第一篇：試析西部地區社會管理創新的法治化路徑

試析西部地區社會管理創新的法治化路徑 當前，我國現代化建設進入攻堅階段，歷史表明，社會的黃金發展期和社會矛盾凸顯期往往是交織并存的。隨著社會轉型不斷深入，不僅過去長期積累的社會矛盾凸顯，而且又出現新的復雜社會矛盾，與舊有社會矛盾交織，構成風險社會多重矛盾與沖突的背景。西部地區因為經濟欠發達更容易積聚矛盾，社會管理面臨巨大挑戰和危機。西部地區必須重視各種社會問題的研判與化解，創新社會管理方式，才能實現經濟社會的快速發展。

一、西部地區社會管理存在的問題

西部地區具有特殊的地理環境和經濟政治環境，同東部地區相比，在社會管理方面既存在共同性也有其特殊性。

（一）民族與貧困問題突出，針對性地方性法規嚴重缺失

西部地區是全國民族與貧困問題最集中的地區，國家重點扶持的貧困縣達307個。由于產業結構、交通通訊、對外開放、科教文化等明顯落后，使西部發展長期受客觀物質條件的限制，而且民眾觀念保守，認識接受新生事物緩慢，形成了一種“貧困的惡性循環”態勢。

西部民族與貧困問題的原因很多，其中一個不可忽視的因素是缺乏有針對性的地方性法規。一些地方政府受傳統“人治”觀念影響，容易忽視地方性法規的制定，同時立法技術低下、執法不守法、紅頭文件大于法等現象仍然存在，導致社會管理擁堵不堪，效率低下，最終導致民族和貧困問題積重難返。

（二）經濟競爭力低下，制度嚴重障礙

西部地區傳統農業與不發達工業并存，構成的二元經濟結構模式，政府在各項制度、政策供給和取舍上，優先偏好農業，導致農業發展緩慢，工業發展也缺乏市場競爭機制。當前我國區域經濟競爭加劇，東部地區受惠于經濟體制優先改革，同時充分利用市場規律的體制優勢和靈活的經濟手段，迅速增強了本區域競爭力，而西部地區在區域競爭中一開始就處于劣勢，東西部差距將不斷拉大。

東西部發展差距很大程度是制度障礙造成的。東部地方政府在推動地區發展中，不斷創新社會管理，提高政府對市場經濟的適應能力，靈活制定與市場經濟發展相適應的經濟制度，使地區經濟得到飛速發展。而西部地區的制度供給需求不均衡，尤其是政府提供的制度無法滿足經濟主體的需求，如法律實施變異嚴重，制度創新績效不高，習慣用傳統管理辦法管理經濟，直接插手生產要素配置等等。

（三）社會管理模式僵化，矛盾化解機制不健全

西部社會管理多為一元模式，剛性的管理手段較多，柔性的管理手段較少；公民參與社會管理缺乏有效的平臺；社會管理習慣搞運動，制度化常態化欠缺。社會管理手段存在著“行政方法不能用、經濟方法不好用、法律方法不會用、思想教育不頂用”的尷尬。

當前西部地區社會運行機制不完善，特別是矛盾沖突的化解機制很不健全。政府正處于由“管理型”政府向“服務型”政府轉變的過程之中，舊的運行機制正在解體，新的運行機制正在確立，特別是矛盾沖突的化解機制，正在探索建立階段，政府在矛盾化解時還常常處于缺位、越位、錯位的境地。

二、推進西部地區社會管理創新應當依靠法治

社會管理是社會良性運行的調控活動，目的是為了實現社會關系和諧，形成更好的社會秩序，產生良好的政治、經濟和社會效益。創新社會管理，是在現有社會資源和管

理經驗的基礎上，為適應新的社會發展，引入先進的社會管理方法和理念，對傳統社會管理方法和管理模式進行改進。

在當下中國，“依法治國”已是普遍共識。社會治理模式從傳統的全能政府的控制模式逐漸轉向公共導向性的法治模式，社會自治、人權保障和法制變革更加重視。在法治規則下，公民享有憲法和法律賦予的廣泛權利，所有公民和組織必須依法行事，必須承擔法律規定的法律義務；立法、行政、司法等權力部門依法律產生，受法律約束，對法律負責，都必須在法律框架內有序運行。同時，法治通過對權力界定、規范、約束和控制，使社會管理具有合法性、權威性和操作性。

因此，西部地區推進社會管理創新，應當依靠法治。要逐步完善西部地區相關地方性法規和制度，通過法規和制度來規范和促進社會管理和社會管理創新，實現解決問題和創新發展的最終目的。

三、實現西部地區社會管理創新的法治化路徑

（一）創新地方性法規

西部地區應當加強地方性法規的創新，使社會經濟關系能動地決定和配置社會權利義務關系，更好地調整利益矛盾和利益沖突。具體而言，以下幾個方面應作為重點：一是創新民生立法。西部地區應當通過創新地方性法規，加大投入民生工程和基礎設施建設，從根本上改善民眾居住生活條件。當前，戶籍制度改革是改善民生的一個重要環節，戶籍改革的出路在于實現城市人口與農村人口的良序互動。如成都、重慶正通過創新地方性法規的形式，嘗試打破二元戶籍制度，實現城鄉一體化。試點一旦取得成功，政府對社會的管理必將大大加強，有利于維護西部的社會穩定。又比如可以完善社會保障制度，逐步將一些有益的政策固定下來上升為地方性法規，在法規上明確責任主

體、確定權屬、完善操作程序，使社會保障有法可依，使有限的社保資金得到合理有序使用。此外，可以嘗試城鄉統一的社會保障體系，將城鎮的醫療、養老保險向農村開放，使農民也有參加社會保險的權利。

二是創新農村土地制度。當前體制下，農村土地是難以改變集體所有制性質的。因此，創新現行西部土地制度，關鍵要確認農村土地的性質與權屬，充分完善農村土地承包經營權，以固化權利期限、豐富權利內容等形式將農村土地承包經營權物權化，通過明晰產權的方式激勵農民脫貧。在地方立法上確認家庭承包經營權為獨立完整的物權，包含使用、占有、處分、收益等權能，該物權可以依法轉包、轉讓、互換、繼承、入股等等，與使用權緊密結合，由土地承包經營者掌握。土地承包經營權的各項內容都由物權法予以明確，在法律上確認土地承包經營權期限，當事人不得通過合同加以改變，在承包期內不得隨意調整承包土地，承包方不得擅自收回承包土地。

三是創新教育立法。創新西部教育，義務教育是根本，職業教育是關鍵，所以應當創新西部職業教育立法，大力加強西部職業技術教育。通過職業技術教育培訓，讓城市貧困人口和失地農民以及少數民族群眾逐步適應社會形式的發展，獲得更多更好的謀生技能和手段。雖然我國在上世紀九十年代頒布了《職業教育法》，但由于條文籠統概括，只提出了發展農村職業教育的要求，沒有切實有效的程序保障，至今仍然沒有一套完整的職業教育培訓體系。因此，創新職業教育培訓法勢在必行，西部地區可以將職業教育培訓的責任主體、資金渠道、實施程序以地方性法規的形式明確下來，規范教育投資市場，加大公益性職業教育投入，放開教育市場限制，鼓勵民間投資職業教育，逐步形成以國家投入和民間籌資相結合的投資模式，使職業教育培訓多樣化、多元化。

（二）強化依法行政

西部地區民眾的法律意識和法治環境與東部地區相比有很大的差距，因此西部地方

政府在實施社會管理時更要依法行政，否則民眾不僅不會遵循依法辦事的原則，反而在制度之外去尋找潛規則，導致地方政府執法公信力嚴重下降。為了避免發生這種現象，必須加強依法行政，要明確要求社會管理工作應當按照實體合法和程序合法嚴格進行，要從主要依靠政策操作轉變為主要依靠法律操作，真正實現由行政手段到法律手段的改變。

同時，西部地方政府要在社會管理中發揮正確作用，逐步還權于社會，自覺約束和限制對社會生活的不合理干預行為。社會資源應由市場機制而不是由政府來配置，特別是對土地征用、房屋拆遷等社會管理活動盡可能以市場化運作，不能以公共利益為名與民眾爭利，減少因濫用行政權而導致不正當競爭行為，避免由此引發社會矛盾和沖突，逐步形成公平競爭、非歧視的的社會環境，保障社會的公平交易權，為社會活動提供最基本的信任基礎。通過強化依法行政，就能增強主體對社會對未來的預期信心，促使其依據社會普遍規律果斷長期決策，這將有助于西部地區吸引投資并形成良性的經濟發展局面，有助于從整體上實現社會和諧。

在依法行政的同時，還需明確政府承擔責任的形式和程序，《國家賠償法》的頒布和修訂就是在明確政府承擔責任、維護公民權益上的一大進步。但具體到西部地區，應當出臺相關的地方性法規，使《國家賠償法》更具有操作性，例如根據西部地區經濟狀況制定賠償標準，或者進一步明確行政賠償和刑事賠償的操作流程，使公民的權益受到公權力非法侵害后可以便捷地得到應有賠償。

（三）暢通訴求表達渠道，引導公民依法參與社會管理

媒體經常爆料一些地方政府以維護穩定為名阻礙民眾訴求表達，這種壓制不僅無助于解決問題矛盾，反而容易導致群體性事件的發生與突發公共事件的“蝴蝶效應”，社會穩定更不容易維護。因此，西部地區應盡力暢通正當利益訴求表達渠道，尊重和發揮

良性的社會力量，用法治化的形式讓社會利益群體表達意志和權益，引導公民和社會組織依法有序協助政府管治社會，著力實現社會秩序的法治化、民主化，促進社會整體和諧穩定。

西部地區應當以地方性法規的形式，將公民依法參與社會治理的方式、途徑、內容固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與社會治理規范化、制度化、經常化。同時，重大行政決策應建立健全公眾參與制度，所有與公民利益相關或者間接相關的重大決策部署，都應當通過協商、辯論、聽證、談判等渠道，面對面直接聽取民眾意見，讓公民向立法機關、行政機關通過正規渠道提出建議和意見，使行政相對人與行政執法機關良性互動，為公民依法參與自主管理、行政管理、社會管理提供更多更寬的選擇機會，務求避免類似“什邡事件”②的發生。例如，西部農村人口眾多、農村區域廣闊、社會管理薄弱，社會管理的合理程度和效果在很大程度上取決于農村基層管理的前進路徑和發展水平。建立健全村民自治管理，引導村民依法參與自治管理，是西部農村最終實現社會管理創新必須邁出的關鍵步驟。但是，完善村民自治管理的同時，也要維持村民自治和政府管理的平衡，防止自治偏離正確方向。

四、結語

社會管理創新在于依法推進，既要強調依法建構相應的機制和制度，又要強調依法確立相應的管理模式。西部地區只有樹立正確的法治理念，用法治程序、法制體系作為支撐，以方法創新、機制創新逐步推進社會管理創新，充分運用法律、行政、經濟等手段，并使之形成合力，才能真正建構自治型、互動型、參與型社會管理，最終探索出一條符合中國國情。

第二篇：以法治文化建設引領西部地區社會管理創新

以法治文化建設引領西部地區社會管理創新

摘要：社會管理創新是我國“十二五”時期社會建設的主要任務，也是政府的重要職責之所在。社會自然需要管理，并且變動著的社會，管理更需要不斷創新。否則，管理方法和模式的滯后，就會導致社會解體的后果。社會管理創新必須加強法治文化建設。只有以法治理念為指導，以法制體系、法治程序和規范為支撐，推進社會管理創新才能真正實現最佳的政治、經濟和社會效益，這是解決影響社會和諧穩定的源頭性、根本性、基礎性問題的重要環節。

一、社會管理創新的概況

（一）社會管理創新提出的背景

黨中央提出社會管理創新與我國當前面臨的經濟社會形勢有直接的關系。我國正處于社會轉型期。轉型社會既是經濟社會發展的重要戰略機遇期，同時也會出現諸多利益沖突和矛盾，經濟體制深刻變革，社會結構深刻變動，利益格局深刻調整，思想觀念深刻變化。當前，既是經濟社會發展的戰略機遇期，也是社會矛盾和糾紛的多發期，使得經濟社會穩定問題日益突出，社會管理面臨重大挑戰。

改革開放以后，隨著市場經濟的發展，一方面，很多人有傳統的“體制內”走到了“體制外”，由原來的“單位人”轉變為“社會人”，很多問題由原來的單位解決變為了社會解決，很多人處于一種分散化、原子化的狀態，尤其是在非傳統單位體制中就業的人員以及農民工組織化程度低，相互之間形成一個“陌生人”社會。在“陌生人”社會，人際關系疏離、情感紐帶缺失、內部關系松散、信任程度較低、社會制約因素相對較少，這也為社會管理帶來了新的挑戰。

另一方面，市場經濟的發展也啟蒙和提高了公民的權利意識、公民意識和責任意識。人民群眾要求擴大民主，實現社會公平正義。他們希望黨和政府切實保障自身權益有，希望有更多渠道能了解、參與黨和政府的工作。而互聯網的興起，1 加快了信息傳遞的速度，增加了透明度，公民的表達空間進一步拓展，給社會管理帶來了新的挑戰與難度。

但是，由于傳統的影響，我們在制約、監督公權力方面的制度積累與還不充分，思想理念、行動能力上也有不足。（階層群體沖突增加

傳統中國社會的社會階層結構是相當單一的，就是“兩個階級一個階層”，工人階級、農民階級和知識分子階層。在計劃經濟的背景下，他們之間的利益是高度趨同的，不僅沒有根本性的沖突，甚至直接的沖突都幾乎沒有。但這些年來中國社會新的社會階層和利益群體紛紛出現，新的社會階層與傳統社會階層之間，新的社會階層內部由于利益獲取模式的不同往往會發生各種沖突與糾紛，這些沖突與糾紛極易引發社會問題。像前段時間出現的農民工因討薪而自焚跳樓、土地拆遷中的暴力爭端等等社會性事件，背后其實都是階層利益在沖突。

而且，伴隨著階層分化，社會管理結構也發生了變化。過去社會中的每一個人基本上都要屬于一個“單位”，干部在機關、工人在工廠、農民在生產隊。按單位管理，政府好管也省事。但現在社會上出現越來越多的自由人，不再是“單位人”而成為了沒進入麻袋的土豆。對于這些人，僅僅依靠單位模式是想管也管不住了，就算把他們吸納為臨時工，臨時工已經沒有必要也沒有動力像“正式工”那樣本分地聽話了。流動性問題

目前我國有超過2億的流動人口，在中國的東西部地區之間、城市與農村之間流動。這種流動對社會管理提出很大挑戰。傳統的戶籍管理是一個蘿卜一個坑，蘿卜就在坑里邊，而人口流動，西邊的蘿卜跑到了東邊，導致東邊的一個坑里可能有幾個乃至好幾十個蘿卜。相應的社會福利保障、公平正義訴求以及由此而引發的社會治理等等一系列問題就產生了。比如，農民工建設了城市，但卻很難在城市中居住下來，只能像候鳥似的飛來飛去。如何調動流動人口建設流入地的積極性，保障流動人口在流入地的各項社會福利，讓流動人口不至于因心態失衡引發行為失控，已經成為了城市化發展不能回避的緊迫問題。

人口流動好歹還能看得見，信息的傳播與擴散是看不見摸不著的。信息開放與信息封閉狀態下的社會管理方式是截然不同的，難度更是天壤之別。在信息不暢通的情況下，可以大事化小，小事化了，先捂住再慢慢應對。可是互聯網讓信息迅即甚至呈幾何級數傳播，往往“網下剛冒煙，網上已燃燒”。本來一個小事情根本就不是什么問題，信息一傳播到網上，馬上情緒激憤。加之，互聯網還有強大的組織功能，它可以把全世界各地看似一點聯系也沒有的人在不知不覺間組織在一起形成集體行動。

更近一步看，在信息化環境中，人的社會交往已經不僅僅是實體的交往，不僅僅是面對面的交往，而變成了網絡的交往與溝通。一個人足不出戶并不意味著孤立無為，閉門也能造車，網上也可以開店。現在社會上的一些宅男宅女很可能是社會中交往關系最復雜、最廣泛的群體之一，據說目前中國網民已經超過4億人。虛擬社會不同于現實社會，但它又與現實社會有著千絲萬縷的聯系，虛擬社會的所作所為都有著強烈的現實指向。提高對虛擬社會的管理水平，既是社會管理創新的嶄新要求，又是社會管理創新的緊迫任務。

維權意識更加強烈。這些年來，中國經濟社會發展速度很快，跨越了溫飽，實現了小康。但是，在老百姓吃飽穿暖的同時，對政府的意見也不斷增多，群眾與干部間的矛盾也越來越凸顯出來了。為什么啊？社會訴求在提高，群眾愿望在升級。我們黨員干部在實現群眾經濟小康方面成就很巨大，但讓群眾精神小康方面準備不足。可是，準備不足，群眾就會聚集起來和你要、和你鬧。尤其是隨著社會公眾權利意識不斷增強，過去不 3 是問題的問題今天成為了大問題，過去理所當然的事情今天越來越理不直氣不壯了，過去堅不可摧的合法性基礎今天越來越有些靠不住了。鄧小平晚年的時候說過一句話：我們過去總認為發展慢了不行，現在看來，發展起來之后，發展快了問題更多、更棘手、更復雜。后鄧小平時代10余年后重溫這句話，確確實實讓我們感受到了什么是偉人的高瞻遠矚。社會失范引發風險

社會發展可以突變，社會價值觀的培育卻不能一蹴而就。中國社會用30余年走過了西方社會數百年的歷程，既有價值觀已經失去了共識，新的價值觀又沒有真正形成。而一個社會只有存在共同的價值觀才可能產生一致的行動。當出現價值真空的時候，一切行為都將自以為是，都將無所顧忌，都將不可預期。有權的“官二代”信奉贏者通吃，自鳴得意而視法如無法；弱勢群體則絕望無助，看不到過上好生活的希望便鋌而走險非理性殺人。就算那些自詡為只是“打打醬油”的群體，在其貌似超然的背后何嘗不是一種無奈與憤懣，這使得他們往往是“無直接利益沖突”的肥沃土壤。當一切都不再相信、一切都不敢相信、一切都不能相信的時候，謠言就會主宰社會，恐慌就會降臨社會、動蕩就會席卷社會。前些天的“鹽慌”背后并不僅僅是經濟投機，更多的是社會性的焦慮與迷茫。

沒有社會的穩定，就不可能有經濟政治的繁榮發展。面對這些新的社會管理問題和管理要求，我們用慣了的、會用的、曾經很管用的、數十年來延續下來的一些社會管理模式與管理方法越來越不適應、越來越力不從心了。如何在新的發展背景下，有效地協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定，社會管理創新成為了必由之路與不二法門。社會管理國際經驗

在市場經濟發展的過程中，市場經濟的發育程度與經濟發展的階段不同，政府社會管理的方式方法也不同。

自由競爭的市場經濟時期，政府的社會管理職能十分有限，主要是維護社會秩序的職能。這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是：第一，社會管理以社會自我管理與社會自治為主，政府對社會基本上采取放任自由的態度，政府對社會自我管理采取自由放任的不干預政策。地方自治特別是市鎮自治是政府社會管理的基礎，是公民社會不斷發展的前提條件。第二，政府的社會管理職能主要是進行社會秩序管理。維護社會秩序的主要目標是保護財產權，維持一種建立在財產權基礎上的社會秩序，其主要手段是運用財產權利保護的法律維護社會根本秩序的基礎。第三，政府承擔起了濟貧的職能，但濟貧職能的履行盡量利用非政府組織進行。

20世紀初至1978年左右的混合市場經濟時期是福利國家建立與完善時期，政府社會管理的基本特點和主要經驗是：第一，建立完善的社會保障制度，建設福利國家或福利社會。福利國家是指承擔維護和增進全體公民基本福利或社會福利的職責的國家；其主要目標是維持全體公民的最低生活水平與教育水平，實現充分就業，建立完善的社會保障制度。第二，建立和完善基本社會關系管理制度。建立資本與勞動合作的社會制度；完善社會主要利益集團圍繞國家政府與公共支出的多數表決制度；同時，發展社會自治和社會自我管理。第三，始終注重提高消費需求，以促進充分就業、維護宏觀經濟穩定作為政府施政的重要目標。混合經濟時期的經濟發展模式是福利經濟發展模式，它是一種追求資源配置的全社會效益最大化的經濟制度和模式。

1978年以來，是全球化的市場經濟時期，這一階段政府社會管理的基本特點與主要經驗是：第一，以教育、培訓、基礎科技領域為主要投資方向，以人力資本投資為核心，將“消極的福利國家”轉變為“積極的福利 5 國家”、“工作福利國家”或“社會投資型國家”。第二，以充分就業政策為核心，將“福利”轉變為“工作”，并適度限制福利支出的增長，達到平衡經濟發展與社會保障發展、需求管理與供給管理相中和的社會管理與經濟增長目標。第三，主動利用基本社會組織、社會利益群體、非政府組織進行社會協作治理。福利國家改革時期也是非政府組織大發展的階段，如法國1990年就有60000多個私人社團成立，而60年代每年只有11000個組織成立；在德國，每十萬人口的社團數量從1960年的160個增加到1990年的475個，增長了近3倍。瑞典公民社會的參與率世界最高，創建了一個每十萬人口就有2300個社團的稠密的社會網絡。第四，重視社會資本、重視社區建設與社區發展。20世紀80年代以來，出現了向社區回歸的發展趨勢，即社會社區化或社會人文化的趨勢。）

（二）社會管理創新的內涵

“社會管理創新”的目標是化解社會矛盾，鞏固黨的執政地位、維護國家長治久安、保障人民安居樂業、促進經濟社會發展。①社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理又不限于政府的社會管理職能，它還包括其他主體以及社會自身的管理。作為政府職能之一的社會管理，是指國家通過制定一系列社會政策和法律規范，對社會組織和社會事務進行規范和引導；培育和健全社會結構；調整各類社會利益關系；回應社會訴求；化解社會矛盾；維護社會公正、社會秩序和社會穩定；維護和健全社會內外部環境；促進政治、經濟、社會、文化和自然協調發展的一系列活動以及這些活動的過程。廣義上的社會管理則是多元主體以多樣化形式進行的上述活動以及這些活動的過程。

社會管理創新，是指在現有社會管理條件下，運用現有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發展態勢，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，尤其是依據社會自身運行規律乃至社會管理的相關理念和規范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統管理模式及[1] 6 相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

（三）、加強和創新社會管理的意義：

1、只有加強和創新社會管理，尊重人民主體地位，保障人民各項權益，發揮人民首創精神，走共同富裕道路，促進人的全面發展，才能落實以人為本的發展思想。

2、只有加強和創新社會管理，更好地推進經濟、政治、文化、社會建設以及生態文明建設，促進現代化建設各個環節各個方面相協調，促進生產關系與生產力、上層建筑與經濟基礎相協調，增強經濟發展和社會進步之間的協調性，才能實現經濟社會全面協調可持續發展。

3、只有加強和創新社會管理，統籌經濟和社會發展，統籌城鄉發展，統籌地區發展，兼顧不同地區、不同領域、不同方面群眾的利益，才能落實科學發展的統籌兼顧的要求。

4、只有加強和創新社會管理，正確處理人民內部矛盾和其他社會矛盾，最大限度激發社會創造活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素，妥善協調各方面的利益關系，才能更好地保障和改善民生，促進社會公平正義。

二、社會管理創新的最佳路徑選擇是加強法治文化建設

（一）法治文化建設的提出

中國人對法律的理解，往往把它看成是一種工具或制度的東西，把它看成是一種治理的規則和懲治的手段。我們缺少一種人文的、文化的層面去審視法律。如此，我們對法律只有畏懼而沒有尊敬，只有抵觸而沒有服從，這不能不說是法律發展的缺陷和法治發展不健全的一大重要根源。

普法依法治理工作經過二十多年的實踐，已取得豐碩成果。在新時期新階段應向更深層析發展，其中一個重要標志就是法治文化建設的形成。黨的十七大報告提出社會主義法治文化建設，報告強調樹立社會主義法治理念，弘揚法治精神，加強公民意識教育、法制觀念教育等。“法治文化”，就是這個國家的法律制度、法律機構、法律設施體現出的文化內涵，是公民理解并遵循以法律價值觀為核心的心理意識與行為方式，它體現或代表了人們的法治意識、法治原則、法治精神及其價值追求。

古希臘先賢亞里士多德對法治有精辟的認識:“法治應包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制訂得良好的法律。” 亞氏的這段話在后世被奉為法治的經典公式,其貢獻在于,通過對法治實踐環節與形式要素的完整把握,以“良法”與“普遍服從”兩個特定概念的鏈接,建立了法治的基本邏輯結構。由此演繹，法治是一個地區或國家在文明發展到一定階段后的社會狀態，法治的表層含義是一種社會管理模式，深層含義則是一種體現治國理念和規范人們言行的文化精神。“法治文化”，就是這個國家的法律制度、法律機構、法律設施體現出的文化內涵，是公民理解并遵循以法律價值觀為核心的心理意識與行為方式，它體現或代表了人們的法治意識、法治原則、法治精神及其價值追求。

當代法治文化至少包括四種意識：一是崇尚法律的意識，它反映著人們對法律的情感和態度，是法治能否真正得以實現的前提和基礎。二是遵守法律的意識，它強調不僅普通公民要守法，而且掌權者更要守法。三是運用法律的意識，它意味著在日常生活和工作中要運用法律來分析問題。發生糾紛時要尋求法律的保護，訴諸法律來解決爭端，四是維護法律的意識，它意味著，法律處于至高無上的地位，要通過法律揚善懲惡，保護公民和法人的合法利益，維護社會的秩序、公平和正義，維護法律的權威和尊嚴，不允許以權壓法，以錢代法。

（二）用法治文化建設推進社會管理創新是時代的迫切要求。

鄧小平同志說：“最重要的是一個制度問題”，制度“更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。在所有制度中，法律制度最具明確性和國家強制性。通過法律明確社會建設的發展方向，形成社會建設的長效機制，從而使社會建設和管理不因領導人及領導人注意力的改變而改變。時代要求從法治層面為社會建設和管理提供堅實的保障。黨的十七大強調，進一步加快推進以改善民生為重點的社會建設，并提出要從發展教育、擴大就業、完善分配體制、建立社會保障機制和基本醫療衛生制度、完善社會管理等方面入手。這種“以人為本”的社會建設，特別需要通過法治來強化社會權利的平等和保障社會的公平正義。因此，我們在創新社會建設和社會管理的同時，要高度重視法治保障的重大意義。

（三）法治文化建設是影響社會管理創新的靈魂

社會管理創新是法治的具體化，法治是社會管理創新的保障。社會管理及其創新應當在法治的規范之下進行。社會管理需要法治化，法治需要豐富社會管理的內容。法治文化建設是法律制度得以產生和正常運轉的指導思想和精神動力。沒有法治文化建設的協作和支撐，社會管理創新就難以向廣度、深度推進。在現實生活中，民眾在做出一個行為時，一般是憑借自己的理解，基于自己的法治文化水平做出判斷或選擇。法治文化建設使得法律在社會管理創新中發揮的效力不僅僅是來源于外部的強制和權威，而是來自于內心的信仰和服從。

（四）法治文化建設有利于社會矛盾化解。

社會管理創新的重要目標是實現和諧社會。和諧社會絕對不是一個沒有矛盾和沖突的社會，而是看社會有什么樣的化解矛盾的機制。和諧社會應當是一個能夠理性對待并妥善化解各種矛盾和沖突的社會，達到使各方利益都得到表達和維護、不同利益主體相互理解和認同的和諧狀態，并由此實現利益大體均衡的法治的社會。而要實現這種調節和均衡就必須靠“法”。因此，社會各階層一定要有 “法”的精神和信仰。

當前社會，群眾需求千差萬別，利益主體日益多元化，利益關系錯綜復雜，社會問題各式各樣，社會訴求機制不暢造成社會協調斷裂，社會建設相對滯后造成社會控制整合相對不力，社會關系緊張導致群體性事件多發高發。要從源頭上預防和降低社會風險，就要建立公眾廣泛參與的多維度的利益表達機制，為社會各階層提供順暢的利益表達制度平臺，形成規范的對話、協商和處理問題的反應機制，立足于處置“第一時間、第一現場”，真正從源頭上預防和降低社會風險。在處理矛盾和問題時，應以民意為導向，最大限度地保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權，使“維穩”的思路從“保穩定”轉變為“創穩定”。

三、用法治文化建設引領西部地區社會管理創新的具體操作

1.加強法治文化理論研究，為社會管理創新提供堅實的理論保障。對于西部地區乃至全國而言，法治文化理論目前還屬于初創階段，法治文化體系更是一個創新的概念。法治文化理論的研究決不僅僅是法學家的事，還需要從事人文社會科學研究的工作者共同探討。西部地區應針對自己的社會經濟狀況，研究有利于自身發展的法治文化建設，與時俱進，不斷創新，進一步增強工作的針對性和有效性。通過舉辦“法治文化論壇”、“法治文化講座”等形式，加強法治文化理論研究和解決現實問題的應用對策研究；注重在法治實踐中豐富和發展法治文化理論，更好地指導法制宣傳教育和法治實踐；鼓勵引導支持法治文藝創作，努力為廣大群眾提供豐富的法治文化產品。同時，法治文化建設還需構筑法治文化人才高地。沒有人才的支撐，一切都可能是空話。深入研究和推進法治文化建設，必須要有一批大師級人物，有一批在法治文化事業各方面有號召力的領頭人和一大批專家、學者、能工巧匠，并以此形成有特色的法治文化人才隊伍。在此基礎上，成立法治文化創作隊伍，組建法治文學、法治曲藝、法治美術等創作基地，有計劃地組織法治文學藝術作品的創作和生產；應組織力量集中攻關，重點推出一批 10 反映時代精神、富有生命力、具有鮮明地域文化特色、群眾喜聞樂見的法治文化精品，努力提高作品的影響力和震撼力；加強執法機關法治文化人才的培養，分期分批組織培訓和采風活動；加強基層法治文化骨干的專業輔導，積極為人才發展提供良好的環境；建立和完善優秀法治文化人才脫穎而出的激勵機制。只有這樣，才能保證在西部地區的社會管理創新中，法治文化之水源源不斷，為其提供更多更好的方式，保證社會管理創新的成效。2.2.管理創新要注重培養西部地區公民法治素養

目前，在欠發達的西部地區群眾中，還存在畏上、畏權、不畏法的情形,這說明了社會法治觀念的淡薄。而且，群眾是社會管理創新的重要參與者和監督者，因此，著力提高群眾法治意識必不可少。孩子是祖國的未來，抓法治文化建設首先要從青少年抓起，要保障每個學校實現計劃、教材、課時、師資四落實，法制副校長配備率達到100%，做到青少年普法的常態化。要加強各級領導干部學法用法、執法守法情況考核。建立健全公務員，特別是執法人員學法培訓與考核、晉級、表彰相結合的配套機制，建立健全公務員普法的報告、抽查、通報和建議制度，確保公職人員全年學法不少于40學時，司法、行政執法人員法律知識更新培訓每年累計不少于15天。要加強群眾的普法力度，通過開展專題普法講座、出動普法大篷車、聘請律師解答群眾提問等各種途徑，積極開展居民法律服務，宣傳有關法律法規，保障與維護居民的權益。引導群眾依法訴求、依法辦事、誠實守信。從整體上提高全社會的法律素質。

3.與西部地方特色文化相結合，搭建人民喜聞樂見的文化管理平臺。法治文化建設本質上就是以法治精神塑造人、以法治信仰引導人，以法治實踐提高人，以法治文化熏陶人。要運用法治文化的特有功效，滲透到人民群眾生活的方方面面、點點滴滴，成功架起法與群眾之間的橋梁，以一種寓教于樂、潤物無聲的力量默默地傳播法治，以它的獨特優勢與魅力體現法治文化的人本意識 和人文關懷。當前形勢下，要把滿足人的需要、增強人的需求、促進社會和人的全面發展作為推進法治文化建設的出發點和歸宿點。

西部在久遠的歷史長河中創造并形成了包括語言、宗教信仰、自然崇拜、神個話傳說、故事、歌謠、舞蹈、節目、服飾、建筑、手工藝、禮儀習俗以及生存理念、生活和生產方式等在內的民族文化。在新時期的社會管理創新中，我們必須依托西部地區文化底蘊深厚、資源豐富的優勢把法律知識通俗化，把法律規范直觀化，把法律歷史形象化。通過編制瑯瑯上口的歌謠、豐富多彩的節目、膾炙人口的故事，讓群眾感覺到原來法律并不遙遠，法律就在身邊，更容易保證人民安居樂業，經濟社會協調發展。、4、法治文化建設有利于崇尚法治的社會氛圍的形成。

法治文化建設同法治實踐相結合才有生命力。既不能離開經濟發展空談法治文化建設，更不能用法治文化建設干擾和阻礙經濟發展。要支持和引導法治文化建設朝著促進依法行政、服務大局等方向發展，努力推動經濟社會的法治化，形成崇尚法治的社會氛圍和文化導向，使之作為新時代深入推進西部地區法治文化建設的“倍增器”，成為經濟社會又好又快發展的“助推器”。推進法治文化建設必須以人們可以接受的方式進行，要適應人們生活方式的改變，多采用接近大眾、群眾喜聞樂見的法治文化表現形式。應更多地依托各種媒介，如公益廣告、手機短信、普法網站，運用圖片、文藝節目、法制短信、法制動漫等多種形式開展工作，增強法治文化的滲透力。西部地區應爭取加強法治文化建設中，發掘特色，打造品牌，如選擇貼近老百姓的題材播放普法電影、建設法治文化主題廣場、舉辦“法治文化藝術節”、開展“律師送法進村入戶”活動；創建“百米法治長廊”和大型法治公益廣告，積極打造具有核心競爭力的法治文化品牌，讓人民充分感受社會法治文化的氣息，有助于社會穩定發展。5.12

①***：《深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法，為經濟社會又好又快發展提供更加有力的法治保障》，《求是》2010年第4期。

第三篇：推動社區社會管理創新的路徑

推動社區社會管理創新的路徑

2011年10月14日 02:41 來源：鄭州日報 熱點專題 手機看新聞

社區是社會管理的基石，是社會管理最主要的基層載體，加強社會管理已成為當前社區黨組織的重要任務之一。在創先爭優活動中，惠濟區以社區物業管理黨建聯建為抓手，創新活動載體、拓寬服務領域、打造黨建品牌，構建起聯系廣大黨員和服務城鎮居民的工作體系，通過開展多種形式的黨建活動和提供多種服務，增強了社區黨組織的創造力、凝聚力、戰斗力。

一、選好創新社區社會管理的切入點。一是走訪調研尋找突破。創先爭優活動啟動初期，開展了“聽民聲、察民情、解民憂”活動，組織黨員干部到全區102個小區、樓院逐一進行了走訪調研。針對群眾反映的熱點、難點問題，結合落實黨建工作任務、轉變干部作風建設等，在全省率先提出了開展社區物業管理黨建聯建，著力破解社區物業管理難題，增強社區社會管理的針對性。二是制訂方案明確任務。在多方征求意見的基礎上，邀請有關領導、專家學者進行論證，經過反復醞釀，制定了《關于加強居民社區物業管理黨建聯建工作的意見》，明確了聯建標準、工作目標、主要任務和具體要求等，明確把社區物業管理黨建聯建作為加強社會管理的有效抓手。三是強化責任狠抓落實。層層召開動員會進行安排部署，建立聯席會議制度，做到相關部門責任明確、具體到人，形成了齊抓共管、協調推進的工作格局。鎮、街道明確黨（工）委書記作為第一責任人，實行責任追究、工作問責等，切實把創新社會管理落實到開展聯建的工作中、服務群眾的實踐上。

二、把握創新社區社會管理的關鍵點。一是建立聯建網絡。圍繞強化基層黨組織功能，不斷增強基層黨組織加強社會管理、推動科學發展的能力，全面推行了“1+3”社區服務模式，建立了在鎮、街道黨（工）委統一領導協調下，以社區（小區）黨支部為核心，以居民委員會、業主委員會（居民議事會）和物業服務企業為主體的社會管理服務體系。同時，還建立了社區、小區、樓院、樓棟、樓棟長五級網絡新格局，服務社區居民群眾。二是暢通訴求渠道。圍繞轉變干部作風，落實“提高三個效率”、“建立七個機制”、“落實十個不允許”具體要求，主動了解社會動態，積極回應群眾訴求，著力把問題解決在基層、把矛盾化解在萌芽。完善社區問題協商解決機制，建立了暢通的居民訴求反映渠道，社區樓棟長每周征求居民意見，社區黨支部對居民反映的熱點難點問題進行梳理歸類，鎮、街道實行分級負責、歸口解決，建立整改臺賬，實行銷號管理，使群眾生活更有幸福感。三是擴大組織覆蓋。惠濟區把抓基層、打基礎作為加強基層黨建的經常性工作，不斷擴大黨的組織和黨的工作覆蓋面。鼓勵黨員主動參選業委會、競選樓棟長，嚴把業主委員會“代表推薦、黨員比例、主任人選”等關鍵環節，已有27名黨員當選業主委員會成員，3名黨員當選業主委員會主任，發揮出黨組織對業主委員會（居民議事會）的政治領導和思想引領作用，實現黨的工作在群眾中的全覆蓋。

三、找準創新社區社會管理的著力點。一是提升服務能力。堅持從聯建實際和黨員工作特點出發，加強素質培訓，深入開展崗位練兵和各類物業服務競賽活動，使不同單位、不同行業之間的黨員相互學習、相互促進、共同提高，打造社區物業管理黨建聯建服務品牌。二是實行分類管理。圍繞“群眾滿意、破解難題”，結合聯建內容，發動廣大黨員深入討論、建言獻策，使每個基層黨組織在創新社會管理中都有一個鮮明的聯建主題。社區黨支部定期組織法律法規、服務技能等專題培訓，提高物業服務企業黨員服務技能；采取定期談心、發送生日賀卡等形式關心業主委員會（居民議事會）中的黨員，激勵他們在設崗定責服務活動中為居民辦實事、做好事；到社區報到的業主和物業服務企業中的流動黨員，主動認領公益崗位，實行雙重管理。三是創設活動載體。結合創先爭優活動中的公開承諾，全面推行了黨員掛牌上崗、黨員示范崗等活動，廣泛開展黨員志愿服務，讓黨員身份亮出來、旗幟樹起來，營造出黨員參與社會管理的濃厚氛圍；先后建立了167個黨員責任區、成立了36支黨員志愿者服務隊、設立了86個黨員特色崗等，開展了“亮身份、作表率、樹形象”、“黨員奉獻在社區”、“金牌服務、滿意物業”等主題活動，更好地發揮了黨員在創新社會管理中的先進模范作用。

四、明確創新社區社會管理的落腳點。一是創新服務模式。開展社區物業管理黨建聯建，既是區域化黨建的具體舉措，又是創新社會管理與黨建工作的有機融合，有利于形成相互促進、共同提高的黨建工作合力，構建起共駐共建、共創共贏的區域化黨建新格局。著力打造了“聯合黨委統領一會六部”的聯建體系，即：街道黨工委成立駐街道聯合黨委，聯合黨委建立由轄區單位黨組織組成的黨建理事會，理事會設立“兩新”組織、駐區單位、黨員幫扶、黨員志愿者服務、流動黨員和文明共建六個聯絡部，做到分工明確、責任到人、制度完善，打造出區域內黨組織共同參與社會管理的新模式。二是搭建服務平臺。圍繞服務群眾、改善民生，創設多種形式的服務載體，完善社會管理體系。推行街道建同心家園、社區建黨員服務站、企事業單位建黨員服務點，建成“園、站、點”36個，形成立體化、全覆蓋的區域化黨建體系。同時，打破黨員隸屬單位、行業和黨組織的局限，建立了黨員向居住社區報到、黨員社區表現評價等制度，形成了“工作在單位、活動在社區、奉獻在崗位”的黨員管理新機制。三是著力改善民生。解決民生問題是加強社會管理的根本，社區物業管理黨建聯建牢牢把握改善民生這個核心內容，堅持不懈地為群眾辦實事、做好事，讓群眾得到更多的實惠，使發展成果更好地惠及廣大居民。王雅偉

(作者為中共惠濟區委常委、組織部部長)

第四篇：全面提高社會管理法治化水平

全面提高社會管理法治化水平

加強和創新社會管理是黨中央確定的一項重大戰略任務。近年來，湖南以法治化為基本方向，以法治湖南建設為重要載體，積極探索加強和創新社會管理的方式和途徑，在全面提升社會管理法治化水平方面取得了明顯成效。開展法制宣傳教育，提升全社會法治意識。把法律交給群眾，讓群眾知法懂法、遵法守法，養成依法辦事的習慣，社會管理法治化才能全面推進。湖南省把加強法制宣傳教育作為提高社會管理法治化水平的基礎性、先導性工程來抓，制定了《湖南省法制宣傳教育條例》，推動法制宣傳教育規范化、常態化、制度化，將普法依法治理工作納入目標管理和績效考核。重點加強對領導干部和公務員的法治理念教育和法律知識培訓，著力提高各級領導干部的法治意識和依法管理能力。全面落實黨委（黨組）中心組集體學法、領導班子成員“述法”等制度，開展“依法決策示范領導班子”創建活動，促進廣大干部特別是領導干部自覺崇法學法，培養法律思維，提高法律素養，更多地運用法律手段協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾。深入推進全民普法教育，采取“法律下鄉”、“律師進社區”等形式，開展農村法制宣傳教育月、青少年法制宣傳教育周、“依法治校示范校”創建等活動，積極推動法律知識進機關、進鄉村、進企業、進學校，在全社會弘揚社會主義法治精神，形成人人自覺學法守法用法、維護法律尊嚴和法律秩序的良好氛圍。

堅持依法執政，發揮黨委領導核心作用。黨委在社會管理中居于領導核心地位。黨委堅持依法執政、帶頭守法、保證執法，以法治理念和手段推動經濟社會發展和黨的建設，實現黨的領導和各項工作的法治化，是加強和創新社會管理的重要基礎。湖南省積極探索地方黨委依法執政的具體路徑，努力提高各級黨委法治意識、法律思維能力和依法辦事能力，逐步使依法管理成為經濟社會管理的基本方式。改革和完善黨委領導方式和執政方式，規范黨委與人大、政府、政協、司法機關以及人民團體的關系，發揮黨委在同級各種組織中的領導核心作用，積極支持各方依法、依章程履行職責。堅持各級黨組織在憲法和法律范圍內活動，全體黨員在法律面前人人平等，模范遵守憲法和法律。科學界定各級黨委的決策權，研究制定黨委重大決策程序，廣泛聽取民意，充分集中民智。建立黨內規范性文件備案審查制度，切實保證黨內文件合法。加強省委對地方立法的領導，建立省委提出立法建議、審

定立法規劃、討論重要法規規章草案等重要制度，支持省人大及其常委會依法行使立法權，把黨的意志與人民的意志通過人大這個制度平臺統一起來，讓省委的主張和重大決策經過法定程序成為地方性法規、規章，成為人民群眾共同遵守的行為規范。

推進依法行政，保障公民合法權益。依法行政是社會主義法治對行政機關的基本要求，是加強和創新社會管理的關鍵。湖南省把全面推進依法行政、加快建設法治政府作為加強和創新社會管理的重要突破口來抓，在全國率先出臺系統規范行政程序的地方政府規章——《湖南省行政程序規定》，并相繼配套出臺了一系列重要規定，提高了政府服務效率和水平。加快政府職能轉變，規范政府服務行為，將政府服務固定為法律義務。合理劃分和依法規范省、市、縣三級政府的職責和權限，并科學合理設置政府機構、核定人員編制，推進政府職責、機構、編制的法制化。深化行政審批制度改革，進一步規范、減少和下放行政審批。加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序，并完善重大決策聽證制度，從源頭上保障政府決策更好體現人民意愿。深化行政執法體制改革，推進綜合執法，減少行政執法層級，提高基層執法能力。嚴格執行行政執法程序，規范行政裁量權的行使，加強行政執法責任追究。改進行政執法方式，堅持管理與服務并重、處置與疏導結合，實現法律效果與社會效果的統一，防止執法不當引發社會矛盾。推進公正司法，保障社會公平正義。司法是法律調整的最終階段，是保障社會公平正義的最后一道屏障。加強和創新社會管理，必須緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節和人民群眾最關心、最不滿意的問題，深化司法體制和工作機制改革，建設公正、高效、權威的社會主義司法制度，不斷增強司法的公信力和權威性，以司法公正保證社會公平正義。湖南省認真落實中央深化司法體制機制改革的各項部署，優化司法職權配置，創新司法工作機制。加強司法規范化建設，完善司法各環節的工作規范。推進“陽光司法”，進一步完善審判公開、檢務公開、警務公開、獄務公開，完善司法聽證制度、新聞發布制度以及群眾旁聽庭審、裁判文書上網、訴訟檔案查詢等制度，推行庭審同步錄音錄像、同步記錄、同步顯示和重要案件庭審的電視或網絡直播，以司法公開促進司法公正。強化訴訟活動的法律監督，著力解決人民群眾反映強烈的司法不公問題，確保司法權的正確行使。拓展法律服

務領域，建立健全政府法律顧問制度，組建湖南省法律顧問團，為黨委和政府科學決策、依法辦事提供法律服務。加強法律援助和司法救助，做到應助都助，讓群眾切實感受到司法的公平與正義。

依法化解社會矛盾，維護社會和諧穩定。法治是以理性平和方式解決矛盾糾紛的最佳途徑，是社會治理的基本手段和最佳模式。湖南省把依法化解社會矛盾作為加強和創新社會管理的工作重點，進一步健全多元化的矛盾糾紛解決機制，最大限度減少不和諧因素。建立健全訴求表達機制，拓寬社情民意表達渠道，確保不同職業身份、不同利益群體和利益相關方充分發表意見；建立社會協商對話機制，搭建領導與群眾的對話平臺，促進政府與公眾之間良性互動，妥善處理群眾各種利益訴求。完善領導干部定期接訪制度，加強市縣兩級人民來訪接待中心和縣級矛盾糾紛調處中心建設，建立聯合接訪機制，妥善接待處理信訪問題。依法規范信訪行為，促進信訪與訴訟、復議、仲裁與執法監督相結合，積極引導信訪當事人通過法律途徑解決矛盾糾紛。加強社會矛盾糾紛的經常性排查，建立社會矛盾預警機制，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態。充分發揮調解在化解矛盾糾紛中的重要作用，把人民調解、行政調解、司法調解結合起來，完善“三調聯動”工作體系，形成省、市、縣、鄉、村“五級三調”工作模式，統籌化解矛盾糾紛。進一步加強社會治安防控體系建設，加強社會治安綜合治理，依法嚴厲打擊各類違法犯罪活動，不斷增強人民群眾安全感。加強流動人口和特殊人群的管理服務，加強虛擬社會綜合管控，加強食品藥品和安全生產工作，保持社會秩序穩定。

第五篇：西部地區農村城鎮化的路徑探析

人口城鎮化是城鎮化的主要內容和衡量城鎮化水平的重要指標，人口城鎮化即農村人口的城鎮化轉移。本文針對西部地區的實際，提出其城鎮化應借助農村和城鎮的拉力與推力，應選擇做大做強現有城鎮和整合現有小村莊的路徑，也就是做大做強省會城市、二級中心城市、縣城和鄉鎮以增大其容納人口的能力，整合現有小村莊以加速農村人口的城鎮化轉移，從而加速西部地區農村城鎮化的進程。

【關鍵詞】西部地區；農村；城鎮；城鎮化

【中圖分類號】F320.3我國是一個農業大國，時至今日，我國農村仍然生活著7—8億人，農民的生活水平仍然很低，農村的貧困已經成為制約我國經濟發展的“軟肋”。城鎮化對于吸收農村剩余勞動力，帶動農村經濟發展，引導農村勞動力由傳統農業向第二、三產業轉移，對于優化城鄉經濟結構，促進國民經濟良性循環和社會協調發展，都具有重大意義。西部地區地廣人稀，交通不便，信息不靈，城鎮化水平低，現有城鎮也是零星分布，孤立無援，城鎮化進程緩慢，從一定意義上說，西部農村是眾多貧困山區農村的一個縮影，因此，研究西部地區農村城鎮化問題具有一定的戰略意義，分析其路徑對西部地區農村城鎮化具有一定的實際指導意義和價值。

一、西部地區農村的現狀特征

1、村莊數量多，分布廣且規模小

西部地區包括重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆、內蒙古、廣西等12個省、自治區、直轄市，面積為685萬平方公里，占全國的71.4%。而人口僅占全國的28.8%，但自然災害頻繁，歷來經濟落后。這一地區的農村大多規模較小，而且分散不集中。據統計，位于陜北地區的棗園，其農村70%以上為11戶至30戶的小村落，100戶以上的僅占0.6%，1～10戶的占9.7%；子長縣轄8鎮7鄉，354個行政村，1295個自然村，總人口22.74萬人，每村平均不到110人。①

2、基礎設施滯后且使用效率低

雖然西部地區的公路通達率很高，但存在公路等級低，縣與鄉、鄉與村之間的公路路面窄，路況差，村組公路多數為等外級公路，抗災能力低，缺橋少涵的問題比較普遍，晴通雨阻現象非常突出，使用效率不高。90%以上的農村衛生計生機構缺乏基本醫療設備，難以開展好服務工作，現有設備基本閑置。隨著一些小學的撤并，許多學生集中到中心學校，中心學校的教室和宿舍滿足不了撤并后的需要，師資力量嚴重不足。農村文化設施、公益事業建設少，很多農村沒有休閑娛樂的場所，有的農村甚至沒有像樣的日用百貨商店。

3、公共服務水平低且費用高

西部地區農村的公共服務水平低且費用高。首先是電，一到除夕、春節等大的傳統節日農村經常停電，而且電費要比城鎮居民高很多，城鎮居民電費一般為0.5元∕度，而農村居

民及城郊未入網居民電費一般為0.7—0.9元∕度；其次是交通，暫且不說農村居民出行的方便程度和城鎮居民相差甚遠，單就交通費用也高出城鎮居民好多倍，城鎮居民乘公交進城車費一般為1—2元，而農村居民乘車進城車費一般為5—15元；再次是通信，農網話費一般為0.2元∕分，而市網話費一般為0.1元∕分，而且農網和市網信號質量相差很遠；最后是教育，農民為了讓子女享受和城鎮學生一樣的教育資源也需付出高出城鎮居民好幾倍的代價。這些都是農民生活不可缺少的公共服務，具有一定剛性，彈性大的公共消費品更是無法相提并論。

二、西部地區農村城鎮化的思路

城鎮是聚集一定數量人口、產業和生產要素的特定空間，城鎮化則是三者向城鎮聚集的過程。在此過程中，農業人口不斷轉變為非農業人口；農業勞動力不斷轉變為非農業勞動力；第一產業人口流向第二、三產業，第二、三產業人口不斷向城鎮聚集發展。[1]人口城鎮化是城鎮化的主要內容和衡量城鎮化水平的重要指標，因此西部地區農村城鎮化首先應該是農村人口城鎮化。農村人口城鎮化即大量農村人口的城鎮化轉移，但這種轉移必須是農民自覺自愿的，為此我們應考察一下城鎮和農村的拉力與推力問題。

從城鎮的拉力方面看，城鎮的就業機會多，預期收入高，還有生活的自由度較高，醫療條件較好，交通便捷，子女可以得到良好的教育，有豐富的文化生活等。從推力來說，城鎮社會治安混亂、過高的房價、空氣污染嚴重、生活費用昂貴、交通擁擠、文化歧視等使得一些人在城里待不住，只得離開城市回到農村。農村良好的生態環境、清潔的空氣和水、淳樸的民風具有很強的吸引力。農村也存在推力，如生活相對貧困、就業機會少、教育資源缺乏、醫療條件低劣、文化生活貧乏，這些都導致了年輕人紛紛往城里跑，有人說現在的農村種田的稱之為“7086部隊”（七零八落），基本上是老的老、少的少、殘的殘。[2]

由此可見，要加速農村人口的城鎮化轉移，從而加速西部地區農村城鎮化的進程，就要從兩方面入手：一是從城鎮方面應增大其拉力減小其推力，二是從農村方面應減小其拉力增大其推力。

三、加速西部地區農村城鎮化的路徑

（一）加快現有城鎮建設以增大其拉力減小其推力

從整體看，目前西部地區城鎮化水平低，城鎮密度偏小，但布局基本合理，因此加速西部地區農村城鎮化應選擇走做大做強現有城鎮容納功能的路子，即走增大現有城鎮的拉力使其推力減小的路子。

1、加快區域中心城市的建設

重慶、成都、西安、昆明等省會城市作為西部地區的政治、文化中心是毫無疑問，但是這些城市之間的絕對距離仍然比較遙遠，沒有形成群體效益，省會中心城市的經濟發展依然沒有形成強大的輻射效應，即區域中心城市的拉力不足。為此應加快建設作為聯系省會城市和農村之間的紐帶的二級中心城市，形成一級中心省會城市——二級地區中心城市——縣鄉村經濟互動發展的局面，完善和強化二級中心城市的城市功能，構筑城市經濟圈，以增大其

容納人口的能力；同時二級中心城市還應健全公共服務設施，改善社會治安環境，緩減交通擁擠，提供經濟適用房和廉租房，改善人居環境和質量，以此來吸引人，挽留人，即減小城鎮的推力，從而擴展人口規模，發揮人口聚集規模效應，加速西部地區農村人口的城鎮化轉移。

2、加快區域縣城建設

縣城，是一個縣域內經濟文化政治中心，是縣域內農村勞動力轉移的首選，其對農村的影響和輻射作用最直接、最顯著，也就是對農村人口的推拉作用最直接、最顯著。所以加速西部地區農村人口的城鎮化轉移重點應做大做強縣城經濟，發達的縣城經濟不僅能推動居住、消費等功能的建設，而且可以帶動縣城就業和縣城環境建設，增強縣城對農村的吸引力和輻射力。重點把縣政府所在鎮建設好，對縣域經濟的發展將會起到重要的推動作用。目前西部地區的縣城規模過小，如陜西省的黃龍縣，人口不到5萬，顯然作為建制縣其經濟功能和輻射帶動作用很弱。根據西部地區人口居住稀疏、地理環境特殊的實際，條件好的縣城爭取逐步發展為縣級市，條件差的則應建成縣域內的中心小城鎮，努力擴大縣城中心市鎮的輻射半徑[3]。從西部小城鎮發展的特征出發，以質的提升取代量的擴張，重點發展縣城鎮、交通及區位條件較好且有一定基礎的工業鎮、資源條件優越近期有可能得到大規模開發的城鎮[3]。西部小城鎮建設的重點應該在縣城鎮，這已經是學者們的共識。發展縣域經濟，一定要從自身實際條件出發，因地制宜，發揮特長，辦好做強縣城支柱特色產業。陜西的神木、靖邊兩縣，煤炭、天然氣開發已初具規模；綏德、米脂、橫山、鎮川（鎮）處在重要的交通線路上，成為商品集散地，商品貿易繁榮；洛川的蘋果種植基地、安塞的名俗文化開發都是頗具特色的。

3、加快現有鄉鎮建設

農村人口城鎮化可以向大城市轉移，也可以向小城市轉移，還可以向產業特色突出、引領作用顯著、輻射功能較強的鄉鎮轉移，并且這是轉移距離最短、轉移成本最低的人口轉移方式。目前西部地區的建制鎮即鄉鎮，雖然數量偏少，但分布均勻，只要做大做強這些鄉鎮，其輻射力可以遍及西部地區的角角落落。按照社會事業向農村延伸、公共財政向農村傾斜、城市文明向農村輻射的要求，加大對鄉鎮公共服務設施的建設投入，建立起城鄉統籌的公共交通、供水供電、環境保護、通訊設施、娛樂教育、衛生保健等基本公共服務體系，以此來增大鄉鎮的拉力，促進農村人口快速地城鎮化轉移；加快現行戶籍、土地流轉、社會保險、勞動人事管理體制改革，為農村人口有序快速地城鎮化轉移掃清障礙。另外，積極發展中小企業和農村產業及專業合作組織，活躍鄉鎮經濟，為鄉鎮建設提供物質基礎和就業機會，以聚集吸納大量農村勞動力，進而加速西部地區農村人口的城鎮化轉移。

（二）積極整合現有村莊以加速西部地區農村城鎮化的進程

西部地區農業人口占總人口的比重75%以上，而且受限于地質地貌條件，人口居住分散不集中。這樣一個農業人口比重大且居住分散的地區，僅僅靠做大做強城鎮的拉力來實現西部地區農村城鎮化目標，顯然是不夠的，還應借助農村的推力，鑒于西部農村的現狀，應選擇走整合現有村莊的路子，即走利用村莊整合推動農村人口的城鎮化轉移的路子。西部地區好多農村一半以上農戶是城里農村兩頭跑，過著所謂的“兩棲式”生活，有的為了孩子上學，有的為了增加收入改善生活。這些農戶只要適當地推他們一把，就會移居城鎮實現非農化轉

移，而村莊整合正是這個“推”的著力點，一定意義上講，村莊整合就是做大小村莊的推力。具體做法是以地域為依據就近將分散的小村莊整合為不少于1000人的大村莊集中居住生活。理由是：

1、這種村莊整合具有可行性

首先，從理論上講，人具有社會屬性，農民也是如此，所以從本質上講農戶有選擇集中居住生活的本能趨向。其次，農民選擇時會進行成本比較做出理性選擇。雖然村莊整合對農戶來說不可能是零成本，但是他們會比較就近移居新村的成本、城里農村兩頭跑的成本以及直接移居城鎮的成本，顯然，只要三者之中就近移居的成本最小，農戶選擇就近移居新村的傾向就很大。最后，農戶就近移居集中居住生活，農戶間相互比較熟悉，人們的生活習慣、風俗習慣、風土人情等非常相似，所以不會有背井離鄉的感覺。總而言之，只要控制好農戶就近移居的成本，這種村莊整合就會得到農戶的積極支持和配合。事實上，我國已成功實現了許多村莊的整村遷居就是很好的例證。

2、這種村莊整合可以提高西部地區農民的生活質量而不增加生活費用，有利于加速農村城鎮化進程

這種整合并不一定要農民集體住樓房、使用沖水廁所，只是將農民集中在某一宜居區域集中居住生活，針對西部地區農村的實際情況，農民可以住自己的窯洞或平房，他們仍然可以擁有自家的小院，可以飼養家禽，實現食物的循環利用，不會得諸如食物垃圾等“城市病”。整合后的新村有小百貨店、餐館、美容美發店、衛生室、棋牌室、文藝隊、學校、書店、通訊費代收點，甚至有銀行、網吧等。整合前這些日常生活消費品大部分需跑到城鎮才能消費，整合后在自己村里就可以消費，既省錢又省時，同時這些日常生活消費品集中提供還有助于其質量提高和品種豐富。如學校，西部地區200人以下的村莊為數不少，一個村莊學齡兒童平均每個年級不到1人，要配置各科老師都不可能，更不要說圖書館、體育場了，整合后則不同，新村學齡兒童數量增多，不僅可以配齊各科專業老師，有條件的村莊還可以配置圖書館、體育場、電教室等教學設施，從而縮小農村和城鎮的教學資源差距，進而提高農村學校的教學水平和教學質量。再如生活用電、自來水、天然氣集中提供成本大大降低，既方便了農民生活又不增加生活費用。可能有人會擔憂把農民集中起來居住會增加農民耕作農地的成本，但是只要認真分析一下就會發現這種擔憂其實沒有必要，農民不在自家農地附近居住，但就近移居地域跨度不會太大，可騎車去耕作花費時間不長，成本也不大；有些農村可根據所經營的作物特性在農忙季節搭簡易房子暫住山上，這種做法在國外也不乏其例，農民耕作農地的成本根本不會增加。總之，這種村莊整合可以提高西部地區農民的生活質量而不增加生活費用。

這種整合也有利于加速西部地區農村城鎮化的進程。一是整合時農民會選擇就近移居新村還是移居城鎮？人的正常選擇心理是就高不就低，略有條件的農戶很有可能會選擇城鎮；一些暫住城鎮不打算移居城鎮即城里農村兩頭跑的農戶，村莊整合會促使他們移居城鎮，加速了農村人口的城鎮化轉移。二是整合后的新村，各種配套生活服務集中提供，就需要有人專門經營，這些經營農戶從實質上講已不再是農民了，因為他們的生產方式不再以農業生產經營為主，而是以商業經營為主，屬于社會化大生產，這樣又減少了一部分農業人口。這些農業人口的減少和城鎮化轉移都要歸功于村莊整合這一舉動，因此整合現有村莊有利加速農村城鎮化的進程。

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