第一篇：關于中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述

中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關系基本制度

5、中央與地方關系基本制度變遷

中國社會科學院馬克思主義研究院博士生導師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關系就應當正視中央與地方關系出現的新變化。中央與地方關系的變化體現在各地方發展的失衡、以及央地關系的復雜性。同時，辛教授認為目前在央地搏弈過程中，又出現了許多強大的國有企業的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現在很多省經濟實力很強，這些經濟實力的變化使得中央與地方關系，尤其是中央在對地方的調控力度方面出現了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進中央與地方關系法治化的進程。其次，當下要建立事權與財權研究的評估機制。再次，區域制度化、組織化向區域法治化進程轉化。要在區域發展的前提下，理出一條法律規制的程序與道路，形成一套法律的機制與規則。最后，要處理好幾對關系，一是財權與事權的關系、二是垂直與扁平的關系、三是黨政關系、四是民主與共和的關系。在處理這些關系的問題上，國際上有一些好的經驗我們可以借鑒，當前研究央地關系對推動中國經濟社會的發展也是有極大的重要意義的。

廈門大學社科處處長、博士生導師朱福惠教授回應了辛教授的發言，同時結合自身廈門特區的實際，論證了央地關系的復雜性。朱教授提出政治公共管理學中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關系立法制度

中央黨校封麗霞教授認為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復性現象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風險，失敗了風險由誰承擔?封教授為這一系列問題都值得學者們去深思去研究。

中國行政法學研究會副會長、國家行政學院法學部楊小軍教授認為中央與地方的關系，很多方面是政治學與憲法學的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關系與我們的國情有關。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負責，而不是對選民負責。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權、事權不匹配問題。

7、自治區自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學法學院副院長潘弘祥教授解釋了自治區自治條例出臺難的原因。認為自治區自治條例的出臺就涉及央地關系問題。中國是典型的行政化的分權方式。這種行政化的分權方式在中央集中壟斷之后，就會導致各種各樣的問題。會使得中央與地方關系很難按憲法所規定的模式來運作。權力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權力的話，就不會輕易再把權力下放到地方。潘教授認為要改行政化的分權方式為立法化的分權方式，使得國務院不在分權模式中占主導地位，讓立法機關在分權模式中占主導地位。此外，還要建立起民族地區多元化的糾紛解決機制。

中央民族大學法學院田艷副教授指出自治區自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關系沒有遵循法治化的道路。自治區自治條例在出臺前法律上是沒有規定要報國務院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認為現有自治條例的質量不高，很大程度上都是對民族區域自治法的抄襲，自治條例的質量低下導致不能有效的調動地方的積極性，最終不利于推動少數民族自治地區經濟的發展。

8、論地方立法權

北京航空航天大學法學院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權轉而來討論中央與地方權限劃分的問題。王教授認為對地方立法權這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權限的劃分。

北京大學法學院博士生曹旭東認為學者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關系的角度看，中國政治架構不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產黨的角色沒有轉換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務院法制辦青鋒司長認為要從實際出發，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴格的程序進行控制。不能以領導人的意志說了算。行政化分權轉變為立法方式分權值得討論，尤其涉及到自治區自治條例問題。比如很多學者都提到的國務院放權問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權更應多關注合理性。同時，青司長認為討論立法基本制度問題，目前現狀需要關注，立足現狀更有說服力。對于，通過行政區劃的變更帶動經濟發展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關系法治化建構

9、民族地區財政權研究

湖北民族學院院長戴小明教授就民族自治地方(地區)財政權這一問題進行了四個層面的描述：

首先，財政權是民族自治地方的憲法權利。現代憲政國家的職能是提供公共產品，因此財政權成為憲政重要內容，也是限制政府的一種方式。關于民族自治地方的財政權相關法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權規定;預算法第32條;民族區域自治法62條關于財政轉移支付的規定。

其次，民族自治地方財政權的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應的，主要有四個層級：自治區、自治州、自治縣、自治鄉。其中主體是前三個，最后一個是補充。

再次，民族自治地方財政權的現狀。首先，對自治地方政府的財政權利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權利不斷增強。這種增強主要體現在經濟實力的增強與轉移支付的加大。但是這種增強僅主要體現在自治區、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權的困境。第一、從經濟基礎的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規則與潛規則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規則視角上看，財政轉移支付制度很不規范，缺少公正性、公開性、規范性這三個法治環境下財政轉移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認為對中央與地方關系的法治化建構應當從地方出發進行試點，同時完善現行的財政轉移制度是最好的突破口。并且，政治家與學者之間在認知上是存在差異的，不進入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。

中國社會科學院法學所博士生導師陳云生教授回應戴院長的發言，認為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認為我國中央與地方關系法治建設不易展開，而民族自治地方與中央的關系則更容易展開，容易達成目標。同時，作為解決民族自治地方財政權問題的一個思路是財政轉移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發展的積極性，西方國家的經驗即使明證。如何提高自治地方的發展經濟的積極性與主動性是值得學者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調節機制

中國社會科學院法學所劉海波副研究員認為一旦不同法律之間出現了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調節，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發現抵觸，地方性法規和法律沖突，逐級報請全國人大常務會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調節央地關系，才能真正實現法治化。

中國政法大學王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規本身就存在問題怎么辦?王教授認為，更重要的是法院應當有權利根據憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規進行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規的方式來實現調節作用”，不能給予法律違憲審查權，那么中央與地方關系的法治化是無法真正實現的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權的困境

云南大學法學院沈壽文副教授認為中央與地方關系法治化的主要方式就是分權。我國當前走了兩個極端，第一個是特別行政區的自治權，第二個是民族區域自治制度下的自治權。國際社會上的“自治權”主要體現是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構，反之亦然。而我國的自治權是說其他地方沒有，而當地享有的權利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質是我國國家權力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當前憲法及法律規定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權組織形式的制度，這是橫向層面的表現，實際上呈現的是一種一權獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結構形式的制度，這是縱向層面的表現，實際上蘊含地方自治的內容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學王建學博士后認為，中央與地方關系可以分為三個層面，第一是應然層面，第二是規范層面，第三是實然層面。法學家應該在第一與第二層面之間，特別應當重視對法律文本的規范分析。王建

軍提出是否能從憲法規范層面對中央民族大學英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關系之中所起的作用是什么，是否有指導作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權獨大”的現象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學法學院博士生導師楊海坤教授主張解決中央與地方關系應當從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權利發展起來;

二、加強黨內民主;

三、地方制度應當創新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學院法學部楊偉東教授認為認為中央與地方關系法治化是建構性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么?本土資源應放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發揮資源，作用很有限。組織部長學習發言，公推直選，問題就是，提倡地方創新，但整個控制權在中央。所以應該充分給地方空間，否則永遠是空盤。

中國政法大學法學院張樹義教授指出現在考慮央地關系，需要考慮聯邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發的自焚案。這對政權一個極為危險的信號。張教授認為大國沒有一個國家，搞集權是成功的。我國需要考慮聯邦制，經驗上，理論上都成立。自治、聯邦就是從人性來的。自己事自己做主。基本人性。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎上，才有公共權力。從下到上，在人性基礎上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制?永遠要有明確戰略目標，那就是奔向聯邦制，這是最為根本的指導。

北京大學法學院博士生導師姜明安教授認為中央與地方的關系主要體現為權力配置上，包括人權、財權、事權、人權的配置。姜教授指出：首先，央地關系只要有法律的規定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規定規定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標準，強調達到合理的

配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態的搏弈，最后姜教授認為權力按一種模式配置，更要注重權力的保障機制。一種是權力機關來保障，一種是司法機關來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院博士生導師周葉中教授認為研究央地關系法治化，首先要明確為什么有關系，這種關系是什么，其實質是什么?其實然是什么，應然又是什么?這些問題都是央地關系的基礎。央地關系的內涵是權力配置關系，其實質是利益關系。基礎問題的視角應當是研究的基礎。央地關系法治化的研究應當以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當前央地關系中是否起到了作用，其構建的體系在實然中是否得到實現。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結

陳斯喜 全國人大常委會內務司法委員會副主任

陳主任認為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發言人、評議人、主持人的發言，效率很高。同時，也表現在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關系的方方面面，具體到立法權、民族區域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務實理性，問題意識比較強，從提出問題到解決問題，環環相扣。國情意識很強，結合中國特點來談論，針對性很強，建設性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯邦制體制的問題，在討論過程中有目標性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領導方式的改善。如果黨的領導方式不改善，就不能達到科學治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉變問題。如果政府職能不轉變，在這里空談央地關系就沒有意義。第三個就是我

國法治要有比較大的推進，法治要有比較大的進展才能推進央地關系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題。現在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權體制怎樣合理化。在法制統一的前提下，地方可以考慮多元化的政權形式。第四個問題是權限劃分模式如何合理化。統一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權可以有所區別，不同的地方可以給予其不同的權力。這個問題以后要深入研究。你好哦啊，

第二篇：中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述二方法

中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關系基本制度

5、中央與地方關系基本制度變遷

中國社會科學院馬克思主義研究院博士生導師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關系就應當正視中央與地方關系出現的新變化。中央與地方關系的變化體現在各地方發展的失衡、以及央地關系的復雜性。同時，辛教授認為目前在央地搏弈過程中，又出現了許多強大的國有企業的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現在很多省經濟實力很強，這些經濟實力的變化使得中央與地方關系，尤其是中央在對地方的調控力度方面出現了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進中央與地方關系法治化的進程。其次，當下要建立事權與財權研究的評估機制。再次，區域制度化、組織化向區域法治化進程轉化。要在區域發展的前提下，理出一條法律規制的程序與道路，形成一套法律的機制與規則。最后，要處理好幾對關系，一是財權與事權的關系、二是垂直與扁平的關系、三是黨政關系、四是民主與共和的關系。在處理這些關系的問題上，國際上有一些好的經驗我們可以借鑒，當前研究央地關系對推動中國經濟社會的發展也是有極大的重要意義的。

廈門大學社科處處長、博士生導師朱福惠教授回應了辛教授的發言，同時結合自身廈門特區的實際，論證了央地關系的復雜性。朱教授提出政治公共管理學中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關系立法制度

中央黨校封麗霞教授認為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復性現象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在

一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風險，失敗了風險由誰承擔?封教授為這一系列問題都值得學者們去深思去研究。

中國行政法學研究會副會長、國家行政學院法學部楊小軍教授認為中央與地方的關系，很多方面是政治學與憲法學的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關系與我們的國情有關。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負責，而不是對選民負責。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權、事權不匹配問題。

7、自治區自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學法學院副院長潘弘祥教授解釋了自治區自治條例出臺難的原因。認為自治區自治條例的出臺就涉及央地關系問題。中國是典型的行政化的分權方式。這種行政化的分權方式在中央集中壟斷之后，就會導致各種各樣的問題。會使得中央與地方關系很難按憲法所規定的模式來運作。權力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權力的話，就不會輕易再把權力下放到地方。潘教授認為要改行政化的分權方式為立法化的分權方式，使得國務院不在分權模式中占主導地位，讓立法機關在分權模式中占主導地位。此外，還要建立起民族地區多元化的糾紛解決機制。

中央民族大學法學院田艷副教授指出自治區自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關系沒有遵循法治化的道路。自治區自治條例在出臺前法律上是沒有規定要報國務院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認為現有自治條例的質量不高，很大程度上都是對民族區域自治法的抄襲，自治條例的質量低下導致不能有效的調動地方的積極性，最終不利于推動少數民族自治地區經濟的發展。

8、論地方立法權

北京航空航天大學法學院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權轉而來討論中央與地方權限劃分的問題。王教授認為對地方立法權這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權限的劃分。

北京大學法學院博士生曹旭東認為學者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關系的角度看，中國政治架構不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產黨的角色沒有轉換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務院法制辦青鋒司長認為要從實際出發，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴格的程序進行控制。不能以領導人的意志說了算。行政化分權轉變為立法方式分權值得討論，尤其涉及到自治區自治條例問題。比如很多學者都提到的國務院放權問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權更應多關注合理性。同時，青司長認為討論立法基本制度問題，目前現狀需要關注，立足現狀更有說服力。對于，通過行政區劃的變更帶動經濟發展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關系法治化建構

9、民族地區財政權研究

湖北民族學院院長戴小明教授就民族自治地方(地區)財政權這一問題進行了四個層面的描述：

首先，財政權是民族自治地方的憲法權利。現代憲政國家的職能是提供公共產品，因此財政權成為憲政重要內容，也是限制政府的一種方式。關于民族自治地方的財政權相關法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權規定;預算法第32條;民族區域自治法62條關于財政轉移支付的規定。

其次，民族自治地方財政權的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應的，主要有四個層級：自治區、自治州、自治縣、自治鄉。其中主體是前三個，最后一個是補充。

再次，民族自治地方財政權的現狀。首先，對自治地方政府的財政權利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權利不斷增強。這種增強主要體現在經濟實力的增強與轉移支付的加大。但是這種增強僅主要體現在自治區、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權的困境。第一、從經濟基礎的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規則與潛規則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規則視角上看，財政轉移支付制度很不規范，缺少公正性、公開性、規范性這三個法治環境下財政轉移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認為對中央與地方關系的法治化建構應當從地方出發進行試點，同時完善現行的財政轉移制度是最好的突破口。并且，政治家與學者之間在認知上是存在差異的，不進入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。

中國社會科學院法學所博士生導師陳云生教授回應戴院長的發言，認為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認為我國中央與地方關系法治建設不易展開，而民族自治地方與中央的關系則更容易展開，容易達成目標。同時，作為解決民族自治地方財政權問題的一個思路是財政轉移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發展的積極性，西方國家的經驗即使明證。如何提高自治地方的發展經濟的積極性與主動性是值得學者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調節機制

中國社會科學院法學所劉海波副研究員認為一旦不同法律之間出現了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調節，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發現抵觸，地方性法規和法律沖突，逐級報請全國人大常務會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調節央地關系，才能真正實現法治化。

中國政法大學王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規本身就存在問題怎么辦?王教授認為，更重要的是法院應當有權利根據憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規進行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規的方式來實現調節作用”，不能給予法律違憲審查權，那么中央與地方關系的法治化是無法真正實現的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權的困境

云南大學法學院沈壽文副教授認為中央與地方關系法治化的主要方式就是分權。我國當前走了兩個極端，第一個是特別行政區的自治權，第二個是民族區域自治制度下的自治權。國際社會上的“自治權”主要體現是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構，反之亦然。而我國的自治權是說其他地方沒有，而當地享有的權利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質是我國國家權力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當前憲法及法律規定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權組織形式的制度，這是橫向層面的表現，實際上呈現的是一種一權獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結構形式的制度，這是縱向層面的表現，實際上蘊含地方自治的內容。

所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學王建學博士后認為，中央與地方關系可以分為三個層面，第一是應然層面，第二是規范層面，第三是實然層面。法學家應該在第一與第二層面之間，特別應當重視對法律文本的規范分析。王建軍提出是否能從憲法規范層面對中央民族大學英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關系之中所起的作用是什么，是否有指導作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權獨大”的現象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學法學院博士生導師楊海坤教授主張解決中央與地方關系應當從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權利發展起來;

二、加強黨內民主;

三、地方制度應當創新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學院法學部楊偉東教授認為認為中央與地方關系法治化是建構性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么?本土資源應放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發揮資源，作用很有限。組織部長學習發言，公推直選，問題就是，提倡地方創新，但整個控制權在中央。所以應該充分給地方空間，否則永遠是空盤。

中國政法大學法學院張樹義教授指出現在考慮央地關系，需要考慮聯邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發的自焚案。這對政權一個極為危險的信號。張教授認為大國沒有一個國家，搞集權是成功的。我國需要考慮聯邦制，經驗上，理論上都成立。自治、聯邦就是從人性來的。自己事自己做主。基本人性。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎上，才有公共權力。從下到上，在人性基礎上建立起了國家。從上到

下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制?永遠要有明確戰略目標，那就是奔向聯邦制，這是最為根本的指導。

北京大學法學院博士生導師姜明安教授認為中央與地方的關系主要體現為權力配置上，包括人權、財權、事權、人權的配置。姜教授指出：首先，央地關系只要有法律的規定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規定規定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標準，強調達到合理的配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態的搏弈，最后姜教授認為權力按一種模式配置，更要注重權力的保障機制。一種是權力機關來保障，一種是司法機關來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院博士生導師周葉中教授認為研究央地關系法治化，首先要明確為什么有關系，這種關系是什么，其實質是什么?其實然是什么，應然又是什么?這些問題都是央地關系的基礎。央地關系的內涵是權力配置關系，其實質是利益關系。基礎問題的視角應當是研究的基礎。央地關系法治化的研究應當以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當前央地關系中是否起到了作用，其構建的體系在實然中是否得到實現。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結

陳斯喜 全國人大常委會內務司法委員會副主任

陳主任認為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發言人、評議人、主持人的發言，效率很高。同時，也表現在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關系的方方面面，具體到立法權、民族區域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務實理性，問題意識比

較強，從提出問題到解決問題，環環相扣。國情意識很強，結合中國特點來談論，針對性很強，建設性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯邦制體制的問題，在討論過程中有目標性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領導方式的改善。如果黨的領導方式不改善，就不能達到科學治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉變問題。如果政府職能不轉變，在這里空談央地關系就沒有意義。第三個就是我國法治要有比較大的推進，法治要有比較大的進展才能推進央地關系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題。現在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權體制怎樣合理化。在法制統一的前提下，地方可以考慮多元化的政權形式。第四個問題是權限劃分模式如何合理化。統一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權可以有所區別，不同的地方可以給予其不同的權力。這個問題以后要深入研究。我愛你 @@

第三篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環節和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執法不夠規范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署明確指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統一性。

從價值理念看，法治是現代國家的核心價值觀，是現代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現代國家治理理念和規則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規范約束、共識凝聚等是國家治理現代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的。”①

從規則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現國家治理體系現代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現代化首先體現為權力體系運行的現代化，實質是公共權力運行的制度化和規范化。如前所述，國家治理體系囊括了執政黨、政府、市場經濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現代國家治理的基本經驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平決定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現代化，就不可能實現國家治理層面的現代化。地方治理現代化離不開法治在地方治理中的作用。

發揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規則及其相互關系的法治化與規范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現代化的根本保障。國家治理現代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹的程序開展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節。從治理規則看，地方治理中需要適用更多的規則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現。

地方治理法治化是地方治理現代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現代治理的要求，根據國家治理理論，法治是國家治理現代化的關鍵指標。現代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規范社會成員的行為，才能形成一個穩定有序的社會狀態。地方治理體系作為一種復雜的規范體系，它的運轉離不開法治的規范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規范和明細，在尊重治理主體對政治、經濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環節。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這些現象顯然難以滿足地方治理現代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規定了中央和地方關系要在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性。但這種規定過于原則、籠統和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發揮，阻礙地方治理現代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現和推進。地方治理中行政執法不規范。在地方治理中，行政執法問題可以概括為執法不嚴格、執法不規范、執法不文明等三類問題。具體表現為：一是濫用行政職權，部分行政執法主體不執行或違反法律開展執法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執法過程中經常會出現執法步驟、執法順序、執法形式、執法方式和執法時限等方面的程序違法；三是強制性執法時有發生，一些執法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執法力度，以高壓強權強制執法，這種執法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現象的發生，引發局部社會抗拒現象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節點。總的要求是在保持現有中央和地方財力格局總體穩定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發揮市場的決定性作用以及更好發揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規則”的制定者和監管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現代社會和具有民主品格的現代公民是現代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優惠政策，推進社會組織發展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優勢和作用④。加強行政執法規范化建設，維護和諧治理環境。行政執法規范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執法人員執法資格考試和管理制度。推進行政執法資格考試，考核不合格不予頒發執法資格，不準從事執法活動。二是要樹立規范、公正、理性、文明執法理念，完善執法程序，明確具體操作流程，減少執法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛生、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，從而減少多頭執法行為。四是全面落實行政執法責任制、建立責任倒查機制，加強執法監督，懲治執法腐敗現象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發展與國家治理體系現代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉

第四篇：改革開放以來中央與地方關系的變化

改革開放以來中央與地方關系的重大變遷

中央與地方關系是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經濟關系、政治關系乃至文化關系。

改革開放以來，我國中央與地方關系的最大變化，表現為中央與地方經濟關系的變化。經濟體制改革每向前跨進一步，都使中央與地方關系呈現出新的發展態勢，并打上受經濟體制改革影響的烙印。我國中央與地方政治關系的改革，一般都是經濟關系變化的延伸和發展，是經濟體制改革在上層建筑領域的表現。而“均衡、和諧地協調中央與地方的關系，不管是對經濟體制改革還是對政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對于經濟體制改革而言，能否處理好中央與地方的關系，直接影響到我國的市場經濟是統一的市場經濟還是互相封鎖的市場經濟。對于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關系，直接影響到地方和基層組織積極性的發揮，甚至影響到國家的統一和社會的穩定”。改革開放以來我國經濟體制改革大體經歷了兩個發展階段，中央與地方的關系也隨之劃分為與經濟體制改革相對應的兩個階段。

一、以放權為主導的中央與地方關系(1992 年以前)

中央與地方關系根植于一個國家的社會體制之中，一國的政治體制、經濟體制狀況直接決定了中央與地方關系的形態特征和發展變化。

1949 年取得全國政權的中國共產黨在新中國國家結構形式上選擇的是單一制的中央集權模式，這是基于當時中國所面臨的最重要問題所作出的決定。表現在經濟體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制，中央政府通過這樣一個完整的網絡決定地方政府的行為。這種利益滿足體制奠定了中央與地方政府關系的模式——高度中央集權型，中央對地方政府具有強制性的指揮權，決策大多由中央一級作出，地方政府的基本職能僅在于實現全社會利益的一部分。這種高度的中央集權模式造成我國經濟管理中機構臃腫、層次重疊、手續繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創造性的發揮。“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權；應該著手大力精簡各級經濟行政機構，把它們的大部分職權轉交給企業性的專業公司或聯合公司……采取這些措施，才能充分發揮中央部門、地方、企業和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創造性，使社會主義經濟的各個部門各個環節普遍地蓬蓬勃勃地發展起來。”

十一屆三中全會確立的經濟體制改革首先在農村取得巨大成就。在巨大成功的推動下，改革從農村發展到城市。1984 年，十二屆三中全會正式提出，“社會主義經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。它突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，為全國經濟體制改革提供了新的理論指導。但長期以來形成的高度中央集權的管理體制已很難適應經濟體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進程。鄧小平分析說：“機構龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權，他那邊往上收權，必然會阻礙經濟體制改革，拖經濟發展的后腿。”只有改變這種高度集中的管理體制，調動各方面的積極性，中央與地方的關系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關鍵的就是權力下放。因此，他強調，經濟體制改革必須以權力下放為中心環節。同時，鄧小平也十分重視政治體制改革，認為“政治體制改革同經濟體制改革應相互依賴，相互配合”。政治體制改革的主要內容應當是“權力要下放，解決中央和地方的關系”。即下放權力，發揮地方積極性，是經濟體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來，在總結新中國歷史經驗的基礎上形成的認識是：要正確處理中央和地方關系，就必須分權、放權，要通過“精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調動起來”。在這一認識的基礎上，我國堅持“兩個積極性”的總體原則，實行的是以“下放權力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報告確認：“凡是宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則。在中央和地方的關系上，要在保證全國政令的統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是指出大政方針和進行監督。” 在這一時期，權力下放的理論與實踐交錯產生與進行，互相促動。這一時期的權力下放包括1980 年的財稅權下放、1982 年的立法權下放以及1984 年的投資決策權下放。然而，在這一過程中，開始出現了令人不安的地方和部門保護主義問題。“有的地方和部門的保護主義，已發展到了嚴重的程度，為了他那一點個人和局部利益甚至連犯罪的問題都敢加以保護。”同時，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權格局，即東南沿海一帶，權力下放較大；而中西部地區，則權力下放較小。權力下放不均等，不僅進一步擴大了東西部的差距，而且導致地方與地方之間、企業與企業之間的不公平、不平等競爭，權力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產生了壟斷意識，形成了“諸侯經濟”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國已有20 多個“獨立王國”、2000 多個“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭投資、上項目，利用自身權力加劇地方割據和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產業結構趨同，并引發了一系列資源大戰。

概括來看，這一階段的總體特征是：在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中強調發揮兩個積極性，其結果是以權力下放、地方分權為主，促進了地方經濟的發展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調控能力。這一點江澤民同志給予了明確闡述：“改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到充分發揮，有力地推動了改革與發展。這是一條重要經驗，應當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益。”

二、不斷磨合的中央與地方關系(1992年以來)

從歷史來看，最理想的中央與地方關系應該是平衡與協調關系。在權力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。任何一方的權力過大或過小，都將破壞權力的正常運轉。中央的權力過大，影響地方的建設與發展；地方的權力過大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來我國力圖達到的理想狀態中的中央和地方關系。

1992 年，十四大把建立社會主義市場經濟體制確定為我國經濟體制改革的目標。社會主義市場經濟是商品經濟的高級形式，這種形式下的經濟運行模式和運行機制既不同于傳統的高度集中的計劃經濟形式下的運行模式和運行機制，也有別于改革開放以來實行的有計劃的商品經濟形式下的運行模式和運行機制。市場經濟要求尊重市場的內在運行規律，讓市場在資源配置中起基礎性作用。從此，我國的整個經濟運行快速地向市場化方向轉變，進入一個急劇向市場經濟過渡的全面改革的歷史時期。與此同時，在社會主義市場經濟體制建立過程中，政治體制的功能也必然要發生變革，以適應經濟體制和社會、經濟生活方式的變化。可以說，從對物質資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質資源為主到管理非物質資源為主，是政治體系在市場經濟條件下發生的重要變革。中央與地方關系作為整個政治體系中的子系統，也必然要發生適應性變化。與這樣一種經濟體制相適應的中央與地方的權力結構，既要求有必要的中央集權，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權。從一定意義上說，沒有中央集權條件下的地方分權，必然會造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒有在地方分權基礎上的中央集權，又會復歸于僵化的“大一統”模式。只有實現二者的結合，才能適應社會主義市場經濟體制的客觀需要，實現中央與地方關系的合理化。

為了改變改革開放以來由于實行行政放權而帶來的中央宏觀調控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況，1994 年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行，使中央與地方關系的調整與改革以市場經濟為取向，標志著建立新型中央與地方關系的改革進入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經濟，有效地利用資源，提高經濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現財政、稅收上的“兩個積極性”。實踐表明，分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關系導入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經濟學家稱其為“中國式的聯邦制”或“財政聯邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯強化和改善了中央宏觀調控能力。但是，分稅制并非萬能，雖然加大了中央財政轉移支付力度，但對于地區差距問題，不僅未能加以解決，反而進一步擴大。由于分稅制改革主要是“中央主導型”模式，自實行以來，中央和地方的經濟分成比例幾乎年年在變，中央可以根據經濟形勢的需要，隨意調整中央和地方的分配關系，地方政府只能被動接受，從而導致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權劃分得不明確，雙方都會采取一些機會主義行為來實現自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區間的經濟競爭導致大量低水平重復建設，由此又形成地方保護主義，并進而導致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔了從中央轉移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發，通過“經營城市”來增加收入、緩解財政壓力，這就導致了房地產過熱和房價猛漲以及大規模基礎設施建設的“政績工程”。?瑏瑥這樣一些問題的存在，既威脅到中國經濟的健康發展，又往往使得中央的調控措施失去應有的力度與效果，甚至影響到其權威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發展和完善社會主義市場經濟體制過程中強調發揮兩個積極性，它意味著中央要加強屬于自己的宏觀調控權，同時把屬于地方的權力劃歸地方。因此，1992 年以后我國在中央與地方關系的磨合上出臺了不少有針對性的政策，增強了中央的宏觀調控能力，同時也出現了新的地方保護主義。如此看來，要想達到理想狀態的中央與地方關系任重道遠。

三、權衡中央與地方關系的理論思路

如前所述，改革開放以來我國既經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉軌階段，又步入了發展和完善社會主義市場經濟體制的時期。雖然兩個時期中央與地方關系的權衡重點和最終取向不盡相同，但都植根于建設中國特色社會主義的大環境中，都是基于對歷史上所犯錯誤的規避。在這其中，我國的社會體制發生了深刻變化，高度一體化的官僚集權體制被打破，政治權力與經濟權力開始走向分離，社會逐步趨于多元化。中央與地方關系也不例外，傳統單一的中央高度集權模式讓位于多元化的、中央集權與地方分權并存的新格局。隨著社會主義市場經濟制度的建立、分稅制的實行、政府機構與職能的改革等，我國中央與地方的關系有了實質性變化，初步建立起政治運作與經濟運行相對獨立的政經二元化體制。?瑏瑦但是，當改革進入深水區以后，以分權為路徑解決我國的中央與地方關系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國在中央與地方關系的權衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領導集體在不同時期處理中央和地方關系上均形成了極具智慧性的理論。概括來看，1956 年毛澤東在《論十大關系》一文中關于中央和地方關系的理論直接指導了計劃經濟條件下我國處理中央和地方關系的實踐，同時也具有不容低估的現實指導價值；在20 世紀80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領導集體針對改革開放中出現的實際問題，系統提出了經濟轉軌時期處理中央和地方關系的原則，并在隨后的改革開放進程中發揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會上發表《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》的講話，系統闡述了第三代領導集體處理中央和地方關系的原則和構想，這直接指導了社會主義市場經濟體制建立過程中中央和地方關系的權衡。從理論上來看，中共三代領導人都在不同時期堅守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時這些理論思路也是現今發展中央與地方關系的準繩。

一是要發揮中央和地方兩個積極性。1995年，中共十四屆五中全會全面系統地論述了發揮中央與地方兩個積極性對于我們的意義。“充分發揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經濟生活中的一個重要原則問題，直接關系到國家的統一、民族的團結和全國經濟的協調發展。我國國家大、人口多，情況復雜，各地經濟發展不平衡。賦予地方必要權力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發揮地方發展經濟的積極性和創造性，有利于增強整個經濟的生機和活力。同時，全國經濟是一個有機的整體，中央必須制定和實施全國性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結構優化，維護全國市場的統一，促進國民經濟有序運行和協調發展。”?瑏瑧充分發揮中央和地方兩個積極性，這是《論十大關系》中提出的一個重要思想，成為后來我國處理中央與地方關系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體在改革開放的新形勢下堅持了這一思想。這說明三代領導集體的思想是一脈相承的，這也是我們權衡中央與地方關系時必須堅持的基本原則。

二是要維護中央權威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國人大四次會議解放軍代表團討論會上的講話中指出：“中央領導和中央政令的權威必須維護，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀律。”對照建國以來的發展歷程，我們不難發現，維護中央權威是中華民族生存和發展的基本條件，是確保國家安全、社會政治穩定和經濟協調發展的需要，是深化改革、建立社會主義市場經濟體制的需要，也是擴大對外開放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權力要劃歸地方。十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010 年遠景目標的建議》提出：“發揮中央和地方的積極性，實行投資的合理分工。中央掌握的建設資金集中用于全國性或跨地區的基礎設施、基礎產業和支柱產業重點工程，以及科技、教育、國防等方面的重點項目。地方政府投資主要用于本地區公益性、基礎性項目。”這就確定了屬于地方政府的一項重要權力：投資管理權。這樣，按照三代領導集體的主要思路，就是賦予地方必要的權力，特別是與其權力、職能、責任相一致的地方經濟調控權要劃歸地方，應充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關系的實踐途徑

從實踐角度來看，中央和地方關系有著較大的拓展空間。

其一，權力下放的思路不能放棄，尤其是對于中國這樣疆域遼闊、人口眾多的大國而言更是如此。從新中國中央和地方關系幾十年的發展歷程中可以看出，中央和地方的關系始終處于一種集權、分權的循環往復中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權威。改革開放初期實行的以行政放權為主要特點的中央與地方關系改革所帶來的后果是：地方保護主義盛行和中央宏觀調控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權就聯想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權，另一方面又出臺不同的政策對所放權力進行約束，直接帶來現今地區梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內地之間差距愈益拉大，導致地方政府更多的抱怨和新的地方保護主義的出現。

權力下放本身沒有錯。歐美國家三百多年來都遵循給予地方更多的積極性和自主權的原則，也未見那些國家的統一地位發生過改變。那為什么我國出現了大量的低水平重復建設和政績工程？ 原因就在于在權力下放過程中沒有給予地方更多的監管權。如果我們能更好地發揮民間力量、非政府組織以及公共領域的監督作用，那么地方政府在一些宏觀規劃和大的城市建設上就必須做到透明化，同時采用一定范圍的聽證制度，在保證地方利益的同時，考慮國家的整體利益和長遠效益。

其二，尋求通過制度化、法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡。我國是單一制國家，中央政府代表了國家的所有主權，地方政府只是中央政府的分支，有義務服從中央的命令，中央政府可以隨時通過法律或命令超越并取消地方規定。自1994 年實行“分稅制”以來，地方政府逐步具備了自己穩定的稅種和財政收入來源，作為獨立的利益主體地位凸顯，甚至有人說，加上中央對地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預算外和制度外收入，地方政府以各種形式實際支配的公共財力遠遠大于中央政府。?瑏瑨獨立的利益主體使地方政府具備了經濟學中“經濟人”的特點，這也是中國地方保護主義的根源。但是，不論人權、財權還是事權，地方政府與中央實質上很難“平等對話”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢進”和“上有政策、下有對策”等，謀求自身作為“經濟人”的利益最大化。因此，我國中央與地方關系種種問題的實質是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類似“州際貿易條款”的有效調控機制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優勢地位，尤其是在經濟方面。這使得中央對地方權力的收放猶豫不決，也直接導致建國以來我國中央與地方的關系始終徘徊于“集權—放權”的循環之中、“放—亂—統—死”的怪圈轉個不停。所以，通過法律約定中央和地方的關系成為一個刻不容緩的話題。

從現實來看，雖然我國現行憲法、地方組織法中對于中央與地方政府的職權劃分有一些規定，但這些規定是原則性的、粗線條的，過于籠統，缺乏嚴格、準確的界定和區分。這樣，中央根據需要，可以隨時收權和放權；地方為了自身利益也可以向中央討價還價。因此，如一些學者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關系法，規定中央與地方的權力劃分。當然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過立法方式確定中央和地方的權限，二是應該通過法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國尋求政治智慧。從歷史來看，世界上的大國所采用的幾乎都是聯邦制國家結構形式。在當今世界約200 個國家中，雖然只有28 個聯邦制國家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現出豐富的多樣性。對于大國而言，這些國家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢必存在各種不同的要求，無論是政治上的還是經濟上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個中央集權的國家進行權衡，就不會強調每一個地方的各自特色和利益。美國、德國的聯邦制在長期的歷史發展過程中，形成了比較規范的中央與地方關系。顯然，謀求政治文明的發展是沒有國界的，他國的歷史經驗可以為我國處理中央和地方的關系提供政治智慧。

總之，任何一個大國的有效治理，都必然依賴良好的中央與地方分權。通過中央與地方的分權，中央政府能夠更加有效地收集和處理實施治理所必需的信息，將自己的權力更加深入地貫徹到社會的末梢，并合理控制政府規模，建立一個更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應居民對地方性公共物品的需求，同時各個不同的地方政府之間的競爭也有助于居民通過“用腳投票”獲得更好的公共服務，地方政府也會由此產生制度創新。

第五篇：中央與地方財政關系

我國自1994年起實施的分稅制財政體制改革，是中央與地方政府間財政關改革史上一次重大制度創新。

經過九年多的實踐與探索，分稅財政管理體制運行平穩、成效顯，中央與地方政府間財政關逐步規范。尤其是$%%$年中央功實施所得稅分享改革，進一理順了中央與地方的利益分配系，政府間財政關系日趨完善。是在分稅制改革實踐中也存在些問題，如政府間財政支出職劃分不夠明晰，收入分享還不科學合理，轉移支付結構不夠化等。所有這些問題，都直接涉到中央與地方政府間財政關系深化改革，需要在實踐中加以究解決。筆者擬結合地方實際，中央與地方政府間財政關系相問題加以分析。

一、關于中央與地方財政出職責劃分問題目前，我國各級政府間的財政出責任劃分缺乏明確的法律依，從而導致政府間支出職責不、上級政府隨意下放支出責任、方基本公共服務不能有效供應諸多問題。1994年實施的分稅制政體制改革，基本上是在政府事和支出范圍未作調整的情況下行的，盡管在財政體制文件中對政支出責任作了劃分，但劃分比籠統，并沒有大的突破。總體上，分稅制財政體制改革以來，中央和地方政府在財政支出職責上互有“越位”與“缺位”，職責劃分并不穩定。概括起來，主要包括以下三種情況：

（一）地方承擔中央支出職責。實踐中比較明顯的事例有：

1、三峽移民搬遷工程，以及對口支援西藏、新疆，以及黃淮海綜合開發等受益范圍大規模外溢、關系到全國經濟社會發展的項目，中央要求地方給予資金配套。

2、由中央財政垂直管理的部門經費，如氣象部門經費、地震部門經費、武警系統經費等，要求地方負擔一部分。

3、由中央負擔的部屬高校建設，要求地方給予共建資金配套。

中央企業分離辦社會職能向地方轉嫁負擔。出于改革需要，中央企事業單位頻繁下劃，將中央支出責任下移，對地方財政支出格局以及收支平衡也產生很大影響等等。

（二）中央承擔地方支出職責。目前，中央對地方的專項補助相對于一般轉移支付補助而言，規模要大得多。中央專項補助中，有許多是對地方性項目的補助，如地方企業技術改造、中小城市基礎設施建設、地方旅游事業發展等等，事實上這等于中央介入地方事務。

（三）中央頻繁出臺法律法規，要求地方保證的“硬性”支出過多。

中央通過許多部門法律或法規，規定地方對于農業、教育、科技、計劃生育、社會保障、體育、衛生等支出增長要超過財政收入增長，或者規定占財政支出的比重必須達到某個水平。特別需要說明的是，目前地方財政支出中有許多是近幾年新增加的事權，在原來的體制規定中并沒有包含相應的財權。比如，隨著我國社會主義市場經濟發展和企業轉換經營機制改革步伐的加快，企業下崗職工、低收入人群有所增加，相應要求地方財政負擔的下崗職工基本生活保障、城鎮居民最低生活保障等支出；因城鎮住房制度改革而帶來的行政事業單位職工住房補貼支出等。地方支出職責的不斷擴大與財權范圍的固化，最終造成地方財政尤其是縣鄉財政困難的加劇。

造成上述局面的根本原因，在于我國政府間職責劃分，長期以來缺乏科學合理的、具有約束力的法律規范，以致在實踐中很容易造成經常性的相互“越位”行為。反過來講，由于政府間事權的劃分長期未能有效解決，又在很大程度上損害了分稅制財政體制的整體功能。下一步需要著力解決的問題是：首先大力促進地方政府退出競爭性領域，按照公共財政的要求，逐步明確各級政府在農業、教育、科技以及地方基礎設施等方面的事權責任。其次，在進一步理順了政府間職責以后，有必要借鑒國際通行做法，以法律形式規范政府間事權和支出劃分，使各級政府在履行其事權和支出責任方面真正有法可依，有章可循。

二、關于中央與地方政府間財權劃分問題根據事權與財權相結合的原則，我國現行分稅制財政體制實行按稅種劃分中央與地方收入。將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅,將同經濟發展直接相關的主要稅種劃為中央與地方共享稅!

將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

分稅制之初確定了中央與地方財政收入范圍后，2002年起又實施了所得稅分享改革，初步打破了按企業隸屬關系劃分收入的作法。

總體上講，經過多年的改革與完善，目前中央與地方收入劃分的規范化程度有所提高，但近幾年出現了財力進一步向中央集中的趨勢，一定程度上削弱了地方財政職能的發揮。比較突出的問題有以下幾個方面：

（一）“兩稅”稅收返還計算辦法不利于地方財政良性發展。現行體制規定，“兩稅”每增長1%，中央對地方的稅收返還比上年增長0.3%，這造成稅收返還增量占“兩稅”增量的比重逐年降低。以山東為例，按照目前方法計算，1:0.3稅收返還占上劃“兩稅”增量的比重，1994年以來平均每年下降2個多百分點，到2002年已下降到10.69%，比全國平均水平低3個多百分點。實踐證明，經過近幾年的運行，分稅制改革已經達到了中央集中財力的目的，中央財政調控能力明顯增強，但同時地方各級財政卻越來越困難，中央與地方分配關系不盡合理已經成為一個不容忽視的共性問題。

（二）地方收入中缺乏主體稅種。我國稅收主要來自于第二產業，而這部分稅收大部分為中央收入。

2002年所得稅分享改革后，地方稅種主要是營業稅、城建稅以及農業稅收等，地方財政沒有“當家”稅種，或者說缺少主體稅種，因而就不可能真正成為一級獨立的財政。在地方財政收入中，“死面多，活面少”，城建稅、農業稅收、資源稅、礦產資源補償費、排污費等基本上都是不增長或增長潛力不大的稅種。近年來，地方政府為了維持財政收入的增長水平，只能“稅不夠，費來補”，導致地方收入中非稅收入比重越來越高。非稅收入中的行政性收費收入又多是由預算外轉為預算內的，因此盡管地方財政收入連年高幅增長，但可用財力并未同步增長。

（三）稅權高度集中在中央。目前，我國的稅制微調政策措施幾乎完全出自中央政府，地方政府只是在城鎮土地使用稅和車船使用稅兩個稅種上有稅額決定權，對營業稅中的娛樂業稅率和資源稅中的“資源等級表”中未列舉稅目的納稅人的稅額有決定權，所有這些權力在中央制定的有關稅收法規中都作了明確規定，地方政府在實際操作中不得超越中央政府的限制。在中央控制過嚴的情況下，地方政府為了促進本地經濟社會發展，平衡地方預算，滿足基本支出，在正常的稅收之外，則開征了不少收費項目、基金、集資等，這些“準稅收政策”的制定和實施大部分都不規范。

（四）中央政策性減免對地方財政造成較大沖擊。近年來，中央陸續出臺了一些稅收減免和先征后返、列收列支等不規范的政策，這些政策的出臺直接造成地方財力減少。雖然從長遠來看實行這些稅收政策對經濟發展有利，但對地方財政確實造成減收增支的困難。

（五）中央部門在財政體制規定之外集中地方財力。比較典型的例子有：2003年7月1日起，排污費收入的10%上交中央；2002年7月1日起，無線電頻率占用費全部上交中央；2001年起，海域使用金30%上交中央等。此外，目前還有一部分中央部門在系統內集中省以下部門的收入，由此而產生的地方部門經費不足，最終還要反映到地方財政上來，從而間接加大了地方財政負擔

外，中央政策調整中還存在一個利益轉移問題。比如，中央撥付用于地方企業技改的國債轉貸資金，本來地方財政可以用因技改投入新增的地方財政收入償還貸款，但實行所得稅分享改革后，中央又集中了地方企業所得稅增量的大頭，從而造成地方政府無力還貸。

針對上述問題，目前在財權劃分方面應當著力解決的問題主要是：

在稅制設計上，最為科學的選擇是實施稅基分享制，即不同層級的政府分別按不同稅率對同一稅基征稅，這樣做符合國際通行做法，也有利于進一步完善地方稅體系。據此，建議取消現行$：#&’稅收返還辦法，對“兩稅”實行“**”

分成辦法，即增值稅和消費稅由中央分享60%，地方分享40%。與現行彈性系數辦法相比，“**”分成辦法的優點：一是清除了對地方財政增收的負面激勵機制；二是操作簡便，相對于原辦法而言，便于各級政府年初安排收入預算，也簡化了上下級財政年終結算手續；三是由于其相對于原辦法提高了地方分享“兩稅”增量的比例,地方政府將樂于接受，而中央付出的改革成本也不大；四是中央在實施這一辦法時，可以要求各省以下政府將該辦法不打折扣地落實至縣鄉一級，這樣不但可以統一省以下稅收返還體制，進一步推動省以下財政體制的完善與規范，也有利于解決當前突出存在的縣鄉財政困難問題。

首先，國內外經驗表明，隨著社會經濟發展和地方權利意識的強化，地方政府在社會經濟事務中，特別是在向當地居民提供所需要的公共服務中，日益扮演著一個中央政府無法取代的重要角色，客觀上要求賦予其在自行組織收入方面的充分靈活性。在國外，地方政府至少控制一種地方稅的立法權，能夠決定是否值得付出更多的稅收來得到更好的公共服務。其次，目前地方缺乏必要的稅收立法權，是造成各地亂收費、亂攤派、亂罰款的重要原因之一。再次，在中國這樣一個幅員遼闊、各地情況千差萬別的國家里，由中央政府統一劃定各地的稅基范圍，會使相當一部分未納入規定征收范圍的稅基和潛在的收入流失掉。最后，在分稅制財政體制運行告一段落后，賦予地方以必要的稅收立法權是水到渠成、順理成章的事情。

要加快地方稅改革步伐，盡快建立起科學合理的地方稅稅制結構。比如，中央可以研究開征社會保障稅、遺產稅等新稅種，以及改革城建稅和教育費附加的可行性。國家出于對宏觀考慮，制定出臺一些稅收減免政策是完全有必要的，但從體制規范的角度，應適時研究對因執行中央減免政策而造成的地方財力減少給予一定補償的合理機制，并以法律法規的形式固定下來。近年來，盡管中央通過體制結算對部分政策減收給予了補償，但這些補償主要是針對中西部地區，其中仍然存在一個政策的公平統一問題，有待進一步規范。

三、關于中央對地方轉移支付問題中央對地方轉移支付作為財政體制的重要內容，其直接涉及與政府間事權相對應的財權配置問題。

從某種意義上說，目前預算管理中存在的原體制補助、稅收返還收入、專項撥款、通過公式計算的規范辦法分配的資金以及部分決算補助資金等，都可以稱之為轉移支付或專項轉移支付。但是，真正科學規范的、打破既得利益格局的，具有公開、公平、公正性并對受補地區財政平衡最具作用的，仍是規范的一般性轉移支付。

分析近幾年中央對地方轉移支付，突出存在以下兩個方面的問題：

一是結構不合理。專項撥款比重偏大，一般性轉移支付比重偏小。2002年，中央下達地方專項撥款約為2500億元，而一般性轉移支付僅為259億元，專項撥款是一般轉移支付近9倍。二是一般轉移支付規模偏小。1995年中央安排過渡期轉移支付20多億元，到2001年達到138億元，2002年加上中央集中的所得稅增量，一般轉移支付規模僅為279億元，占中央本級財政收入的比重不足3%。

一般轉移支付既要力求規范，又要考慮到我國的實際情況，對人口、產業結構、成本差異等因素應給予足夠重視。主要政策建議如下：

（一）轉移支付規模應進一步擴大。目前，中央對地方一般轉移支付力度遠遠不夠，資金數量極其有限，基本上屬于“扶貧”的性質。擴大轉移支付的資金來源，有兩個途徑：

一是從每年中央集中的稅收增量中固定一定比例用于轉移支付。二是在專款上做文章。目前，各級對下專款都比較多，這種資金分配方式不符合規范的分稅制要求，一些專款的分配在很大程度上存在隨意性和“撒芝麻鹽”的問題，實際上是專款不專，沒有發揮應有的作用。有必要打破部門既得利益，對現有專款進行徹底的清理和改革。改革后的專項撥款應主要用于一些特殊項目，如救災、扶貧、國土整治、環境保護，并與一般轉移支付等均衡撥款協調起來。

（二）轉移支付應考慮結構因素。產業結構、GDP構成不同，對財政收入會產生直接影響。中央設計轉移支付方案時應充分考慮產值結構不同對標準財政收入測算造成的影響。例如，中央目前確立的一般轉移支付辦法是按照工業、批發零售貿易業增加值和全國平均有效稅率計算的地方增值稅標準收入，這其中沒有考慮到地方計稅產值中有相當一部分為零稅率、低稅率產值，象黃金、白銀、食用植物油、飼料、化肥、農藥、農機、農膜等。由于各省的產業結構不同，其產值對財政的貢獻能力便有差別，不考慮GDP的構成，全國使用同一個看似公平的公式計算出來的標準收入，肯定與實際情況有很大差距，從而造成事實上的不公平。

（三）轉移支付應考慮不同地區的成本差異問題。中央設計轉移支付方案時，在標準支出計算上要充分考慮不同地區支出成本的差異。例如山東是農業大省，也是全國貧水地區之一農田水利建設等農業支出成本肯定要高于其他省份，因此按照全國實際支出數與耕地面積等相關指標的比重簡單計算的小型農田水利和水土保持補助支出等標準農業支出會低于實際水平，一定程度上脫離現實，不能夠真實反映支出需求。再如，沿海省份住房、水、電等基本生活成本相對于內陸省份要高，而這些都最終反映到財政對行政事業單位的正常經費支出上。因此，轉移支付方案還是應適當考慮基本服務成本的差異，區別不同省份制定不同的人員、公用經費支出標準，然后測算基本支出需求。

（四）轉移支付應對中央政策性減收增支有所考慮。對取消征收農業特產稅、實行農村合作醫療制度改革、改造農村中小學危房等中央統一政策要求，應分別在計算標準收入、標準支出時予以統籌考慮，以增強轉移支付方案解決問題的針對性和整體合理性。