第一篇：淺談城市社區治理的困境與發展路徑論文

淺談城市社區治理的困境與發展路徑論文

社區是若干社會群體或社會組織聚集在某一個領域里所形成的一個生活上相互關聯的大集體，是社會有機體最基本的內容，是宏觀社會的縮影。東星資源網今天為大家精心準備了城市社區治理的困境與發展路徑，希望對大家有所幫助！問題提出

社區是國家治理現代化的基層細胞，城市社區治理現代化是一項關乎民生和社會可持續發展的基礎性戰略工程，是塑造人本主義的城市形象、提升城市品牌美譽度的必經歷程。隨著國民經濟的日益繁榮，城鎮人口持續增長，20**年以后，中國實施新型城鎮化戰略，更加關注人的城市化。在此基礎上，20**年，中國成立了城市治理現代化研究院。中共十九大報告提出“打造共建共治共享的社會治理格局。”2020年，習近平總書記要求“推進國家治理體系和治理能力現代化，必須抓好城市治理體系和治理能力現代化。”這表明黨和國家對國家治理、城市治理及社區治理的高度重視，并從實際出發進行了頂層設計。城市社區治理現代化的現狀

中華人民共和國成立以來，國家社區治理建設對治理方式、治理路徑及治理制度等方面不斷進行探索嘗試，最終進入了如今科學治理的現代化階段。中國社Ⅸ治理經歷了1978年單位制的松動、1991年社區建設的提出以及20**年社區治理的興起的重要節點，社區治理大致可以分為探索（1949-1978）、轉型（1979-1990）、建設（1991-20**）和治理（20**至今）四個階段。現階段中國已基本實現城市社區治理現代化的部分建設日標，一是治理理念的初步現代化，在頂層設計和政策制度不斷引導下，上級政府改變了獨斷的治理決策模式，確定了走民主協商的治理道路。然而，在基層政府實施過程中存在管理模式依舊行政化的問題。二是治理主體上的現代化，除了以往政府充當治理主體之外，還加入了許多非政府組織，使得城市社區治理更高效。三是治理工具上的現代化，在互聯網+、人工智能等現代科學技術的推動下，城市社區治理更加精密與周全。城市社區治理現代化面臨的困境

3.1 基層政府管理模式依舊行政化

近年來，中國積極開展服務型政府建設。但在實踐中，一些地方基層政府習慣于“單邊行動”，包辦、代替、包攬一切。一些基層政府機關仍然存在著過度干預社區管理的情況，其治理手段大多還是以行政命令為主，治理方式還沒有完全擺脫大政府的思維，只有自上而下的行政命令和行政主導，沒有自下而上的關注民生，傾聽民眾的想法。這不僅嚴重削弱了居民參與自治的積極性，而且不利于提升社區現代化治理能力。不僅無法做到本質意義上的現代化民主自治，還嚴重偏離了中國社會主義制度以民為本的基本要求。

3.2 社區自治組織成員的能力不足以及工作量過大

在城市社區現代化治理的過程中，居委會至關重要。然而，盡管一直在強調優化社區居委會干部隊伍，但在一些較小的城鎮社區，其居委會的成員大多依然是退休老人、中年婦女、下崗工人等。他們文化水平低，工作應變能力差，以至于居民大多不信任居委會，從而不愿意響應社區號召和參與社區活動。另外，隨著中國城鎮化進程的不斷推進，大量農村人口涌人城鎮，社區人口急速增長.使得居委會的職責日益多樣化，管理工作和管理難度都不斷增加。導致居委會工作人員一時無法適應，工作效率降低，部分工作人員甚至態度變得散漫，對待工作能簡則簡，敷衍了事，這嚴重降低了民眾參與社區治理的積極性和社區的自治質量。

3.3 居民社區參與的意識薄弱，社區公共服務設施較差

社區居民的社區參與是社區建設成敗的關鍵指標。城市為打造共建共治共享的社區，不斷完善社區治理體系。然而，居民的主體意識淡薄，忽略了自己也是社區治理的主體之一，在社區公共服務過程中，只是被動地服從管理，而沒有主動地參與建設。公共服務設施是社區治理中不可缺少的重要基礎設施之一，它不僅可以在日常生活中將居民聚集起來，促進居民之間的交流，還可以為居民日常參與社區治理提供舒適方便的場所。然而，社區內的公共服務基礎設施少且差，這嚴重影響了居民的社區參與積極性。城市社區治理現代化的路徑選擇

4.1 明確政府和非政府組織的職能邊界，尋求多樣化的治理手段

政府和非政府組織之間的關系和職能邊界是否明確關系到城市社區現代化治理的成敗。可以重點從以下兩點明晰政府的職能：一是政府積極鼓勵其他社區治理主體參與到治理中，而不是像舊時傳統機制那樣獨斷，忽略民眾的意愿直接下發命令指示；二是政府權力下移，凡是應由社區組織承擔和處理的事務，政府應主動放棄其權力，并給予一定的政策和資金支持。

單一的行政化手段不但不能培育社會自治組織的治理能力，也不利于民眾治理的加強，更不能適應城市社區現代化發展要求。因此，要積極尋求多樣化的治理手段。一是依靠政府權力治理的同時，加入現代化的科學技術手段，正確運用互聯網、大數據等現代工具進行治理。二是治理手段應由強制性的命令轉為平等的民主協商，居民生活在社區，是最清楚社區問題所在的人，也是最能夠提供有效解決方法的人。因此，民主協商的治理手段在城市社區治理中是絕對適用和高效的。

4.2 提高社區自治組織成員的綜合素質，健全激勵制度

社區居委會是與居民最近距離的自治組織。社區居委會成員工作能力的高低，工作態度的好壞與社區自治水平密切相關。因此，一定要注重加強社區自治組織成員的素質培養。一是要選拔具備良好的職業道德，恪盡職守，有無私奉獻精神的人員。二是要完善教育機制，加強對社區工作人員的專業能力和核心素養的培訓，端正社區工作人員工作態度，使其成為社區居民的“好幫手”，成為政府和居民之間高效溝通的“橋梁”。三是要完善和健全激勵制度，根據馬斯洛的需求層次理論，制定一定的目標影響人們的需要，從而激發工作者的積極性和創造性。

4.3 積極動員民眾參與社區治理，完善社區公共服務設施

社區居民積極參與自治，不僅可以促進社會民主化進程，更是城市社區治理現代化的重要體現。首先需要政府行使其職能，用教育、引導等方式增加居民的社區歸屬感和社區自治認同感，從而讓居民主動成為社區的主人。其次，要充分運用和發揮非政府組織的宣傳動員作用，鼓勵更多的居民參與社區治理。最后，增加社區工作的透明度，尊重居民的知情權、參與權、管理權，以此喚起居民參與社區治理的熱忱。另外，社區公共服務設施一直是城市居民日常生活中接觸最廣、使用最頻繁的公共設施，也是“城市讓生活更美好”的物質基礎。為了增加社區活力，政府應積極作為，引導鼓勵市場等多方非政府力量加入到公共服務的硬件設施建設中。為了使居民對美好生活的個性化需求得到滿足，尤其是要充分運用現代信息技術加強社區公共服務綜合信息平臺建設，結合具體的實際隋況大力推進“智慧社區”建設。

第二篇：地方治理法治化困境與路徑

地方治理法治化困境與路徑

2016-01-04 16:24 來源： 人民論壇 作者： 劉 云

【摘要】地方治理法治化是全面推進依法治國的基礎環節和重要內容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責和權限不清、行政執法不夠規范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進地方治理法治化，進而推進地方治理現代化。

【關鍵詞】國家治理 地方治理 法治化

【中圖分類號】DF2

【文獻標識碼】A 法治與國家治理的內在關系

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的重大戰略部署明確指出依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。十八屆四中全會關于全面推進依法治國的戰略部署與十八屆三中全會關于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠矚，系統詮釋了法治與國家治理的內在關系，法治與國家治理具有天然的共生性和統一性。

從價值理念看，法治是現代國家的核心價值觀，是現代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權制衡、司法獨立等思想，構成現代國家治理理念和規則體系；法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權利以及安全等價值的期待，成為國家治理現代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權威引導、激勵裁判、規范約束、共識凝聚等是國家治理現代化進程中不可缺少的關鍵因素，由此可見，治理內在地與法治關聯在一起，二者“本質上是兼容的，內容上是互補的，形式上是共生的。”①

從規則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結構、多功能的有機系統。”②作為一種制度化的治理架構，國家治理體系既要有科學的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質就是法治體系。因此，欲實現國家治理體系現代化，首先需要推進國家法治體系建設。

從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現代化首先體現為權力體系運行的現代化，實質是公共權力運行的制度化和規范化。如前所述，國家治理體系囊括了執政黨、政府、市場經濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉所必須的制度化機制，要理順現代治理體系諸要素之間的關系或保障各要素運轉的制度化，法治是關鍵，這是現代國家治理的基本經驗。

從治理目標看，“善治”是國家治理現代化的理想目標，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨歸的國家治理過程和治理活動。根據俞可平教授的觀點，要達到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰略高度強調，全面推進依法治國是關乎黨和國家長治久安的重大戰略問題。

法治在地方治理中的重要作用

地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平決定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現代化，就不可能實現國家治理層面的現代化。地方治理現代化離不開法治在地方治理中的作用。

發揮法治在地方治理中的作用實質是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權利界限、行動規則及其相互關系的法治化與規范化，并在治理過程中嚴格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進地方治理的根本保障和根本方式。地方治理法治化是地方治理現代化的根本保障。國家治理現代化客觀上要求運用完善的制度和嚴謹的程序開展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領導人的意志隨意改變。法治強調制度思維、規則思維和程序思維，為公共權力的行使制定了嚴格的規則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權力界定與利益調節。從治理規則看，地方治理中需要適用更多的規則，才能對復雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應；從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織（基層自治組織）、公民等的協作，以解決日趨復雜的社會公共事務。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標才能實現。

地方治理法治化是地方治理現代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應現代治理的要求，根據國家治理理論，法治是國家治理現代化的關鍵指標。現代社會的重要特征就是高度復雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應對紛繁復雜的地方事務，只有用法律來規范社會成員的行為，才能形成一個穩定有序的社會狀態。地方治理體系作為一種復雜的規范體系，它的運轉離不開法治的規范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關系人的權利義務加以規范和明細，在尊重治理主體對政治、經濟、社會共同事務的合意基礎上共同行動，才有助于地方治理的有序化。

地方治理法治化的困境分析

地方法治建設是法治中國建設整體推進的基礎環節。然而，中國地方法治化建設水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質量不高、地方領導在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。

地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現治理目標和績效，不惜動用一切手段，善于運用權力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權壓法等陋習仍有殘余。不少領導干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權壓法、徇私枉法現象依然存在，這些現象顯然難以滿足地方治理現代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權意識缺乏。在自身合法權利被侵害時，不善于運用法律武器維權，“信訪不信法”、“違法維權”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪。基層法治意識淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進程，不利于地方治理現代化的順利推進。

地方治理中治理主體職能定位和權限不清。首先是央地關系。盡管憲法規定了中央和地方關系要在中央的統一領導下，發揮地方的主動性、積極性。但這種規定過于原則、籠統和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現摩擦沖突，不可避免存在中央干預地方事務，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關系。長久以來，政府對微觀經濟干預過多，甚至直接配置資源；嚴格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經濟秩序的建立，嚴重影響了市場應有作用的發揮，阻礙地方治理現代化進程。從根本上說，問題的產生就是政府與市場的關系缺乏制度性規定和法治約束。再次是政府與社會的關系。我國的社會組織（非政府組織）登記注冊制度實行嚴格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業務主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織（非政府組織）的發展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關黨政部門，這又導致社會組織失去獨立的法人地位，結果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務來看，突出表現就是參與熱情并不高；參與利益取向明顯；參與中的非理性因素、無序化傾向、非責任化傾向明顯，多數參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現和推進。地方治理中行政執法不規范。在地方治理中，行政執法問題可以概括為執法不嚴格、執法不規范、執法不文明等三類問題。具體表現為：一是濫用行政職權，部分行政執法主體不執行或違反法律開展執法活動，損害相對人的合法權益；二是違反法定程序，部分行政主體在執法過程中經常會出現執法步驟、執法順序、執法形式、執法方式和執法時限等方面的程序違法；三是強制性執法時有發生，一些執法機關往往打著“公共利益”旗號強調加大執法力度，以高壓強權強制執法，這種執法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導致暴力抗法現象的發生，引發局部社會抗拒現象，嚴重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩定。

推進地方治理法治化的路徑選擇

一個現代化的國家治理體系，是一個權力邊界清晰、職能定位準確的科學治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴格按照法治原則運行的規則治理體系。這樣的治理體系，實質就是運用法治精神引領國家治理、用法治方式破解治理難題。

踐行法治思維和法治方式，推進地方治理。提高領導干部在國家治理現代化進程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的十八大對領導干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進地方治理法治化？ 所謂法治思維，就是指以法律規范為基礎的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認識、分析、處理問題的思維方式，實質是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領導干部，應該自覺轉變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認知判斷上，要自覺運用法治原理初步認識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學會運用法治原則、法律規范等對地方治理中的問題進行分析、判斷、推理，并得出結論。在問題解決上，根據前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構上，領導干部特別是高級領導干部應該善于總結和提升，在認知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠的解決方案。

法治思維決定法治方式，人們對法治的認同和尊崇，必然會內化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領導干部要自覺樹立法律思維，轉變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學的權力觀，領導干部要避免把權力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權力和法治的關系，自覺“把權力關進制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權利絕對化”，不能打著當家作主的旗幟，只享受權利不履行義務，甚至逃避責任。三是各治理主體自覺同關系思維、特權思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導致法治權威受損。

明確治理主體的職責和權限，推進治理合作。一是要理順中央與地方的關系，調動地方治理積極性。關于央地關系的改革，十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預、加強地方監管；對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護中央權威。實質就是用法律的形式科學確立中央與地方的財權、事權和人權。一是職能調整需要得到法治的規范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權、哪些屬于共同事權、哪些屬于地方事權。二是財稅體制是調整央地關系的關節點。總的要求是在保持現有中央和地方財力格局總體穩定前提下，中央可以適度承擔一部分地方事權的支出責任，亦可通過轉移支付委托地方承擔部分事權，調動地方治理的積極性，推進國家治理現代化。

二是正確處理政府與市場的關系，釋放市場活力。關于政府與市場的關系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發揮市場的決定性作用以及更好發揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準確定位。政府要做好“規則”的制定者和監管者、“基本公共服務提供者”，增強政府基本公共服務職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權，轉變政府職能，把該放的權放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護，消除市場壁壘，發揮市場在資源配置中起決定性作用。三是科學推進社會建設，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現代社會和具有民主品格的現代公民是現代國家治理的關鍵要素。首先，政府需要制定優惠政策，推進社會組織發展，加快社會組織自治能力建設。其次，政府要加快政府職能轉移，把社會組織打造成為社會建設的主體。再次，要建立健全社會組織（非政府組織）決策參與制度，發揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領公民參與的優勢和作用④。加強行政執法規范化建設，維護和諧治理環境。行政執法規范化建設是地方治理法治化的關鍵。一是推進行政執法人員執法資格考試和管理制度。推進行政執法資格考試，考核不合格不予頒發執法資格，不準從事執法活動。二是要樹立規范、公正、理性、文明執法理念，完善執法程序，明確具體操作流程，減少執法中的自由裁量權。三是積極推進綜合執法，嘗試在工商質檢、安全生產、交通運輸、食藥安全、公共衛生、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，從而減少多頭執法行為。四是全面落實行政執法責任制、建立責任倒查機制，加強執法監督，懲治執法腐敗現象。

（作者為中共濟南市委黨校（濟南行政學院、濟南市社會主義學院）副教授）【注釋】

①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現代化”，《理論探討》，2015年第4期。

②蔡文成：“改革發展與國家治理體系現代化建構”，《行政論壇》，2014年第4期。

③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。

④參見公維友，劉云：“當代中國政府主導下的社會治理共同體建構理路探析”，《山東大學學報》（哲學社會科學版），2014年第3期。

責編/張曉

第三篇：城市社區協商民主實踐的現實困境與化解路徑

摘要：城市社區作為居民自治組織，在社會治理中發揮著越來越重要的作用。社區建設過程中會遇到來自社區主體之間，社區主體與政府、社區主體與社會之間，由于不同的利益訴求所產生的各種矛盾。社區協商民主的實踐在化解矛盾、構建和諧社區方面起到重要作用。但是社區協商民主實踐過程中，還是遇到了很多問題，如何解決這些問題成為我們需要關注的重點。

關鍵詞：城市社區；協商民主；困境與路徑

中圖分類號：d62 文獻標識碼：a 文章編號：1001-0475（2016）06-0040-02

十八大報告中首次提出加強社會主義協商民主制度建設，十八屆三中全會明確指出，“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，于決策之前和決策實施之中”，并且提出要開展廣泛多層次的協商。在此基礎之上中共中央辦公廳下發了《加強社會主義協商民主建設的意見》，作為社會主義協商民主在不同層面發展的制度依據。社區從群眾自治組織的這個角度，在實踐居民自治的過程中積累了一些經驗，推動了基層協商民主的發展，在社區中的這些實踐已經成為吸納群眾參與公共事務決策，化解矛盾的重要途徑。但是，在基層特別是社區協商民主實踐過程中，還是遇到了很多困難，通過什么樣的途徑來解決社區協商民主發展中遇到的困難，成為我們需要關注的重點。

一、城市社區協商民主實踐的現實困境

城市社區作為居民自治組織，在社會治理中發揮著越來越重要的作用。社區在自治過程中，會遇到來自社區居民的利益訴求，不同的利益訴求會產生各種矛盾，成為社區乃至整個社會發展的不穩定因素。所以，需要將協商民主引入社區這個自治組織中，解決社區發展中產生的各種利益沖突。社區協商民主是在社區中的居民之間，為了消除與其利益分歧，通過相對理性的商議，在此基礎上達成共識，來維護居民個人權益的民主形式。這種民主形式在社區中的發展具有強化社區監督、提升決策質量、培養公民意識、解決社區矛盾等作用，但是在實踐中，社區協商民主在協商主體、協商過程、協商范圍、協商效率等方面還存在著許多問題。

（一）社區主體的參與意識不強

社區主體主要由三部分組成：社區居民、駐區單位和社會組織。社區居民是社區自治的最主要力量；社區內的駐區單位包括社區內行政單位和企事業單位；社區內的社會組織主要指一些居民自發組織的志愿組織，它們通常以社區為活動范圍，目的是為了滿足社區居民的不同需求。在社區協商民主實踐中主體參與的積極性不高，大多是被動應付。一些社區成立居民代表會，在代表選舉時，很多居民直接放棄選票，或者隨意填寫選票。駐區單位也長期存在有事、沒事別找我的心態，他們認為社區找駐區單位就是為了經濟上的援助資金。這種偏見也導致駐區單位共駐共建意識薄弱，甚至出現口頭承諾，過后拖延的情況。有些社區主任反映，即使親自邀請相關單位派人參與社區的相關議事活動，駐區單位也會借故推辭，不愿參加。社區中的社會組織也存在不關注社區事務的情況，社區中的社會組織除了志愿組織以外，其它的社會組織幾乎都是根據自身興趣愛好組成的，在這些組織中離退休人員居多，他們更多是關心一些自己感趣的活動，對于社區其他事務不愿意參與。

（二）相關的協商程序不完善

社區協商民主實踐中經常存在程序不完善的問題。例如，在一些社區中的居民議事會，議事程序不完善，使議事效果大打折扣。主要表現在：第一，議題范圍不確定，通常議題都是遇到具體問題的時候臨時確定，沒有將社區中有可能存在的各種問題歸類劃分，制定相應的議事程序。第二，代表選舉隨意性較強，沒有根據議事會的需要限定具體人數，以及對議事人員自身能力有哪些具體要求，遇到需要找開議事會的情況臨時找人湊數，很難使議事會取得預期效果。在一些社區中也存在選熟人的情況，社區主任比較傾向平時接觸多，不多言、不亂來的社區居民做代表，選出這樣的代表后也不再換屆更新，以保證議事順暢，不出現不聽指揮的情況。第三，缺乏相應的考核機制做保障，沒有考核機制會出現議與不議一樣，議事結果有效、無效都一樣，使社區居民對于議事會失去信任，對社區協商民主實踐失去信心。

（三）協商流于形式缺乏有效性

社區協商民主的發展要基于解決社區問題的需要，失去了解決現實問題的功效，社區協商民主實踐只能流于形式。雖然在社會治理理論的指導下，我們要更多的發揮社區自治功能，但是，我國曾經長期實行政府管理社會的模式，城市居民的衣食住行、生老病死等日常事項都經由政府機構包辦，形成了公民對政府的人身依附和心理依附的觀念。所以，即使我們現在推動社區居民通過協商的方式解決問題，但是人們長期形成的觀念導致對這樣的參與并不熱衷。同時，由于社區的行政化色彩越來越重，許多居民覺得即使遇到問題通過議事會協商，但是怎么解決最終權力還在行政機關。所以，在議事過程中很多議事代表都覺得即使議出結果也多數實現不了，不如減少麻煩少走形式。目前，人們對于社區功能的認識也發生了變化，社區的自治功能被削弱，它的行政功能不斷加強。所以很多居民認為社區已經不是居民的自治組織，而成為代表政府行使職能的部門。社區自治功能的不斷缺失，使其在協商民主實踐中做出的努力已經對社區居民失去了吸引力，對于社區推動下開展的協商民主實踐也多數流于形式，沒有達到預期的效果。

二、城市社區協商民主擺脫困境的路徑選擇

目前，在社區協商民主實踐中存在的這些問題，其根源就在于，大多數社區存在協商意識弱、協商制度缺失、以及協商方式不能滿足需要的問題。我們要實現通過社區協商民主的實踐來推動社區自治，進而實現社會治理現代化，就要從以下幾方面來解決社區協商民主實踐中存在的問題。

（一）培養社區居民的民主協商意識

社區居民協商意識淡漠和協商能力缺乏已成為社區協商民主發展的主要障礙，所以，要著手從培養居民的協商意識，提高參與協商的能力入手，來推進社區協商民主發展。培養社區居民的協商意識，就是為社區協商民主發展準備了具有理性思維的合格協商主體。但是傳統的等級觀念，官本位思想的影響不可能在短時間內消除，需要政府通過各種媒介特別是新媒體，加大宣傳力度，讓社區每個居民都可以對協商民主及其意義有深刻的了解，對協商民主是維護其權益的重要方式這一認識要扎根人心。社區居民基于理性基礎上這種協商意識的養成，可以最大限度激發其參與社區自治的熱情。社區居民具備協商意識是社區協商民主實踐得以有效進行的最基本的要求。

第四篇：治理理論的發展路徑與啟示

治理理論的發展路徑與啟示

時間：2008-7-3 16:09:06作者：陳振宇

摘要：治理理論是當今多門社會科學研究的熱點，它是在對傳統官僚制治理模式進行反思的過程中產生的。人們從不同的視角來看待治理，相比先前統治型的社會管理模式，公共治理更加強調自由的價值，推崇訴求的多元化和彰顯公共管理的公共性。作為西方社會后工業化過程中出現的新理論，治理理論是西方新古典自由主義的思想在公共管理領域的體現。雖存在一些缺陷與不足，但它為公共管理的創新和政府的改革帶來了新的發展動力。關鍵詞：治理；公共管理；合作網絡

從上世紀90年代以來，“治理”一詞已成為當今政治學、經濟學、社會學研究領域的熱門詞匯。從學術界到實踐界都在廣泛地運用治理理論來理解現實并解決問題。治理理論的譜系主要有兩條發展線路：一是世界銀行針對發展中國家提供的援建項目無法發揮應有的效益而提出的治理危機的概念。這種治理理論認為許多發展中國家因國家整合能力和執行能力的下降導致的治理危機是這些項目無法發揮效益的一個主要原因。另一條發展線路是戰后隨著公共問題的復雜化，政府機構不斷膨脹的同時，憑借政府自身的能力和資源解決公共問題的能力在下降。在這種情況下，西方發達國家的公共管理領域開始了從一場“統治”到“治理”的廣泛變革，強調私營機構、非營利組織和各類公民組織在公共管理中的作用。面對治理實踐的不斷發展，在西方學術界，關于治理理論的研究呈現出蓬勃發展的勢頭。

一、治理的內涵

全球治理委員會的定義：治理是個人和制度、公共和私營部門管理其共同事務的各種方法的綜合。它是一個持續的過程，其中，沖突或多元利益能夠相互調適并能采取合作行動。它既包括正式的制度安排也包括非正式安排。

世界銀行的定義：治理是在管理一國經濟和社會資源中行使權力的方式。治理的內容主要有：構建政治管理系統；為了推進發展而在管理一國經濟和社會資源中運用權威的過程；政府制定、執行政策以及承擔相應職能的能力。

聯合國開發署的定義：治理是行使經濟、政治和行政的權威來管理一國所有層次上的事務。它包括機制、過程和制度。公民及其各類組織在這個過程中表達利益、行使合法權利、承擔其義務以及彌補他們之間的差異。

羅茲（Rhodes）對治理的概念進行比較全面的總結。他認為“治理”在當代主要有六種用法：最小化政府：用市場機制來提供公共服務以減少政府的范圍和公共開支。

2作為公司治理的治理：同時適用于企業和公共部門管理的新方式。新公共管理：將私人部門的管理技術和激勵結構引入政府部門，用更多的“掌舵”代替“劃槳”。作為“善治”的管理：它從政府的合法性和管理效率上定義政府管理國家、社會、經濟事務的能力。社會-控制系統論的治理：它以一種有別于傳統等級制的新的結構或模式來定義治理，政府不再是金字塔頂端的那個發號施令者，而是與其他行動者彼此依賴的網絡中的一個結點。自組織網絡的治理：由政府、私營部門、非政府組織共同組合而成的問題導向型的網絡，在這種網絡中沒有權威的自主與自治是其特征。

二、公共治理的三個視角

（一）從政府管理的新方式的角度來看待治理

這一觀點是與新公共管理緊密聯系在一起的，新公共管理是對20世紀70年代末80年代初以來西方政府改革運動的總結，被視為是市場化條件下的政府管理的新模式。它著力于在西方社會由工業化向后工業化轉變的過程中，對于傳統的官僚制公共管理模式有效性的質疑，認為機構林立、缺乏創新、行動緩慢、難于復雜而適應迅速變化的環境已經成為其繼續進行有效社會管理的障礙。新公共管理主張采用企業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量。

然而，學者們意識到，在傳統官僚制模式的社會管理方式無法應對現實的社會需求，其根本原因不在于管理體制本身。現代社會人們面臨的公共問題日益復雜，解決這些問題所需的資源和能力已經大大超越了政府的邊界，在政府內部引入競爭機制和管理技術，提高政府部門的運行效率并不能有效解決政府管理能力不足的問題，必須到政府之外去尋求答案。

（二）將治理視為公民社會的自組織網絡

與前一種觀點不同，這種觀點將政府排除在治理過程之外，認為治理是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創造的秩序。埃利諾?奧斯特羅姆通過對大量案例的分析證實了，一群相互依賴的當事人在管理公共池塘資源時的確可以建構自己的網絡，“把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”

公民社會的自組織網絡是在政府的權威之外的公民團體，社會的各個部分建立起一種以參與者共同利益為目標導向的治理結構，它通過自我協調、自我整合和自我滿足，從而形成一個制度化的、不需要借助政府及其資源的公共領域；維護網絡運行秩序的不再是來自政府層級結構單向施加的命令，而是平等參與者之間通過對話和互動形成的正式和非正式的規范。由于它將政府排斥與治理過程之外，甚至將國家放在公民社會的對立面，所以也受到了很多學者的批判。他們認為在解決集體問題和提供公共產品以至于構建自主網絡方面，政府依然有其行動的空間和不可或缺的作用。

（三）將治理視為由政府和其他參與者構成的合作網絡

承接上述學者的觀點，它將政府和各類公民組織作為平等的參與者納入治理的過程，將對其就共同關注的問題，在協商互動中形成的合作網絡的管理視為治理的本質。它一方面承認了政府本身在處理公共問題上資源和能力的有限性，認為由公民社會中，各類公民組織通過互動而形成的網絡應當作為應對和解決公共問題的基礎結構，同時也強調一個負責、高效、法治的政府的參與對合作網絡的正常運行和有效治理的重要意義。這種觀點結合了前面兩種觀點的合理之處，完整的描繪出來相互依存時代公共管理的新模式，對當代公共管理的環境變遷及其發展趨勢具有很強的解釋能力，所以日益得到學者們、官員們、國際組織和其他社會團體的承認。

治理就是對合作網絡的管理，指的是為了解決公共問題實現公共利益，政府部門和非政府部門的其他公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分重新構建共權力，共同管理公共事務的過程。從政府部門的角度看，治理就是從壟斷公共權力到分享；就其他行動者而言，治理就是從管理客體轉變為管理的主體。這是“一種以公共利益為目標的社會合作過程一一國家在這一過程中起到了關鍵但不一定是支配性的作用”。

三、治理理論的思想內涵

（一）公共治理強調了自由的價值

相對于新自由主義積極的自由觀，公共治理所強調的自由是一種消極的自由，是一種

“獨立于他人的專斷意志”的狀態。在公共行政中，最容易侵犯他人自由的，就是政府的意志，和保障這種意志得以實行的政府權力，因此限制政府權力成為公共治理各種的焦點。現代福利國家，鼓勵了個人對政府的依賴，這種依賴使得國家更容易實施控制。國家過深的涉入資源分配，侵犯了個人對私有財產的絕對支配權。“大政府”造成的行政權力的膨脹，破壞了三權分立與制衡的原則，同時也引發了官僚制的擴張??以上種種損害了個人追求自由的觀念與能力。公共治理重視政府以外公民社會組織在治理中的作用，主張有限政府，要求重新建立公共權威、分享公共權力、參與公共事務都體現著消極自由的理念。其目的正是為了反對福利國家的擴張對自由造成的損害。

（二）公共治理彰顯了公共性

公共治理強調政府維護公共利益的角色定位，同時宣稱沒有包容和參與，公共性就會墮落為狹隘性和私利性。只要共同的目標都是維護和促進公共利益，各種社會行為主體都可以參與到公共事務治理中。這是公共利益包容性的重要體現。因而，公共治理重視公民社會組織在維護公共利益中的作用，將政府與這些組織在目標一致基礎上的合作作為促進公共利益的重要方式。

就政府而言，如果用“民有、民治、民享”來概括其公共性的話，“民有”說的是政府權力是來源于公眾讓渡的權力。“民享”說的是既然是公共性的權力，政府權力就應該以服務公眾、維護社會公益為唯一宗旨。公共治理在這兩點上都只是沿襲了西方傳統的觀念。而公共治理的突破在于“民治”上，傳統的“民治”是指公民通過代議制定期選舉，組織政府，監督政府。公共治理進而要求社會自主自治。政府只應做個人和社會不能做好的事，剩下的事應該留待自組織網絡自主治理。這是由代議制民主向參與式民主黨躍升，提供給人民直接治理國家的實踐機會。

（三）公共治理推崇訴求的多元化

公共治理的多元訴求在西方傳統的思想脈絡中來源于自由主義的傳統。自由主義從來就以個人主義為邏輯起點，強調差異性就是必不可少的價值，絕對不能因為社會一致的要求而犧牲差異性。它主張通過向社會其他組織開放國家對內主權中的行政管理權，實現多元主體的合作共治。

公共治理的多元訴求體現在四個層面上。

政府治理工具的多樣化：除了傳統的行政手段外，以市場為核心的治理工具和機制，財政性工具與誘因機制，管制性工具與權威機制等都可以作為政府治理的手段，甚至能在很大程度上轉變政府在治理過程中的角色形態。

治理主體的多元化：政府與其他社會組織一方面都沒有單獨應對所有公共問題的資源與能力，另一方面又在各自熟悉的領域擁有解決問題所需的比較優勢。各盡所能成為實現良好治理的前提條件。

公共權力的多中心化：要實現各盡所能的良好治理，就必須讓治理的各個主體參與權力度分享。在立體的合作網絡中權力的網絡化分布，形成了對政府權力的強有力約束，保障了其他治理主體在治理活動中的獨立。

政府與其他主體的互動合作：主體的多元化可能導致不同利益主體的對抗與對立。然而，公共治理是以公共利益為根本目標的合作網絡管理。共同的目標，與相互信任的文化，及由此形成的協商對話的行動方式，確保了合作網絡成員之間能夠精誠合作，彌補各自不足，在公共利益中攜手共進。

四、簡短的評價

公共治理是西方社會從工業化向后工業化轉變，對傳統的官僚制的管理的反思過程中形成的一種新型的社會管理模式。它是政府、企業、社團和個人等公共行動者共同處理公共事務的活動。在治理過程中，主要依靠網絡權威，與非強制性權力協作進行管理。

然而，雖然經過二十余年在理論與實踐反復探索，治理理論得到的蓬勃發展，并為公共管理的改革提供了新的有力的理論指導，但當我們回過頭來，冷靜的反思治理理論時，仍然可以看到許多其內在的困境。

鮑勃?杰索普將治理理論的內在困境概括為四種兩難選擇。

合作與競爭的矛盾。合作是共同治理的基礎，但過度強調信任與合作，會造成創新意識的衰竭和適應力的退化。

開放與封閉的矛盾。有效網絡管理的前提是多元權威之間的互信與合作，要做到這一點就必須嚴格控制治理網絡的組織數量，即使網絡保持一定的封閉性。但封閉性不僅會將一些潛在的成員排除在體系之外，而且也不符合平等、協商、開明等網絡管理原則。

可治理性與靈活性的矛盾。可治理性要求制定和遵守穩定的網絡運行規則、利用過去的經驗提高治理的績效，這與靈活性相沖突。現代社會的復雜多元、瞬息萬變要求不斷摒棄過去的經驗并適時改變網絡的運行規則。

責任和效率的矛盾。明確責任是管理工作不可忽視的部分，但過分強調責任歸屬不利于開展高效的合作活動。

要突破治理理論的這些困境，如何重新定位政府作為合作網絡中的特殊行動者的角色是至關重要的。在合作的氛圍中倡導競爭的文化，在全社會范圍內構筑柔性的網絡結構，在合作網絡活動無法提供有效治理的情況下，及時的擔負起“元治理”的責任，都可以為提高合作網絡的效率，彌補其不足做出貢獻。因此，雖然公共治理要求改變政府作為單一主體管理社會的模式，但在借助治理理論來提高公共管理的效率改善公共服務的質量上，政府依然能夠發揮其不可替代的作用，政府在新的角色中，仍然大有可為。

第五篇：黨內公推直選的改革困境與發展路徑

黨內公推直選的改革困境與發展路徑

【內容提要】 公推直選是一種競爭性選舉機制，對于提升黨員干部的民主意識和擴大基層黨組織的權威基礎均產生了積極影響。然而，這一改革目前尚面臨著制度銜接、縱向升級、內卷化以及競爭約束等各種改革困境，深化這一改革需要從認識提升、制度建設和機制優化三個方面著手。

【關 鍵 詞】黨內民主 公推直選 改革困境 內卷化

基層黨組織公推直選的廣泛試點是近年來黨內民主發展的突出標志，也對組織建設、干部制度乃至民主政治發展產生了積極影響。然而，隨著這一黨內選舉改革的推廣、擴大和散播，改革所遭遇的體制機制約束也在不斷展現，并影響到這一改革的深化發展。充分解析當前公推直選的發展困境，提出可行的應對之策，是深入推進這一黨內民主改革的重要前提。

一、黨內公推直選改革的探索意義

公推直選是“公開推薦和直接選舉”的簡稱，是指通過公開推薦、民主測評、組織審查和黨內直選等一套選拔與選舉相結合的程序，產生基層黨組織領導人的選舉辦法。公推直選是中國共產黨發展黨內民主的重要探索，也對人民民主的發展產生了積極影響。

(一)公推直選提高了黨內選舉的競爭性，有助于增強黨員干部對競爭性民主的熟悉程度和駕馭能力。長期以來，民主集中制原則指導下的黨內選舉過于強調“集中”，一定程度上弱化了黨內選舉的競爭性。組織提名、等額推薦、“陪選”“指選”、間接選舉、結構要求、組織意圖貫徹等制度安排，造成了黨內選舉的形式化和沉悶化，也降低了黨員參選的熱情和積極性。公推直選是一種競爭性選舉，它采取個人自薦和聯名推薦、民主評議、駐點調研、競職演說、選民互動、公開投票、現場點票等一系列選舉機制，提高了選舉激烈程度和選舉結果不確定性，激發了黨員參與投票的熱情。同時，參選的基層組織領導人也面臨著從組織選拔到黨員選舉的認識轉換。他們想要獲得選舉的勝利，除了獲得上級組織的認可，還必須熟悉競爭性選舉的游戲規則。他們必須提高自己的文字和語言表達能力，學會自我“包裝”和“宣傳”，學會放低“身段”“討好”黨員群眾，在這一系列的選舉訓練中也提高了他們對競爭性民主的認識和技能。

(二)公推直選擴大了黨外群眾對黨內事務的參與，有助于實現黨內民主對人民民主的帶動。從黨的基層組織條例看，群眾并無資格參與黨內選舉，但公推直選吸收群眾參與的做法可以看成是對村級“兩票制”的繼承。村黨支部“兩票制”將選舉過程分為村民提名書記候選人的“推薦票”和全體黨員票決支部書記的“選舉票”，從而擴大了黨內選舉的黨外參與。當前基層組織公推直選普遍吸收了群眾參與黨內選舉的做法。普通群眾不僅可以與黨員聯名推薦黨組織候選人，而且還參與到候選人的民主評議和協商過程。如在當前鄉鎮黨委公推直選試點中，常常會出現群眾代表與黨代會代表、人大代表、政協委員、鄉鎮干部等一道對鄉鎮黨委候選人進行民主評議和再次差額“篩選”。公推直選通過擴大黨內選舉參與主體范圍，實現了對人民民主的帶動。

(三)公推直選鞏固了基層黨組織領導人的權威基礎，有助于增強基層組織的公信力和凝聚力。基層民主的發展特別是村級直選和社區直選的推廣和制度化，對同級黨組織的選舉民主提出了現實要求和倒逼壓力，即如何通過制度化的民主安排鞏固基層黨組織的領導核心和戰斗堡壘的地位。公推直選的推行客觀上提高了基層組織的合法性基礎。公推直選將競爭機制引入黨內選舉過程，使候選人感知選舉的激烈性和選票的重要性，在競選活動中更為強化了群眾觀念、民主意識和回應意識。公推直選建構起黨組織候選人與黨員群眾良性互動的機制和平臺，候選人的競職演說除了要列舉政績，更需要做出承諾和對黨員群眾的關切做出回應，以爭取黨員群眾的支持或選票。因此，只有贏得黨員群眾信任的候選人才有可能當選；反過來，當選的候選人也具有更為廣泛的公信力，基層黨組織凝聚力與合法性也在競爭性選舉中得到提升。

二、深化黨內公推直選改革面臨的困境

在中央的倡導和推動下，基層黨組織公推直選得到了廣泛的試點和推廣，也產生了明顯的民主績效。然而，隨著探索范圍的展開和試點的深入，這一黨內選舉改革也面臨一些法律制度以及體制機制層面的約束，出現“違法式”創新、“基層鎖定”、“內卷化”等現象。

(一)機制創新與制度銜接的張力。作為一種黨內選舉的創新，公推直選勢要突破既有的制度、法律、條例，從而形成機制創新與制度銜接之間的張力，形成“違法式”創新的局面。根據基層組織選舉工作暫行條例，基層組織換屆選舉采取黨員直接選舉(基層組織黨員500人以下)和黨代表間接選舉(基層組織黨員500人以上)相結合的方法；基層黨委的選舉還需要先由黨員大會選黨組織班子成員，再從中產生書記和副書記。當前許多公推直選試點對此有所突破，如2003年成都市木蘭鎮“組閣選”，就是先由黨員公推直選書記1人，再有書記提名產生副書記、黨委委員、人大主席和副主席、鎮長、副鎮長等其他黨政班子成員。2004年四川省平昌縣“倒著選”，則是根據票數多少先選書記，再選副書記，最后選班子成員，每一次競選失利的候選人參與接下來的選舉。①上述兩種做法均突破了現行黨內選舉的制度規范，顛倒了鄉鎮黨委班子的產生順序，并由此形成新的黨內權力結構關系。

而2003年湖北省咸安“組合選”，則是將鄉鎮黨委和鄉鎮政府的選舉結合起來，先“海推”產生鄉鎮黨政班子候選人；再召開黨員代表大會，票決產生鄉鎮黨委委員、黨委書記和副書記，并完成黨政交叉任職；最后召開人代會，確認鄉鎮政府的選舉結果。這一公推直選模式更進一步強化了黨內選舉而弱化人大選舉，使鄉鎮人大對鄉鎮政府領導人的選舉權名存實亡。公推直選的實踐超前與現行黨規制度形成了沖突關系，導致公推直選處于“違法式”的試點狀態，并引發了各種爭議，顯然不利于改革的深入推進。

(二)基層探索與縱向升級的困境。黨內公推直選從村級“兩票制”起步，經過一個“自下而上”與“自上而下”相結合的過程，實現在基層黨組織層面的全面擴散。所謂“自下而上”是指從1990年代末到2007年間實現了從村級“兩票制”到鄉鎮黨委公推直選試點的縱向升級。在這期間，黨的十六大和十六屆四中全會對于黨內民主的重視，是鄉鎮黨委公推直選擴大試點的助推劑。2003年至2007年間，全國有300多個鄉鎮黨委換屆采取了公推方式產生候選人。②從2007年黨的十七大以來，公推直選又進入一個“自上而下”的發展階段，試點層級從鄉鎮黨委向機關、企事業單位和兩新組織黨組織擴散，試點組織的類型更為豐富化。2007年十七大提出要“逐步擴大基層黨組織領導班子直接選舉范圍”。2008年全國組織工作會議更為明確提出，選擇一些條件具備的鄉鎮、機關、企業、學校、科研院所等單位的基層黨組織進行“公推直選”試點。③上述精神推動了公推直選在各類基層黨組織的多樣化試點。從2008年開始，社區黨組織公推直選開始在深圳、南京、北京、杭州等全國各大城市大范圍展開。此外，國有企業、醫院、學校、科研院所等企事業單位黨組織，乃至黨代會代表的公推直選試點也在全國各地展開。

然而，從上述演進過程看，黨內公推直選的試點呈現“基層鎖定”的格局，面臨升級的“天花板”。黨內公推直選只是在基層組織層面廣泛試點，在基層政權組織的試點被限定在鄉鎮黨委以下，縣級黨委以上的公推直選試點迄今尚未出現過。這一狀況形成了基層黨內民主先于地方黨委民主并對后者形成倒逼壓力的局面，不僅不利于黨內選舉民主的穩步推進，反過來也制約了基層組織公推直選的健康發展。

(三)探索多元化與內卷化的悖論。由于中央對于公推直選只有宏觀的精神指導，并沒有制度化的規定，因此當前公推直選試點大都采用“自選動作”而非“規定動作”，出現多樣化的探索實踐。從稱謂上看，各地先后采用兩票推選、公推公選、兩推一選、海推直選、公推競選、民推直選、公推差選、差額直選等表述公推直選；從試點組織看，從鄉鎮黨委、村黨支部、社區黨組織，機關黨組織，以及學校、科研院所、醫院、兩新組織等黨組織，均有公推直選的試點，四川、湖北、浙江、廣東等地還進行黨代表的公推直選試點；從選舉對象看，既有公推直選黨委書記，也有公推直選黨委班子、紀委班子或者黨政班子等各種做法。

然而，公推直選探索的多樣性與“內卷化”又形成鮮明對比。所謂“內卷化”是指盡管各地公推直選看似差異顯著，但在操作機制上卻大同小異，對公推直選機制的完善、優化和制度化的貢獻不足。當前大多數公推直選試點的隨機性、偶然性和非持續性現象突出，往往一個公推直選黨委任期屆滿后就不再延續試點，上級會重新選擇試點地，從而使試點呈現“孤島現象”、“曇花現象”、“插秧現象”。④此外，一些地方甚至把公推直選視為落實中央發展黨內民主精神的點綴和姿態，當作“政治秀”，強調經驗與意義總結卻忽略選舉問題發現與制度構建，形式化和過場化現象嚴重。⑤目前很少地方能夠從完善黨內選舉制度和推動黨內民主發展的角度，進行公推直選的制度設計與優化。

(四)選舉競爭性與約束性的緊張。比較政黨研究顯示，黨內民主有助于防止組織分裂，為黨員提供表達機制并增強其對政黨的歸屬感，但同時也可能削弱政黨組織的效率和競爭力，黨內競選可能導致黨內矛盾激化甚至黨內分裂。⑥公推直選引入了競爭性選舉的各項機制，結構推薦、差額選舉、民主協商、黨員票決等程序的采用，提升了選舉的開放性、參與性和民主性，激活了黨內民主的一池春水。然而，由于競爭性文化在黨內尚未形成，不僅黨內對拉票、競選動員、賄選諱莫如深，對越級參選的寬容程度不夠，而且選舉的過度競爭還可能破壞黨內和諧和激化黨內矛盾。已有調研顯示，選舉過程中候選人之間的比拼和競爭，常常導致選舉后班子內部的關系緊張。⑦與此相對的是，當前許多試點又有意將競選控制在有限范圍，如降低差額比例；設置較高的資格條件；實行書記等額選舉；弱化或者模糊化民意測評的結果，用組織醞釀、常委票決取而代之；甚至直接將不滿意的當選者調任它職，使公推直選名存實亡。上述兩種現象都使公推直選的民主功能打上了折扣。

綜上，黨內公推直選改革困境的深層根源在于民主與集中的張力，在制度層面的體現則是黨管干部與競爭性選舉的張力。民主集中制既是黨的組織原則也是黨內民主的指導原則。在公推直選過程中如何平衡民主與集中的關系，如何實現組織意圖與黨員群眾意圖的有效結合，是形成當前公推直選困境的深層原因。黨管干部權力既是中國共產黨組織領導的制度體現和有效執政的組織保障，也是決定黨內選舉改革的宏觀制度框架。黨管干部的價值要求包括自上而下、統籌協調、班子結構、黨內團結等，最為核心的是保障上級黨組織對下級組織領導人的選拔權力；競爭性選舉的價值指向是自下而上、公平競爭、選票決定、優者勝出等。可以看出，黨管干部與競爭性選舉之間存在理念和價值的差異甚至對立。黨內公推直選只能在有利于實現民主集中制原則和提升黨管干部權力的前提下進行；如果出現相反情形，黨內選舉改革勢必被限定在一定的層級和范圍，甚至被擱置。

三、黨內公推直選的深化路徑

由于當前黨內公推直選試點的擴散和普及，一定程度上阻礙了人們對于公推直選缺失的深入思考。黨內公推直選面臨困境的多維性決定了解決思路的系統性。進一步推動黨內民主的發展，必須重新審視這一競爭性選舉改革的價值，從制度完善和機制優化上進行進一步的設計和規劃。

(一)從政治發展視閾審視公推直選。必須超越把公推直選視為黨內選舉改革的狹隘認識，而是放在我國政治發展的視閾之中。發展社會主義民主政治是我國未來一段時期政治發展的主要命題，而黨內民主帶動人民民主又是實現這一使命的現實路徑。執政黨既是中國民主政治發展的推動者和組織者，又是民主政治的參與者和改革者。由于執政黨組織在各級國家政權機構和社會組織中發揮領導核心作用，黨員干部的民主意識與觀念、黨內選舉的競爭性與參與性、黨內民主的整體發展狀況，都將直接決定著人民民主與社會民主的發展程度。因此，公推直選既是推動黨內民主的重要改革，更是探索我國民主發展的關鍵步驟。

正是在這一認識基礎上，要明確黨內公推直選改革的戰略性和堅定性，從推進我國民主政治發展的戰略高度，加強公推直選的“頂層設計”。建構黨內民主發展的穩步推進戰略，適時推進縣委和市委公推直選的試點工作，實現公推直選從基層黨組織向地方黨委的跨越。同時，建構黨內民主與人民民主的協同發展機制，在提升黨內對于駕馭競爭性選舉的信心和能力的同時，不斷擴大人大代表選舉的競爭性，實現人民民主的穩步發展。建立民主選舉與民主選拔的銜接機制，將公推直選與干部公選結合起來，不斷優化執政黨內部精英選拔的科學機制，提高干部選拔的素質結構、能力結構與群眾基礎。

(二)從制度建設上規范公推直選。從制度上規范公推直選，有利于鞏固黨內選舉改革的成功經驗，改變“違法式”創新的尷尬局面。首先及時修改黨內選舉的法規條例，結合中央精神與試點經驗，修改《黨章》、《中國共產黨基層組織選舉工作暫行條例》和《中國共產黨地方組織選舉工作條例》的相關條款，將公開推薦、群眾參與、競選演講、差額投票等公推直選的創新機制，納入到新的黨內選舉法規中來。按照新的黨內選舉法規進行黨組織換屆選舉，實現黨內公推直選的制度化和常態化。同時，加強配套制度的制定和完善，特別是選舉后的民主參與、民主決策和民主監督制度。通過建立黨務公開和建立班子成員聯系黨員制度加強黨員的民主參與，將黨內重大決策、領導班子建設、重要人事調整等及時向黨員群眾公開；通過開展談心談話、接待黨員來訪、領導下訪等形式，強化領導干部聯系黨員群眾的經常性機制。⑧建立領導班子的任期制和目標責任制，完善民主評議、黨內質詢和罷免制度。基層黨組織領導人定期向黨員群眾述職述廉，接受民主測評和質詢；得不到信任的基層組織領導人，由黨員(黨代表)大會進行投票罷免。

(三)從機制優化上深化公推直選。經過多年的試點探索，各地公推直選已形成了較為成熟的操作機制和運行流程，將這些機制加以梳理、優化、制度化和普及化，不僅有利于避免試點“內卷化”現象，還將極大地促進黨內民主的制度化建設。應當從有利于擴大競爭、促進參與和提升民主的角度，優化公推直選的推薦、評議、把關和選舉四個步驟。在推薦環節，允許組織推薦、個人自薦、黨員和群眾聯名推薦多種方式產生初步人選，并將每一個符合資格條件的候選人放入下一個階段。在民主評議階段，統一采取召開由黨員、群眾代表進行一輪預選，產生初步候選人。在把關環節，上級組織部門應當嚴格按照票數多少，再結合組織考察、初步推薦票的多少確定正式候選人的名單。正式選舉階段，應當安排候選人與選民見面，開展選舉動員、競職演說等環節，采取秘密投票、公開唱票、現場宣布選舉結果等做法。

注釋：

①李仁彬：《公推直選面臨的問題及對策思考》，《中共成都市委黨校學報》2006年第5期。

②歐陽淞：《全國300個鄉鎮開展了領導班子直選試點》，中國共產黨新聞網：http：//cpc.people.com.cn/GB/104019/104109/6392100.html。

③李源潮：《全面貫徹落實中央部署 積極推進組織工作改革創新——在全國組織工作會議上的總結講話》，http：//www.tmdps.cn/content.aspx?contentid=8658。

④郭正林：《鄉鎮體制改革中的“孤島現象”》，《半月談》2004年第4期。

⑤黃衛平、陳家喜：《中國鄉鎮選舉改革研究》，人民出版社2009年版，第156-158頁。

⑥Jan Teorell, “A Deliberative Defence of Intra-Party Democracy,” Party Politics, 5(July 1999), PP.363-382.⑦徐勇、賀雪峰：《楊集實驗：兩推一選書記鎮長》，西北大學出版社2004年版，第210-218頁。

⑧馬彥平：《要高度關注公推直選后的制度跟進》，《中國黨政干部論壇》2011年第3期。

【作者簡介】陳家喜，劉王裔，復旦大學公共管理博士后，深圳大學當代中國政治研究所副教授；深圳大學管理學院碩士生。