第一篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環節和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執法不夠規范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署明確指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統一性。

從價值理念看，法治是現代國家的核心價值觀，是現代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現代國家治理理念和規則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規范約束、共識凝聚等是國家治理現代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的。”①

從規則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現國家治理體系現代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現代化首先體現為權力體系運行的現代化，實質是公共權力運行的制度化和規范化。如前所述，國家治理體系囊括了執政黨、政府、市場經濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現代國家治理的基本經驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平決定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現代化，就不可能實現國家治理層面的現代化。地方治理現代化離不開法治在地方治理中的作用。

發揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規則及其相互關系的法治化與規范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現代化的根本保障。國家治理現代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹的程序開展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節。從治理規則看，地方治理中需要適用更多的規則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現。

地方治理法治化是地方治理現代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現代治理的要求，根據國家治理理論，法治是國家治理現代化的關鍵指標。現代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規范社會成員的行為，才能形成一個穩定有序的社會狀態。地方治理體系作為一種復雜的規范體系，它的運轉離不開法治的規范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規范和明細，在尊重治理主體對政治、經濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環節。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這些現象顯然難以滿足地方治理現代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規定了中央和地方關系要在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性。但這種規定過于原則、籠統和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發揮，阻礙地方治理現代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現和推進。地方治理中行政執法不規范。在地方治理中，行政執法問題可以概括為執法不嚴格、執法不規范、執法不文明等三類問題。具體表現為：一是濫用行政職權，部分行政執法主體不執行或違反法律開展執法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執法過程中經常會出現執法步驟、執法順序、執法形式、執法方式和執法時限等方面的程序違法；三是強制性執法時有發生，一些執法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執法力度，以高壓強權強制執法，這種執法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現象的發生，引發局部社會抗拒現象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節點。總的要求是在保持現有中央和地方財力格局總體穩定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發揮市場的決定性作用以及更好發揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規則”的制定者和監管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現代社會和具有民主品格的現代公民是現代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優惠政策，推進社會組織發展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優勢和作用④。加強行政執法規范化建設，維護和諧治理環境。行政執法規范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執法人員執法資格考試和管理制度。推進行政執法資格考試，考核不合格不予頒發執法資格，不準從事執法活動。二是要樹立規范、公正、理性、文明執法理念，完善執法程序，明確具體操作流程，減少執法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛生、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，從而減少多頭執法行為。四是全面落實行政執法責任制、建立責任倒查機制，加強執法監督，懲治執法腐敗現象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發展與國家治理體系現代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉

第二篇：公民參與地方治理的困境與對策

公民參與地方治理的困境與對策

1.公與參與觀念上的誤區。首先，認為公民參與不重要。盡管目前民眾的權利意識不斷增強，參與熱情不斷高漲，但由于傳統觀念束縛和受教育程度的限制等因素，相當一部分民眾對政治權力仍存有較高的依附、臣屬、順從心理，導致權威崇拜，缺乏自主評判的意識和通過參與改變現狀的信心，對自身參與的權利并不看重。同時，計劃經濟體制時期政府權利過度集中而導致的官僚主義仍存現于一些官員的思想中，“官本位”意識造成一種“自上而下”的思維定勢，這種定勢理所當然地用在政策制定或是公共服務供給中，公民只需要被動地充當接受者。其次，認為公民參與影響經濟發展的效率。公民參與和效率的矛盾一直是公民參與的重要議題。雖然廣泛的公民參與有利于利益訴求的充分表達，但是參與程序、參與過程相對于其它制度的復雜和煩瑣，會在一定程度上增大政治和行政的成本，復雜的民意需求與政府發展經濟的單一愿望格格不入；再加上改革開放前“萬民游行”時代的沉痛教訓，都成為地方政府在公民參與問題上采取較為保守態度的一個衡量因素。因此，在多數地方政府治理中的公民參與的力度不大，甚至由于擔心影響經濟效率，參與流于形式。再次，就是對公民參與內涵的片面理解。我國的公民參與由政府自上而下推動，公民社會發育尚不成熟，一些官員對公民參與的理解還停留在政治領域的選舉或投票的范圍內，仍然主張公共管理領域的事務應由政府掌控，公共服務的供給應由政府來安排，與一般的民眾無關；認為參與就是選舉和投票的民眾不在少數。這成為影響公民參與公共事務領域拓展的障礙性因素之一。

2.公民參與的整體水平不高。一是公民參與公共事務的能力有限。隨著科學技術的迅猛發展，公共政策或公共項目的科技含量不斷提升，增加了普通公民參與公共事務的難度。信息搜集的成本及尚待提高的信息透明度，使得公民很難獲得參與公共事務所必需的信息資源，在這種情況下，公民參與要不流于形式，要不質量不高。二是由于受教育程度和潛在利益的影響，不同的公民(團體)有著不同認識能力和對客觀事物的不同評判標準。因此，每個公民(團體)的選擇都只能是有限理性。公民參與的一個潛在風險就是“在滿足眾多參與決策的私益性利益團體的時候，更廣泛的公共利益卻可能被忽視”。這樣的參與有可能成為強勢集團操縱資源配置的機會，而非保證廣大公民權益的努力。三是公民參與的組織化程度不高。雖然改革開放以來，公民參與的三大載體村委會、居委會及社團組織都得到長足發展，但是“摸著石頭過河”的漸進改革策略無法短時間內捋順各種關系，因此無論是村委會、居委會還是社團組織的改革都無法擺脫政府的影子，它們對政府的依賴性大，獨立性弱，尚不能充分發揮其公民參與載體的作用，承擔傳輸日益高漲的公民參與熱情的負荷。這樣一來，既易導致缺乏影響力的碎片化公民參與，又易造成非理性的集體參與事件增多，影響參與質量，危害社會穩定。3.公民參與的制度環境仍待完善。隨著憲法和基本法律制度體系的日益完善，我國公民的基本參與權是有法律保障的，公民行使權利的行為在程序和制度方面的保障也相對完備。但從總體上說，公民參與的角色制度化規定不健全，公民參與制度體系的配套性及利益表達渠道的暢通性不足，公民參與的操作性規定欠缺。首先，公民在行政立法、重大公共項目及相關公共事務領域參與程序的制度化和法律化的任務艱巨。一些地方政府已經對公民參與立法進行有益的嘗試，如廣東省廣州市政府制定的全國首部規范公眾參與行政立法的地方政府規章、甘肅省第十屆人大常委會第三十一次會議審議通過的《甘肅省人民代表大會及其常務委員會立法程序規則(修正案)》中增加的公民可直接提出立法建議項目的內容等等。但是這些嘗試遠未普遍化。因此，這些空間可能成為“灰色參與”或“設租尋租”的滋生地，危害公共政策的公平與公正。其次，從制度配套的角度上看，我國已經具有相對完備的法律體系，并體現出一定的層次，但許多制度之間存在相互矛盾，職責交叉等現象，制度配套程度不高，一些制度間的關系有待捋順。此外，盡管目前我國公民參與渠道的鋪設已具規模，但由于渠道建構合理性不足，結合實踐情況的具體設計缺乏，多數渠道難以發揮功能，渠道的使用率不高，暢通性不佳，以致具有相當規模覆蓋率的渠道網絡在承載公民參與訴求方面仍然捉襟見肘。再次，應付公民參與新挑戰的技術與策略不能迅速到位。一方面，當前公民參與制度體系中的原則性內容規定較完備，而有關參與制度的執行與落實等方面的規定則相對薄弱，許多公民參與的程序化規定有待具體化；另一方面，近幾年的網絡已在公民參與發展中作用日益突顯，并且中國網民的數量已在前不久超過美國居世界首位之后還在以幾何數字上漲。然而，面對這一新挑戰的回應卻有些遲緩和無力，各級政府對網絡參與的重要性認識不足，至今尚未出臺網絡參與的相關程序與規范，網絡參與的無序和失范將不可避免地影響網絡參與的功效，網絡參與方式的無效利用不能不說是現代公共管理實踐者的一大遺憾。

(三)對策思考

積極推進公民參與的健康發展，需要我們認真對待目前公民參與所面臨的挑戰，解決存在的問題。目前，應從以下幾個方面入手，來擴大地方治理中的公民參與。

1.要轉變觀念，正確認識公民參與。現代公共管理者需要有戰略眼光，從公民參與的重要性、公民參與的意義及公民參與的內涵入手，轉變對待公民參與的觀念，正確認識在不同發展階段所賦予的公民參與的內容。當務之急就是要提高整個社會尤其是公共管理者對公民參與的認識水平，更新觀念，解放思想。通過加強公民“權利意識”教育，實現人們的權利意識的啟蒙，讓公共管理者了解到公民參與不僅是公民的權利，促成一個積極公民參與的時代的到來。公共管理者只有在思想上提高認識，才有可能在決策和管理實踐中做出調整和改變，才愿意做出擴大公民參與的努力，幫助廣大民眾學習參與必備的政治知識、規則和技能的培訓，增強公民的參政能力，發揮公民參與的作用，與公民一起為實現這一積極參與時代到來而努力。

2.進一步掃除公民參與載體的束縛。目前我國已基本形成村委會、居委會與社會團體三大公民參與的載體。這三大載體建構為公民社會的發育、公民權利意識的培養起到了啟蒙和促進作用。單個公民參與力量是有限的，只有組織化的參與行動才是適當和有效的。一個社會公民參與的健康發展，需要足夠的具有代表性的團體或組織來承載。因此，目前的村委會、居委會及社團組織的改革步伐還需加快。要明確村委會與居委會作為基層自治組織職責與功能，擺脫其“影子政府”的身份，真正成為基層群眾自治組織，社團組織的建設也需要鼓勵和規范，并確保其獨立的地位不受干涉。

3.強化公民參與的法律保障。《中華人民共和國憲法》第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民；人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會；人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。因而我國公民參與的權利是得到憲法的保障的。然而，正如列寧指出的：憲法只不過是一張寫著權利的紙。憲法的實現需要具體的制度體系作保障。因此，公民參與的良性發展必然要有一套制度體系作保障，而這套制度體系應該是以憲法為基礎，以落實公民參與的各種政策及各種具體的操作規程的縱向保障機制和發揮監督作用的橫向保障機制為支撐。通過強化公民參與的法制保障，防范和約束公共管理者進行危害公民參與的行為發生，將公民參與納入有效的公共管理過程中。

4.要引進和應用公民參與的新技術和策略。一方面要加強公民參與技術改進的基礎設施建設，如提高公民網絡參與所必需的網絡基礎設施建設和數據庫建設等；另一方面就是要強化提高公民參與技術與策略的“軟件”投入，組建公民參與技術與策略研究團隊，開設強化公民參與技術與策略的培訓課程，鼓勵各地公民成功參與經驗的總結與推廣等。

總之，改革開放以來，我國地方治理中公民參與已取得可喜的進展，但也存在不少問題并面臨新的挑戰。據此，我們提出了推進地方治理中公民參與的初步思考。當然，必須在實踐中探索地方治理中公民參與的模式和途徑，推進社會主義民主政治建設。我們相信，在政府與社會的共同努力下，未來中國地方治理中公民參與必將進一步發展，并取得驕人成就。

第三篇：地方社科院智庫建設的現實困境與發展路徑

地方社科院智庫建設的現實困境與發展路徑

田祚雄

（武漢市社會科學院，湖北武漢430019）

摘 要：推進國家治理體系和治理能力現代化是實現中華民族偉大復興中國夢的必然訴求和重要保證。實現該目標無疑需要中國特色新智庫的積極參與以提供更多更好的智庫成果供黨委政府決策參考。從地方層面看，地方社科院智庫建設在推動地方治理科學化、現代化過程中，發揮著不可替代的重要作用，但其自身建設與黨委政府的要求和社會發展的需求相比，還存在明顯的差距，面臨著嚴峻的挑戰。本文對如何加強地方社科院智庫建設提出了若干對策路徑。

關鍵詞：智庫建設 地方社科院 地方治理 思想市場治理現代化

總書記深刻指出:“古往今來，大多數社會動蕩、政權更迭，原因最終都可以歸結為沒有形成有效的國家治理體系和治理能力，因為沒有有效的國家治理體系和治理能力，就不能有效解決社會矛盾和問題，各種社會矛盾和問題日積月累、積重難返，必然帶來嚴重政治后果。”1如何打造有效的國家治理體系和治理能力？重視和加強智庫建設，無疑是一條重要途徑。中辦、國辦印發的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要充分發揮中國特色新型智庫咨政建言、理論創新、輿論引導、社會服務、公共外交等重要功能。這些功能顯然都與國家治理現代化有著十分緊密的聯系。

一、地方社科院智庫在推進地方治理現代化中發揮著獨特的作用 地方社科院智庫是地方黨和政府科學民主依法決策的重要支撐。我國正處于一個全球化、信息化快速發展的時代，一個經濟社會雙重轉型的激烈變革的時代，一個多元利益、多元思想并存博弈的時代。在這樣的背景下，我國作為超大規模國家，其科學有效治理必然更趨復雜繁難。治理這樣一個超大規模的國家，單靠個別人或少數精英的智識、能力顯然都是不夠的。同時，作為超大規模國家組成部分的地方，一方面相互間發展差距非常之大；另一方面，各地也同時面臨著雙重轉型帶來的各種挑戰。因此，無論是國家整體還是地方局部，其有效和高效治理都迫切需要建立起一些匯聚民智民力的專業性智慧平臺，就公共決策和公共政策進行咨詢論證，從而增強決策的科學化、民主化。一般而言，智庫在推動公共政策科學化民主化過程中承擔著三個主要職能：發揮政府理性決策外腦的職能；成為多元利益和價值觀念的政策參與渠道；成為不同利益和價值觀念沖突情況下理性政策辨析的公共平臺。2顯然，發揮決策咨詢功能的智庫建設已成為我國社會主義民主政治建設的重要內容。我們黨歷來高度重視決策咨詢工作，改革開放以來，我國智庫建設事業快速發展，為黨和政府科學決策提供了強有力的智力支持，以科學咨詢支撐科學決策、以科學決策引領科學發展取得明顯成效。從全國 12轉引自秦如培：《圍繞改革總目標鑄造穩定安全閥》，《貴州日報》2014-05-08 薛瀾：《智庫熱的冷思考:破解中國特色智庫發展之道》，《中國行政管理》2014年5期 看，從包產到戶到科教興國，從改革開放到依法治國，從“三個代表”到“四個全面”，莫不凝聚著包括社科院智庫在內的專家學者的勞動和智慧。地方發展同樣如此，如湖北武漢從“兩通起飛”到“兩型社會”，從中部崛起到自主創新示范區，從五年規劃到“武漢2049”，從績效管理到治庸問責等等，莫不閃耀著地方社科院智庫科研人員的智慧光芒。

地方社科院智庫是地方軟實力的有機組成部分。智力資源是一個國家、一個民族最寶貴的資源。縱觀當今世界各國現代化發展歷程，智庫在國家治理中發揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現。隨著一個國家經濟等硬實力的提高，其在世界的影響力也會有所增長，但要想持續的產生久遠的影響，一定離不開其思想文化等軟實力提升。總書記強調，一個國家、一個民族的強盛，總是以文化興盛為支撐的，中華民族偉大復興需要以中華文化發展繁榮為條件。3總體而言，包括地方社科院在內的所有智庫都是以文化（廣義）研究為志業的組織。智庫是一個國家、一個地方、一座城市軟實力的重要載體、重要構成和重要體現，越來越成為其綜合競爭力的重要因素，常常以有聲或無聲的方式在對外交往中發揮著不可替代的作用。據《全球智庫報告2014》顯示，目前全球共有6681家智庫，其中美國1830家，中國429家，英國287家，是世界智庫數量最多的三大國家。美國作為傳統的智庫強國，共有6家入選全球十大智庫，美國布魯金斯學會、英國皇家國際事務研究所、美國卡內基和平基金會分列全球最好智庫前三名。盡管中國已經成為智庫數量僅次于美國的“智庫大國”，可是上榜智庫的整體水平還是遜于美國和歐洲的一些主要智庫。中國僅有7家智庫入圍“全球智庫150強榜單”。顯然，中國智庫與世界頂級智庫的差距巨大。4整體而言，中國智庫在專業化、獨立性、籌融資以及影響力等方面還有很大距離。對地方社科院智庫來講，同樣如此，在助推地方經濟社會發展中，既發揮過積極的作用，彰顯過重要影響，但又與黨委政府的要求和社會大眾的期待，有不小的距離。

地方社科院智庫是思想市場的重要主體和載體。諾貝爾經濟學家科斯將市場分為商品市場和思想市場兩大類。5企業是商品市場的重要主體，而智庫則是思想市場的重要主體。隨著我國改革開放的深入推進，我國商品市場已非常繁榮，但思想市場并未同步發展。一些人對商品市場的假冒偽劣現象倒是比較寬容，而把思想市場總想象得非常危險，對一些意見和異見保持著高度的警惕和敏感。歷史經驗表明：在一個開放的社會，開放、自由的思想市場，固然不能阻止錯誤思想或邪惡觀念的產生，但一方面，“錯誤的思想很少能侵蝕社會的根基，威脅社會穩定。”因為思想市場能夠自然生成一種“對沖機制”，“這是一副有效的對偏見和自負的解毒劑”。另一方面，哪里有壓迫哪里就有反抗，“壓抑思想市場會遭至更壞的結果。”百歲高齡的科斯曾以非常“重要的話”寄語中國：“如今的中國經濟面臨著一個重要問題，即缺乏思想市場，這是中國經濟諸多弊端和險象叢 34習近平：《匯聚起全面深化改革的強大正能量》，《人民日報》2013-11-29 《全球頂級智庫排名出爐中國7家智庫上榜》，參見http://finance.ifeng.com/a/20150122/13451819_0.shtml 5科斯：《商品市場和思想市場》，參見http:// 9馬立誠：《中國需要思想市場》，參見http://news.enorth.com.cn/system/2015/09/17/030519956.shtml 10 [美]安東尼劉易斯：《批評官員的尺度》，何帆譯，北京大學出版社2011年版，第238頁 11科斯：《缺乏思想市場是中國經濟險象叢生的根源》，參見

http://finance.ifeng.com/news/special/2012cjnh/20111215/5276266.shtml 主要圍繞本地區經濟社會發展實際開展應用對策研究，有條件的可開展有地方特色和區域優勢的基礎理論研究。”由此產生了應用對策研究與基礎理論研究的分殊，實踐中有人甚至將二者對立起來，從課題立項、經費資助、評優晉升等方面，全面忽視甚至遺忘了基礎理論研究，但真正高質量的應用對策研究能離開扎實過硬的基礎理論研究嗎？換句話說，地方社科院在如何處理學術與智庫功能問題上，尚存在模糊認識。本質上，學術研究與智庫之間存在著研究目的、內在動力、目標要求、產生機制、評價標準等五個方面的重大區別。12正因為二者功能有別而社科院智庫定位不清，所以社科院智庫到底是以出思想理論成果為首要職能，還是以服務決策為第一要務；究竟是關注中長期戰略性、前瞻性問題，還是主攻短時期具體性、事務性問題；究竟是以提供思想性、儲備性成果為主，還是提供具體政策性、方案性成果為主，等等。一句話，地方社科院智庫與其他七類智庫如何錯位發展，地方社科院智庫的競爭優勢、重點方向、治理體制該如何定位和選擇，目前并不十分明晰。

二是本領恐慌。主要表現為：科研成果的數量、質量不高，學術成果的思想引領力、實踐指導力不強，存在大量的低水平重復現象；科研人員一線調研的意愿不強，調研能力不足，不能精準掌握市情民情；理論功底不厚實，科研創新能力不強，掌握和運用最新研究方法的能力較弱，等等。當然，也存在學術自信心不夠的問題，仍未走出“言必稱希臘”、“言必稱西方”的窠臼。人是第一寶貴的資源。本領恐慌的本質是人才恐慌。特別是在編制縮減、人員老化、管理僵化等體制背景下，用人機制不活、激勵機制乏力、人才結構失調，必然導致人才引不進、留不住、用不好、長不壯，沒有優秀的人才何來優秀的成果？

三是獨立性欠缺，公信力不足。西方智庫最為人稱道的特點恐怕就是其獨立性、中立性、客觀性，而這恰恰是我國智庫最為人所詬病的地方（著名學者鄭永年甚至直接表達“我對中國所謂的智庫很悲觀”13）。陳寅恪在為王國維紀念碑撰文中指出：“唯此獨立之精神，自由之思想，歷千萬祀，與天壤而同久，共三光而永光。”求真求是求新本是學術研究的基本要求和始終追求，但由于多樣思潮、多元價值和多種利益的日益凸顯，智庫學者也并不生活在真空中，也有專家學者不能堅守傳統士人風骨，沾染上一些不良習氣，被利益俘獲者有之，為特殊利益集團代言者有之，與委托方的合謀者有之，專注揣摩領導心理開展頌揚性研究（資中筠稱之為“頌圣文化”）者有之??也有一些學者走向學術包工頭、學霸學閥的境地，學風浮躁，操守盡失；更有一些專家學者片面追求“語不驚人死不休”，屢屢發出石破天驚的雷人之語，讓專家名聲掃地，公信盡失。比如：“自行車比汽車污染大”，“窮人上不起大學，因為收費太低了”，“廉租房不應該修廁所”，“在現有的條件下，沒有結論證明轉基因食品對人體一定有危害，但也不能證明一定無害，所以視同無害。”這些高論莫不讓人“亮瞎眼”！地方社科院智庫由于人財物全面受制于地方黨委政府，故其在承接領導交辦、橫向合作，甚至是自選 1213李揚：《學術與智庫功能如何共居一體》，《中國社會科學報》2015-08-13 http://news.xinhuanet.com/politics/2016-02/15/c_128719305.htm 課題進行研究時，都往往會有許多非學術的顧忌，受制于當地思想解放的程度、意見包容的程度，甚至有些領導的個性、見識與涵養。

四是科研環境不佳。沒有寬松的環境，不可能產生高質量的研究成果。地方社科院智庫建設目前尚處在“說起來重要”的境地，制約地方社科院智庫發展的因素很多：1）普遍性的科研經費不足。除了一些發達地區和主要領導真正重視的地方社科院智庫經費相對充裕（當然其與自然科學、工程科學也完全不具可比性）外，多數地方社科院智庫經費的絕大部分都是在“保吃飯、保運轉”。2）智庫與黨委政府部門間溝通不暢，存在明顯的信息不對稱。智庫研究必須依賴于對市情的精準把握，但實踐中，一些市情基礎數據往往被以“屬國家秘密、沒有義務提供、沒有相關數據”等理由予以拒絕，這為地方社科院智庫開展研究工作制造了相當的難度。3）智庫管理機制機械化、機關化傾向突出。比如在編制、職稱、職務等職數管理和運行機制管理上，簡單比照行政機關，使得地方社科院智庫呈現出“幾不像”（既不像科研單位也不像行政機關、既非完全公益組織也非純粹營利機構）的狀態。典型莫如研究經費的管理，一些地方“一刀切”的要求：所有課題經費報銷都要刷公務卡，所有課題經費都要憑票報銷。試問，開展田野調查時如何刷公務卡呢？耗費腦細胞的智力付出、智慧創造有什么票據可開呢？正如美國洛克菲勒大學副校長哈里埃特?拉伯（Harriet Rabb）指出：“低效的、重復性的、過度的監管，會使國家科研投資的作用無法充分發揮，影響科研事業整體發展。”14科研管理的“過度監管”已給科研人員造成極大困擾。4）對地方社科院智庫專家的重視、信任、使用不夠。無論是召開理論研討會，還是制定“五年規劃”，地方組織者莫不喜好“高大上”，動輒不吝花費地請外地專家甚至境外專家，“難道土生土長的人對市情的了解把握還比不上那些遠道而來匆匆過客式的專家？”是的，“有為”與“有位”的關系是辯證的，但不能忽視和忘記信任、使用也是培養人才的重要途徑。5）智庫成果評價的模糊與難度。這個問題至今沒有很好的破題解決。但正因其該特性，故一方面，很多時候就降低或遮蔽了對其成果價值的認定和肯定；另一方面，行政主導的科研評價，往往走向合意性評價、政治正確性評價，進而可能抹殺一些“死諫”式、說真話的科研成果的價值。此外，地方社科院智庫成果在學者職稱晉升中的權重占比過低，也客觀上影響了學者個人的積極性。

五是智庫成果轉化不暢。評價一個智庫的核心標準，是其智力產品有沒有實際影響力，能不能進入決策層視野，進而轉化為政府決策、推動實際工作。盡管四中全會將“專家論證”納入了重大行政決策的法定程序范圍，但什么是重大行政決策，尚缺乏明確的標準，各地選擇的彈性較大。主要領導聯系專家、智庫成果輔助決策等制度化通道并不暢通，目前多數時候還是依賴和取決于主要領導個人是否喜好理論研究；一些部門對智庫成果采取選擇性使用傾向明顯，專家的研究成果正合我意則采納，若拂我意則棄之若敝履（曾有某市領導對不合己意的智庫成果批示：“放狗屁！”實在讓人驚詫），于是進一步造就和加劇了“聽話的專 14參見《中國社會科學報》2015-09-30③ 家有奶吃”的局面；一些專家咨詢會議開得轟轟烈烈，會后專家意見卻忘得無影無蹤，召開專家咨詢會僅僅成為某些部門的一個工作程序而已；一些智庫成果被層層把關、瞻前顧后地審慎修改，最后變成四平八穩、寡淡無味的雞肋成果。有專家自嘲道：“我從來不認為書生之論能對決策起多大影響。我們能做的是面向公眾，促進理性的理解，消除偏見，從而營造一個多少是良性的輿論環境，轉而對決策集團產生些微積極影響。我稱之為‘漣漪效應’”。15多數時候，多數地方社科院智庫成果可能連“漣漪”都不會產生。

三、地方社科院智庫建設的路徑選擇

兩辦《意見》明確了中國特色新型智庫建設的“四大原則”（堅持黨的領導，把握正確導向；堅持圍繞大局，服務中心工作；堅持科學精神，鼓勵大膽探索；堅持改革創新，規范有序發展）、“八大標準”（遵守國家法律法規、相對穩定、運作規范的實體性研究機構；特色鮮明、長期關注的決策咨詢研究領域及其研究成果；具有一定影響的專業代表性人物和專職研究人員；有保障、可持續的資金來源；多層次的學術交流平臺和成果轉化渠道；功能完備的信息采集分析系統；健全的治理結構及組織章程；開展國際合作交流的良好條件）16。這為地方社科院智庫建設指明了方向，提出了明確要求。

第一，精準定位，以清晰科學的目標為導引。地方社科院要努力將自身建設成中國特色的新智庫，這個目標本來是清晰的。但中國特色新智庫“特”在何處、“新”在何方，首先必須有一個清晰的認識和定位。所謂“特”是指智庫建設要始終堅持黨性和人民性的統一，即堅持中國特色社會主義制度和中國共產黨的領導這個前提不動搖，堅持實事求是，不唯書、不唯上、不唯名、只唯實，始終為廣大人民群眾謀福祉不動搖。所謂“新”是指把智庫從制度上規范化地納入公共決策體系之中；智庫要做政策研究、政策解讀、政策評估，進行多功能發展；官辦智庫應當與民間智庫對接，成為民間智庫參與決策咨詢渠道和平臺；要建立適合于中國智庫的組織形式和管理方式；要加強智庫的開放性、國際性，增強國際話語權。17明確這樣的定位，智庫建設才會更具可操作性。同時，由于社科院身兼學術與智庫雙重功能，如何處理好二者之間的關系，如何針對不同功能制定差異化的考核標準、政策支持和管理機制，都需要進一步明確。當前，尤其要加大決策咨詢成果在研究人員職稱晉升中的占比權重。

第二，苦練內功，以過硬成果贏得更大影響和更廣平臺。發展智庫首先要發展人才，人才是第一資源、是第一生產力。一是要苦練內功，主動作為，以獨立、客觀、科學的高質量研究成果取信于人，贏得尊重和支持，要通過扎實的專業化的研究成果實現黨委政府對智庫“用得上、信得過、離不開”的目標，不能停留于“等靠要”、自我邊緣化和自怨自艾。二是要盤活機制，進一步去行政化。要擴大智庫的用人自主權，在編制職數、人事政策、管理機制、分配制度等方面，1516資中筠：《美國十講》，廣西師范大學出版社2014年版，第300頁 《中辦國辦印發<關于加強中國特色新型智庫建設的意見>》，《光明日報》2015-01-21 17張林：《關于建設中國特色新型智庫的調查與思考》，《光明日報》2014-08-13 適度擴大地方社科院智庫的自主性、靈活性（甚至要學習市場化的社會智庫的管理機制），引導專家學者以科研業績、成果質量論英雄，努力調動科研人員的積極性和創造性。三是培育多類型、多學科、多層次、多功能的智庫人才隊伍。全球視野和多學科合作的綜合性研究是智庫自身的優勢，學術論文涉及的專業越多，18其學術影響力也越大。專業是智庫的生命力，也是中國智庫的軟肋。當代社會，學科分化與學科綜合的趨勢均十分明顯；當下中國，戰略機遇期與改革攻堅期疊加、發展黃金期與矛盾凸顯期交織，任何社會事務管理、公共政策出臺、危機事件化解等，都需要多學科、寬視野、多層級學者的參與。因此，地方社科院智庫建設必須高度重視人才隊伍建設的學科結構、年齡結構、經歷結構等，確保智庫研究的全方位、寬領域、多視角。四是要建設有中國特色的“旋轉門”制度，大膽從智庫研究人員中選拔干部，讓研究型學者到實務部門從事實際行政管理，讓離任的政府官員進入地方社科院智庫從事政策研究，發揮雙向溝通、互動合作功能。可喜的是已有越來越多的退休官員走上大學講臺，同時中央也明確提出要注重從國有企業、高校、科研院所等企事業單位領導人員中培養選拔黨政領導班子成員。相信未來中國式的官學旋轉門將會運轉得更順暢。五是增強學術自信和文化自信，打造具有地方特色、風格和氣派的新智庫。智庫建設，我們要學習西方，但不迷信西方。要堅持“建設性反思批判精神”（著名已故社會學家鄭杭生語），善于從古老中華文明中汲取智慧和營養，善于從我國現代化和中華民族偉大復興的歷史邏輯和實踐邏輯中總結經驗，為解決我國難題和世界問題提供智力支持。既滿足世界對中國的期待，又擴大中國在世界的影響。要講好“普通話”和“世界語”，更要講地方話，說好方言，提供地方發展方案，展示地方創新智慧，傳播地方好聲音。要秉持“多一點學派，少一點宗派”的理念，開展跨學科研究，促進學術爭鳴和百花齊放。19

第三，加強制度供給，為智庫建設營造良好環境。社科研究應有一個相對寬松的環境，否則，不僅理論創新、政策創新不可能實現，就是說真話道實情都風險多多、困難重重。一是要繼續營造解放思想的良好氛圍，各級地方黨委政府要勇于和善于聽取不同意見，只要學者堅守“建設性反思批判”精神和“發表講紀律”原則，其獨立研究就不要過多行政干預。毛澤東同志早就告誡：“凡屬于思想性質的問題，凡屬于人民內部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強制的、壓服的方法去解決。”20二要推進行政體制改革，創新智庫建設管理體制。要探索符合智庫建設規律的管理體制，在編制職數、課題經費、成果評價、職稱晉升、隊伍培養等方面，要進一步適度擴大智庫自主權，制定符合智庫建設實際的管理制度。要完善社科專家參與重大決策的方式，形成“決策前由專家提供多方案供選擇，決策中有多方面專家意見可聽取，決策后由智庫等第三方評價政策效果并提出政 18王義桅：《歐洲對外關系委員會：首家泛歐洲性智庫的崛起之路》，《光明日報》2015-08-12 1920鄭杭生：《“多一點學派，少一點宗派”》，《中國社會科學報》2010-09-09 毛澤東：《關于正確處理人民內部矛盾的問題》（1957年2月27日），《毛澤東文集》第七卷，人民出版社1999年版，第209頁 策調適建議”的智庫參與機制。實行多方案決策制度，通過課題委托的方式，選擇多個智庫主體參與，供決策者比對甄選。三要推進政務信息公開，完善數據資源共建共享機制。信息平臺和數據庫平臺建設是目前地方社科院智庫體系建設的最大短板。各級政府除涉密以外的信息都應向智庫開放，為智庫介入公共事務研究創造條件。要設立信息共建共享數據平臺，實現跨領域、跨部門、跨智庫的信息互通、成果共享。注重運用現代信息技術，將科學研究方法運用到智庫研究中，增強決策咨詢研究的科學性。21四是暢通智庫成果轉化通道。加強地方社科智庫成果平臺載體建設，完善成果交流轉化機制。暢通智庫與各級黨政部門的交流合作機制，提高智庫研究成果的針對性；拓寬成果的轉化渠道，建立多渠道、多層次、多載體的信息報送和傳播機制；充分利用新媒體、高端論壇、藍皮書等多形式對外傳播研究成果，擴大智庫的影響力；加快智庫成果轉化步伐，更好發揮智庫引導輿論、啟迪民智的功能。五是探索社科院智庫建設評價體系，出臺智庫成果購買機制。社科智庫在研究社會問題的同時，也應該加強自身研究。在未來發展中，智庫不僅需要競爭，更需要自律，還要有第三方評價。社科院智庫作為公益機構，不能以營利為目的，不能被利益所俘獲，要始終堅持獨立客觀、理性科學的態度開展研究。當然，智庫以智力成果為商品，智力成果也應有適當的社會評價和承認。各級黨委政府要當好智力成果采購者和投資人，通過競標購買智庫成果服務決策，通過智庫業績表現來決定是否繼續給予投入，而不是認為誰表現好、希望誰表現好、與誰關系好就傾向性地支持誰。

作者簡介：

田祚雄，武漢市社會科學院政法所所長、副研究員，446790595@qq.com,***

21劉德海：《建設地方新型智庫體系》，《光明日報》2015-03-18

第四篇：賀衛方：司法改革的困境與路徑

司法改革的困境與路徑

賀衛方

作者按：本文刊登在2008年9月18日《南方周末》“大參考”版，是我對于所謂司法民主化的一篇相對系統的文字。《南周》版作了一些刪節，這里是完整版。貼在這里，請讀者指正。

摸起石頭過舊河

1999年5月，中國社會科學院法學研究所組織了一次題為“依法治國與司法改革”的研討會。跟那段時間舉行的許多有關司法改革的研討會一樣，法學所的會議上也是洋溢著一派樂觀的情緒。一年多之前，中共十五大報告以前所未有的高調正式提出司法改革的命題：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”。學術界以及司法界對此都頗為興奮，以極大的熱情為改革出謀劃策。不過，在那次會議上，我個人對于司法改革的前景卻沒有表達樂觀的看法，其中的原因，一是對于司法改革究竟朝向怎樣的方向尚缺乏基本共識，二是，在政治體制以及意識形態的約束條件下，司法改革能夠走多遠自己沒有把握。我的發言用了一首題為“司法改革感言”的打油詩作為結束：

棋局交困兵馬車，法眼迷離儒道佛。

廟堂新招頻頻閃，摸起石頭過舊河。

歲月如白駒過隙，一轉眼，將近十年的時間就過去了。今天，司法改革大致上處在一種猶豫彷徨的狀態。十多年來，司法界甚至人大出臺了很多的改革舉措，但是，由于對于改革的目標以及實現的途徑等方面缺乏共識，不少措施相互沖突和抵消，并沒有產生“從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”的效果。改革的持續沒有提升司法的地位，人們看到的反而是司法權的愈發邊緣化。技術思路的改良也由于大框架本身的阻卻而難以在整體上推進社會正義的實現，曾經響亮而激動人心的口號也逐漸變成一種若隱若現的微弱回聲。司法公正的話語曾經讓國民對司法界充滿期望，但是一些承諾實際上是法律界所難以獨立實現的。在許多引起社會廣泛關注的案件中，人們看到的仍然是司法屈從于外部權力，律師的辯護權受到種種限制，司法程序扭曲，導致案件得不到公正的解決。抑有進者，有關司法腐敗的報道頻頻出現，更動搖了國民本來就不甚堅定的法治信念，不少人轉而呼喚回歸到某種人治。“摸起石頭過舊河”，此之謂也。

回歸大眾司法？

去年11月，針對可能沉冤十馀載的聶樹斌案件，何兵教授在《南方都市報》上發表文章，認為之所以冤案頻仍，根源就在于法官對于司法權的壟斷和人民參與司法的缺乏。他指出：

這些年司法改革的根本性錯誤在于，司法改革在部分學者的錯誤引導下，在法官群體的有意推動下，走上了所謂職業化的路線，司法與人民漸行漸遠，人民失去了對司法權的最終控制。司法職業化努力并沒有帶來人們所想象的廉潔、公正的司法，相反，一個維護自身利

益勝于維護社會正義的法官群體正在形成。為此，本案給我們最大的教訓是，必須堅定不移地打破法官群體對司法權的壟斷，通過各種秩序化的民主手段，實行人民對司法權的有效控制。（2007年11月3日《南方都市報》）

無獨有偶，近來的一些信息也顯示官方有意強化“司法的平民化”，以此糾正“職業化”帶來的弊端。某省高級法院甚至發文在全省法院推行“馬錫五審判方式”，城市廣場、田間地頭又再現法庭審判，據說旁聽的人民普遍稱贊云云。但是，如今司法權威不彰、誤判連連的原因果真是因為司法改革“走上了所謂職業化的路線”所致么？司法的高度職業化一定意味者“與人民漸行漸遠”么？那些貌似新招實則故伎的舉措能夠推進司法的公正性么？我認為，這樣的判斷完全是藥不對癥，甚至是所謂“殺頭以治斜眼”。中國的司法之所以無從履行運送正義的使命，不是因為它的職業化，恰好是因為它的非職業化。

什么是司法職業化

也許首先我們需要正本清源，討論一下所謂司法職業化的含義。在我看來，司法職業化的含義無非是強調在司法制度設計和司法權行使過程中的專業化，其基本內容已經在近年來的相關討論中得到了清晰的揭示。這里不妨作些簡要歸納。第一，職業化要求司法官員選任上的專業化要求，也就是要提升法律職業的門檻，讓司法權的核心部分操縱在具有專業教育和歷練的人士的手中。這種選任標準的前提是認定法律是一門專業化的知識，只有專業化的訓練才能讓執掌司法權柄者的思維和行為受到特殊的知識的約束和指導，才能夠形成不同層級和不同地域的司法決策的平衡和統一，才能最大限度地保障法律面前的人人平等。在這個方面，應該說，十多年來我們的改革是有著相當的成就的，2001年統一司法考試制度的確立就是一個顯著的例子。

司法職業化的第二個內容正是要求司法決策遵循法律和法律解釋的規范，最大限度地減少其中的恣意成分。在這些年的改革中，這樣的要求被概括為“司法判決必須說理”。所謂說理指的是法理，是專業性的道理。雖然在某些時候法理與一般人生道理具有相通的地方，但是它顯然要具有法律的職業特性。用英國偉大的法官柯克（Edward Coke）的說法，法官所運用者不是與生俱來的智慧，而必須經過后天的人工訓練才能運用的理性。如何保持同樣的案件同等的對待是司法過程最核心的考量。單純出于一種愛民之心，忽略規則的前后聯貫，沒有嚴謹的法律推理，所謂法治最終也只是一句空話。這里需要特別強調司法人員需要遵循特殊的法律解釋規范，例如合同條款如何解釋，名譽權的保護與言論自由之間如何平衡，魯迅肖像是否需要征得其后人同意方能使用，在自動提款機上用自己的銀行卡取出超出取款人指令的金錢是否應被界定為盜竊，凡此種種，都需要在司法界形成統一的解釋，從而約束法官的裁量權。

司法權的行使方式構成司法職業化的第三個要素。由于法治社會必然是一個利益多元化的社會，尤其是公民或法人與國家之間的利益沖突需要有一個中立的裁判者予以解決，因此司法的行為是否能夠得到利益對立的當事人的認可就成為至為關鍵的事項。消極乃是中立的前提。在過去十多年的司法改革中，法學界以及法院愈來愈強調司法權要在法定的范圍內行使，對于當事人沒有提起的事項不得作出裁決，要盡可能地讓當事人自己搜集和提交證據，法官不可以過分主動地行使權力，只能坐堂問案，從而最大限度地將判決變成一種當事人之間競爭的產物，這樣在客觀上也減輕了司法決策者所承受的壓力。

第四項內容是司法管理制度的職業化，也就是要在人與人以及人與機構之間的關系上把法院與行政機構區分開來。司法權的行使中，一個重要的特色便是每個法官獨立地裁判案件，因為正是法官面對著發生爭議的當事人，一切證據以及法律論辯都是在法官面前呈現，也就必然要由法官直接作出判斷，當然在行使這種獨立的權力的同時，法官也需要明確地承擔決策責任。但是，長期以來，受制于行政強勢以及官本位的傳統，我們對于司法機構內部的權力架構究竟如何安排缺乏必要的探索和具體的制度設置，以至于在司法過程中，法官沒有獨立的保障，院長以及其他具有行政官職的人士對于具體案件的判決結果擁有很大的影響力，審判委員會可以直接決定案件的判決結果，以至于司法決策的責任也完全彌散化了。試想，如果聶樹斌案件就是由石家莊中級法院合議庭的那幾位署名法官獨立裁判，發生誤判法官無從推卸責任，冤殺的概率一定會大大減少。此外，法院內部又疊床架屋地設置了多達十二級的法官等級，使得法官的獨立意識進一步弱化。這無疑是與職業化要求相反對的。

司法職業化的第五項內容是司法職業倫理的確立。所謂職業倫理，便是一種職業在社會中何以安身立命的行為準則。職業倫理不是寬泛的道德準則，它包含著法官之間、法官與律師和檢察官之間、法律人與相關當事人之間以及法律職業與社會之間如何處理關系，尤其是怎樣避免利益沖突等方面的行為規范。例如，一般人對于司法或訴訟享有評論上的自由，但是法官對于無論是其本人或他人正在審理案件發表言論卻應當受到限制。法官必須在庭審內外保持莊嚴、公正和耐心，時刻提升公眾對司法的信心。法官對于律師、檢察官以及證人都需要表現出專業的尊重、禮貌與公正。法官不得參加任何足以引起民眾對其公正性發生懷疑的組織和活動。凡此種種，這類職業倫理是否完備地確立，是否在司法的每一個環節都得到體現，是判斷一國司法職業化程度的重要尺度。進而言之，我們的司法之所以受到許多詬病，根源之一正是職業倫理建設上的匱乏和混亂。

司法獨立

即使有上述職業化的努力，如果一國的司法缺乏必要的獨立性，那么期望司法權能夠公正地行使也是徒勞的。這種獨立性要體現在機構設置和決策過程兩個層面。機構設置上的獨立就是司法權要掌握在與立法和行政相分離的專門化的司法機關手中，非司法機關的權力不得染指判決的過程。與此同時，司法獨立要求法官決策中嚴格運用法律本身的條文和知識，細致地作出法律推理，也就是說，要體現法律思維上的獨立性。如果說機構設置上的獨立性需要通過嚴格維護司法機構本身不受制于其他權力的話，那么決策的獨立性更側重于法院內部的權力分配，以及通過嚴格的選任程序確保司法決策的品質。

今天的司法最大的弊端之一，也許就是人們完全無從預測法院在判斷一個案件時會遵循怎樣的準則，也就是說，當我們要求法官依法辦案時，什么是這個國家的法律卻越來越變得模糊不清了。除了法官腐敗等因素外，讓案件判斷出現如此不確定的原因就是法官無法擺脫來自法院內外的權力的影響。正式一些的紅頭文件，非正式的電話、條子，都足以讓司法偏離法律的軌道。某些重大案件，政法委事先協調，提前定調，使得庭審過程完全變成走過場。近年來，各地pol.ice部門首長政治地位提升，許多地方都是政法委書記兼任pol.ice局局長，或者pol.ice局局長位居黨委常委，而法院院長或檢察院檢察長在黨內位置卻日趨邊緣化，導致憲法所規定的“一府兩院”體制、法院檢察院依法獨立行使審判和檢察權的設計無從正常運行。例如，刑事案件，許多冤案的發生都是因為在審判環節上法院只能接受而不能否定pol.ice部門的結論。司法界形象的說法是，“pol.ice局是做飯的，檢察院是端飯的，法院是吃飯的。”聽上去法院好像很省心，但是問題在于，pol.ice做什么，你也只能吃什么。

正是在這種不獨立的體制下，法院和檢察院就只能迎合外部權力的需要，尤其是遵從同級黨政的指令，成為地方利益的守護者。某些涉及到地方企業利益的案件，法院一味地袒護本地當事人。行政訴訟方面，百姓起訴本地政府，每每讓法院如坐針氈，因為判決政府敗訴是法院難以承受之重。對于官員的腐敗行為，沒有黨委的認可，檢察院難以主動出擊，多年來不斷反腐，但是腐敗卻愈演愈烈，檢察權的不獨立正是其中根本原因之一。司法權的這種諸侯化使得地方主要官員一手遮天，中央無法有效地獲取各地信息，尤其是由于地方政府原因所導致的民怨難以得到公正處理，于是導致上訪特別是到北京的控訴者連綿不絕，為了維護政府形象所進行的驅趕又招致人們對于中央的抱怨和失望，在那種道路奔走、權門呼號的過程中，民怨不斷積累和加劇，社會必然處在干柴近烈火的危險邊緣。

雖然缺少定量的分析，但根據自己近二十年的觀察，我們太多的案件之所以處理不公，之所以引發不斷地上訪，或者說從整體上看司法之所以難以回應國民對于正義的渴望，部分的原因是因為職業化程度低下，更多的原因則是司法不獨立，法律之外的權力左右著司法，“憑云升降，隨風飄零”，完全無從知曉它所依據的規范究竟是什么。所以，通過改革，有效地改變司法權的地方化實在是一件時不我待的大事情。

民主化與職業化

在我們這樣的共和體制下，國家權力應當以民主的邏輯建構當然是毋庸置疑的。司法權作為國家權力的重要組成部分，必須接受人民監督也是順理成章的。但是，自從古希臘以來，民主與司法之間的關系就呈現出相當復雜的面向，難以作出簡單的判斷。這里提出幾個關鍵問題，以為進一步討論的線索。

首先，民主化與職業化是否是一種對立的關系？司法職業化強調的當然是一種精英化的制度建設思路，但是，真正的精英化所追求的方向卻是良好的社會秩序，而政治層面上的民主解決的是立法過程中的利益安排以及政治權力分配的標準和方式。可以說，隨著現代化的展開，政治民主化與司法職業化已經成為緊密關聯、唇齒相依的關系了。但是，關系緊密并不意味著可以相互取代，例如，我們無法想象案件的處理通過全民公決的方式加以解決。前面我們對職業化含義的討論已經表明，職業化解決的主要是限制司法恣意、確保司法公正，它與民主化所指向的并非同一目標。一個好的制度環境能夠使二者并行不悖、相生相濟，而壞的制度下卻是不共戴天、相害相斥。

其次，民主在司法領域中究竟體現在哪些方面？實際上，如果說有司法民主化這件事情的話，最重要的就是法院所適用的規范是民主機構所制定的；司法界嚴格地依據體現民意的立法判決案件正是民主在司法領域中的最要緊的體現。相反，如果讓法院在法律之外，再求諸一時一地或者一案中的民意，讓法官超越法律去判斷怎樣的判決更符合人民利益，那么不僅僅使得案件的判決存在著無可名狀的任意性，而且憲法和法律作為通過民主過程提煉民意所形成的最高規范就變成可有可無的空文。遵從立法之外，民意機構還必須對于司法機關的行為進行有效的監督，這類監督體現在人事任免、處理對于司法官員的控告以及確保司法獨立不受其他權力損害等方面。需要強調的是，這種民意機構對司法的監督也必須遵循立法、依據嚴格的程序進行。民主在司法領域的第三個展現層次便是民眾通過陪審或參審的方式直接參與司法權的運行。一個值得注意的歷史現象是，民眾參與司法帶來的未必是增進法治和自由的效果。例如，一些非英語地區引進陪審團制度的結果往往是“播下龍種，收獲跳蚤”，陪審團不但沒有像在英語地方那樣作為“民主的學校”和“自由的堡壘”，反而成為專制權力的守護制度。大革命后法國引進陪審團的效果正是如此。

所以，我們需要思考的第三個問題就是，如果政治決策或者立法尚沒有真正實現民主的情況下，在司法領域推進所謂的“民主”將會導致怎樣的結果。我們都知道，自古以來，民主的初衷之一就是要限制那種專橫和恣意的權力。在前民主時代，能夠對于這種專制權力加以限制的力量有三個，一是足以與世俗君主相抗衡的宗教權威，一是不同階層或階級之間的對抗和妥協，另一個就是法律職業所形成一種對于國家權力進行規范化塑造的力量，當這種專業化群體在立法和司法兩個領域逐漸取代此前的恣意權力之后作用尤為顯著。以英國為例，那里的出庭律師壟斷了法官任命的來源，并且逐漸地把王權完全排斥于法院之外，甚至開始在人民與王權、人民與政府之間充當中立的裁判者，正是法律職業推進社會轉型的典型體現。這種轉型的動力并非民主意識的發育，而是人們對于司法職業化表現的信賴。反過來說，任何專制權力都難以容忍一種職業化的權力所必然帶來的限制。所以，如果沒有政治層面上的民主，沒有對司法獨立的體制性的保障，司法過程中的所謂“民主”設置往往反而成為專制權力翦除任何對其施加約束之力量的重要打手。歷史地看，法律職業化的前提不是民主，相反，一個獨立和高度職業化的司法界卻可以成為民主不淪落為多少人暴政的前提條件。

這樣，我們的第四個問題就順理成章地呈現出來，那就是，職業化的司法對民主體制所可能產生的某些弊端的抑制作用。在今天這樣的民主號角高揚的時代，說民主制度存在弊端可能招致激烈的抨擊。不過，平心而論，沒有哪種制度是完美無缺的。民主制度由于把政治的基礎建立在民意的基礎上，因而使得政府決策必須體現和尊重民意。這是民主的好處，但同時也是民主的缺陷。因為民意往往是變動不居的，它會受到信息的控制，報紙上的一篇聳人聽聞的報道就會燃起公眾的萬丈怒火。例如，文革時億萬民眾都相信劉少奇是十惡不赦的“叛徒、內奸、工賊”，后來平反后才知道他是那樣的無辜。在今天這個網絡時代，甚至出現所謂“標題黨”，因為人們沒有耐心在網絡上看長篇大論、條分縷析，于是網絡媒體以及作者一味地在標題上做文章，形象而煽情的標題之下，人們的跟帖就激情四射地跟著標題走，輿論狀態跟真實的民意之間就不免脫節。

如何糾正民主的這種偏頗？按照卓越的政治哲學家托克維爾的說法，法律職業者就會成為“能夠平衡民主的最強大力量，甚至可以說是能夠平衡民主的惟一力量。”他這樣描述美國的情況：

當美國人民任其激情發作，陶醉于理想而忘形時，會感到法律人對他們施有一種無形的約束，使他們冷靜和安定下來。法律人秘而不宣地用他們的貴族習性去對抗民主的本能，用他們對古老事物的崇敬去對抗民主對新鮮事物的熱愛，用他們的謹慎觀點去對抗民主的好大喜功，用他們對規范的愛好去對抗民主對制度的輕視，用他們處事沉著的習慣去對抗民主的暴躁。（托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，上冊，商務版，頁309。董譯本把法文jurist譯作“法學家”，我覺得譯為“法律人”更合原意，遂改之）

也許不應把托克維爾誤會成民主的反對派，實際上在170多年前他就明確斷言民主已成為不可阻擋的潮流。在《論美國的民主》一書里，他也對于陪審團作為一個政治機構的價值給與了很高的評價。但是，他還是理性地分析了民主本身的弊端，更重要的是，他給出了矯治弊端的藥方。問題在于，這藥方對于中國是否適用？

法治的羅馬城

如前所述，關于過去近20年司法改革的估價以及今后應該選擇的路徑，法學界和司法界都出現了很大的爭議。或許用陷入困境或者“摸起石頭過舊河”來描述目前的狀況略嫌夸大，但是現在的確面臨著很大的困惑，因為某些舉措明顯地是在把計劃經濟時代的一些做法改頭換面地復活出來。這也是必須進行嚴肅而理性討論的原因所在。

從歷史的角度觀察，中國引進西方制度，建設自己的現代法治，只有百年時光。與我們悠久的專制統治歷史對比，這是一個太短的時間刻度。文章開始時我曾說自己不甚樂觀，但是那是在當時的背景下的觀察。長遠地看，法治已經是中國的不歸路。百年來我們反反復復，艱苦摸索，應該說，經過30年的改革開放，合理的路徑已經逐漸展現在國人的眼前。當然，要真正實現法治，還需要篳路藍縷，需要經歷某些曲折，需要百折不撓的長久努力。西方諺語謂“羅馬城不是一天建成的”，法治羅馬城的建設恐怕更要費盡移山心力呢。

第五篇：試論我國稅收法治化的路徑選擇

試論我國稅收法治化的路徑選擇

當前稅收法治雖取得了一定成效，但在立法體制、執法程序、司法保障、稅收環境稅收監督制約等方面仍然存在著比較嚴重的問題。為此，我們應當從稅收立法和司法的改革與完善、稅收執法的強化與規范、稅收環境的治理與凈化、完善稅收權力的監督與制約機制等方面入手，探索符合中國國情的稅收法治化之路。

一、稅收法治的內涵

稅收法治統屬于法治范疇。法治是人們對法持有的基于理性和合理的基本價值觀念和為實現這些價值，通過權利、義務的分配形成制度規范并公正有效地執行這些規范的行為的總和。法治與法制不同，在內涵上，法制是“法律制度”或“法律和制度”的簡稱；而法治是“依法治理”的意思，表達的是法律運行的狀態、方式、程度和過程，包括法律的至上權威，法律的公正性、普遍性、公開性等基本要求和法律制約公民權力與保障人權等基本原則。稅收法治是指由一定的社會政治經濟條件決定的法治精神和法治原則所確立的稅收法律制度及其運行機制、秩序和狀態的總和。稅收法治既具有法治的一般含義，又具有其獨特的內涵。

（一）“公正”與“平等”是稅收法治的基本要求。“公正”與“平等”是稅收法治的最基本要求。首先，“公正”與“平等”要求稅收法律調整和適用對象、范圍具有普遍性。具體地說，稅收法律在其國家主權范圍內的相關領域具有普遍的約束力，在對象上適用于本國全體居民和外國在本國的非居民，即一般的、抽象的人，而非特定的、具體的人。另一方面，依法征稅與依法納稅是統一的。作為稅收主體和執法主體的稅務機關必須以稅法為依據，按照規定行使職權，不得變通或違背稅法，并在執法上“一視同仁”，消除“稅收歧視”；納稅人要自覺依法納稅、誠信納稅。

（二）“稅收權力制約”是稅收法治的核心。“稅收權力制約”是稅收法治的核心價值。稅收權力是國家權力的組成部分，對稅收權力進行制約是依法治國、依法行政的要求，也是稅收法治的核心。稅收行政權最容易發生問題的往往是行政執法環節，如執法行為不規范、執法中的隨意裁量、以罰代法、以言代法等。維護稅法權威，推進稅收法治其核心同樣在于對稅收權力特別是行政權力的制約。應該看到，在稅收征納關系中作為國家或政府代表的稅務機關，始終處于矛盾的主要方面，具有主動權和主導性。從現實情況分析，我國現階段稅收流失嚴重，稅收違法犯罪行為較普遍，并不是因為國家稅收權力不足造成的，而是多方面因素綜合作用的結果，必須標本兼治，綜合治理。

（三）稅收法治是實體和形式的統一。稅收法治不僅僅是嚴格執法或有一套完備的法律制度，更重要的是獨立于法律之外的價值判斷和理念，這是稅收法治的實體價值，也是判斷一個稅法是否“值得遵從的良法”的標準。稅收法治的實體價值要求制定和實際執行的稅法應當既能有效保障公民財產權利，又能滿足社會公共需求的公平合理的法律。而要做到這一點，就必須切實保障公民參與立法的政治權利，并通過一套運行良好的立法原則、立法程序及執法和救濟程序來實現，這是稅收法治的形式價值，它包括稅收法定主義原則、誠實守信原則、公平與效率原則等。可見，稅收法治是實體價值和形式價值的統一。稅收法治要求稅收立法科學完備，稅收執法嚴密規范，稅收司法客觀公正，稅收服務優質高效，納稅主體依法納稅、誠信納稅，因此，它是稅收立法、執法、司法和稅收服務所構成的稅收法律制度體系。

二、我國稅收法治存在的問題

（一）稅收立法方面存在的問題

1．稅收立法體制不盡合理。我國法制建設相對落后，基本屬于“行政主導型”的立法體制，立法過程往往是由人大授權國務院制定條例，待在實踐中不斷修改成熟后再上升到

法的高度，這個過程是較為緩慢的。稅收法律形式大多停留于國務院制定的政策法規，或財政部、國家稅務總局制定的規章。這削弱了國家權力機關在稅收立法中的主導作用，影響了稅法的權威，不符合現代法治國家稅收法定主義的基本原則。另一方面，地方稅收立法權不足。按照我國現行稅收立法和征管體制，所有稅種的立法權均集中在中央，除屠宰稅、筵席稅、牧業稅的管理權下放給省級地方政府外，其它稅種的管理權也集中在中央。這樣既不利于地區經濟的靈活發展，也造成地方以建立各種基金或收費的形式與中央爭稅源，破壞了稅法的統一性和權威性。

2．稅法體系結構不盡合理。我國稅法體系主要是由稅收法律、稅收法規、稅收規章和稅收規范性文件等構成。我國目前還沒有制定一部稅收基本法，同時在稅收征管法律體系中，只有具有通則性質的《中華人民共和國稅收征收管理法》和一些具體的發票管理方法，稅務代理法、納稅人權利保護法、稅務機構組織法等都還沒有出臺。由此可見，我國稅收法律體系存在重大缺陷，影響稅收法治建設的進程。

(二)稅收執法方面存在的問題

1．重人治、輕法治。越權、濫用權力與隨意處罰的現象同時存在，有的收“人情稅”、“關系稅”，把個人行為凌駕于法律之上，致使該征的不征，該免的不免，該罰的不罰。有的擅自變通稅法，改變法定的稅基、稅率、處罰標準，歸根到底，是根深蒂固的“人治”問題。

2．重實體法、輕程序法。許多稅務人員不會正確運用《稅收征管法》賦予的行政處罰權、稅收保全權、稅收強制執行權，造成執法過程中出現程序違法。

3．重稅收任務、輕征管秩序。目前制定稅收計劃任務的主要依據是上年稅收完成數與計劃預計的經濟增長速度，稅收計劃指標的確定存在較大的主觀性和隨意性，與客觀經濟發展和稅源變化很難保持協調一致。為了完成任務，許多地區不惜采取“寅吃卯糧”、“無稅空轉”等非常規措施，完全偏離了“計劃指導稅收”的宗旨，背離稅收法定原則，其危害是顯而易見的。

4．稅外收費普遍。在我國目前政府收入和分配機制不完善的情況下，大部分收費已經不是本來意義上的政府規范性收費，它們的收取、支配和使用在很大程序上已經脫離了財政預算的管理，這樣，收費規模的不斷膨脹就會侵蝕政府規范性財政收入的主渠道—稅收的基礎，導致稅收流失的發生。

(三)稅收司法方面存在的問題

1．稅收強制執行和保全措施的剛性不強。從稅收征管的實踐看，稅務機關執行稅收強制執行和稅收保障措施十分困難。一是通知銀行暫停支付和扣繳稅款面臨困難。金融部門為自身利益，對暫停支付和扣繳稅款很不情愿。二是扣押、查封、拍賣很難操作。扣押、查封的往往集中在一些非生產用車輛，其價值通常與稅款相差甚遠。而且拍賣機構尚未健全，所扣押、查封的商品、貨物必須相當于應納稅款的價值這一限定導致處理難上加難，形成扣押容易、處理難的局面，可能導致國家稅款流失。

2．稅收司法保障體系建設比較薄弱。根據法律規定，涉稅刑事案件由公安部門管轄，涉稅案件普遍存在“立案難、結案難、執行難”等一系列問題，稅務司法保障體系從總體上看還不健全，主要表現在機構不健全、人員不精干、查辦涉稅案件經驗比較缺乏、稅務與公安和法院之間的關系有待于進一步理順、查辦涉稅案件的一些具體工作制度和程序尚待進一步規范和完善等方面。為有效地制裁、威懾違法犯罪、確保稅收法律的剛性，我國稅收司法改革應盡快適應市場經濟的要求，并與國際慣例接軌，完善稅收司法保障體系。(四)稅收環境方面存在的問題

稅收環境是指存在于稅收征管之外，直接或間接地制約和影響稅收征管活動整個過程的一切因素的總和。當前，我國在稅收環境方面存在以下兒個問題：

1．行政干預現象仍然存在。近年來，地方政府用行政命令手段干預稅務部門行政執法的現象仍然在一定程度上存在。特別是有的地方政府為了平衡地方級財政預算，不根據稅源實際，隨意追加稅收計劃，使稅收部門只好違背稅法采取“寅吃卯糧”等“超常規”措施，形成虛收。

2．公民納稅意識較為淡薄。由于受歷史原因和計劃經濟傳統思想影響，人們的傳統稅

收觀念仍然沒有消除，稅收環境仍受陳舊的思想觀念影響和制約。

3．偷逃騙稅難以遏制。由于各種原因，我國目前偷逃騙抗稅犯罪還難以有效遏制。特別是一些不法分子大肆盜竊、偽造、盜賣和虛開增值稅專用發票，違法數額巨大，令人觸目驚心。

(五)稅收監督制約方面存在的問題

1．稅收監督尚有缺位。在新舊征管模式轉換期間，特別容易出現管理環節的空位和斷層，使稅務機關失去對納稅人的管理和監控，而出現管不細、查不全、征不足、處罰難、效率低的狀況。同時，一定程度上也存在征管格局中的四個系列以及職能部門協調不好，多頭指揮，不通信息，互相扯皮，導致稅收征管全過程運轉不正常。

2．監督手段運用尚有缺位。目前管理手段主要是運用計算機管理，但其監控作用尚待充分發揮。主要表現為：征管軟件還不成熟，使用中存在一些缺陷，在一定程度上還不能滿足征管要求，加之有少數微機操作人員責任心不強，不能按規定及時、完整、準確地錄入有關部門信息，因此計算機不能全面真實反映征納雙方情況。

三、我國稅收法治化的路徑選擇

(一)稅收立法的改革與完善

1．制定稅收基本法，規范稅收法律體系的基本內容。通過制定稅收基本法來細化憲法中規定的稅收基本規范和原則，明確劃分稅收立法、執法、司法的權限，科學界定中央與地方的稅收法律關系，確定征納雙方的權利和義務等等，以此來規范稅收基本法律關系，并在此基礎上建立起以憲法為根本指導、以稅收基本法為基礎、以稅收各單行實體法、程序法和組織法為主體，配合以相關稅法解釋的完備的稅收法律體系，建立正常的稅收秩序，保證稅收職能作用的最大發揮。

2．提高現有稅收行政法規的法律級次，增強稅法的法律效力。從稅法立法級次上看，我國稅法多為行政部門立法，級次偏低，隨意性較大，影響了稅法的權威性和嚴肅性。因此，這些長期使用并經實踐證明符合我國稅收實踐的稅收行政法規，應按照立法的程序盡早報請國家立法機關審議通過，使之成為正式的法律，提高我國稅收法律的級次和效力，改變行政機關“自訂法律自己執行”的現狀，防止稅法的誤用和濫用。

3．完善各部門法，健全稅收法律體系結構。盡快制定所缺少的各部門法已成為當務之急，這些法律包括稅務機構組織法、納稅人權利保護法、稅務違章處罰法、稅務代理法、稅務爭訟法或稅務行政復議與訴訟法等。這些法律的制定對于規范稅務機關的稅收執法行為，凈化我國的稅收執法環境，增加國家的稅收收入，減少稅務行政爭議，切實保護納稅人及其稅務當事人的合法權益，都將起到十分重要的作用。

(二)稅收執法的強化與規范

1．提高執法主體的法律素質，強化執法主體的依法行政觀念。在依法治國大環境下，稅務人員應樹立牢固的依法行政觀念，具體包括職權法定觀念、法定職責觀念、正當法律程序觀念和尊重當事人程序權利觀念。

2．建立稅收管理質量體系。根據征收方式和業務流程的需要，科學設置機構，建立起上下協調一致、橫向聯系緊密、互相監督制約、運轉高效有序的組織機構體系，進一步明確征、管、查各序列之間以及各序列內部的各個崗位和環節之間的崗位設定和職責劃分，建立起一個科學、嚴密、高效的崗責監督制約和協作體系。

3．完善稅收計劃體系。建議采取逐步弱化稅收計劃的辦法，改指令性計劃為指導性計劃，弱化稅收計劃的剛性，根據區域經濟稅源結構分解落實并適時調整稅收指導計劃，建立并完善考核稅收執法質量指標體系，強化稅收行政執法的剛性。

4．規范政府收入機制。一方面，統一國家財政管理，廢除一切不合理收費項目，合理的收費項目必須全部納入國家預算，將所有的政府性收支集中于國家預算內管理，接受人民代表大會的監督。另一方面，改革財稅制度。在科學界定政府職能和財政職能的基礎上，界定政府征稅和收費的邊界。在清理、整頓、規范收費的過程中，將部分名義為費實質是稅的這部分財政性收入納入稅收體系之中。同時在優化現行稅制的前提下，適當開征若干新的稅種。再者、改革完善分稅制體制。在實行費改稅的同時，要深化財稅體制的改革，完善分稅制財政體制。一方面要加大地方稅體系的完善，另一方面在科學界定各級政府事權分工的基礎上，進一步調整收支劃分范圍和規范轉移支付制度，保障各級政府財政收支的基本平衡。

5．盡快實行稅收信息與社會相關部門信息的聯通與共享，以利于全方位的稅源監控，提高社會整體協稅能力，推進稅收法治的進程。一是與海關、外匯管理部門實現進出口報關、外匯結算等信息的交流。通過全國海關各口岸電子執法系統，不斷提高運行效率，徹底遏制利用假出口、假報關單等方式騙取出口退稅，重點控制涉及進出口稅收的信息，打擊偷騙稅行為。二是與工商行政管理等部門聯網。監督納稅人辦理工商登記，實現全國企事業單位機構編碼的信息交流，與銀行、保險、建設、土地管理、交通(車輛管理)部門交流納稅人經營、資產狀況，從源頭控制漏征漏管戶，追查“失蹤戶”，防止利用假報停、假手續的偷漏稅行為。三是國、地稅聯網。交流相關稅種申報繳納和其他經營狀況指標情況，為納稅評估、反避稅、稽查選案、稅收保全和查處“非正常戶”提供資料。四是與財政、銀行、國庫實現聯網。實現申報繳納一體化和自動流水作業，減少納稅人到辦稅服務廳、銀行戶頭辦理有關部門手續的工作量，減輕一線征收人員的工作量和辦稅服務廳的壓力，為提高申報入庫率、信息集中度、實現集中征收奠定基礎。

(三)稅收司法的改革與完善

建立健全稅收司法保障體系就是要發揮國家司法力量的強制、威懾作用，對破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為嚴厲制裁，做到違法必究。

1．組建稅務警察機構。在我國實際上稅收違法現象相當普遍，偷抗稅案件屢見不鮮，因此，應盡快建立一支適合我國國情的具有中國特色的稅務警察隊伍，并以法律或者法規的形式對稅務警察的機構、名稱、法律地位、隸屬關系、執法期限等予以明確和規范。至于稅務警察的模式，可以參照鐵路警察、海關緝私警察和林業警察的模式，即在行政上隸屬于稅務機關領導，在業務方面接受公安部的指導。

2．建立獨立的稅務法庭。從我國司法機關的組織體系看，分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院，其中專門人民法院是我國審判機關體系的一個組成部分。實踐中，我國除軍事法庭外，還設有鐵路運輸法院、森林法院等專門法院，在沿海港口城市還設有海事法院。因此稅務法院的設置完全符合專門人民法院設置的要求。可以按經濟區域設置專門的稅務法院。

(四)稅收環境的治理與凈化

1．加強稅收宣傳。把稅法宣傳作為提高國民素質的一項重要內容列入國家教育的長期戰略，通過各種渠道，在社會上大力倡導稅收文化，提高公民對稅收的認同感。稅收宣傳應該強調針對性，采取不同形式，使不同的納稅人群都有機會了解國家稅收政策，了解稅收與自身的密切關系。

2．規范政府管稅。為了使各級黨政領導支持稅收工作，防止各級政府干預正常的稅收執法工作，要建立黨政領導依法行政責任制。對少數領導繼續搞地方保護主義，隨意放寬稅收政策，干擾稅務機關執法的，要堅決查處，追究行政責任。對情節嚴重，給國家造成重大經濟損失的，或者不利于國家宏觀經濟調控，破壞國家稅法行為的，要追究法律責任，從而促進政府行政職能的轉變，為稅收執法創造一個良好的外部環境。

3．加強部門配合。各級稅務部門在努力爭取地方政府全力支持的同時，要積極與工商、物價、銀行、經貿、海關以及公、檢、法等部門協調合作，在各部門之間達成依法治稅的共識，形成合力，共同打擊涉稅違法犯罪活動，強化稅收執法剛性，更有效地做好行政執法工作。

4．全面樹立現代的稅收觀念。納稅人應當樹立“納稅人觀念”。既要依法履行好依法納稅的義務，又要充分地運用監督政府使用稅款的權利，以更好地保障全體社會成員享受的公共物品或服務的規模和質量。稅務機關應當樹立“征稅人觀念”。既要切實履行好加強征管、堵塞漏洞、應收盡收的義務，又要依法運用好征稅的權力，保證執法的公正性，維護稅法的權威。政府部門應當樹立“用稅人觀念”。政府部門必須科學合理地安排使用好稅收，增加稅款使用的透明度，用好稅收，使社會成員享受到更多更好的公共服務，最大限度地提高公共服務水平。

(五)完善稅收權力的監督和制約機制

1．建立稅收執法監督檢查制度。這既是防止權力失衡和濫用的有效方法，也是凈化稅收執法環境的有效措施。因此，要建立健全稅務機關內部監督檢查制約機制，實行管理、檢查和監督三分離制度，對稅務機關的減免稅權和執法權進行有效的制約，規范稅務行政行為。

2．建立健全稅收執法責任制和執法過錯追究制。明確稅收執法人員責任，解決過去稅務執法人員在執法過程中權力濫用，責任不清，獎懲不利等問題，防止和鏟除稅務干部執法不公及滋生腐敗的土壤，從而凈化稅收執法環境。

3．建立和完善稅務行政復議制度。進一步加強對下級稅務部門具體執法行為和納稅人履行稅收義務情況的審查監督。應建立健全復議機構，嚴格按程序、按期限受理復議案件，并且在稅務行政復議全過程樹立合法、及時、準確和便民的原則，公正地糾正內部執法行為的偏差，維護納稅人的合法權益。