第一篇：中央與地方事權劃分“三原則”詳解

中央與地方事權劃分“三原則”詳解

“十八大”落幕，幾乎留在所有財政人心里的一件事，就是“我們要對新政策有一個交代”。那么如何“交代”？用一句比較官方的話來說，我們需要“發現? 十八大 ?之后版本的財政政策”。用一句在“宮斗”劇中常見的話來說，我們需要“揣測圣意”。實際上就是要讓我們的財政政策與主政者的政治主張相匹配，讓財與政擰成一股繩。其實很多前輩已經在工作中為我們推測了接下來財政該向哪些方向去走。應該說，在最近的幾年里，財政的工作是由“如何管錢”這一純基礎技術性研究，開始向財政工作的價值觀和效率等一系列“高端”思維方式的轉變。下一步改革的方向是什么？樓繼偉部長在2012年“中國財政體制改革研討會”上曾表示，他認為應當向現代國家的方向走，根據外部性原則、信息處理的復雜性和激勵相容三個標準，合理進行中央地方間的職能和財力分配，像常規的大國那樣，把國家應該管理的事務管起來，從而大量減少相應的專項轉移支付。在過去專項轉移支付所對應的事務中，有一部分是國家應該管理的，卻通過專項補助讓地方去管理。中央把應當管理的事務管起來，把履行職能的公務員、機構及其財政支出全部承擔起來，相應的轉移支付就沒有必要了。

我們就以這三個標準為基礎，從地方財政實際運行的角度對我們的財政政策進行一些“展望”。我們將每一部分都分為“經濟學解釋”和“地方財政解釋”兩方面。

外部性原則

經濟學解釋：外部性是指某個經濟實體的行為使他人受益（正外部性）或受損（負外部效應），卻不會因之得到補償或付出代價。由于外部性的存在，社會收益或成本大大高于行為者的個體收益或成本。單靠市場中的自愿交易，經濟的外部性無法被內在化。只有站在單個人之上國家出面干預時，經濟的外部性才可能被內在化。

地方財政聲音：假如一項活動的外部性只是一個地方得益，或者一個地方受損，這個事情就交給這個地方來管理，如果其外部性是跨區域的，應該在更高的區域級別上管理。這是樓部長的分析。

如果這項政策能夠落地，我們認為，首要解決的可能就是我們常說的“流域分歧”。比如三江源綜合治理項目，這是一個跨流域的項目，但水是流動的，我們常會發現下游水質低于上游，那么越往下游，地方財政就要掏越多的錢來治理水利。好在我們現在的財政也都是東富西貧，正好和我國地勢西高東低相匹配，地方財政只能說是頗有微詞，但還沒有怨言。還有《新理財》雜志曾經做過的一期關于環首都經濟圈的報道里就提到，河北省其實為了保證首都的水源和不至于被風沙淹沒，是做出了經濟上的許多犧牲的，卻似乎沒有得到受益方足夠多的補償。

如果把話說全，樓部長所說的外部性原則應該叫“內化外部性原則”。即削弱這種跨區域項目中各地方政府互相爭利而最終使得項目淪為次要條件的怪現象。方向是正確的，但我們要說的是，從某些地方財政的現狀來說是存在困難的。譬如西部的一些地區的財政收入主要來源就是這些專項資金。之前來了10塊錢要求做10塊錢的專項，但現實情況可能只做了8塊錢專項，倘若以后不讓做事了，那剩下的2塊錢也就自然消失了，他們是否愿意？

我們現在有一種潛規則，就是很多地方財政不是靠著一般性轉移支付活著的，而是靠著專項資金，和專項轉移支付活著?？鐓^域項目由中央財政直接負擔，干活的還是當地人，所以它的尋租空間就變小了。那么如何避免資金濫用？不要說做好預算再按照預算嚴格執行，我們的預算從來就沒有嚴格執行過。比起“誰掏錢”，我們還是比較關注“怎么管錢”。

信息處理的復雜性原則

經濟學解釋：信息經濟學認為，信息不對稱造成了市場交易雙方的利益失衡，影響社會的公平、公正的原則以及市場配置資源的效率。常常會導致經濟學上的道德風險問題，譬如人們“偷懶”，“搭便車”和機會主義行為；還可能導致逆向選擇（Adverse Selection），譬如“檸檬現象”。不同種類的信息在經濟系統中的地位和作用是不同的。經濟理論作為信息是經濟現象中規律性的總結，是一種普遍的趨勢或狀態，多用于對宏觀經濟和微觀經濟的抽象化描述。特定時間和地點的知識是有每個人所掌握的可以利用的獨一無二的信息，是信息不對稱的根源，基于這種信息的決策只有由每個個體作出，或由他積極參與作出，這種信息才能被利用

地方財政聲音：樓繼偉指出信息處理越復雜，越可能造成信息不對稱的事項，越應讓地方管理，因為地方政府熟悉基層事務，比中央政府容易識別信息不對稱。比如社會保險中養老保險信息相對簡單，只需知道人們的年齡、生死、就業狀況。相比之下，醫療保險還要知道身體情況、藥品、醫院等等，而且信息高度不對稱。所以，相較而言，養老保險國家有條件全面管理，而醫療保險可能需要國家和地方政府合作管理。

在地方財政的實際工作過程中，其實存在著許多這種信息不對稱的現象。所以有些人也提出了異議，比如行政意義上的省管縣等等。我們在實際開會的時候就有這種感覺，一些比較小的省份還好一點，像河北一百多個縣，全省財政工作會議一開，省管縣財政人員都聚集到一個地方，就以省財政廳的能力，我們認為是無法事無巨細的安排每一個縣的每一項工作。頂層設計層面當然看的是理論研究層面的東西，我們從實操的角度考慮，就不能一再的扁平化，會給一層財政造成巨大的壓力。說遠了。我們想說的是，行政層級越扁平，就越容易出現政策“一刀切”的現象。所以越細節的東西越應該留給地方去自主平衡，這是一個科學的判斷。

激勵相容原則

經濟學解釋：美國的維克里教授和英國的米爾利斯教授在不對稱信息的前提下，延伸出了委托-代理理論。他們把掌握信息多的一方稱為代理方，另一方程為委托方，通過引入“激勵相容”等概念，把不對稱信息問題轉化制度安排和機制設計問題。所謂“激勵相容”是指：如果能有一種制度安排，使行為人追求個人利益的行為，正好與企業實現集體價值最大化的目標相吻合，這就是“激勵相容”。

地方財政聲音：樓繼偉說，要設計一種體制，讓所有的參與人即使按照自己的利益去運作，也能導致整體利益最大化，這種體制就是激勵相容的。而我國食品、藥品安全的管理體制是激勵相容的反面例子。

樓部長說的還是比較宏觀的例子。從地方財政角度來看，理論上現在是沒有太大的激勵不相容。目前很多地方都是各干各的，有一個很奇怪的現象叫“會哭的孩子有奶吃”。一些地方財政本來發展的很好，他們非要說不好，以此向上級財政要錢，向中央財政要扶持。所以很多時候我們的財政工作會議就變成了集體訴苦大會，所有人都在說我窮啊，沒錢啊，發展不起來啊，領導給錢啊。完全不顧客觀評價上的排名。排名前三的比我排名倒數的哭的都慘，你讓我怎么要錢。那好，就一個比一個慘。這就是現狀。說到增長，大家都心照不宣，統一設定一個差不多的數字。這種做法從廣域上來說是損害上級財政利益的。我們也期望有更加科學化、更加激勵相容的職責劃分制度。但是從現在來說沒有辦法，這是一種“慣例損害”。我們有個笑話：其實三公消費應該是“公平，公正，公開”的消費。定義多好，但如何能在實際操作中不變味呢？

第二篇：樓繼偉放財政改革信號調整中央與地方財權事權

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樓繼偉放財政改革信號調整中央與地方財權事權

由于財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

近日，國家財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任?！?/p>

在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專家在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露了財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、減稅同時削減政府開支等。

最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在代評工程師職稱 www.tmdps.cn t1x

參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統一、公平和基本公共服務的全國均等化?！?/p>

清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。

據了解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨后稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。

相關數據顯示，1994年分稅制改革后，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大于中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級

代評工程師職稱 www.tmdps.cn t1x 的不合理局面。

劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。

過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中?！?/p>

由于地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。

當前，由于全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅為1.5%，同時制約今后幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由于民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專家表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

對于分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

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中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有了基本思路。

社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權。”

以下內容為繁體版

由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

近日，國傢財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任?！?/p>

在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專傢在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努

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力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、減稅同時削減政府開支等。

最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統

一、公平和基本公共服務的全國均等化?！?/p>

清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。

據瞭解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。

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相關數據顯示，1994年分稅制改革後，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大於中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。

過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中。”

由於地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。

當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅

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為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。

社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權。”

由于財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

近日，國家財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任。”

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在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專家在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露了財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、減稅同時削減政府開支等。

最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統一、公平和基本公共服務的全國均等化?！?/p>

清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財

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政不公平，也會助長尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。

據了解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨后稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。

相關數據顯示，1994年分稅制改革后，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大于中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。

過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發

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改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中?！?/p>

由于地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。

當前，由于全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅為1.5%，同時制約今后幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由于民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專家表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

對于分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有了基本思路。

社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還

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可以“對省收權，對縣市放權。”

以下內容為繁體版

由於財稅改革涉及真金白銀的分配，長期以來，這是經濟改革中的“硬骨頭”。

近日，國傢財政部部長樓繼偉在多個場合提及進行財政體制改革。譬如，他表示，“財政改革應調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任?！?/p>

在業內看來，促進財權、事權相匹配的財政體制改革指日可待。相關專傢在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，過去在財政體制改革上，我們主要是在財力和財權上做文章，未來事權的調整或是方向之一。

調整事權是方向/

7月20日，樓繼偉在二十國集團(G20)財長及央行行長會議上表示，中國政府不會再次推出大規模經濟刺激政策，而是通過改革促進增長和就業。他透露瞭財政稅收改革的三條政策走向，其中之一就是“努力實現財政收支平衡”，保持財政政策穩定，中國政府將通過改革來實現財政的可持續，財政赤字率預計為2.1%。

財政部財政科學研究所副所長劉尚希對《每日經濟新聞》記者表示，針對當前財政風險越來越大的問題，財政部提出要通過改革實現財政的可持續性，這涉及整個財政體制問題。

具體到財政改革措施，樓繼偉提出，推進營改增、減少政府管制、代評工程師職稱 www.tmdps.cn t1x

減稅同時削減政府開支等。

最近，有關財政體制改革的消息密集放出。7月11日，樓繼偉在參加第五輪中美戰略與經濟對話時表示，正在醞釀財政改革以支持經濟和財政的可持續發展，其中方向之一是“調整中央政府和地方政府支出責任，適當增加中央政府的支出責任，保障市場更加統

一、公平和基本公共服務的全國均等化。”

清華大學經濟學教授蔡繼明認為，這一調整非常必要，在中央轉移支付過程中，地方政府往往通過各種關系跑部進錢，難免會出現財政不公平，也會助長尋租行為。

劉尚希表示，這意味著下一步的財政體制改革涉及事權調整，政府間的事權未來可能上移，各級政府之間的事權將逐步上移，實現事權合理劃分。過去在財政體制改革上，更多是在財力和財權上做文章，現在的方向之一是在事權上做文章，在事權上進行調整。

據瞭解，我國現行的財稅體系是1994年分稅制改革及隨後稅制調整過程中逐步形成的，中央稅體系和地方稅體系也對應著中央和地方在財權事權方面的關系。

相關數據顯示，1994年分稅制改革後，中央財政收入和地方財政收入相當，但地方財政支出遠大於中央財政支出。有學者統計數據顯示，地方政府用45%的預算財力承擔75%的事務，這是當前最嚴重的問題——財力事權不匹配。

理順財權與事權關系/

在分稅財政體制中，事權劃分最大問題，是財力相對集中在中央、代評工程師職稱 www.tmdps.cn t1x

省級；事權分散在基層，大量的具體支出責任主要落在市縣基層政府身上，而基層政府可支配財力又較少，形成責任在基層、財權在上級的不合理局面。

劉尚希表示，實際上財政體制改革也是試圖解決這個問題，事權上移是大方向，但是如何調整，事權上移到哪則涉及整個行政體制，這不是簡單的問題，比如涉及司法系統就有些難解決。

過去，我國財稅體制也進行過一些調整，但是調整仍未能解決財權與事權的矛盾。去年全國“兩會”期間，全國人大代表、原廣東發改委主任李妙娟在接受媒體采訪時表示，現在中央部門權力越來越大，特別是財權，“我們也進行過財稅微調，但每一次調整，都是向中央集中?！?/p>

由於地方政府的財力相差懸殊，使得一些地方政府在公共建設、公共服務方面有些力不從心。為解決中央和地方財權事權不對等的問題，中央財政每年有大量的財政轉移支付給地方，但中央財政的轉移支付效率不高，轉移過程不透明、不重視績效考核的情況較多。

當前，由於全國財政收入增速放緩，尤其是中央財政收入增速僅為1.5%，同時制約今後幾個月財政收入增長的因素仍然較多，完成全年中央財政收入預算壓力很大。在這種情況下，由於民生等重點領域的剛性支出需要優先保障，財政收支矛盾很可能進一步加大。有專傢表示，正是因為財政收入增幅放緩，使得財稅改革進一步提速。

隨著地方債的高企、房地產調控的持續，依靠土地財政的地方財稅體系也面臨更大挑戰，“營改增”對財稅體制形成倒逼之勢。

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對於分稅體制改革是否會調整，劉尚希表示，這具體要看中央的決策。

中國社科院財經戰略研究院院長高培勇認為，新一輪財稅體制改革必須堅守分稅制。不過，他透露，目前給予地方更大的財權已經有瞭基本思路。

社科院法學研究所研究員劉海波接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，財政改革的方向，第一是要重點征收財產稅；第二是中央要大力通過一般性轉移支付平衡不同地方財政能力和公共服務差距，還可以“對省收權，對縣市放權?！?/p>

第三篇：日本政府間事權劃分的考察報告概要

日本政府間事權劃分的考察報告

作者：魏加寧 李桂林

轉貼自：《經濟社會體制比較》

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更新時間：2007-4-13

文章錄入：junning

【字體：大 | 中 | 小 】

內容提要：日本政府是由中央政府、都道府縣以及市町村三個層級的行政組織所組成。中央政府代表國家，而地方政府則包括作為廣域自治體的都道府縣和作為基礎自治體的市町村兩級。本文從各級政府的事權劃分和主要事權在各級政府間的配置兩個角度考察了日本政府間的事權劃分。

關鍵詞：日本，中央政府，地方政府，事權劃分

一、各級政府的事權劃分及其原則

(一)中央政府負責“國家的事務”

日本的中央政府主要負責“國家的事務”，主要包括：法律、司法、外交、國防與貨幣發行等國家(在國際社會上)存立所必須的事務；需要全國統一處理的事務；需要站在全國的角度制定計劃和方案的事務；需要高技術或者需要巨額財政資金的事務。

根據《地方自治法》第2條第10款的有關規定，中央政府承擔的“國家的事務”具體包括：司法；刑罰以及國家的懲戒；國家的運輸、通信；郵政；國立教育及研究設施；國立醫院及療養設施；國家的航空、氣象及水路設施；國立博物館及圖書館。

(二)地方政府負責“自治事務”和“非自治事務”

除了外交、國防和司法等中央政府所應承擔的事務以外，與居民日常生活緊密相關的教育、福利、衛生保健、土木建設、產業振興、消防、警察等工作實際上都是由中央政府與地方政府(都道府縣和市町村)共同承擔的。并且這些事務的具體實施工作大部分是由都道府縣或市町村等地方公共團體負責的。

1.事權劃分的基本原則

日本地方自治制度的一個基本原則就是，凡直接與居民日常生活相關的行政工作都盡可能由居民身邊的地方公共團體來處置。地方公共團體不能處理的問題才由中央政府來照管。

為了推行地方自治，戰后初期發布的《肖普勸告》確立了中央政府與都道府縣及市町村之間事務配置的基本原則，主要有三點：行政責任明確化原則；地方公共團體，尤其是市町村優先原則；效率原則。

近年來，修訂后的《地方自治法》對于都道府縣和市町村之間的行政事務分工作出了如下規定：首先，作為統管市町村的廣域地方公共團體都道府縣，負責處理廣域(跨地區)事務、與市町村相關的聯絡協調事務以及在規模和性質上超出一般市町村處理范圍的事務。其次，市町村負責處理都道府縣政府管轄事務以外的其他事務。

但是，實際上，中央政府、都道府縣以及市町村之間的行政事務劃分，并不是根據地方公共團體層級對各個事務領域進行劃分，而絕大多數都是以在同一事務領域發揮各層級地方公共團體職能的形式進行分工的。

2.地方負責事務的分類

地方公共團體的主要職責是為了增進當地居民的福利，自主并綜合地實施區域內行政工作。其事務內容可以分為自治事務和非自治事務(機關委任事務)兩大類。

(1)自治事務，是指那些屬于地方公共團體自己的事務。自治事務又可分為：公共事務，即基于地方公共團體的決策或計劃來實施的事務，又稱固有事務；團體委任事務，即根據法律或政令屬于普通地方公共團體的事務；行政事務，即在區域內那些不屬于國家的其他行政事務。

(2)非自治事務，主要指的是機關委任事務，也就是說，這些事務本來屬于國家的工作，應由中央政府來負責實施，但是考慮到這類事務與居民生活直接相關，如果委托給地方公共團體來實施的話效率會更高，于是，通過法律法規的形式將這些事務轉變為地方公共團體首長或其他執行機構所應承擔的工作。

3.都道府縣負責的事務

都道府縣是包括市町村在內的地方公共團體，負責處理以下事務：“廣域事務”：超越市町村行政轄區范圍，涉及廣泛地域(跨地區)的事務(如制定地方綜合開發計劃、治山·治水事業等)；“統一事務”：需要統一處理的事務(如維持義務教育以及其他教育水平、警察的管理及運用等)；“聯絡調整事務”：有關中央政府與市町村之間的聯絡事務，以及對市町村的行政工作進行提議、指導(如對市町村的組織及其運營的合理化提供建議、勸告、指導等)；“補充事務”：不適于由一般的(單個)市町村來處理的大規模事務(如高中、醫院、研究所和美術館等)。

4.市町村負責的事務

市町村是基層地方自治體，也是和居民關系最為緊密的一級政府，承擔著與居民日常生活最直接相關的行政工作，負責處理除都道府縣所負責的行政事務以外的所有事務，主要有：與居民生活相關的基礎性事務(例如辦理戶籍、居民登記、開具各種證明等)；有關居民安全、保健以及環境保護等的事務(例如消防、垃圾和糞便的處理以及上水道、下水道、公園等的修建)；有關街區建設的事務(例如城市規劃以及道路、河川和其他公共設施的建設、管理)；有關各種設施的建設、管理事務(例如公民會館、市民會館、保育所、中小學校、圖書館的建設與管理)。

但是，對于前述都道府縣所負責事務中的“補充事務”，如果某個市町村的規模及能力許可的話，也可以由該市町村來負責。

5.有關大城市的一些特殊制度安排

(1)關于“政令指定都市”的特殊制度安排。在大城市，通過“政令指定都市”的特殊制度安排，將一些原本由都道府縣負責的事務轉移到大城市的市政府來承擔。一些與民生行政、衛生保健、城市規劃等有關的事務，雖然原本是由都道府縣負責的，但是人口在50萬以上的“政令指定都市”，可以依據《地方自治法》第252條第19款的有關規定來自行處置其全部或部分事務。在社會福利、公共衛生、城市規劃等19個項目的事務分配上具有與府縣同等的權限。同時，根據其它單項相關法律，它們在對國道的管理、義務教育等領域也具有與府縣同等的權限。

(2)關于“核心市”的特殊制度安排。作為“核心市”，在經過自主申請并通過行政程序，可以獲得與“政令指定都市”大體相同的事務和權限，并可以設立保健所。但是，那些涉及都道府縣區域范圍并由都道府縣進行一體化處理更具效率的事務，以及一些與《道路法》有關的事務和“兒童心理咨詢所”的設置等事項除外。

(3)關于“特例市”的特殊制度安排。所謂“特例市”的特殊制度安排，就是把授權給“核心市”的事務，減去那些由都道府縣整體處理效率更高的事務之后，授權給“特例市”去處置。

二、主要事權在各級政府間的配置

在市場經濟條件下，政府的行政事務及權限主要可以分為：外交·國防·安全(治安·消防·防災減災)、國土·土地利用、交通·社會資本(基礎設施建設)、經濟活動·勞動、福利·保健·環境以及教育·文化·體育等六個大的方面。如何將這些事權在各級政府間進行配置，不僅關系到社會公平的問題，同時也關系到行政效率的問題。限于篇幅，我們擇要介紹一下與國民日常生活密切相關的主要行政事務在中央政府與地方政府之間的配置情況。

(一)安全·治安·防災減災

國家安全通常屬于中央政府的事務及職權范圍，而社會治安則主要屬于地方政府的事務。社會治安方面的事務主要包括警務行政及消防行政。

1.警務行政

二戰以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在戰后初期，警察工作一度下放到市町村負責，后來又重新向上收權，現在幾乎全部由都道府縣政府來承擔。

目前，日本在中央政府僅設有“國家公安委員會”，主要負責掌管國家公安有關的警務運營事務。在“國家公安委員會”的管理下，警察廳負責有關警察制度的全盤計劃和調整、警察培訓、警務通信、犯罪鑒定、案件統計、警務裝備和與警務行政有關的協調事務。

與居民日常生活密切相關的警察工作，則完全由都道府縣負責。在都道府縣一級政府，通常在都道府縣公安委員會的管理下設有道府縣警察本部，負責轄區內的警務行政事務，為調動警力和應對突發事件而向警察廳長官請示的警務行政事務。

2.消防行政

二戰以前，日本的消防工作是作為“國家的消防”而由警察來承擔的。但是在戰后，消防工作幾乎全都成為市町村(東京則由東京都負責)政府的事務范圍。

目前在中央政府，作為自治省(現總務省)的外局(直屬總局)設有消防廳，負責研究制定消防制度，研究消防職員及消防團員的培訓標準，消防統計，與消防相關的試驗研究，研究救生工作的標準，對市町村的消防進行勸告、指導、建議，但不從事實際的消防活動。

消防工作的責任原則上屬市町村負責。市町村設置有消防本部、消防署和消防團，負責在火災、風災、水災、地震等災害中保護居民的生命、身體和財產安全。市町村的消防系統大致分為常設消防和作為自衛消防的非常設性消防團。不過，近年來，非常設的消防團也已經基本上常備化了。市町村之間可以達成相互援助的有關協議，或由數個市町村聯合組成消防組織。

此外，與中央政府一樣，都道府縣政府僅限于對市町村政府進行指導和建議，除了非常事態場合的緊急指示權以外，對于市町村的消防行政不擁有指揮命令權。

3.防災救災

在災害頻繁發生的日本，災害對策也是地方公共團體的重要工作之一。災害對策大致分為災害發生前的“災害預防”、災害發生時的“緊急應急對策”、防止災害擴大的“災害修復”。

在防災方面，在災害發生地區或有可能發生災害的地區內、對不適合居民居住的區域范圍以內的居民區進行整體搬遷的“整體搬遷事業”，設立了國庫補助制度。

在災害救助方面，救助工作屬于中央政府的責任，負責實施的是作為“中央政府機關”的知事。救助所需要的費用原則上是由都道府縣來支付，當都道府縣支付的金額超過100萬日元時，中央政府根據該項災害救助費用額度，采用超額累進費率由國庫負擔。

作為救濟援助措施，對因自然災害受災的個人(或遺屬)有災害慰問金、災害障礙探視金的發放、災害救助資金貸款(災害慰問金的發放等相關法律)、家庭重建資金貸款、母子(孤兒寡母)福利資金貸款、災害修復住宅資金貸款等。

(二)國土·土地利用

在此，我們主要介紹一下日本的河流行政。日本的河流分為一級河流、二級河流、準用河流以及其他河川等。根據《河流法》，一級河流是指在國土保護或國民經濟方面具有特殊重要地位的水系，并通過政令指定的河流。日本現共有109條這樣的水系。一級河流由中央政府的建設大臣負責管理，在建設大臣指定的區間內，由都道府縣知事負責管理。二級河流是指一級河流以外的、對公共利益有著重要關系的、都道府縣知事指定的河流。二級河流由都道府縣首長負責管理。準用河流由市町村首長負責依據《河流法》第100條的有關規定進行管理。

關于下水道，通常被分為公共下水道、城市下水道以及流域下水道三類。按照規定，公共下水道以及城市下水道的設置、維修管理原則上由市町村負責，而流域下水道的設置、維修管理原則上由都道府縣負責。

(三)社會資本(基礎設施建設)

在社會資本形成或基礎設施建設領域，政府的事權主要包括道路行政、城市規劃等事務。

1.道路行政

依據《道路法》的有關規定，道路分為高速國道、一般國道、都道府縣道、市町村道。國道的新建和改建工作原則上由中央政府的建設大臣負責管理，其中規模較小的工程由都道府縣知事負責。有關維修、災后修復及其他管理工作，在指定區間內的由建設大臣負責，其余的則由都道府縣知事負責。都道府縣道的管理由都道府縣負責，市町村道的管理由市町村負責。

另外，在大城市區域內的國道的管理工作，原屬于都道府縣知事管理的事務轉移至該大城市的市長負責；大城市區域內的都道府縣道的管理工作，轉由該大城市負責。

2.城市規劃行政

根據《城市規劃法》的有關規定，城市規劃區域的指定和城市規劃工作的決策原則上屬于都道府縣知事的權限。此外，街道事業、土地區域規劃整治事業、下水道事業、公園事業等城市規劃事業的實施，大部分屬于地方公共團體的職責，原則上由市町村負責實施。

(四)產業經濟

與產業經濟有關的行政事務涉及農業、森林、水產、工商等諸多方面，中央政府從全國的角度出發，進行計劃、調整、指導、研究以及資金供給，地方公共團體則負責實施中央政府的政策，負責振興適合當地經濟實際的個別產業，并為此進行相應的扶持、指導和研究等等。

1.農林水產行政

國家除負責管理糧食，經營國有森林，調整遠洋漁業，進出口管制等全國性的農林水產事務以外，還負責有關農林漁業發展的統一規劃和設計，以及對地方公共團體、農林漁業團體的指導和監督。地方公共團體除負責土地改良、農用道路、村莊道路、漁港整修、生產基礎設施改進以外，還負責生產技術的指導、金融、利息補貼、各種試驗場的經營、病蟲害防治等發展農林漁業的行政，以及制定有關調整耕地利用，管理森林，調整漁業等規章。

2.工商行政

國家負責實施振興貿易、能源政策等產業政策和開發技術政策等。地方公共團體負責地區性中小企業的扶持和指導、工業用地的建設、消費流通的對策，以及旅游設施的修建等。

(五)福利·衛生

1.社會福利

在社會福利行政中，中央政府掌管部分健康保險、臨時工健康保險、雇傭保險、國民年金等；還負責社會福利設施標準的設定、民生委員的委托、聾啞人康復設施的設置等社會福利行政的一部分；此外，對社會福利行政進行全面的計劃與指導。所有與居民生活直接密切相關的行政統統屬于地方公共團體的事務。

與生活保護、兒童福利、母子福利、老年人福利、身心殘疾人福利有關的援助、教育、康復等事務由都道府縣、市、特別區以及法律法規所規定的町村所設立的福利事務來負責(主要承擔社會福利、身心殘疾人福利等事務)。

關于其他社會福利行政，如婦女心理咨詢所的設置、母子福利資金的放款等由都道府縣負責，國民健康保險事業、公益當鋪的經營等由市町村負責。

2.醫療衛生

衛生行政的內容極其復雜，其中，中央政府負責與醫生、牙科醫生、保健士、助產士、護士等有關的國家考試、執照發放，以及麻風病療養所設置、醫藥品、興奮劑、有毒物品、麻藥生產等特殊事務的許可。

除了上述部分與醫藥有關的行政以外，中央政府只不過是對衛生行政進行全面的計劃和指導，那些直接與國民生活相關的衛生行政，尤其是與公共衛生有關的事務則幾乎全部由地方公共團體來負責。尤其是最近，因公害行政、環保行政日益重要，其實施幾乎都是由地方公共團體來負責，中央政府只負責環境標準的設定、公害防治計劃的批準、指導和財政援助。

作為衛生行政的核心機關，在都道府縣和政令指定的市，共設置了保健所848個，從事著內容極為廣泛的公共衛生工作。此外，都道府縣與市町村的衛生行政所負責的領域有著大致相同的分工，前者負責結核病預防、傳染病預防等衛生防疫工作，后者則負責糞便處理、灰塵處理等環境衛生工作。

從公共醫療設施來看，在醫院中，有中央政府辦的國立醫院392家、地方公共團體所辦的公立醫院1375家；在一般診療所中，有中央政府辦的國立醫院583家、地方公共團體辦的公立醫院4000家，由地方政府辦的公立醫院要比中央政府辦的國立醫院多得多(1995年)。

(六)教育·文化

1.幼兒園教育。在日本，幼兒園中58.2%是私立的、41.5%是公立的，因此私立的幼兒園相對較多(1995年)。

2.小學、初中教育。小學、初中屬于義務教育，其學校設置是市町村的義務。小學和初中的學校設置、綜合管理、設施維修由市町村負責，而教職員工的任命、工資的負擔和支付則由都道府縣負責。但是，教職工工資所需經費中有1／2是由中央政府通過轉移支付交付給都道府縣的。因此，從小學和初中的學校數量、兒童和學生數量來看，小學、初中幾乎全部是公立學校(小學為99%，中學為94.3%)，兒童和學生數也大都集中在公立學校(達97.6%)，國立學校和私立學校只不過是極為特殊的例外而已(1995年)。

3.高中(高等學校)教育。高等中學也要按照文部大臣所規定的《設置標準》來設置。日本的高中由地方公共團體設立的共有4164所、私立學校1320所、國立學校17所(1995年)。在舉辦高中的地方公共團體中，都道府縣占絕大多數，而學生也大都集中在都道府縣所辦的高中學校。對于高中學校，公立學校由教育委員會負責管理，私立學校由都道府縣知事行使一般監管權，中央政府并不擁有直接的管理權限。另外，按照2005年5月1日的統計，小學、中學、高中的國公私立比例為：小學國立為0.3%，公立為98.8%，私立為0.8%；中學國立為0.7%，公立為92.8%，私立為6.5%；高中國立為0.3%，公立為75.3%，私立為24.4%。其中，公立高中由都道府縣設置的學校最多。

4.大學教育。日本的大學教育是在國立大學、公立大學和私立大學中進行的。從設置數量上看，私立大學最多，占到73.3%；其次是國立大學，占到18.7%；由地方公共團體興辦的公立大學僅為7.8%。此外，學生數量所占比例也大致相同(1992年)。但是不論公立大學還是私立大學，都必須遵守《大學設置標準》，而這一標準是由中央政府的文部省所頒布的。并且，中央政府還擁有有關設立公立大學和私立大學的批準權以及對私立大學法人代表的監管權，但是無權對教育內容、教職員工人事等進行干涉。

5.其他(社會)教育。有關盲人學校、聾啞學校、養護學校的小學部、初中學校，由于都道府縣有設置的義務，所以這些學校大部分(98.3%)是公立的。

第四篇：2009中央與地方共建高校

附件：

2009中央與地方共建高校 特色優勢學科實驗室項目評審工作方案

按照財政部的工作安排，2009年5月21日—23日，財政部特色優勢學科實驗室項目評審專家組將對我校2009申報的特色優勢學科實驗室項目進行現場評審工作，為做好項目申報評審工作，最大限度地爭取中央財政專項經費的支持，建設一批布局合理、結構優化、水平較高的特色優勢學科實驗室，促進我校學科專業發展，以及教學質量和科研水平的提高，特制訂本方案。

一、評審對象：

2009我校申報的7個項目，包括：高分子材料與工程學科實驗室、熱帶果樹學科實驗室、設施農業科學與工程學科實驗室、熱帶生態學科實驗室、材料科學與工程專業實驗室、水產品加工與貯藏工程學科實驗室、植物學學科實驗室。7個項目計劃投資總額3590.84萬元。

二、評審內容：

主要對項目建設的必要性、項目建設內容及預算的合理性、建成后的預期效益、配套條件及保障措施等進行審核評價。

三、組織領導：

為確保專家組現場評審工作順利進行，特成立項目評審工作領導小組，統籌領導全校項目評審工作。辦公室設在國有資產管理處，具體負責組織項目單位做好項目評審準備工作，與專家組聯系協調并配合工作。組成如下：

組 長：李建保校長 副組長：周兆德副校長

成 員：陳瓊花、盧江海、陳險峰、楊紅、李光。

項目所在單位作為主要責任人，須成立以單位行政一把手為組長的項目評審工作組，負責本單位項目評審的準備工作及答辯組織 工作。

四、工作安排及要求：

（一）學校層面工作安排

1、國資處負責準備學?；靖艣r材料，向專家組提供各項目申報文本等相關材料；

2、校辦負責做好專家組來校接送機、工作場所及食宿安排、歡迎條幅懸掛等接待工作，協調宣傳部做好宣傳報道工作；

3、計財處辦負責協調省財政廳等相關工作，向專家組提供省財政配套資金承諾函等相關材料。

（二）學院層面工作安排

1、各項目所在單位負責組織項目負責人做好評審答辯材料的準備工作，安排落實好專家組現場考察地點及路線，以及實驗室整理等工作；

2、項目負責人負責評審答辯工作，依據財政部《關于編制2007－2010年中央與地方共建高校特色優勢學科實驗室項目規劃的意見》（財教?2007?78號）要求，編制多媒體（PPT）匯報材料（10分鐘）。匯報材料應簡明扼要、突出重點，包括以下內容：

（1）本學科專業及實驗室基本概況；（2）項目建設的意義及必要性；（3）建設目標及主要建設內容；（4）預期效益及資源共享情況；（5）項目實施的保障條件等。

各項目PPT匯報材料應在校內評審的基礎上，由項目負責人根據評審意見進行修改完善。同時準備好以下材料，供專家備查：

（1）項目中單臺價值10萬元以上設備的詢價報價單（每臺設備應有1-3家廠家或供貨商報價單，以確定預算的合理性）。

（2）填寫本實驗室情況表(見附表)

五、工作程序及要求：

專家組21日下午到校后前往儋州校區；22日上午實地考察儋州 校區和項目實驗室，22日下午2點所有項目集中在海甸校區進行匯報評審；23日上午反饋評審意見。

（一）評審會議程序：

1、周兆德副校長致歡迎詞，播放新海南大學簡介PPT，介紹新海南大學情況；

2、專家組組長講話；

3、各項目負責人簡要匯報項目情況（10分鐘）并就專家提問進行答辯；

4、現場考察海甸校區項目實驗室（分組進行）；

5、專家組內部評議；

6、專家組向學校反饋評審意見，學校確認并簽字蓋章。

（二）會議地點：海甸校區邵逸夫學術中心會議室。

（三）參會人員：評審工作領導小組成員、2009年申報項目負責人及所在單位領導1人。

（四）工作要求：

本次評審工作時間緊、任務重，為有效開展工作，各項目負責人等教師須在5月20日前完成各項準備工作。

制作歡迎橫幅1條、歡迎牌2個。海甸校區在北門懸掛及邵逸夫學術中心門前擺放；儋州校區在招待所門前擺放歡迎牌。專家住房內須開通校園網絡接口。

歡迎詞：“熱烈歡迎財政部共建項目評審專家組蒞臨我校指導檢查工作”

第五篇：災難可以避免嗎從唐山大地震看中央與地方權力的劃分

災難可以避免嗎從唐山大地震看中央與地方權力的劃分

一、唐山的警示

1976年，中國的多事之年。該年一開始，中國的政治天空便烏云密布、危機四伏。總理周恩來在年初去世，主席毛澤東則病入膏肓、不能理事。黨內政治斗爭劍拔弩張、一觸即發。各方力量的聚集和僵持猶如地應力在地殼斷裂前的短暫平衡，給巨變前夕的中國帶來一刻詭異的寧靜，預示著一場政治大地震即將到來。然而，就在這個民族面臨何去何從的十字路口，一場自然大地震首先降臨了。7月28日凌晨3點42分，籠罩在陣陣藕荷色地光下的唐山突然山崩地裂，爆發了7.8級地震。據官方統計，至少24萬人頃刻間喪身于殘磚瓦礫之下。直到如今，人們一提起唐山，首先聯想起來的仍然是三十多年前發生的那場滅頂之災。

災難是生存于大自然的人類所不得不面對的現實，但是人作為萬靈之長的超越能力正在于認識、預測并順應自然，至少在知情的基礎上采取適當措施將自然災害對人類造成的損失降低到最低程度。在普通人眼里，唐山地震或許是一次沒有前兆的突發事件；但是在地震專業人士看來，大自然早已預兆了唐山地震的到來。且不說震前數小時發生的地聲地光、冒泡翻花的井水、狂吠不止的狗等常人可見的異?，F象，地震專業人士乃至長期關注地震的普通知識分子在震前收集了大量數據，相當準確地預報唐山地震的地點、時間和震級范圍。

從唐山地震前的兩個月開始，開灤馬家溝礦地測科、地震臺的回族工程師馬希融就發現了地電阻率的異常變化，一直平穩的地電阻率值急速下降，表明了地殼巖石應變積累的加速發展，預示著近期可能發生強烈地震。1976年7月6日，馬希融正式向國家地震局、河北省地震局和開灤礦務局地震辦公室作出短期將發生強震的緊急預報。7月26、27日，也就是大震前一兩天，相對平穩的電阻率值再度突然出現了同步急劇下降的現象。27日18點，馬希融再次發出強震臨震預報。9小時以后，唐山地震便如期而至了。

1975年8月至1976年5月，山海關一中的呂興亞發現常年平穩的水氡含量發生突升突降的異常變化，表明震源局部巖層產生了微破裂的應力變化，預示著震源巖層可能即將發生大破裂。1975年底，唐山市自來水公司的水氡也出現了異常。趙各莊礦地震臺和唐山二中觀測站所測量的地應力相繼出現了異常，唐山二中的田金武按照地震預報三要素準確預報了地震。根據地質、水質物理化學因素的化驗觀測，多項數據的分析結果表明：地震危險已經逼近唐山。

當然，唐山地震的預報并不限于當年從事“群測群防”的民間力量，地震學界的專業人士也多次發出預報和警告。事實上，唐山當地早在震前8年就開始了地震觀測工作。當時的地震辦主任楊友宸是一位極其負責的干部。在他的積極領導下，唐山地區形成了覆蓋面齊全的地震監測網。用他自己的話說：“我們從1968年抓起，一直抓到快摸到它了，不敢掉以輕心哪！那么大的一張地震監測網，那么多不敢眨一下的眼睛”，就是為了捕捉地震的蹤跡，可惜最終還是功虧一簣。1976年，唐山出現了干濕嚴重失調的反常氣候，引起了唐山地震監測網的憂慮和不安，各個臺站每天匯報監測數據。市地震辦分別按土地電、地磁、地應力、水氡、水位等各種監測數據繪制動態圖，然后向河北省地震局匯報。年初，中共唐山市委主持召開了唐山市防震工作會議，楊友宸作了關于唐山市地震形勢的報告。會上還通報了田金武、馬希融等人對地震活動規律的研究成果，并公布了唐山地震中短期預測：“唐山市方圓50公里內在1976年7、8月份或下半年的其他月份將有5-7級強震發生?！?/p>

地震監測也不僅限于唐山地震辦等地方機關，地震預兆引起了國家地震局的關注。1976年5月，距離唐山地震兩個多月，國家地震局在濟南召開華北水化學地震會商會議。楊友宸在會上系統論述了京津唐渤地區尤其是唐山的地震形勢，列舉了唐山水氡及其他水質化學成分的檢測結果，指出異常變化和發震征兆，并向于會者鄭重提出：“唐山在近兩三個月內有可能發生強烈地震！”會議最后強調：從目前地震活動的空間分布和前兆異?？矗蕴粕綖橹攸c的京津唐渤地區年內存在發生5級以上地震的危險性。

楊友宸帶著會議精神回到唐山，直接找到了市委書記。副市長王耐林立即主持召開地震工作緊急會議，由唐山市所屬各單位“第一把手”參加。會議明確規定“不準記錄不要傳達”，氣氛相當緊張凝重。楊友宸在會上發言指出，唐山近期存在著發生強震的危險，要抓緊組織實施臨震預防工作。然而，王耐林在會議總結發言時指示：鑒于臨震前兆和異常現象尚不明顯，緊急動員群眾采取防震措施為時過早。更有甚者，在此緊要關頭，“組織”竟然通知楊友宸去104干?！案脑焓澜缬^”（實際上就是勞動改造），而且干校規定“不許請假不許出門”。接替楊友宸的是一名不了解情況的普通中學教師，而在最關鍵的大震前兩天，也就是異?，F象發生最多的兩天，地電、水氡、地下水等所有動態曲線圖竟然全都是空白，致使唐山地震監測網苦心經營的數年之攻毀于臨震前一旦。

事實上，早在1974-75年，國家地震局內部已經對中國東部的地震形勢產生了嚴重分歧，分析預報室副主任梅世蓉和京津震情分析組長汪成民代表了截然不同的兩派。然而，“實踐是檢驗真理的標準?！睆?976年6月中旬起，分析預報室陸續觀測到一批異常現象，也收到越來越多的各地預報；預報時間集中，異?，F象也更明顯。7月14日，距唐山地震整整兩周，國家地震局副局長查志遠在唐山主持召開了京津唐張渤群測群防經驗交流會。會議期間，近百名中國地震界的官員、專家和學者到唐山二中參觀地震科研小組的工作。田金武老師講解分析了“地震數據曲線圖”，列舉了地電、地應力和磁偏角異常的確鑿數據，并鄭重發出地震警報：“1976年7月底8月初，唐山地區將發生7級以上地震?！?/p>

回到北京后，汪成民呼吁領導聽一次匯報，研究一下震情，但是領導們個個推三托四，不是開會就是生病。7月26日，汪成民一行前往反映情況最多的北京地震隊聽取匯報。出發前，副主任梅世蓉不忘叮囑：“四川已經鬧得不可收拾，京津再亂了怎么得了？北京是首都，說話要慎重。”在會上，北京隊的耿慶國等人堅持有震的觀點，反映震情的緊迫感與危機感。27日7點30分，汪成民在局長辦公室堵住了領導；經再三要求，領導終于答應聽取匯報，不過局長本人不能參加，因為要去醫院看鼻炎。上午10點，副局長查志遠等領導聽取了分析預報室的匯報。汪成民匯報說：“自7月份以來，京津唐渤張地區有些臺站在原有的前兆異常中長期趨勢的背景上，又有了新的發展。各有關單位的預報較多，調子較高。據統計，今年以來我們共收到對京津唐渤的預報48次，僅7月份就有10次，其中7次是7月中旬以來收到的?！北M管如此，查副局長最后拍板：“目前事情很忙，下星期開一次會研究一下?！本驮?5個小時之后，唐山地震爆發。

二、科學、自由與安全

唐山地震是發生三十年前的一場大災難，它和我們今天的論題有關嗎？按理說，“天要下雨，娘要改嫁”；至少就目前的科技水平而論，自然災難是人力無法阻止的。我們似乎也早已習慣于將人類承受的一切災難歸咎于“自然”，因為“自然”是不會說話、不會替自己辯解的。“三年自然災害”早已是家喻戶曉、耳熟能詳的說辭，而1959年老天也確實少下了幾滴雨，因而要為3000萬人的非正常死亡“負責”。然而，眾所周知的是，“三年自然災害”其實并不“自然”，而完全是“大躍進”等人為“政策失誤”所造成的后果，老天也無法為人類自己的失誤造成的重大災難負責。同樣，唐山地震也絕不是一場簡單的“自然”災害而已。就和“大躍進”當初并非沒有人提出反對意見一樣，唐山地震也絕非沒有事前預報；恰好相反，唐山地震是中國地震學史上的一次榮耀，因為不同職業、不同領域、不同地區的學者和專家都相當精準地預報了那次地震。但也和壓制了反對意見的“大躍進”一樣，唐山地震前的各種預報出于種種原因都被“領導”壓下了。當大震來臨時，毫不知情、毫無防備的唐山地區百姓正沉浸在睡夢中，近30萬人永遠埋在鋼筋水泥之下。因此，就和“大躍進”時期的3000萬非正常死亡一樣，30萬唐山百姓并非死于唐山地震，而是死于預報信息的缺失——更準確地說，有關部門對預報信息的壓制。這不僅是一次簡單的政府部門判斷失誤，而是我們制度缺失造成的嚴重后果；唐山地震在地震學史上的榮耀，恰好彰顯了我們在制度史上的恥辱。

今天，我們可以追問無數個“假如”和“也許”：假如當年唐山地震辦主任楊友宸沒有被調去干校學習，他肯定會爭取說服地方“一把手”，最后也許能發布臨震預報；假如7月14日國家地震局的會議不是開在唐山，那么參加會議的唐山人晚上也許不會回家，因而有更多的時間改變領導的想法，再假如主持會議的查副局長點一下頭，允許汪成民在正式會議上通報震情，結局也許會有所改觀；我們甚至可以假設，如果在地震前一天的匯報會上，國家地震局的局長沒有去看鼻炎，而是親自主持會議并聽取汪成民的匯報，唐山也許會出現最后一線生機；當然，假如當時的互聯網能像今天這么發達，而馬希融、呂興亞、耿慶國等人敢于將自己的研究結果在網上“捅出來”，也許能引起社會重視并減輕震后損失??然而，當這么多個“也許”和“假如”一個都沒有落實的時候，我們不必再為唐山地震的漏報感到惋惜，因為這次漏報絕非偶然造成。更何況即便某個勉強成立的“假如”僥幸成為現實，完全將數十萬人的性命寄托在楊友宸、汪成民或馬希融等個別“英雄”身上，不也太危險了嗎？

事實上，我們不需要任何假設，現成的范例就明擺在那里。在距離唐山115公里的青龍滿族自治縣，發生了唐山沒有發生的奇跡。在那個決定命運的傍晚，路邊的大喇叭沒有像往日那樣播放“東方紅”，而竟然滾動播放著臨震警報：地震隨時有可能發生。在縣科委接到汪成民通報的信息后，縣委書記兼縣長冉廣岐坐鎮在帳篷中親自指揮疏散，47萬縣民全部幸免于難；否則，唐山地震的死亡人數還不知又要增加多少。《唐山警示錄》的作者張慶洲在他的書中丟下一個問題：“青龍能做到的，唐山為什么不能？”為什么？這個問題值得我們發自內心深處的集體反思。

是我們的地震預報技術太落后嗎？沒有誰否認當時中國科技落后。其實即便在世界上，臨震預報也是一個沒有攻克的難題。然而，從唐山地震來看，中國的地震預報技術并不差，甚至可以說處于“國際領先”地位。事實上，早在唐山地震之前，中國就有過成功預報大地震的輝煌記錄。就在1975年2月，遼寧海城發生了7.3級地震。但是在地震前幾個小時，遼寧省領導發出臨震緊急預報：海城、營口可能發生大地震。省和當地政府出面動員群眾搬出屋子，并在露天放映電影，遼寧南部一百多萬人撤離了建筑物。雖然海城地震波及了6個市、10個縣，卻只有1328人死亡，僅占全地區人口的0.016%，創造了海內外公認的“世界奇跡”。在那一次，國家地震局的估計被證明是正確的。只是和唐山地震不同的是，海城地震的前震非常頻繁和突出。專家從邢臺地震總結出“小震鬧，大震到”的經驗，再次為海城地震所應驗。然而，唐山地震卻以“高度平靜”為特征。既然前震未到，國家地震局某些領導似乎便認定可以高枕無憂，因而對唐山地震前出現的異?，F象視而不見。

是唐山地震沒有足夠的先兆嗎？唐山地震顯然不是像國家地震局分析預報室副主任梅世蓉向中央領導匯報的那樣：“什么宏觀、微觀前兆都沒有，故它是一次突發性地震。這種突發性地震是不可預測的，根本不可能預報、預防?！睙o論是眾多的群眾監測站還是唐山或北京等地的地震辦乃至國家地震局本身，都多次預測到強震先兆并發出預報。但事隔多年之后，梅世蓉在接受采訪時卻表示對許多預報意見“不知道”；對于馬希融等民間人士提供的突出異常結果，當時又覺得“不可思議”、“大大超出了人們想象的程度”，因而對其結果不予采信。如果地震局領導真的知道有多個群測點在同一時段里出現突出異常的現象并作出強震預報，“我們一定會特別重視的。”然而，1976年5月和7月的兩次會議都是國家地震局主持召開的，因而地震局官員對來自唐山的地震信息應該是知情的。其中的原委究竟如何，現在已不得而知。國家地震局的決策部門或者確實不掌握唐山的前兆異常，或者是固執“華北無大震”的一己之見，有意忽視兩次會議提出以及民間反映上來的地震預報意見。

是國家地震局、唐山市政府等部門官僚主義、人浮于事造成的決策失誤嗎？這固然不錯。地震預報確實是一道世界各國尚未解決的科學難題，至今也沒找到能夠準確預報地震的“必震信號”；即便成功預報的海城地震也達不到準確提出時間、地點、震級三要素的嚴格要求，唐山地震更是如此，因而各方在震情判斷上存在分歧本來是十分正常的。但不正常的是，由于無震論者掌握了關鍵崗位的決策權，他們的學術思想變成了國家地震局的行動指南，對不同意見采取不支持、不理睬甚至專橫打壓的做法，逐步形成了一種成見，直至成為唐山地震預報的一種阻力。地震發生后，掌權者更為了掩蓋事實真相，控制輿論統一口徑。但是事實是抹殺不了的。從唐山地震前各方面掌握的大量前兆來看，一定時空范圍內的大體預報是完全可能。正如當年在北京地震隊工作的耿慶國后來指出，“按照當時的地震水平，雖然報不準7月28日，但7月底8月初的時間段是可以報出的；雖然報不準7.8級，但5級以上是可以報出的；雖然報不準唐山這個確切位置，但是京津唐一帶是可以報出的。事實上，唐山地震前6個小時就出現了地聲、地光。如果給老百姓打個招呼，減輕人員傷亡是可能的?！痹谶@一點上，海城可以做到的，唐山也完全可以做到；唐山之所以沒有做到，顯然是國家地震局以及唐山等地決策者失職的結果。

然而，唐山地震之所以漏報，根本原因正是在于唐山不是海城——海城遠在遼寧，唐山則近在“天子腳下”。張慶洲在《唐山警示錄》中提出了一個發人深省的問題：首都圈的地震臺站最多，研究力量最強，歷史最悠久，資料也最豐富，但是為什么成功的地震預報偏偏都在首都圈外？為什么離首都最近的唐山地震恰恰被漏報了？從他采訪的國家地震局官員來看，不論是無震派還是反對派都流露出沉重的思想負擔。連一直感覺震情緊迫的汪成民都認為地震預報本身沒過關，誰都很難說有把握，偏偏又是預報京津唐這個敏感地區，而上面已有明文規定，在取得領導同意之前，他無權也不敢下結論。梅世蓉則更是坦言：如果報了地震，“北京城要采取一個措施，這是多大的損失？所以，首都圈的地震預報不是很輕易的事，思想負擔特別重”：“作首都圈的地震預報顧慮很大。不是高精度的預報，誰都不敢報。”這句話正好印證了后來聽取她匯報的總理華國鋒的寬慰之詞：“地震戰線的同志們要放下包袱，團結一致對付地下之敵，要決心保衛黨中央，保衛毛主席。”

但華總理可能沒有想到的是，國家地震局的官員正是因為考慮到北京的“損失”，才對首都圈的地震預報產生極大的思想顧慮。梅世蓉沒有明言的是，究竟誰的“損失”？如果說地震預報肯定不是唐山人民的損失，那么是北京人民的損失嗎？也許一次誤報、虛報乃至謊報會產生無謂的準備、焦慮、恐慌甚至混亂，但是如果我們的人民必須在地震誤報和漏報中選擇，筆者相信他們還是顯然會選擇前者；作為理性人，他們寧愿忍受一時的不便，也不會甘冒死亡的風險。然而，在唐山地震發生的時候，他們有過任何選擇嗎？他們完全被蒙在鼓里，許多人在睡夢中無意識地死去?？梢姷卣鹁止賳T所考試的“損失”并不是人民的損失，而是領導者的損失：地震誤報會擾亂秩序，給管理帶來不便，甚至讓領導們失威信、“丟面子”，而且在中國自上而下的管理體制中，擅自發布不實消息而造成社會不安定的下級無疑會受到上級處分，因而不到萬不得已、沒有十分把握是絕不敢貿然行事的。這樣一來，領導的位置是好坐了，但是廣大百姓的生命卻危險了，而華國鋒也恰恰沒有提到如何“保衛”廣大人民的生命安全。事實上，國家地震局的領導們早已按照他的話做了：正是為了保衛首都、保衛中央、保衛主席，他們才有意或無意地忽視了那么多地震前兆，才會在唐山地震爆發前15小時還決定“目前事情很忙，下星期開一次會研究一下”。

唐山地震絕不是一次簡單的“決策失誤”，而是從國家地震局到地方政府部門集體扣壓預報信息造成的必然結果。事實上，從梅世蓉的談話中可以看到，地方是無權發布大地震預報的，任何一個省市在地震預報前都要和國家地震局通報并得到同意：“如果我們上頭不同意，他還是不敢報。”成功預報了海城、唐山和汶川地震的專家耿慶國也同樣感嘆：“國家地震分析預報室是一個決策部門，大震迫在眉睫，但我們過不了那道關?！币虼耍幢惝斈晏粕降卣疝k主任楊友宸不去干校，指望他說服當地“一把手”也很可能是想當然的一廂情愿，除非唐山市委書記敢于像青龍縣委書記冉廣岐那樣擅自違規預報；然而，冉廣岐顯然是一個體制內不足效仿的“另類”，只不過事后因拯救了47萬生民的性命而免予處理而已。假如地震沒有發生呢？他將為自己的“草率”付出什么代價？在地震發生前，我們相信冉廣岐并不像看上去那么鎮定自若，他是在權衡了自己的“烏紗帽”和47萬子民的身家性命之后才毅然作出的沉重決定，而既然個人風險如此之大，我們有什么理由期望或要求和常人一樣理性的官員也都像他那樣把他人的利益放在自己前面？

俗話說：“上天容易入地難?！碧粕降卣痫@示，地震預報并非如火箭上天那般嚴格的科學，預報顯然存在錯誤的風險。報了沒震，可能造成地方混亂、領導苛責；震了沒報，則更是沒有盡責、對不起人民。但正是在存在風險的情況下，我們才不得不權衡不同的需要并作出選擇——首都的需要和外地的需要，人民的需要和領導的需要，穩定的需要和安全的需要??風險逼迫我們共同面對一個尖銳而艱難的命題：在災難的風險和錯誤的風險并存的時候，我們究竟將什么放在第一位？我們應該將人民的生命安全放在那里？當不充分的證據表明某地某時可能發生災難的時候，我們是優先考慮社會穩定、管理秩序、表面繁榮或領導人的威信，還是老百姓的生命？如果選擇前者，那么決策者在唐山地震前表現出來的“審慎”就無可厚非。事實上，別說是在政治氣氛高度敏感、緊張、沉重的1976，即便是在鶯歌燕舞的太平盛世，我們也總能拿出一百條理由不擾亂社會秩序、不破壞安定團結、不損害大好局面的，難道不是嗎？但是如果選擇后者，那么人民就有權利為了理智選擇自己的命運而獲得政府所掌握的關鍵信息；至少，政府部門不能隨意將這些關乎百姓生死存亡的信息打上“機密”的字樣，并動用法律手段懲罰泄密者或“造謠者”。

書曰：“天作孽，尤可違；自作孽，不可活。”唐山地震怨不得老天爺，要怨就怨我們在言論自由和信息公開制度上的缺陷。這么多重要的預報信息完全掌握在國家——更準確地說，少數幾個決策者——手中，最后任由他們出于種種原因的“決策失誤”而斷送了數十萬人的性命。這不是一個簡單的“決策失誤”就能說得過去的，而是要求我們認真對待一貫忽視的制度缺陷。唐山地震只是通過我們在制度上的漏洞，以或許意想不到的方式突襲了一個信息匱乏的社會而已。

事實上，唐山地震并沒有離我們遠去。就在唐山地震發生32年后，在2008年5月12日下午2點28分，四川汶川地區發生了7.8級大地震。這次地震的預兆不如唐山地震明顯，但還是有人預報了。2008年4月26-27日，在中國地球物理學會下屬“天災預測委員會”的討論會上，曾經預報唐山地震的耿慶國教授根據強磁暴組合，明確提出“阿壩地區7級以上地震的危險點在5月8日（前后10天以內）”，會議集體討論后通過了“在一年內（2008.5-2009.4）仍應注意蘭州以南，川、甘、青交界附近可能發生6-7級地震”的預報，文字報告已在4月30日通過密件呈報國家地震局等單位。5月3日，阿壩州防震減災局接到群眾咨詢電話，求證“馬爾康縣梭磨鄉馬塘村將要發生大地震，村干部勸村民搬到戶外居住”的傳言是否屬實。接到咨詢電話后，阿壩州防震減災局立即要求馬爾康縣防震減災局采取措施，查找“謠傳”來源并進行辟謠。5月9日，也就是地震前三天，四川省地震局發布了“阿壩州防震減災局成功平息地震誤傳事件”的消息。同時，四川恩施市白果鄉的觀音塘約8萬立方米蓄水突然消失；綿竹市西南鎮則出現了數十萬只蟾蜍的大規模遷徙，一些村民認為這是不好的兆頭，但是當地林業部門認為是蟾蜍正常遷徙，并對大量蟾蜍的產生做了“科學的解釋”?！氨僦{”三天后，汶川大地震就不幸證實了“謠言”的真實性。筆者并不是說這些現象或“謠言”就足以預報地震，但是有關部門的態度和思維卻和32年的唐山地震如出一轍。和唐山地震一樣，汶川地震也是在當地居民毫不知情、毫無準備的情況下發生的，許多正在上課的學生和老師倒在了危房之下，而政府部門不僅同樣沒有重視有限的預報，而且還主動出面“辟謠”，以至廣大百姓在對災險毫無知覺和防備的情況下付出了慘重的生命代價。令人遺憾和深思的是，這一切都還發生在國務院《政府信息公開條例》正式施行之后。

和30多年前的唐山地震相比，我們今天更有義務追問：政府如何處理可能是捕風捉影的突發事件信息？如何權衡廣大人民的生命安全和其它利益？人民應該具有什么樣的知情權？對于保障人民的基本權利，中央究竟能做什么、應該做什么？

三、權力視角下的中央與地方關系

這項課題并不研究地震，但或許意想不到的是，唐山地震為中央和地方關系研究提供了一個獨特的視角。唐山地震讓我們看到，在許多面臨生死存亡的關鍵時刻，政府其實不用特別主動做什么，而只要消極地恪守某些憲法原則，譬如1982年憲法第35條對言論、出版、集會、結社、游行、示威自由的保障，憲法庇佑下的人民便自然有能力轉危為安、化險為夷。不要忘記，青龍縣長的一句話就拯救了當地47萬縣民，而他做了什么？他只是將自己知道的信息及時轉告給父老鄉親而已，而這對任何人來說都只是張口之勞；換言之，他只是沒有刻意扣壓和占有人民迫切需要的信息，更沒有限制或剝奪人民接受這些信息的權利。事實上，改革開放三十年的經歷早已充分證明，只要給人民以自由，他們的生活自然會變得更富足、更安全也更有意義。中央所需要做的，也正是保證包括自己在內的所有政府部門尊重人民的憲法基本權利。假如在憲法言論和出版自由這桿大旗下，中央有關部門不僅自己不壓制地震信息，而且還可以通過法律機制迫使地方公開信息，并允許學者、專家或普通公民發表地震預測結果，那么唐山地震就很可能得到準確預報，唐山就可以復制青龍縣的奇跡；地震還會照常發生，但是那24萬人就不會因為缺乏信息而成為冤魂了。

這項課題是中央和地方關系法治化研究的繼續，不過是從一個看上去不相關的視角。傳統的中央與地方關系研究一般只關注中央和地方的立法、財政或人事分權，而不涉及政府與公民之間的關系。在“國家主權與地方自治——中央與地方關系的法治化”課題中，我們處理的正是傳統意義上的中央與地方權力關系。然而，無論是中央還是地方政府，最終都是為了人服務的，因而終極意義上的中央和地方關系必然應以人權保障為出發點。在這個意義上，中央和地方關系實際上包含著中央、地方和人民三重關系。

如果單純考慮傳統意義上的中央和地方雙重關系，就必然忽視了公民權利這個基礎層面。在權利缺位的情況下，中央和地方關系的許多方面就失去了基本判斷標準，許多問題也就成了難解的“迷”。例如流浪乞討究竟應該由中央立法還是地方立法規定？農業稅究竟應該由中央統一還是各地自主征收或取消？不以公民權利保障作為基本參照系，就無法從根本上回答這些問題。如果說經濟改革只考慮中央對地方放權便必然陷入“一放就亂、一收就死”的怪圈，因而最終的出路在于將經營自主權直接下放到企業，[6]那么憲政改革也同樣不能囿于中央和地方權力分配，而不考慮公民權利保障作為終極出路。事實上，即便傳統的中央和地方關系研究也不能回避權利問題，譬如地方是否有權自行規定選舉當地領導的方式？各地高校是否有權自行規定招生錄取標準？這些問題雖然表面上也涉及中央和地方的權力關系，但是在本質上關系到公民的選舉權和教育平等機會，因而只有從權利視角才能真正求解適當的中央和地方權力關系。

反之，從權利視角出發，某些看上去難解的中央和地方關系問題就迎刃而解了。譬如中國一直面臨著中央如何防治地方違法、腐敗、濫用權力和浪費資源等嚴峻問題，而無論如何合理分配中央和地方權限，都無法解決這些長期解決不了的“老大難”；但是一旦有效保障民主選舉和新聞自由等憲法基本權利，許多地方問題就自動消失了。如果還需要探討中央和地方關系的話，那么探討的論題已經不是傳統意義上的中央和地方分權，而是中央如何通過制度設計更有效地保障各地公民的平等權利。事實上，權利保障正是美國聯邦憲法設計中央與地方關系的基本出發點。在經典的《聯邦黨文集》第10篇，麥迪遜精辟論證了聯邦主義對于保障個人自由的重要作用，為美國聯邦制打下了憲政理論基礎。單一制中國沒有必要照搬美國的制度，但是兩者對于保障人權的出發點是共同的，因而美國憲政的經驗和邏輯值得中國借鑒。今天，我們同樣有必要將權利保障作為處理中央與地方關系的基本出發點。

因此，我們對中央和地方關系的認識還需要一次根本的重構。中國在傳統上注重政府管制，因而中央和地方關系自然限于單純的中央和地方分權，作為基礎的公民權利反而被排除在視線范圍之外。但是在憲法強調“國家尊重和保障人權”的今天，我們不能不改變乃至顛覆傳統的思維模式，將公民權利保障放在中央和地方關系研究的首位。事實上，雖然在某些情況下還需要中央和地方的適當分權管制，在更多的時候，我們需要考慮的問題既不是中央如何管地方，更不是中央如何管我們，而是中央如何通過更合理的憲法制度設計更有效地保障我們的基本權利。就和中央今天已不需要管制我們的“糧票”、“油票”乃至“布票”，我們自己就能生活得很好一樣，中央今天應該做的并不在于它能夠積極主動地為我們制定多少法律，而在于如何維護憲法為我們保障的基本權利不受地方侵犯。尤其是中國人多、地大、地方差異更大，如何在照顧地方需要的前提下保障各地公民的平等權利，就成為我們這個泱泱大國的重要使命。

這是一個新的視角。鳥瞰中國版圖，但見山巒疊嶂、河流縱橫。這是大自然賜予我們的自然地理條件，也是目前水平的科學技術無法改變的。對不同的地方貼上不同的標簽，就成了我們的城市和鄉村，生活在不同地方的人民也享受不同的條件、待遇和權利，其中某些或許是長期自然形成的產物，某些卻是人為規定造成的。法律和權利就是人為賦予的，因而也是人所能改變的。人類從大自然那里繼承了一幅割裂的版圖，但是通過意念和法律將民族國家統一起來，并使之超越自然地理或風土人情造成的隔閡；大自然對人類是不平等的，但是人類卻要從這天然的不平等中創造出一種平等的法律秩序。國家和憲法的作用難道不正在于改變大自然套在人類頭上的枷鎖，人為創造出一種更符合人性、更適合人類進步的基本秩序嗎？在制度設計上，中國的中央和地方關系正是要發揮這種作用，將遠隔千山萬水的不同地方統一在一個國家，并為不同地方、不同種族、不同性別的人提供基本的平等權利。

四、權利平等與國家統一

權利視角的中央與地方關系研究不僅有助于解脫唐山地震遭遇的困惑，而且對于解決中國的城鄉二元體制、流浪乞討與城市治安之間的潛在矛盾、高考招生的地域歧視乃至民族區域自治和國家統一等一系列制度問題都有建設性意義。由于筆者學識和視域有限，不可能面面俱到涉獵所有相關領域的問題，因而在此只能就近年來所關心的中國社會熱點問題提供自己的分析。

中國的中央和地方關系不可能回避農村問題，因為中國的絕大多數“地方”至今仍是農村。如果說中國革命的進程是“農村包圍城市”，那么今天中國的城市仍然被廣大農村包圍著；如果說農村是中國的汪洋大海，那么城鎮至今只能算是這片海洋中的孤島。目前，中國社會最大的不平等顯然是城鄉不平等。我們認為，平等是應該被認真對待的；作為統一國家的公民，個人權利在原則上不應取決于其碰巧出生或生活的地區。因此，中央應盡快取消那些沒有存在理由的地區權利差異；對于因現實條件的限制而一時取消不了的差別，也應該采取必要措施逐步縮小差距。因此，中央與其采取統一取消農業稅等全國“一刀切”的措施，不如加大平等保護農民權利的力度。

然而，如果城鄉差別太大，這么做可行嗎、充分嗎？要實現城鄉平等，可以參考兩種相反但又兼容的模式：一是美國為代表的自由市場模式，通過人口的自由流動來實現平衡；二是德國的政府干預模式，通過憲法保證各地財政均衡來實現公共福利的基本平等，而財政平等的目的至少部分也是為了公民更理性地行使遷徙自由。因此，城鄉平等不可避免地涉及農民的遷徙自由。在什么情況下，我們才可以完全放開城鄉人口流動的限制，而不會導致災難性的遷徙、擁擠和貧民窟？城鄉平等是否要求采取美國內戰后南部地區實施的“隔離但平等”（separatebut equal）政策，盡管這種政策在骨子里是不平等的？[8]這些問題要求我們認真探討平等權的意義、價值以及縮小地方差距的可行機制。孫志剛事件和收容遣送制度的廢除只是揭開了戶籍改革的序幕，實質性平等還要等待在小心試驗過程中一點一滴的進步。遷徙自由和城市開放的前提必然是城鄉差別的實質性縮小，農村至少對于相當一部分人來說具有城市所沒有的吸引力，因而城鄉只是代表兩種不同但大致對等的不同生活方式而已。只有到那個時候，中國的城鄉關系才能走上法治化的正常軌道。

城鄉差別的另一個突出體現是高考制度。如果說城鄉經濟和政策差別只是造成結果的不平等，那么高考地域歧視則湮滅了縮小城鄉差距的希望。中國所有的大學都集中在城市，絕大多數著名高校都集中在大城市，農村沒有一所大學或哪怕是社區學院，而所有公立大學在招生錄取標準上都存在嚴重的地方保護主義傾向，對“地方子弟”降低錄取標準；即便在同一個省的不同地區，大學錄取也優先照顧省會等大都市。在地域歧視的自我保護機制下，集中所有高等教育資源的城市子弟當然占盡先機，更不用說他們已經享受12年之久的遠比農村優越的基礎教育。隨著城鄉受教育機會的差距不斷拉大，農村子弟接受高等教育的機會必然逐年縮減。如此趨勢恐怕是和城鄉平等化政策背道而馳的，而高考改革勢必遇到城市既得利益的巨大阻力。擊破地方阻力的最終希望在于中央。只有中央的統一高考政策才能打破各地自保而又自危的困境，“強迫”各地高校實現平等開放的政策。由此看來，近年來高考權力的不斷下放恰恰是一個錯誤的方向。

高考改革不僅涉及國家教育政策，而且最終還涉及民族團結乃至國家統一等宏觀問題。正如高考錄取政策所顯示的，目前國家在各方面都對少數民族和邊遠貧困地區給予照顧。雖然適當形式的高考糾偏行動及其它優惠政策是必要的，但是我們在此還是強調基本自由和權利平等對于民族和諧的重要性。在這個領域，唐山的警示再次顯示出相關性。雖然經濟上的照顧或許是必要的，但是中央在宗教、文化和民族自治等方面沒有必要過多干預。堅守平等、宗教自由和地方民主自治等憲法基本原則，從制度上保證這些原則得到貫徹落實，將是維護民族團結和國家統一的最有效手段。

最后，權利平等似乎是有限度的。在國家沒有完成政治統一的前提下，還沒有一部相互認同的統一憲法，也不可能完全實現平等。事實上，即便已經回歸的香港和澳門特別行政區也分別受各自的基本法管轄，特區居民享受和內地人民不同的憲法性權利，而且在可見的將來，為了體現“一國兩制”、高度自治的基本精神，中央也不會主動為這些地區的居民權利像內地人民那樣提供底線保障。然而，在更廣泛的意義上，以權利保障為出發點的一貫思路還是有效的。無論是對于港澳還是臺灣，只要中央充分保證地方民主自治，信任、尊重并順應當地民意要求，避免將自己的意志強加在這些地區之上，那么必將爭取更多的民心、建立更多的互信、營造更多的和諧，國家統一也將只是一個水到渠成的時間問題。