第一篇：蔡永飛：鄉鎮改革應著眼于合理劃分財權和事權

蔡永飛：鄉鎮改革應著眼于合理劃分財權和事權

1月4日《新京報》發表《鄉鎮政府改為派出機構宜慎重決策》一文，認為許多專家關于將鄉鎮政府改為縣政府派出機構的改革主張不可行，因為即使將鄉鎮政府改為派出機構，同樣很難減少人員、減少財政支出。文章提出了“調整縱向財政體制，加強轉移支付力度，緩解鄉鎮財政困難”的觀點，但沒有對如何“調整縱

向財政體制”展開論述。

筆者認為，鄉鎮機構現階段存在的財政供養人員過多、債務沉重等問題，要害在于財權與事權劃分的不對稱。1994年的分稅制改革僅限于中央和省級政府間，鄉鎮一級仍然是傳統的包干體制，導致地方財力明顯地向省、市集中，縣鄉財政赤字增加。而與此同時，許多本不應由鄉鎮承擔的事權卻繼續存在甚至不斷下移，鄉鎮政府承擔了許多與其財權不相稱的事權，不僅要履行領導經濟建設、帶領群眾致富的職責，還要提供大量社會公共物品，如農村道路建設、社會治安管理、各種稅費征收、農村義務教育等，而這些公共物品本不應當全部由鄉鎮政府提供。鄉鎮政府為了完成上級布置的各項任務并做出政績，就不得不一方面要擴充人員、膨脹機構，另一方面就是千方百計地把財政負擔轉嫁到農民身上。雖然撤銷鄉鎮機構或者改鄉鎮政府為派出機構可以釜底抽薪地避免農民負擔，但一系列現實問題使這樣的改革措施難以實施，比如鄉鎮政權的職能分解、鄉鎮人員分流的問題等等。

所以，要實現鄉鎮政權應有職能得以合理延續，從而達到推動農村經濟社會快速健康發展的目的，改革應著眼于合理劃分財權和事權。

首先，按照統籌城鄉、區域發展的要求，重新劃分鄉鎮政府和縣級以上政府的事權，將目前由鄉鎮政府承擔，而應該由上級政府承擔的事權收歸縣級和縣級以上政府機構，強化縣級政府規劃和指導縣域經濟發展的職能，加大城市地區對農村地區經濟社會發展的支持力度，同時為正確確定鄉鎮政府職能創造條件。

應當由政府向農村社會提供的社會公共物品，有相當一部分本來就應該由縣級以上政府承擔。比如農村義務教育，是關系到提高全民族科學文化素質的重大戰略問題，但現階段卻處于十分落后的狀態，其主要原因就是農村義務教育的經費相當長時間里都只是由農村鄉鎮自行解決。而城鄉二元體制導致了城市特別是大城市對農村人才強大的吸引力，使農村中小學師資質量無法提高。這樣的問題迫切需要國家或者省級政府從戰略高度，通過制定和實施必要的政策措施統籌加以解決。

只有在合理劃分縣鄉政府事權的基礎上，我們才能夠對于鄉鎮政權的設置做出正確選擇，變成派出機構也好，保留并強化鄉鎮政權也好，改革都將面臨難得機遇。

同時，也只有合理劃分縣鄉政府的事權，從而正確規范縣鄉政府的職能和機構，才能使縣域經濟社會在統籌協調的基礎上快速、健康、穩定發展。

第二，應當調整行政層次，將“市管縣”改為所有縣市由省直接管轄，取消省和縣之間的行政層次，以增強縣級財政的實力，奠定縣級機構體制改革、促進縣域經濟統籌協調發展的體制基礎，進而形成鄉鎮改革的有利條件。

要解決鄉鎮政府與上級政府合理劃分財權、事權，就需要把鄉鎮改革和縣級、地市級機構改革聯系起來。從現實來看，如果要讓縣級政府承擔推動農村經濟社會發展的更大責任，就必須具備相應的財權。看上去鄉鎮改革跟地市級政權機關沒有關系，而實際上，要完成鄉鎮機構的改革任務，卻必須對它“動刀子”：如果取消了省和縣之間的行政層次，把原來被地市級機構抽取的財力移交縣級財政，如果省級政府與縣級政府在稅收的分成上再給予后者應有的傾斜，如果中央財政在向地方轉移支付的時候再給予縣級財政一定力度的支持，那么，后者的經濟實力將會得到較大幅度的提升，從而為縣級和鄉鎮機構改革提供應有的條件和基礎.