第一篇：新一輪財稅體制改革：中央和地方關系再磨合

新一輪財稅體制改革：中央和地方關系再磨合

統一后的稅務機構，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導地方經濟發展。

中國的財稅改革史上，幾乎每一次稅收征管的改革，都是一次中央和地方財權的博弈。

“如果說稅制改革是機械變化，各個零件安好，能夠靈活運轉就行，那么財政改革就是化學變化，收支平衡是第一位的，收入的增減反在其次?！敝袊敹惒┪镳^首任館長、原浙江省財政廳廳長兼地稅局局長翁禮華用一個生動的比方，解釋了財政和稅制改革的關聯和異同。

近幾年，全國人大財經委員會副主任委員、國家發改委原副主任彭森在全國人大財經委工作的會上幾乎每年都提稅改的問題。他認為，應該加快推進中央和地方事權財權的劃分，特別是轉移支付制度亟須改革。

中央與地方的艱難談判

在1949年到1979年的30年間，中國的財政體制總體上實行“統收統支”的體制，輔有短期實行過的收支掛鉤和收入分成型的財政體制。這種財政體制將全國的絕大部分財力集中在中央，由中央統一核撥各級政府的開支。

自上世紀80年代改革開放之后，農村聯產承包責任制的興起推動財政上實行“分灶吃飯”的財政體制改革，開始實行包干制。稅收由地方負責征繳，超過收入基數的增量部分，按一定比例上繳中央財政。

大包干體制對激發地方和企業的活力發揮過一定的積極作用。但是，中央對地方的各類包干體制，實際結果是“包死了”中央財政。富裕地區有稅源但不愿多收，因為如果多收，超過部分就要與中央分成。一些地方通過各種減免企業稅收、虛報虧損等機制截留中央稅款的現象頻頻出現，致使中央財力不足。

1993年7月，時任國務院副總理朱?F基在全國財政會議上首提分稅制改革的想法。

根據改革設想，在稅制改革的基礎上，將所有稅收按稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅。而一個重要的目標，就是增強財政的再分配能力和中央財政的宏觀調控能力，具體要求是提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重。

地方財權顯然受到影響，改革阻力可想而知。1993年9月，朱?F基帶領國家體改辦、財政部、國稅總局及銀行的60多位干部，在兩個月時間內，一行走訪了13個省、市、自治區，和地方進行談判，過程異常艱辛，特別是在收入劃分和基期年的確定這兩個主要利益參數上，最終達成共識。

財權和事權不對稱問題

1994年，務院決定省及省以下稅務局分設為國稅局和地稅局。1994年正式實施的分稅制財政體制規定，與收入劃分辦法相配套，建立中央和地方兩套稅務機構分別征稅。在稅收分成上，設定全國統一的稅收分成規則。在征管體制上，分設為國稅系統和地稅系統。

改革后的分稅制取得了良好的運行效果。中國財政部網站數據顯示，國家財政收入占GDP的比重在1995年的10.7%觸底后開始出現持續穩定增長態勢，中央財政收入的地位則從1993年的22%迅速提升至1994年的55.7%。

中國政法大學財稅法研究中心主任施正文認為，分稅制的積極作用主要體現在三大方面。一是央地間的財政關系趨向規范。地方收支缺口由中央通過稅收返還等轉移支付填補，財力分配上體現為“先中央后地方”，根本改變了過去的“先地方后中央”的做法，有助于形成更為合理的財政平衡體系。二是切實提高了中央財政的宏觀調控能力。三是有利于發揮國稅系統專業征管能力，同時提高地方稅務系統的業務能力和執法水平。

然而，分稅制也帶來了新的問題，由于財權上移，而事權不變，地方財政開始捉襟見肘，越到基層，財權和事權不對稱的問題越是突出。具體而言，在中央將各省的部分財力上收時，各省也上行下效，將地市政府的財力上收，地市一級則將縣鄉財力上收。結果就是大大削弱了處于低層的縣鄉一級財力，基層財政越來越捉襟見肘。

數據顯示，地方財政自給能力由1993年的102%下降至2006年的61%。2005年全國赤字縣、市達556個，赤字面27.5%，赤字額127.4億元。

為了確保基層財政穩定，浙江省財政廳決定從實際出發，繼續實行扁平化的省直管縣體制，以減省中間層級，避免其中的“雁過拔毛”問題。后來，時任國家體改辦兼專題辦主任的劉仲藜作了一個調研報告，肯定了浙江的省直管縣的做法，得到中央領導的批示，浙江的做法這才真正得到認可。

“中央請客地方買單”

進入新世紀后，出于新經濟發展和宏觀調控的需要，國家稅務總局對中央財政集中和地方稅務指導的需求增強，新經濟環境對稅務機構的辦事程序和業務效率提出更高要求，原國地稅系統分設制度遭遇了現實發展瓶頸。

中央財經大學稅收教育研究所所長賈紹華表示，分稅制在當今的經濟形勢下暴露出三大體制問題，即稅收管轄權不清、收入劃分比例不合理和機構設置重復，突出表現為央地財事權錯配引發的地方稅收亂象。由于地方的財權從1993年的78%下降到目前的55%左右，但事權卻從1993年的72%先降后升至現在的85%左右，財事權力不匹配帶來30%左右的支出缺額，而地方只能依賴于中央的轉移支付。

由于中央的轉移支付是根據地方實際情況劃撥，地方若認為劃撥額度不能滿足當地需求，就極易出現另辟蹊徑獲取財源的做法。近年來中央多次強調禁收的“過頭稅”，即為地方在時間和幅度上過度征稅，以充實地方財政的手段。

此外，分稅制原先平衡央地利益的設立初衷，也隨著稅制改革的深入和計算機技術的發展得到新的解決方案。

武漢大學稅法研究中心主任熊偉指出，隨著稅收征管系統的完善和電子化，國庫和預算制度逐步健全，征收稅款已實現在到達系統端口時自動分流，原先地方截留中央稅款的問題不復存在。同時，隨著近年稅制改革的深入，增值稅、所得稅等主要稅種成為央地共享稅，共享稅的范圍規模越來越大，央地分配比例也逐漸磨合，從前中央和地方的稅種劃分不清、財政收入相互擠壓的問題也得到解決?！皬募夹g上講，國地稅分設已經失去最初的作用?！毙軅フf。國地稅分設制度也逐漸轉變成為機構負擔。

中央和地方系統要成為一個整體

經過2002年的所得稅分享改革和2016年的全面推進營改增改革，諸如地稅征管效率低、系統資源浪費、納稅成本過高等問題愈加凸顯。在此背景下，新一輪國地稅征管體制改革已經勢在必行。

國地稅合并后，以國家稅務總局為主與省級政府的雙重領導管理體制，不僅體現為中央實現垂直領導，也體現為中央在地方事務上征求并尊重地方意見。

施正文表示，統一后的稅務機構實行垂直領導體制，需要對中央和地方雙方負責，既要保障中央的財稅收入，又要積極引導地方經濟發展。這不僅有賴于稅務機構的有效運轉，也需要政府的協調配合。

一方面，中央政府需要協助和支持地方發展，尊重地方政府在地方事務上的權力和意見。另一方面，地方政府也需要樹立大局意識，積極協助配合中央征管，幫助中央完成統籌謀劃。

在國地稅分設時期，常有地方以稅收減免作為優惠條件來招商引資，以此形成地區間的競爭格局?！翱梢灶A見，國地稅合并之后，地方稅收優惠政策的執行阻力會越來越大，地方政府以直接稅收為形式的優惠手段也會越來越少?！毙軅フf。

在稅收權限收縮的環境下，地方政府吸引資本的手法將可能從稅收渠道轉向財政渠道。熊偉認為，當地方難以推行稅收優惠政策時，財政補貼、獎勵等財政支出手段或將成為新的招商引資辦法，這種方式也有利于建設全國統一的大市場。

“當前，中央和地方的事權、財權分配是本輪國地稅征管體制改革中的焦點問題。”施正文認為，現在國地稅合并剛剛起步，還處在探索階段。中央和地方的權力分配需要根據財稅體制發展趨勢進行調整，在共同探索中進一步磨合?；驹瓌t是既要保證中央領導權，又要發揮地方積極性，充分體現雙重體制的配合性，重視協商協調和溝通合作。

國地稅合并是未來新稅制建設的重要一環，也是新時代財稅改革的一個支柱性改革措施。施正文表示，“稅制改革工作的意義不僅僅在于稅收，也是促進民主法制建設、治國理政實踐的重要組成部分。隨著民主化、法制化趨勢強化，高效、統一、規范將成為國家機構改革的大方向，此次國地稅合并的更多更長期的效應，將會在今后的稅制改革等宏觀工作中逐漸釋放?！?/p>

第二篇：新一輪財稅體制改革的戰略定位

新一輪財稅體制改革的戰略定位（學習貫徹十八屆三中全會精神）

2014年06月09日 17:30

來源：人民日報

0人參與 0評論

高培勇

《 人民日報 》（2014年06月09日 07 版）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）站在新的歷史起點上，以新的理念對深化財稅體制改革作了系統部署。這些部署對1994年財稅體制改革既是繼承，也是發展。鑒于改革的思路已經有所調整，將新一輪財稅體制改革放入全面深化改革的大局，在總體規劃和頂層設計中加以定位，全面評估新一輪財稅體制改革的意義，非常重要。

財政與財稅體制：在國家治理層面尋求定位

對于財政和財稅體制，以往無論學術界的研究語言，還是實踐層的工作用語，基本上是將其作為經濟范疇來運用，在經濟生活領域內尋求定位。比如，在說到財政的時候，我們通常將其界定為政府的收支或政府的收支活動。再如，當說到財稅體制功能及其作用的時候，我們通常將其概括為優化資源配置、調節收入分配和促進經濟穩定。《決定》則以前所未有的高度，對財政、財稅體制作了全新的解釋。

對于財政，《決定》作出的界定是：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”?！盎A”和“重要支柱”，其重要性不言而喻。由“政府的收支或政府的收支活動”到“國家治理的基礎和重要支柱”，是在充分認識財政功能及其作用的基礎上，從更高層次和更廣范圍對財政功能及其作用的全新定位。從國家治理的總體角度定位財政，至少說明財政不僅僅是一個經濟范疇，而是一個事關國家治理和整個經濟社會事務，牽動經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設等各領域的基本要素。隨著與國家治理相對接并以國家治理的基礎和重要支柱為定位，財政被賦予了在改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等國家治理的各個方面履行職能以至發揮支撐作用的重大使命。

財政功能與作用的全新定位如此，財稅體制自然也要與國家治理體系相對接，在國家治理體系中尋求定位?！稕Q定》指出，“科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障?！庇伞皟灮Y源配置、調節收入分配和促進經濟穩定”到“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安”，絕非僅僅是功能和作用概括上的數量添加，而是從國家治理體系的角度對財稅體制功能與作用的提升和拓展，說明財稅體制實質是國家治理體系的一個重要組成部分。由于上述定位已經躍出經濟生活領域，而延伸至包括經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設和黨的建設在內的所有領域，而且財稅體制所具有的功能和所發揮的作用是支撐性的，作為一個必然結果，財稅體制就具有了更大的作用潛力和更廣的作為空間。

財稅體制改革：對接全面深化改革的總目標

對于財稅體制改革，以往我們多是將其作為經濟體制改革的一個組成部分而與經濟體制改革目標相對接的。以1994年的財稅體制改革為例，《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》將分稅制改革的意義歸結為“分稅制改革是發展社會主義市場經濟的客觀要求”；《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》將工商稅制改革的目的歸結為“為了適應建立社會主義市場經濟體制的需要”、建立適應社會主義市場經濟體制要求的稅制體系；《國務院辦公廳轉發國家稅務總局關于組建在各地的直屬稅務機構和地方稅務局實施意見的通知》將兩套稅務機構分設的意義歸結為“加強國家宏觀調控和促進社會主義市場經濟體制的建立”；等等。正因為如此，對于1994年財稅體制改革的基本目標，我們的表述一直是建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架。今天，隨著財政與財稅體制定位的變化，對于新一輪財稅體制改革，《決定》給出了不同于以往的解釋。

與以往的歷次重大改革部署有所不同，《決定》所部署的不是某一個或某幾個領域的改革，而是全面的改革、涉及所有領域的改革。習近平同志指出，“這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成”。于是，從總體角度布局改革、提出一個統領所有領域改革的總目標，便成為必然之舉。

《決定》作出的概括是令人振奮的：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”這是兩句話組成的一個整體，方向是中國特色社會主義道路。隨著國家治理體系和治理能力現代化被定位于統領所有領域的改革總目標，能否在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果，便成為關系這場全面深化改革戰役勝負的關鍵。

因此，不僅財政作為國家治理的基礎和重要支柱獲得了全新的定位，而且財稅體制的功能和作用在納入國家治理體系之后也將獲得極大的提升和拓展。這些都是為實現全面深化改革總目標而做的準備。這意味著，與以往主要聚焦于經濟體制改革而定位財稅體制改革的思維有所不同，新一輪財稅體制改革的基本目標與全面深化改革的總目標是對接與匹配的。

進一步看，能夠與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的財政和財稅體制，也應當是基于全新的理念和思維建立起來的。也就是說，從財政作為國家治理的基礎和重要支柱出發，從財稅體制作為國家治理體系的重要組成部分要在更高層次、更廣范圍發揮更大作用出發，構建順應歷史規律、切合時代潮流、代表發展方向的現代財政制度，應當也必須是新一輪財稅體制改革的基本立足點。因此，《決定》在將新一輪財稅體制改革目標與全面深化改革總目標相對接的同時，第一次以“建立現代財政制度”標識新一輪財稅體制改革的方向。

用心體會現代財政制度中“現代”二字所蘊含的深刻含義，并注意到現代財政制度與現代國家治理之間的內在聯系，不難理出如下邏輯線索：全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，實現國家治理現代化的基礎和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構筑堅實而強大的財政基礎和財政支柱要依托于科學的財稅體制，科學的財稅體制又要建立在現代財政制度的基礎上。于是，“建立現代財政制度”→“科學的財稅體制” →“國家治理的基礎和重要支柱”→“國家治理體系和治理能力現代化”，便成為新一輪財稅體制改革十分明確而清晰的“路線圖”。

說到這里，可以對新一輪財稅體制改革的基本目標作如下表述：建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度。

財稅體制改革：全面深化改革的突破口

將這樣一幅“路線圖”置于全面深化改革的大局可以看出，在很大程度上，新一輪財稅體制改革已成為全面深化改革的突破口。

以財稅體制改革作為改革的突破口并非始于今日，而是始自改革之初。追溯一下我國的改革歷程可以發現，從黨的十一屆三中全會至今，30多年的改革歷程大致可以分為三個階段：

第一階段，放權讓利。大致覆蓋從1978年至1993年的15年時間。所謂“放權”，是指政府放權。在當時，政府能夠且真正放出的“權”，主要是財稅上的管理權。所謂“讓利”，也是指政府讓利。在當時，政府能夠且真正讓出的“利”，主要是稅收和國有企業上交的利潤，也就是減少財政收入在國民收入分配格局中所占的份額。正是通過財稅上的“放權讓利”并以此鋪路搭橋，我們才能從分配領域入手，實現各項改革舉措的順利出臺和整體改革的平穩推進。

第二階段，制度創新。大致可以覆蓋從1994年至2013年的20年時間。從放權讓利邁上制度創新軌道的轉折點是1994年的財稅體制改革，其基本著眼點就在于以建立適應社會主義市場經濟的財稅體制為突破口和主線索，為整個經濟體制改革提供支撐。從一定意義上說，正是由于打下了1994年財稅改革的制度創新基礎，才有了后來社會主義市場經濟體制的建立和完善以及持續20年的經濟社會快速發展。

第三階段，全面深化。就是以黨的十八屆三中全會通過的《決定》為契機，在新的歷史起點上展開的以全面深化為基本特點的新一輪改革。這一輪改革全面覆蓋經濟體制、政治體制、文化體制、社會體制、生態文明體制以及黨的建設制度等所有領域。于是，在將推進國家治理體系和治理能力現代化定位于全面深化改革總目標的背景下，作為國家治理基礎和重要支柱的財政自然要繼續充當全面深化改革的突破口。

從適應社會主義市場經濟體制到匹配國家治理體系，從建立與社會主義市場經濟體制相適應的財稅體制基本框架到建立與國家治理體系和治理能力現代化相匹配的現代財政制度，我國財稅體制改革戰略實現了重大轉型。把改革藍圖一一落到實處，我國財稅體制建設就會邁上一個新的更高平臺，更好地對全面深化改革發揮基礎和重要支柱作用。

（作者為中國社會科學院學部委員、財經戰略研究院院長）

第三篇：丁昊：地方如何深化財稅體制改革

[鍵入文字]

黨的十八大提出了“加快改革財稅體制”的要求，十八屆三中全會又對我國全面深化財稅體制改革做出了總體部署，突出強調了財稅體制改革的基礎性和支撐性作用。2014年6月30日，中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》（以下簡稱《方案》），把調整中央和地方政府間財政關系作為重點推進的三項改革之一。

滿洲里市是內蒙古自治區直轄的縣級市，中國最大的陸運口岸城市。1994年分稅制財政體制改革以來，全市財政總收入從1994年的8510萬元增加到2013年的28.2億元，增長32倍，而財政總支出從1994年的8900萬元增加到2013年的37億元，增長40倍。這一時期滿洲里市公共財政職能作用得到較好發揮，促進了經濟社會事業發展和人民生活水平的提高。在中央統一規范分稅制財政體制的基礎上，內蒙古自治區在2006年和2012年兩次對各盟市財稅體制進行了調整完善。其中，2006年財稅體制改革將增值稅、企業所得稅、個人所得稅、營業稅、資源稅作為自治區與盟市共享稅種，實行漸進式改革；2012年，自治區進一步調整了財政體制，在維持原體制共享五稅范圍不變的基礎上，重新確定了自治區與盟市的分享比例，自治區因完善體制新增加的大部分收入再通過轉移支付的方式，支持困難地區和低收入群體，以保障其基本生活。20年來的財稅體制改革的成就有目共睹，但是也要看到，現行的財稅體制中仍存在不少問題。

現行財稅體制中存在的主要問題

地方財政收入增長與財力增長不同步。從1994年實行分稅制財政體制以來，滿洲里市財政收入雖然實現較快增長，但可用財力增長相對遲緩。財政收入的增量中，增值稅的增長占較大比重，但上劃中央兩稅返還比例卻在逐年降低。滿洲里市稅收返還收入占上劃兩稅收入的比重由1994年的83%下降到2013年的18%，地方得到的返還收入呈現出逐年遞減的趨勢。

自治區財政體制的調整減少了地方可用財力。自治區調整與盟市的財政管理體制后，減少了地方的可用財力。盡管通過分稅制財政體制集中的地方財力自治區通過轉移支付的方式再大部分返還給地方，但資金一般也會更多地傾向于發展程度較低的貧困，處于如滿洲里市一樣發展水平的地區得到的轉移支付資金無法彌補因體制調整的財力。另外，中央和自治區的專項轉移支付資金需要通過申報項目等多種方式才能得到，在資金的爭取過程中，地方政府要付出大量精力，增加很多運行成本。

事權和責任劃分不清加重了財政支出負擔。按照國家和自治區要求，接收企業剝離辦社會職能，地方財政支出壓力加大。滿洲里市從2004年開始陸續接收扎煤公司剝離出來的中小學校、公安人員以及鐵路剝離出學校和醫院職工給地方財政帶來巨大壓力。按照2013年數據統計，接收華能集團扎煤公司以及鐵路系統剝離的社會職能地方財政每年要增加支出3億元，這進一步加重了地方財政支出的負擔。

國家口岸的建設給地方財政帶來巨大壓力。作為國家向北開放的重要窗口和門戶，滿洲里口岸承擔著中俄貿易70%以上的陸路運輸任務，口岸過貨量、貿易額、上繳關稅代征稅各呼倫貝爾人事考試信息網：http://hlbe.offcn.com/

項指標均居沿邊口岸前列，為國家和自治區外貿事業的發展做出了巨大貢獻。與此同時，滿洲里市地方政府在口岸基礎設施建設等方面的投入也隨之逐年加大，因之產生的困難和壓力也在不斷增多。

各級財權和事權的劃分不夠明確。一是各級財權的劃分不明確，存在財源交叉、稅源范圍不清和事權錯位的問題。例如，各區間招商引資企業交叉進駐園區，稅收入庫問題爭議比較大。二是事權界定不清晰，市、區存在交叉錯位現象。例如，滿洲里市承擔扎賚諾爾區社會職能問題，為該區內的中學、醫院、公安局及交警隊等社會職能支出近2億元，這部分支出雖然保障了該區各項事業的正常運轉，減輕了該區財政的壓力，但也增大了市級財政支出負擔。

深化財稅體制改革的主要任務

《方案》指出，在保持中央和地方收入格局大體穩定的前提下，進一步理順中央和地方收入劃分，合理劃分政府間事權和支出責任，促進權力和責任、辦事和花錢相統一，建立事權和支出責任相適應的制度。具體來講，滿洲里市應從以下幾方面著手。

提升財政職能作用，增強服務發展能力。一是積極探索財政在市場培育和市場彌補等方面的有效途徑。在競爭性領域探索實行“撥改投”，運用市場化運作模式，探索解決競爭性領域財政無償投入使用效益低的問題，放大財政資金的引導作用。二是強化資金整合。對部門之間重復交叉、方向類同的專項資金實施跨部門整合以形成合力、發揮整體效益。三是嚴肅財經紀律，著力盤活資金存量，加強資金監管。壓縮“三公”經費支出，規范公務支出標準體系。四是進一步優化支出結構，著力保障和改善民生。

完善財稅體制，優化市場環境。一是堅持市場在資源配置中的決定性作用，在完善財稅體制的同時，一定要注意各項政策措施要有利于生產要素的合理流動和資源的合理配置，這樣才能擴大稅基，增加財政收入。二是要主動對接并落實稅制改革各項政策，認真做好營改增、房地產稅等項改革工作，通過依法組織財政收入促進形成有利于公平競爭的市場環境。加強改進稅收優惠政策的管理，清理行政事業性收費，規范非稅收入管理，減輕企業和居民負擔。三是科學合理分配各級財力和事權，建立事權和支出責任相適應的制度。

積極研究財稅政策，提高財政保障能力。一是積極爭取上級項目資金支持，全力推進產業發展、基礎設施建設、民生建設等領域重大項目建設。二是研究中央和自治區關于重點開發開放試驗區扶持政策，圍繞滿洲里口岸自身特點，充分發揮放試驗區和自由貿易園區的政策優勢，積極爭取上級的政策、財力支持。三是加強對金融政策的研究，加強與金融管理部門和金融機構的協調，進一步發揮金融業在支持地方經濟發展中的作用。

深化財政各項改革，增強財政體制機制活力。一是改進預算管理制度。實現全口徑預算管理體系。建立跨預算平衡機制，增強支出預算的約束力。加大“三公”經費公開力度，細化公開內容。二是深入推進國庫集中收付制度改革，進一步擴大國庫集中支付的范圍，大

力推行公務卡改革，降低公務消費現金支出比例；繼續深化政府采購，規范政府采購行為。三是規范財政撥款結余資金管理，激活存量資金、盤活閑置資金，加大財政資金統籌力度。四是合理控制地方政府債務規模，加強債務資金管理，最大限度地發揮債務資金使用效益。

（作者系內蒙古自治區滿洲里市人民政府副市長）

第四篇：改革開放以來中央與地方關系的變化

改革開放以來中央與地方關系的重大變遷

中央與地方關系是一個多層面、多角度的體系，它包含著中央與地方的經濟關系、政治關系乃至文化關系。

改革開放以來，我國中央與地方關系的最大變化，表現為中央與地方經濟關系的變化。經濟體制改革每向前跨進一步，都使中央與地方關系呈現出新的發展態勢，并打上受經濟體制改革影響的烙印。我國中央與地方政治關系的改革，一般都是經濟關系變化的延伸和發展，是經濟體制改革在上層建筑領域的表現。而“均衡、和諧地協調中央與地方的關系，不管是對經濟體制改革還是對政治體制改革，都是一件十分重要也十分棘手的事情。對于經濟體制改革而言，能否處理好中央與地方的關系，直接影響到我國的市場經濟是統一的市場經濟還是互相封鎖的市場經濟。對于政治體制改革而言，能否處理好中央與地方的關系，直接影響到地方和基層組織積極性的發揮，甚至影響到國家的統一和社會的穩定”。改革開放以來我國經濟體制改革大體經歷了兩個發展階段，中央與地方的關系也隨之劃分為與經濟體制改革相對應的兩個階段。

一、以放權為主導的中央與地方關系(1992 年以前)

中央與地方關系根植于一個國家的社會體制之中，一國的政治體制、經濟體制狀況直接決定了中央與地方關系的形態特征和發展變化。

1949 年取得全國政權的中國共產黨在新中國國家結構形式上選擇的是單一制的中央集權模式，這是基于當時中國所面臨的最重要問題所作出的決定。表現在經濟體制上則是一種高度集中的資源再分配——利益滿足體制，中央政府通過這樣一個完整的網絡決定地方政府的行為。這種利益滿足體制奠定了中央與地方政府關系的模式——高度中央集權型，中央對地方政府具有強制性的指揮權，決策大多由中央一級作出，地方政府的基本職能僅在于實現全社會利益的一部分。這種高度的中央集權模式造成我國經濟管理中機構臃腫、層次重疊、手續繁雜、效率極低，不利于地方積極性和創造性的發揮。“現在我國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權；應該著手大力精簡各級經濟行政機構，把它們的大部分職權轉交給企業性的專業公司或聯合公司……采取這些措施，才能充分發揮中央部門、地方、企業和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創造性，使社會主義經濟的各個部門各個環節普遍地蓬蓬勃勃地發展起來?！?/p>

十一屆三中全會確立的經濟體制改革首先在農村取得巨大成就。在巨大成功的推動下，改革從農村發展到城市。1984 年，十二屆三中全會正式提出，“社會主義經濟必須自覺依據和運用價值規律，是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟”。它突破了把計劃經濟同商品經濟對立起來的傳統觀念，為全國經濟體制改革提供了新的理論指導。但長期以來形成的高度中央集權的管理體制已很難適應經濟體制改革的需求，甚至在某種程度上阻礙了其進程。鄧小平分析說：“機構龐大，人浮于事，官僚主義，拖拖拉拉，互相扯皮，你這邊往下放權，他那邊往上收權，必然會阻礙經濟體制改革，拖經濟發展的后腿?！敝挥懈淖冞@種高度集中的管理體制，調動各方面的積極性，中央與地方的關系才能趨于合理。而要改變這種高度集中的管理體制，最為關鍵的就是權力下放。因此，他強調，經濟體制改革必須以權力下放為中心環節。同時，鄧小平也十分重視政治體制改革，認為“政治體制改革同經濟體制改革應相互依賴，相互配合”。政治體制改革的主要內容應當是“權力要下放，解決中央和地方的關系”。即下放權力，發揮地方積極性，是經濟體制改革和政治體制改革的迫切需要。

因此，1978 年以來，在總結新中國歷史經驗的基礎上形成的認識是：要正確處理中央和地方關系，就必須分權、放權，要通過“精兵簡政，真正下放權力，擴大社會主義民主，把人民群眾和基層民主的積極性調動起來”。在這一認識的基礎上，我國堅持“兩個積極性”的總體原則，實行的是以“下放權力”為基本特征的向地方傾斜的政策。黨的十三大報告確認：“凡是宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。這是一個總的原則。在中央和地方的關系上，要在保證全國政令的統一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責，做到地方的事情地方管，中央的責任是指出大政方針和進行監督?！?在這一時期，權力下放的理論與實踐交錯產生與進行，互相促動。這一時期的權力下放包括1980 年的財稅權下放、1982 年的立法權下放以及1984 年的投資決策權下放。然而，在這一過程中，開始出現了令人不安的地方和部門保護主義問題?！坝械牡胤胶筒块T的保護主義，已發展到了嚴重的程度，為了他那一點個人和局部利益甚至連犯罪的問題都敢加以保護?！蓖瑫r，在這一階段的改革中，形成了東重西輕的梯度分權格局，即東南沿海一帶，權力下放較大；而中西部地區，則權力下放較小。權力下放不均等，不僅進一步擴大了東西部的差距，而且導致地方與地方之間、企業與企業之間的不公平、不平等競爭，權力下放使地方政府的功能急劇膨脹，為了地方的狹隘利益，產生了壟斷意識，形成了“諸侯經濟”。早在1988 年就有人尖銳地指出全國已有20 多個“獨立王國”、2000 多個“諸侯”。各地方為了自身的利益，不斷向中央爭投資、上項目，利用自身權力加劇地方割據和封鎖，搞自成體系的“大而全，小而全”，使各地產業結構趨同，并引發了一系列資源大戰。

概括來看，這一階段的總體特征是：在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中強調發揮兩個積極性，其結果是以權力下放、地方分權為主，促進了地方經濟的發展，但一定程度上削弱了中央的宏觀調控能力。這一點江澤民同志給予了明確闡述：“改革開放以來，實行權力下放，地方積極性得到充分發揮，有力地推動了改革與發展。這是一條重要經驗，應當充分加以肯定。但在這個過程中，也出現了一些新的矛盾和問題。有的地方和部門過多地考慮本地區、本部門的局部利益，貫徹執行中央的方針政策不力，甚至出現了上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止的現象；應當由中央集中的則集中不夠，某些方面存在過于分散的現象。我們既不允許存在損害國家全局利益的地方利益，也不允許存在損害國家全局利益的部門利益?！?/p>

二、不斷磨合的中央與地方關系(1992年以來)

從歷史來看，最理想的中央與地方關系應該是平衡與協調關系。在權力分配上，既能保證中央政府有足夠的力量治理好全國，又能保障地方有適度的權力建設好地方。任何一方的權力過大或過小，都將破壞權力的正常運轉。中央的權力過大，影響地方的建設與發展；地方的權力過大，則威脅中央的治理。這是1992 年以來我國力圖達到的理想狀態中的中央和地方關系。

1992 年，十四大把建立社會主義市場經濟體制確定為我國經濟體制改革的目標。社會主義市場經濟是商品經濟的高級形式，這種形式下的經濟運行模式和運行機制既不同于傳統的高度集中的計劃經濟形式下的運行模式和運行機制，也有別于改革開放以來實行的有計劃的商品經濟形式下的運行模式和運行機制。市場經濟要求尊重市場的內在運行規律，讓市場在資源配置中起基礎性作用。從此，我國的整個經濟運行快速地向市場化方向轉變，進入一個急劇向市場經濟過渡的全面改革的歷史時期。與此同時，在社會主義市場經濟體制建立過程中，政治體制的功能也必然要發生變革，以適應經濟體制和社會、經濟生活方式的變化?？梢哉f，從對物質資源的直接管理到非直接管理，從以管理物質資源為主到管理非物質資源為主，是政治體系在市場經濟條件下發生的重要變革。中央與地方關系作為整個政治體系中的子系統，也必然要發生適應性變化。與這樣一種經濟體制相適應的中央與地方的權力結構，既要求有必要的中央集權，又要求有在中央有效控制下的地方適度分權。從一定意義上說，沒有中央集權條件下的地方分權，必然會造成“諸侯林立”的分裂局面；而沒有在地方分權基礎上的中央集權，又會復歸于僵化的“大一統”模式。只有實現二者的結合，才能適應社會主義市場經濟體制的客觀需要，實現中央與地方關系的合理化。

為了改變改革開放以來由于實行行政放權而帶來的中央宏觀調控能力削弱和地方保護主義盛行的狀況，1994 年新的財政體制分稅制及其他管理體制的實行，使中央與地方關系的調整與改革以市場經濟為取向，標志著建立新型中央與地方關系的改革進入了一個新的階段。分稅制的一個明顯特點，就是擴大了地方固定收入的范圍。這有利于促進地方合理地組織經濟，有效地利用資源，提高經濟效益，最終做到既增加了地方的收入，也能增加中央的收入，實現財政、稅收上的“兩個積極性”。實踐表明，分稅制的實施開始把中央與地方分工合作的關系導入一條制度化的軌道。因此，早在五年前甚至更早，就有經濟學家稱其為“中國式的聯邦制”或“財政聯邦制”。?

分稅制是一次重大的制度創新，它改變了中央與地方的博弈格局，不同程度地提高了各地方對于中央財政的依賴度，明顯強化和改善了中央宏觀調控能力。但是，分稅制并非萬能，雖然加大了中央財政轉移支付力度，但對于地區差距問題，不僅未能加以解決，反而進一步擴大。由于分稅制改革主要是“中央主導型”模式，自實行以來，中央和地方的經濟分成比例幾乎年年在變，中央可以根據經濟形勢的需要，隨意調整中央和地方的分配關系，地方政府只能被動接受，從而導致地方上有了不同程度的抱怨和抵觸聲音。再加上在分稅制確立之后，由于中央與地方政府之間事權劃分得不明確，雙方都會采取一些機會主義行為來實現自己的利益最大化。尤其是地方這一層面，過度重視地區間的經濟競爭導致大量低水平重復建設，由此又形成地方保護主義，并進而導致嚴重的腐敗問題。而地方由于承擔了從中央轉移而來的財政壓力，又必須考慮另外開辟財源，因而往往集中注意力于土地開發，通過“經營城市”來增加收入、緩解財政壓力，這就導致了房地產過熱和房價猛漲以及大規?；A設施建設的“政績工程”。?瑏瑥這樣一些問題的存在，既威脅到中國經濟的健康發展，又往往使得中央的調控措施失去應有的力度與效果，甚至影響到其權威與合法性。

總之，這一階段的總體特征是：在發展和完善社會主義市場經濟體制過程中強調發揮兩個積極性，它意味著中央要加強屬于自己的宏觀調控權，同時把屬于地方的權力劃歸地方。因此，1992 年以后我國在中央與地方關系的磨合上出臺了不少有針對性的政策，增強了中央的宏觀調控能力，同時也出現了新的地方保護主義。如此看來，要想達到理想狀態的中央與地方關系任重道遠。

三、權衡中央與地方關系的理論思路

如前所述，改革開放以來我國既經歷了從計劃經濟體制到市場經濟體制的轉軌階段，又步入了發展和完善社會主義市場經濟體制的時期。雖然兩個時期中央與地方關系的權衡重點和最終取向不盡相同，但都植根于建設中國特色社會主義的大環境中，都是基于對歷史上所犯錯誤的規避。在這其中，我國的社會體制發生了深刻變化，高度一體化的官僚集權體制被打破，政治權力與經濟權力開始走向分離，社會逐步趨于多元化。中央與地方關系也不例外，傳統單一的中央高度集權模式讓位于多元化的、中央集權與地方分權并存的新格局。隨著社會主義市場經濟制度的建立、分稅制的實行、政府機構與職能的改革等，我國中央與地方的關系有了實質性變化，初步建立起政治運作與經濟運行相對獨立的政經二元化體制。?瑏瑦但是，當改革進入深水區以后，以分權為路徑解決我國的中央與地方關系遇到了難以突破的瓶頸。因此，我國在中央與地方關系的權衡上有著理論拓展的空間。

中共三代領導集體在不同時期處理中央和地方關系上均形成了極具智慧性的理論。概括來看，1956 年毛澤東在《論十大關系》一文中關于中央和地方關系的理論直接指導了計劃經濟條件下我國處理中央和地方關系的實踐，同時也具有不容低估的現實指導價值；在20 世紀80 年代中期，以鄧小平為核心的第二代領導集體針對改革開放中出現的實際問題，系統提出了經濟轉軌時期處理中央和地方關系的原則，并在隨后的改革開放進程中發揮了巨大作用；1995 年江澤民在十四屆五中全會上發表《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》的講話，系統闡述了第三代領導集體處理中央和地方關系的原則和構想，這直接指導了社會主義市場經濟體制建立過程中中央和地方關系的權衡。從理論上來看，中共三代領導人都在不同時期堅守了相同的理論原則。這一方面彰顯了理論本身的生命力，同時這些理論思路也是現今發展中央與地方關系的準繩。

一是要發揮中央和地方兩個積極性。1995年，中共十四屆五中全會全面系統地論述了發揮中央與地方兩個積極性對于我們的意義?！俺浞职l揮中央和地方兩個積極性，是國家政治生活和經濟生活中的一個重要原則問題，直接關系到國家的統一、民族的團結和全國經濟的協調發展。我國國家大、人口多，情況復雜，各地經濟發展不平衡。賦予地方必要權力，讓地方有更多的因地制宜的靈活性，發揮地方發展經濟的積極性和創造性，有利于增強整個經濟的生機和活力。同時，全國經濟是一個有機的整體，中央必須制定和實施全國性的法律、方針、政策，才能保證總量平衡和結構優化，維護全國市場的統一，促進國民經濟有序運行和協調發展。”?瑏瑧充分發揮中央和地方兩個積極性，這是《論十大關系》中提出的一個重要思想，成為后來我國處理中央與地方關系的重要原則，以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體在改革開放的新形勢下堅持了這一思想。這說明三代領導集體的思想是一脈相承的，這也是我們權衡中央與地方關系時必須堅持的基本原則。

二是要維護中央權威。1996 年3 月11 日，江澤民在八屆全國人大四次會議解放軍代表團討論會上的講話中指出：“中央領導和中央政令的權威必須維護，這也是我們黨的一貫的政治原則和政治紀律?！睂φ战▏詠淼陌l展歷程，我們不難發現，維護中央權威是中華民族生存和發展的基本條件，是確保國家安全、社會政治穩定和經濟協調發展的需要，是深化改革、建立社會主義市場經濟體制的需要，也是擴大對外開放的需要。

三是要尊重地方利益，屬于地方的權力要劃歸地方。十四屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010 年遠景目標的建議》提出：“發揮中央和地方的積極性，實行投資的合理分工。中央掌握的建設資金集中用于全國性或跨地區的基礎設施、基礎產業和支柱產業重點工程，以及科技、教育、國防等方面的重點項目。地方政府投資主要用于本地區公益性、基礎性項目?！边@就確定了屬于地方政府的一項重要權力：投資管理權。這樣，按照三代領導集體的主要思路，就是賦予地方必要的權力，特別是與其權力、職能、責任相一致的地方經濟調控權要劃歸地方，應充分尊重地方利益。

四、拓展中央與地方關系的實踐途徑

從實踐角度來看，中央和地方關系有著較大的拓展空間。

其一，權力下放的思路不能放棄，尤其是對于中國這樣疆域遼闊、人口眾多的大國而言更是如此。從新中國中央和地方關系幾十年的發展歷程中可以看出，中央和地方的關系始終處于一種集權、分權的循環往復中。中央的積極性高了，就影響了地方的積極性；地方的積極性高了，就影響了中央的權威。改革開放初期實行的以行政放權為主要特點的中央與地方關系改革所帶來的后果是：地方保護主義盛行和中央宏觀調控能力的削弱。這似乎讓人談虎色變，談到分權就聯想到中央的孱弱。于是在以后的改革中，我們一方面放權，另一方面又出臺不同的政策對所放權力進行約束，直接帶來現今地區梯度格局明顯，東西部之間、沿海與內地之間差距愈益拉大，導致地方政府更多的抱怨和新的地方保護主義的出現。

權力下放本身沒有錯。歐美國家三百多年來都遵循給予地方更多的積極性和自主權的原則，也未見那些國家的統一地位發生過改變。那為什么我國出現了大量的低水平重復建設和政績工程？ 原因就在于在權力下放過程中沒有給予地方更多的監管權。如果我們能更好地發揮民間力量、非政府組織以及公共領域的監督作用，那么地方政府在一些宏觀規劃和大的城市建設上就必須做到透明化，同時采用一定范圍的聽證制度，在保證地方利益的同時，考慮國家的整體利益和長遠效益。

其二，尋求通過制度化、法律化的途徑來達到中央與地方之間的平衡。我國是單一制國家，中央政府代表了國家的所有主權，地方政府只是中央政府的分支，有義務服從中央的命令，中央政府可以隨時通過法律或命令超越并取消地方規定。自1994 年實行“分稅制”以來，地方政府逐步具備了自己穩定的稅種和財政收入來源，作為獨立的利益主體地位凸顯，甚至有人說，加上中央對地方的稅收返還以及大量歸于地方支配的預算外和制度外收入，地方政府以各種形式實際支配的公共財力遠遠大于中央政府。?瑏瑨獨立的利益主體使地方政府具備了經濟學中“經濟人”的特點，這也是中國地方保護主義的根源。但是，不論人權、財權還是事權，地方政府與中央實質上很難“平等對話”。在單一制的大背景下，地方政府只能謀求一些制度外措施如“跑部錢進”和“上有政策、下有對策”等，謀求自身作為“經濟人”的利益最大化。因此，我國中央與地方關系種種問題的實質是，單一制下不具有明確法律地位的地方政府，為了追求自身利益最大化形成同中央的博弈。因欠缺類似“州際貿易條款”的有效調控機制，在中央與地方的博弈中，中央并非在每一方面都處于明顯的優勢地位，尤其是在經濟方面。這使得中央對地方權力的收放猶豫不決，也直接導致建國以來我國中央與地方的關系始終徘徊于“集權—放權”的循環之中、“放—亂—統—死”的怪圈轉個不停。所以，通過法律約定中央和地方的關系成為一個刻不容緩的話題。

從現實來看，雖然我國現行憲法、地方組織法中對于中央與地方政府的職權劃分有一些規定，但這些規定是原則性的、粗線條的，過于籠統，缺乏嚴格、準確的界定和區分。這樣，中央根據需要，可以隨時收權和放權；地方為了自身利益也可以向中央討價還價。因此，如一些學者所建議的那樣，可以考慮制定一部中央與地方關系法，規定中央與地方的權力劃分。當然這里所提到的法律方式包括兩種：一是可以通過立法方式確定中央和地方的權限，二是應該通過法制手段解決中央和地方之間的沖突和分歧。

其三，可以從歷史和他國尋求政治智慧。從歷史來看，世界上的大國所采用的幾乎都是聯邦制國家結構形式。在當今世界約200 個國家中，雖然只有28 個聯邦制國家，但它們占了世界1 /2的土地和1 /3 的人口，并呈現出豐富的多樣性。對于大國而言，這些國家由于疆域面積龐大、人口眾多，勢必存在各種不同的要求，無論是政治上的還是經濟上的，這些帶有地方特色的要求如果全部交由一個中央集權的國家進行權衡，就不會強調每一個地方的各自特色和利益。美國、德國的聯邦制在長期的歷史發展過程中，形成了比較規范的中央與地方關系。顯然，謀求政治文明的發展是沒有國界的，他國的歷史經驗可以為我國處理中央和地方的關系提供政治智慧。

總之，任何一個大國的有效治理，都必然依賴良好的中央與地方分權。通過中央與地方的分權，中央政府能夠更加有效地收集和處理實施治理所必需的信息，將自己的權力更加深入地貫徹到社會的末梢，并合理控制政府規模，建立一個更有效率的政府；而地方政府能夠更加了解民眾的偏好，從而更加有效地回應居民對地方性公共物品的需求，同時各個不同的地方政府之間的競爭也有助于居民通過“用腳投票”獲得更好的公共服務，地方政府也會由此產生制度創新。

第五篇：關于中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述

中央與地方關系法治化學術研討會會議綜述二

第三單元 中央與地方關系基本制度

5、中央與地方關系基本制度變遷

中國社會科學院馬克思主義研究院博士生導師辛向陽研究員指出，研究中央與地方關系就應當正視中央與地方關系出現的新變化。中央與地方關系的變化體現在各地方發展的失衡、以及央地關系的復雜性。同時，辛教授認為目前在央地搏弈過程中，又出現了許多強大的國有企業的背影。這背后諸多力量的角逐，也是不容忽視的。同時，現在很多省經濟實力很強，這些經濟實力的變化使得中央與地方關系，尤其是中央在對地方的調控力度方面出現了一些新的變化。針對以上這些問題，辛教授提出了自己的幾點對策：首先，以法治的力量來推進中央與地方關系法治化的進程。其次，當下要建立事權與財權研究的評估機制。再次，區域制度化、組織化向區域法治化進程轉化。要在區域發展的前提下，理出一條法律規制的程序與道路，形成一套法律的機制與規則。最后，要處理好幾對關系，一是財權與事權的關系、二是垂直與扁平的關系、三是黨政關系、四是民主與共和的關系。在處理這些關系的問題上，國際上有一些好的經驗我們可以借鑒，當前研究央地關系對推動中國經濟社會的發展也是有極大的重要意義的。

廈門大學社科處處長、博士生導師朱福惠教授回應了辛教授的發言，同時結合自身廈門特區的實際，論證了央地關系的復雜性。朱教授提出政治公共管理學中的一些研究方法與手段也是值得借鑒的。

6、中央與地方關系立法制度

中央黨校封麗霞教授認為地方立法的第一個價值在于拾缺補遺。第二個價值在于創新。中央立法的立法成本比較大，地方立法的成本相對而言是比較低的。第三個價值是立法民主價值的實現。通過地方立法，在地方立法的小單元中，公民的參與才能變成可能。與此同時，封教授也指出了地方立法存在的一些問題：一是立法的重復性現象比較多，另一個就是立法的“先行先試”問題。象上海浦東、天津濱海，這都存在一些先行先試的問題。面臨這一問題，有很多法律上的困惑。有試驗就有風險，失敗了風險由誰承擔?封教授為這一系列問題都值得學者們去深思去研究。

中國行政法學研究會副會長、國家行政學院法學部楊小軍教授認為中央與地方的關系，很多方面是政治學與憲法學的問題。封教授對三十年的成就與幾個問題的梳理是非常中肯與有見地的。我國存在的特殊的中央與地方的關系與我們的國情有關。我們的黨是靠革命取得的勝利，而不是靠民主選舉而產生，所以相對而言不符合一般意義上的民選政府的概念。這也造成了一個問題，地方官員主要對上負責，而不是對選民負責。另外，楊教授還指出目前比較突出的財稅體制的問題，地方的財權、事權不匹配問題。

7、自治區自治條例出臺難的原因分析及對策

中南民族大學法學院副院長潘弘祥教授解釋了自治區自治條例出臺難的原因。認為自治區自治條例的出臺就涉及央地關系問題。中國是典型的行政化的分權方式。這種行政化的分權方式在中央集中壟斷之后，就會導致各種各樣的問題。會使得中央與地方關系很難按憲法所規定的模式來運作。權力具有天然的擴張性的傾向，中央一旦擁有權力的話，就不會輕易再把權力下放到地方。潘教授認為要改行政化的分權方式為立法化的分權方式，使得國務院不在分權模式中占主導地位，讓立法機關在分權模式中占主導地位。此外，還要建立起民族地區多元化的糾紛解決機制。

中央民族大學法學院田艷副教授指出自治區自治條例出臺難的最為根本的問題就是中央與地方關系沒有遵循法治化的道路。自治區自治條例在出臺前法律上是沒有規定要報國務院各部委征求意見的，但是在實踐中卻每次要征求各部委的意見的，所以一征求意見就遭遇各部委的反對，遇上了“審批難”的問題，一直不能出臺。同時，田教授還認為現有自治條例的質量不高，很大程度上都是對民族區域自治法的抄襲，自治條例的質量低下導致不能有效的調動地方的積極性，最終不利于推動少數民族自治地區經濟的發展。

8、論地方立法權

北京航空航天大學法學院王鍇副教授采取了曲線救國的策略，從討論地方立法權轉而來討論中央與地方權限劃分的問題。王教授認為對地方立法權這一問題的研究十分重要，它有助于更加明晰央地權限的劃分。

北京大學法學院博士生曹旭東認為學者們似乎限于法律的框架之中來看中央與地方關系法治化這個問題，中國需要在法律與政治關系的角度看，中國政治架構不是法律問題，政治問題是前提問題，探討中央地方關系首先要考慮政治上的前提和可能性問題。中國共產黨的角色沒有轉換完成。提出要打破法律框架，從更高的視角來看待這個問題。

國務院法制辦青鋒司長認為要從實際出發，注重中央和地方究竟存在哪些新變化。同時，在實踐中，立法主體的增加很有限度，要用非常嚴格的程序進行控制。不能以領導人的意志說了算。行政化分權轉變為立法方式分權值得討論，尤其涉及到自治區自治條例問題。比如很多學者都提到的國務院放權問題，這其中更多的是涉及到利益博弈的問題。對于地方立法權更應多關注合理性。同時，青司長認為討論立法基本制度問題，目前現狀需要關注，立足現狀更有說服力。對于，通過行政區劃的變更帶動經濟發展問題。這涉及一個成本問題。最后，青司長呼吁建立中央地方關系法治化的模型。

第四單元 中央與地方關系法治化建構

9、民族地區財政權研究

湖北民族學院院長戴小明教授就民族自治地方(地區)財政權這一問題進行了四個層面的描述：

首先，財政權是民族自治地方的憲法權利。現代憲政國家的職能是提供公共產品，因此財政權成為憲政重要內容，也是限制政府的一種方式。關于民族自治地方的財政權相關法律主要有：我國憲法117條，我國民族自治地方的財政權規定;預算法第32條;民族區域自治法62條關于財政轉移支付的規定。

其次，民族自治地方財政權的層級是與我國目前實施的民族自治體制相對應的，主要有四個層級：自治區、自治州、自治縣、自治鄉。其中主體是前三個，最后一個是補充。

再次，民族自治地方財政權的現狀。首先，對自治地方政府的財政權利的重視不斷加大。其次，民族自治地方財政權利不斷增強。這種增強主要體現在經濟實力的增強與轉移支付的加大。但是這種增強僅主要體現在自治區、自治州，而自治縣的財政能力卻基本沒有太大變化。

最后，民族自治地方財政權的困境。第一、從經濟基礎的視角上看是財政薄弱，自給能力差，制度規則與潛規則同時并存造成了不同層級的自治地方財政能力的差異;第二、制度規則視角上看，財政轉移支付制度很不規范，缺少公正性、公開性、規范性這三個法治環境下財政轉移支付制度的特征;第三、基層財政主要是保吃飯、保生存、保穩定，財政能力很有限，甚至情況比較差。

戴院長認為對中央與地方關系的法治化建構應當從地方出發進行試點，同時完善現行的財政轉移制度是最好的突破口。并且，政治家與學者之間在認知上是存在差異的，不進入實際中不能了解實際的情況，這就需要考驗我國政治家的能力。

中國社會科學院法學所博士生導師陳云生教授回應戴院長的發言，認為戴院長從財政這個角度對民族自治地方的財政制度進行的梳理，是非常必要的。戴院長提出的困境非常重要，也指出了解決困境的道路。陳教授認為我國中央與地方關系法治建設不易展開，而民族自治地方與中央的關系則更容易展開，容易達成目標。同時，作為解決民族自治地方財政權問題的一個思路是財政轉移支付制度，但是這種制度容易對民族自治地方的發展造成障礙，因為“吃皇糧”的思想并不能提升民族自治地方發展的積極性，西方國家的經驗即使明證。如何提高自治地方的發展經濟的積極性與主動性是值得學者們思考的重要問題。

10、完善我國中央與地方法律沖突調節機制

中國社會科學院法學所劉海波副研究員認為一旦不同法律之間出現了層級沖突有兩種解決方法，一個是政治層面，就是全國人大常委會，二是司法調節，選擇性適用，就是在案件中是否適用。如果發現抵觸，地方性法規和法律沖突，逐級報請全國人大常務會。同時，劉教授還提出要完善我國既有的審查制度，而不是建立權威的抽象審查，只有建立判例制度，依靠立法和司法的雙軌體制，調節央地關系，才能真正實現法治化。

中國政法大學王建勛副教授同意將法院的介入作為解決法律沖突的一種方式。但是，王教授提出如果單純只采取由法院審查地方法規是否與中央法律抵觸，這是完全不夠的。因為，如果中央法律法規本身就存在問題怎么辦?王教授認為，更重要的是法院應當有權利根據憲法或憲政原則、精神對中央制定的法律法規進行審查。因為，實際在我國，很多中央法律都是有問題。如果不能突破“法院僅僅只能通過選擇適用法規的方式來實現調節作用”，不能給予法律違憲審查權，那么中央與地方關系的法治化是無法真正實現的。

11、人民代表大會制度:高度地方自治與高度中央集權的困境

云南大學法學院沈壽文副教授認為中央與地方關系法治化的主要方式就是分權。我國當前走了兩個極端，第一個是特別行政區的自治權，第二個是民族區域自治制度下的自治權。國際社會上的“自治權”主要體現是如果中央侵入地方自治范圍事項，地方可以訴諸裁判機構，反之亦然。而我國的自治權是說其他地方沒有，而當地享有的權利。因此，我國的自治與國際上的自治概念是不同的。沈教授還提出研究中央與地方關系，人民代表大會制度作為切入點是必須的，這一制度實質是我國國家權力配置的問題。對這一制度主要考慮的是其設置上如果回歸憲法文本的話是否存在問題。如按我國當前憲法及法律規定，我國人民代表大會一方面是作為塑造政權組織形式的制度，這是橫向層面的表現，實際上呈現的是一種一權獨大的體制。另一方面則是作為塑造國家結構形式的制度，這是縱向層面的表現，實際上蘊含地方自治的內容。所以，人民代表大會制度這種高度地方自治的制度設計，卻被生硬地植入一個注重高度中央集權的單一制國家中，由此帶來了一系列制度上的困境。因此，重新審視人民代表大會制度是必要的。

中國人民大學王建學博士后認為，中央與地方關系可以分為三個層面，第一是應然層面，第二是規范層面，第三是實然層面。法學家應該在第一與第二層面之間，特別應當重視對法律文本的規范分析。王建

軍提出是否能從憲法規范層面對中央民族大學英文名稱的改變分析?同時，我國憲法在分析中央與地方關系之中所起的作用是什么，是否有指導作用?同時，人大在憲法文本中是否真正存在“一權獨大”的現象也是值得探討的。

12、地方治理的本土資源

蘇州大學法學院博士生導師楊海坤教授主張解決中央與地方關系應當從以下四個方面著手：

一、從村委會開始把社會權利發展起來;

二、加強黨內民主;

三、地方制度應當創新，不要害怕多樣化;

四、特別警惕部門、地方集團利益的擴張，警惕壟斷利益對中央的影響。

國家行政學院法學部楊偉東教授認為認為中央與地方關系法治化是建構性的，就從解放思想，從自治開始，改變央地關系，很重要是提出多樣化，提供思路。但多元化的起點是什么?本土資源應放在何種位置?在大的框架下，單靠地方發揮資源，作用很有限。組織部長學習發言，公推直選，問題就是，提倡地方創新，但整個控制權在中央。所以應該充分給地方空間，否則永遠是空盤。

中國政法大學法學院張樹義教授指出現在考慮央地關系，需要考慮聯邦制問題。危險境地，群體事件，此起彼伏，對任何政權都很危險，極端事件如成都的房屋拆遷案引發的自焚案。這對政權一個極為危險的信號。張教授認為大國沒有一個國家，搞集權是成功的。我國需要考慮聯邦制，經驗上，理論上都成立。自治、聯邦就是從人性來的。自己事自己做主。基本人性。從這里升華出個人自主，超過個人范圍，就是資源合作，然后市政自治，在此基礎上，才有公共權力。從下到上，在人性基礎上建立起了國家。從上到下，蔑視人性，不符合人性。我國社會轉型，要回到原點，如何建立符合人性政治體制?永遠要有明確戰略目標，那就是奔向聯邦制，這是最為根本的指導。

北京大學法學院博士生導師姜明安教授認為中央與地方的關系主要體現為權力配置上，包括人權、財權、事權、人權的配置。姜教授指出：首先，央地關系只要有法律的規定，就是法制化。其次，不但有法律制度的規定規定，還要有其它的制度為支撐。第三就是價值的判斷。要有判斷的標準，強調達到合理的

配置。一種是從下到上的配置，還有一種是從上到下的配置。存在這兩種的配置方式。還有是央地在動態的搏弈，最后姜教授認為權力按一種模式配置，更要注重權力的保障機制。一種是權力機關來保障，一種是司法機關來保障，都要有完整的機制。并且由法律來保障，唯有此，才能真正的解決中央與地方關系法治化的問題。

自由討論

中國憲法學研究會副會長、武漢大學法學院博士生導師周葉中教授認為研究央地關系法治化，首先要明確為什么有關系，這種關系是什么，其實質是什么?其實然是什么，應然又是什么?這些問題都是央地關系的基礎。央地關系的內涵是權力配置關系，其實質是利益關系?；A問題的視角應當是研究的基礎。央地關系法治化的研究應當以憲法文本為基石，但是，憲法文本在我國當前央地關系中是否起到了作用，其構建的體系在實然中是否得到實現。因此，憲法文本的適用是值得研究的。

總結

陳斯喜 全國人大常委會內務司法委員會副主任

陳主任認為這個會議開得很有特點，會議很緊湊，四個單元，加上發言人、評議人、主持人的發言，效率很高。同時，也表現在討論的問題很廣泛，今天是開小會研究大問題。討論的問題包涵了整個央地關系的方方面面，具體到立法權、民族區域自治制度、地方自治制度。第二個特點是務實理性，問題意識比較強，從提出問題到解決問題，環環相扣。國情意識很強，結合中國特點來談論，針對性很強，建設性也很強，不是從理論到理論，空對空。第三個特點是思想比較解放，暢所欲言，言無不盡，都敞開思想來談。涉及到憲法能否修改，單一制體制與聯邦制體制的問題，在討論過程中有目標性的問題，又有路徑的選擇。同時陳主任也指出需要進一步要深化這個問題的研究，有幾個方面要注意：第一是要注意研究這個問題的前提條件。首先是黨的領導方式的改善。如果黨的領導方式不改善，就不能達到科學治理國家的問題。第二個前提是政府職能的轉變問題。如果政府職能不轉變，在這里空談央地關系就沒有意義。第三個就是我

國法治要有比較大的推進，法治要有比較大的進展才能推進央地關系的研究。第二個問題就是地方層次如何合理化的問題?，F在的層次比較的亂，從中央到村總共是六級，在中國的歷史上是最多的，六個層次是從來沒有的，這么多的層次的情況下要合理的劃分央地關系就非常難。這是必須要正視的問題。在省以下怎么樣使之層次合理化，這是仍需解決的問題。第三個問題是地方政權體制怎樣合理化。在法制統一的前提下，地方可以考慮多元化的政權形式。第四個問題是權限劃分模式如何合理化。統一模式、一種模式來劃分，可能不能解決這個問題。地方分權可以有所區別，不同的地方可以給予其不同的權力。這個問題以后要深入研究。你好哦啊，