護舉報人的人身財產安全。只有公民的參與才可以使政府具有合法性、透明度、回應性、有效性，才能實現政治國家與公民社會的良好合作、良性發展。

建立與健全行政問責制是行政管理體制改革一個重要內容，通過多元化的問責主體對行政主體進行立體的監督，為最終提高行政效率、塑造政府形象提供有效保障。對于那些違反行政法律法規的問題行政人員必須追究其道德責任，政治責任，經濟責任，情節嚴重構成犯罪的還有啟動司法問責，還要追究法律責任。

二、問責事由的具體化

“問責的事由”是指“為何問責”。在我國，黨政之間、行政機關上下級之間、不同行政機關之間職能交叉嚴重，責任劃分模糊，缺乏科學分類制度，政務類和業務類公務員職責沒有明確劃分。在建立中國特色問責制的過程中，應通過法律明確中央政府和地方政府職責和權限范圍；應明確部門職責和權限以及政府自身的機構設置；建立完備的公務員職能分類體系，明確個人責任、集體責任、領導責任、直接責任等等。

（一）行業規范問責。各個行業和部門應該根據自己本行業的特色，制定出

相關的問責機制，例如《雙牌縣商務局行政問責暫行規定》，以及《黃山市城市規劃局行政問責暫行規定》等,都對本行業部門的問責作出了明確的規定。只有這樣各個行業才能有效的自律，自覺遵紀守法、提高效能，促進本行業健康有序發展。

（二）績效評估問責。建立行政問責制、開展績效評估，這是政府自身加強建設和推進政府管理創新的重要途徑，兩者必須有機的結合在一起。政府績效評估是運用科學的標準、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級，是一種對政府官員政績優劣和高低進行考量的問責機制。依托政府績效評估實施行政問責，通過問責督促并提升政府績效，可以實現行政問責機制的健全和功能的延伸。

（三）財產申報問責。我國目前沒有真正意義上的官員財產申報制度，而只有干部收入申報制度。就各種規定來看，公務人員財產申報制度的規定對于防范腐敗具有特別重要的意義。公務人員一年一度的財產申報制度使得任何借助權力而獲得的不當收益，在審查中因與正常收益相去甚遠而暴露無遺。我國可以先要求新晉公務員實行財產申報，其余人員實行自愿申報，對不申報的行政人員加大監察力度。官員應申報本人的財產，配偶的財產和從業情況，以及他們子女所受的教育和就業的情況，還要向社會公示；官員還要申報公開自己親屬的財產。通過一段比較長的時間，逐步實現全部公務員財產的透明。

（四）群眾信訪問責。黨的十七大報告提出要“ 妥善處理人民內部矛盾, 完善信訪制度, 健全黨和政府主導的維護群眾權益機制”。這是黨中央首次把“ 完善信訪制度”寫人黨代表大會的報告中, 并且定位在改善民生為重點的社會建設部分, 表明黨中央對信訪工作高度重視, 對暢通信訪渠道保障民生問題非常關注。國家信訪局局長曾經說過，上訪群體，80%都是農民；群眾信訪反映的問題80%以上有道理，由此可見信訪工作是一個發現問題的好工具。我國信訪工作的目標是“把問題解決在基層，把矛盾化解在基層”，“就地解決問題”是一個重要的工作原則，基層是民情、民意的“窗口”，群眾有什么困難，對什么事不滿意，都會在基層最先反映出來。在績效評估時，綜合考核一個地方或部門的全部信訪工作情況,并將考核結果作為領導干部升遷變動的重要依據,以此增強各級領導干部做好信訪工作的責任感和使命感, 從而更好地維護社會和諧穩定。

只有明確的事由才能讓行政人員，知道自己能做什么，該做什么。我們還要對安全事故、官員的言行作風、重大決策失誤、選人用人失誤等加大問責處理的力度。

三、問責程序的規范化

如何問責？如何確保行政問責能夠合理有效的進行？這既需各方面法律支撐，更需要規范的問責程序。在法國，行政問責的具體程序包括：調查，咨詢紀律委員會的意見，做出處分的決定，對紀律處分的申訴。這套簡單而完備的問責程序使得法國政府相當廉潔和高效。我國目前的問責，大多是上級對下級的問責，很多問題都是在后果很嚴重的情況下，經過領導批示后才對相關負責人進行問責，問責由此常常被稱作“風暴”,定然意在其嚴厲、果敢、迅猛,同時也反映了行政問責在程序設計上尚需完善。我們必須盡快建立一整套統一實施、規范明確、便于操作的問責程序,進一步規范問責主體的啟動步驟和問責客體的抗辯申訴規則,逐步建立以引咎辭職為核心的官員自責體系，實現問責的程序化、規范化、制度化。尤其是在人大啟動問責質詢，懲戒機制和復出機制上做足工作，保證行政問責的效率。

（一）人大啟動

在我國，政府是由人大選舉產生的，對人大負責。權力機關應該按照法律規定的多種途徑來行使問責主體的權利，比如進行特定問題的調查、舉行聽證會等。但是，就目前的我國的現狀來看，權力機關的問責并沒有真正發揮其應該發揮的作用。我們必須完善人民代表大會及其常委會對各級人民政府的監督，使各級人民政府及其組成人員積極履行義務，出現問題必須承擔責任。人大要不斷完善自身的建設，無論是對人大代表，還是對行政人員，無論是特殊問題還是一般性問題，各級人大及其常委都應主動提出調查、質詢、罷免、投不信任票等。

（二）懲戒機制

公務員懲戒制度就是對于公務員在執行公務過程中的違法違紀行為，給予行政上的懲罰以示警戒的制度。其本質是對國家公務員的行政制裁，是一種內部行政行為。外國公務員懲戒制度的主要內容包括懲戒的條件、懲戒的形式、懲戒機關、懲戒程序和不服懲戒的救濟外國公務員懲戒制度比較一致的特點有：懲戒條件的概括性、懲戒形式的多樣性、懲戒機構的雙軌制和懲戒程序的嚴格性。對我國而言，外國公務員懲戒制度值得借鑒的經驗有：公務員懲戒制度應高度規范化；權、責、罰相適應的規則體系是合法懲戒的根本；寬嚴適中、層次分明的懲戒條件和形式是合理懲戒的重要條件；完備嚴格的程序是懲戒發生預期作用的保障。

（三）復出機制

官員被問責后何處去，是近年來困擾我們的一個敏感問題，“問責官員”憑什么東山再起？其到底受到怎樣的法律追究？其復出的理由是什么？成為惹人關注的焦點問題。這就有必要建立和完善官員問責的復出機制。建立問責官員的跟蹤、考核、評選機制，明確問責官員在怎樣的條件下才有資格重新起用、以及必須符合怎樣的程序才能最終被重新起用。相關部門必須加強對被免職官員的跟蹤考核，對其辭職后的工作保持關注，確實優秀的人才，在符合考核標準的情況下，經過嚴格程序，由組織部門再重新起用，并向社會公示，再恢復其公職或就任其他領導職務，使官員復出更加制度化、規范化、透明化。此外，充分吸納群眾的意見，通過開通熱線或者是網絡平臺，方便快捷的和老百姓保持聯系；在制度的實施上，應保障群眾的知情權，公開官員復出任職的事由、依據、程序，對官員復出的決定由群眾行使一部分的參與權和決定權；官員復出制度的實施應當接受群眾的監督，并及時公開解答群眾的質詢，充分重視群眾的智慧、尊重群眾的權利。

四、問責文化的傳統化

行政問責文化，它是一種積淀在公務員心理結構中的行為趨向、思維模式

和價值觀念。作為一種文化，它對行政管理活動存在重要影響，由于我國行政問責文化建設中存在的種種問題和消極因素，行政問責制并沒有得到有效實行。為了避免行政問責文化滯后給行政問責制帶來的不利影響，就必須建構合理的有效的行政問責文化。我們傳統的以理想、信念和價值觀、人生觀為主要教育內容, 以“為人民服務”為要求的行政人員職業規范要求, 也可視為是職業問責在我國的一種變化形式。在改革開放不斷深入的今天，我們除了借鑒西方國家的各方面的現代化經驗外，更應該探究、發掘在我國特定歷史舞臺上發展而來的淵遠流長的中國傳統問責文化，包括中國古代的監察制度、廉政制度等都值得我們去深入研究和發展。從而使我國的行政人員強化責任意識、強化道德自律、追求民主法制。

中國封建制社會的政治制度，不僅在東方而且在全世界，都是發展得最為完備和最為典型的，特別是作為封建社會政治形態中重要組成部分的監察制度，其完備和嚴密程度，更是世界其他封建國家無法比擬的。中國古代監察制度歷史悠久、沿革清晰、制度完備，它反映了中華民族的歷史文化和特有的國情，并積累了監察澄清吏治、鞏固封建統治的豐富經驗。譬如，建立垂直獨立的監察組織體制；監察主體具有明確的權威性，以及廣泛的監察權及其保障措施；特定的監察官選拔標準和方式；采取事前、事中和事后相結合的監察方式；采用明察和暗察相結合的巡察和巡按制度；嚴密而具體的監察法紀，防止察監失濫的監察責任考核制度等等，都是值得我國行政問責制健全過程中進行借鑒的。

中華民族傳統思想文化中的優秀遺產，在過去數千年的文明史中，曾經使從政官員中的一部分人，不僅從行為上接受了廉政制度的客觀束縛，而且還在一定程度上開始了道德上對廉潔從政的主觀追求。在行政問責制的構建過程中，我們除了在外部對行政管理人員進行約束，更應該不斷提高他們的個人道德修養，由內而外自發的為人民服務，忠于黨、忠于人民、忠于社會主義事業。參考文獻

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第五篇：淺析我國行政問責制

淺析我國行政問責制

摘要:行政問責制是對政府的違法或不當行為及其后果追究責任的制度。我國推行行政問責制以來,取得了一定的成績,但同時也存在許多問題。行政問責制對于推動我國社會主義民主政治的建設、政治文明的發展等方面具有極為重要的現實意義。

關鍵詞:政府 行政 行政問責

行政問責是指特定的問責主體針對各級政府及其公務員承擔的職責和義務的履行情況,包括其未履行應有職責的情況而實施的,并要求其承擔否定性后果的行為。在我國管理實踐中,要發展出一套嚴謹完善的問責制度體系,還存在一定難度的。要使行政問責制具有切實的可操作性,這就需要付出加倍的努力。現行的行政問責制暫行辦法中,由于表述的泛化,帶來操作上的模糊與難以界定,存在著不少問題,主要表現在:

首先,什么事該問責。我們經常看到的情況是高層公務員本人直接犯有重大錯誤或失誤時,才會被免職或引咎辭職,而真正因為工作不力,不作為或者在責權范圍內出現重大問題而被免職的卻很少。之所以會有這樣的情況是因為我們過于強調公務員個人的主觀動機,而不論其工作成效,缺乏一種權力與責任的對等關系和意識,具體表現為:

1.行政問責通常只關注那些人命關天的重大事件,對于一些影響力、大眾關注度相對較小的事卻不問責。出現了只要媒體進行大量報道的重大事件,相應上級部門就會督辦解決,而其他一些“小事”則因為

關注度低則被忽視掉。

2.行政問責關注的更多是安全事故領域,對其他領域中擔負領導責任的過失現實中關注的相對還比較少,行政問責制應深入到政府所管理的各個領域。

3.行政問責只是針對濫用職權的違法行政行為,而對不作為的行政行為關注不足。由于政府官員“不求有功,但求無過”的意識根深蒂固,這就造就了大量公共行政活動中的不作為行為。行政問責制不光要問責出現失誤的行政行為,也一定要問責行政不作為行為。

4.對道德責任的問責遠遠不夠,對領導干部道德責任的問責是意義深遠的,他們直接代表政府的形象,正義、誠信、健康的公務員隊伍的形象事關老百姓對政府的信任度,應得到我們高度的重視。

其次,問什么人的責。目前,我國政府機關實行的是行政首長負責制,各級政府乃至各部、委、廳、局均由相應的行政正職即“一把手”負責,行政問責所指向的對象自然是行政正職即“一把手”;但同時,黨章中明文規定:“黨的各級委員會實行集體領導和分工負責相結合的制度”、“委員會委員根據集體的決定和分工,切實履行自己的職責。”根據這些規章制度,在行政活動當中,一般行政正職負全面責任,應對組織的行為全面負責,可是,在一般具體行政行為當中,往往是由副職在事發后承擔領導責任,正職卻沒有承擔起于其權力對等的領導責任;另一方面,只處理有問題的直接當事人,而對其負有相應過失責任的上級領導卻不問責。當直接當事人應當為自己所管轄的事務負主要責任時,我們往往忽略了應對該部門負責的上級部門所應承的的領導責

任。

再次,由誰來問責。重大問題出現時,往往是由政府責令相關當事人辭職,我們卻忽略了官員是由人大選舉產生并應由人大任免的,這樣一來顛倒了監督與被監督的法律關系。需要我們強調的是相應的問責權限應由相應主體實施,權力問責應向制度問責轉變。

最后,怎么樣問責,即按什么程序問責。從法的一般意義上說來,程序是任何一項健全制度必備的要素,正是程序決定了法治與人治之間的根本區別。行政問責制要走向公開、公正、公平,健全和完備的程序是必需的。

針對完善我國行政問責制的現狀,應當從以下幾個方面探索解決問題的途徑:

第一,轉變傳統行政理念。明確我國實施行政問責制的動因以及政府追求的主導價值理念。這樣才能從更高層次上確立實施行政問責制所要達到的目標,繼而促成建立責任政府,實現對社會良好的治理。無論是行政官員,還是社會公眾都要轉變理念,建立責任意識、風險意識、監督意識,形成問責和被問責的習慣。

第二,健全我國現有人事制度。我國實施行政問責制,必須要進行干部人事制度的配套改革。要進一步改革政府干部“能上不能下”的晉升機制,建立起優勝劣汰的官員淘汰機制,使不負責任的官員被淘汰,保證問責制度的真正實施。

第三,建立一套完善的行政問責制度體系。包括:1.基于權屬關系的內部問責,主要是由上級領導機關對責任人的追究制度;2.行政體

系內的專門機構的問責,如監察、審計機關對責任者的追究;3.行政體系外部的問責,如司法監督、群眾監督和輿論監督等等;4.最高權力機關的監督,即人大的監督。通過行政問責制度的健全與完善,使問責制不但產生真正的約束力還要具有可操作性。

第四,強化優化問責制的監督制約機制,尤其是加強人大的監督力度。我國現行的監督體制還存在許多不完善的地方,司法、行政機關尤其是立法部門對行政權監督與制約的力度亟待強化。例如在所有的問責案例中,由人大機構或人大代表主動提出對官員問責的質詢案數量極少。推進政府問責制,其核心運行渠道是由民意機關和立法機關實施的問責。

第五,建立一套規范可行的政府信息公開制度,真正賦予公眾對政府活動的知情權。如果公眾不知情,就無法知道誰對公眾負責,誰沒有對公眾負責,就無法追究失職行為。只有透明行政、政務公開,才能把政府及其官員的活動置于公眾的監督之下。應通過立法,對哪些信息必須公開、通過何種渠道公開、公眾獲取信息的渠道、政府為公眾提供信息查詢的義務及不履行相應義務的后果等做出系統完整準確的具可行性的規定,從而從法律的高度來健全政府信息公開制度。行政問責決定著一個政府是否是一個負責任的政府,而是否負責任也成為現代政府合法性的重要基礎和標志。從根本意義上講,一個政府只有在它真正履行其責任時才是合乎理性的合法的。完善我國行政問責制的對策建議我國行政改革的目標是要建立和形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。建立健全行政問責

制,構建一個可問責的政府,不僅是行政改革目標的內在要求,而且對于建設法治政府,推進我國社會主義民主政治建設進程,推動政治文明的發展和進步,維護社會穩定,都有著極其重要的現實意義。