第一篇：WTO與司法改革

WTO與司法改革

王利明

討論司法改革，首先要搞清楚我們司法改革的目標是什么，我們要朝著哪個目標進行司法改革。近年來，各地法院司法改革確實邁出了可喜的步伐，而且卓有成效。但是，每一個地方的做法并不一樣，有的做法是好的，有的做法是否符合我們改革的目標還值得探討和研究。如：有關院長接待制，是否符合司法獨立性，還有待進一步的思考。

我個人認為，司法改革應從以下幾方面考慮：

第一，司法改革的目標是進一步增強司法的獨立性。這個司法的獨立，是從體制上考慮的，有人認為這是整個體制完善的關鍵，我同意這種看法。同時我想強調，司法獨立不僅是體制完善的問題，而且是一種公正的程序，它是正當程序的表現。就是說：當事人打官司好比是一場競技比賽，法官實際上是裁判，(從民事上講)當事人好比是比賽的雙方，法官作為裁判，假如在吹哨時不是獨立的，受多種因素影響等等，那么這樣的法官來吹哨可能就是黑哨，不是公正的裁判。因此，裁判的公正、獨立才是整個比賽獲得公正的前提，應當從這個意義上考慮司法獨立。沒有公正的程序就沒有司法獨立，從程序的意義上來理解它，它的價值是無法估計的。很多同志都提出，我們的傳統是重實體輕程序，這對我們觀念的影響是不是根深蒂固的?在程序的公正方面，我們缺乏這種觀念，這可能是東方法律與西方法律的一個比較大的區別。在審判實踐中，重實體輕程序這種現象仍然比較嚴重，所以我們現在如果特別強調程序的公正，當然首先要強調司法的獨立。

在當前，中國強調司法獨立，要處理好各方面的關系，首先，要處理好與立法機關的關系。我們通常講司法機關由人大產生，對人大負責，受人大監督，它的含義如何理解?有人把它理解成上下級隸屬關系，這種理解是不對的。向人大負責的本質含義是，就嚴格執法、公正裁判這一點上，司法機關履行了職責，就是最好的對人大負責。這里講的對人大負責，就是對人民負責、對法律負責，決不是行政上下級隸屬關系的負責。人大的監督，我認為是事后的、間接的、抽象的、一般的監督，同時這種監督是集體性的。這里特別涉及到人大是否對個案實行監督的問題，這曾在全國人大引起了激烈的討論，我個人是不太同意這種提法。首先，它無法確定個案監督的范圍。如重大案件的標準很難界定。其次，從民事角度上，我們強調個案監督表面上看是加強了人大的權威，但實際上，使人大從最高的監督機關成為處理個案的具體機構，這可能就降低了人大的地位。而且從民事方面來說，人大陷入到具體的民事案件后，將會陷入到無止無休的雙方當事人的利益糾纏之中，如果支持一方當事人，那么另一方當事人就會無止無休的找你，甚至上訪，這樣就會極大地損害人大的權威。特別是如果人大作出一個錯誤的決定，就會涉及到國家賠償問題，這樣就會使人大處于一種很難堪的境地。同時，個案監督會有損司法的獨立性，因為如果最后由人大來決定個案的裁判，在某種意義上講是代行司法權力，這的確同我國憲法的權力分工原則不相適應，而且在一定程度上代替司法機構行使職權，這恐怕對加強司法獨立不會有更大的好處。特別從程序正義、程序公正的角度講，假如我們允許人大對個案監督，那么對這個程序如何設計，將會遇到很大麻煩。如果從程序正義的角度講，在沒有一套公正的程序保障的條件下，是不是能夠獲得真正的正義，我覺得這還是值得研究的。如當事人如果對人大的決定不服，如何給當事人以救濟，并且以什么程序給予救濟，怎么去上訴等，它都沒有一套公正的程序，在沒有公正程序保障的情況下很難達到預期的正義的效果。總體上，我認為司法公正問題，最終要靠司法機構內部制度的完善和整體上提高法官素質來解決。當然，外部監督不是不重要，也很重要。其次，要處理好司法與行政的關系。按照WTO的要求，要強化司法的獨立性，但這并不意味著行政機關不能調處任何糾紛，關鍵是行政機關有沒有最終解決糾紛的權力。讓誰最終解決糾紛，這是關鍵。行政和司法的界限必須明確，只能由法院擁有解決糾紛的最終權力，如果這個問題不能明確，行政機關擁有最終解決權，這就不符合WTO的要求，同樣也很難說

是符合法律的要求。從實踐來看，在這方面確實還有許多的問題值得探討，如有的地方規定，企業在撤銷以后，由行政機關組織清算小組清算，這個規定是不是合法值得討論。但是我們必須明確，行政機關無權這樣做，而且這樣做會使行政機關陷入到將來的民事爭議程序中去，表面上看是擴大了行政機關的權力，實際上會造成無止無休的麻煩。這里的關鍵原因是，它們不是最終解決糾紛的機構。這樣的問題最終只能由法院決定，清算小組應該由法院決定，怎么能由行政機關來決定呢?現在就出現了不少行政機關被起訴的情況，這就是沒有劃清行政和司法的界限。分清這個界限，從實踐來看，要正確區分行政職能和司法職能的界限。司法不能受制于政府配合行政中心任務的目標，如基層人民法庭有的成了地方政府的具體執行機構，配合政府從事計劃生育、收糧征稅等工作，有損于司法機關的形象，還有一些地方司法機關和企業搞共建，這也可能影響司法公正。以上兩點是從外部獨立來說的。

從內部獨立來說，我們首先要討論的是，司法獨立，是不是僅僅指法院的獨立?法官的獨立是不是包含在司法獨立特有的范疇里。法官個人在行使司法審判權時，是否處處都要征求領導的意見，這確實是一個值得討論的問題。確實我們承認目前我們法官的整體素質不高，但是從長遠的角度看，司法獨立不僅僅是法院的獨立，而且還應體現為法官的獨立，即法官行使審判權的獨立。在獨立行使審判權這一點上，法官都應當是平等的。但是，在很長一段時間以來，在司法領域行政權和司法權不分的現象十分嚴重，應該講在一定程度上行政權代替司法權，這兩個問題的界限也沒有劃分得特別明確。我們當前的司法改革，首先涉及的是審判委員會的功能問題，這一問題一時間引起很強的爭論。我個人認為審判委員會對于保障裁判的公正、審判的質量，在歷史上確實發揮過重大的作用。但是，法官隊伍的整體素質有所提高，當前按照司法現代化的要求，審判委員會的功能恐怕需要重新探討和認識。我覺得從程序公正的角度上講還是存在一些缺陷的，因為按照程序公正要求，應當有回避制度，但是在審判委員會存在的情況下，當事人很難做到申請誰回避；按照公正的程序，當事人應當有當面陳述的權利，但是在審判委員會存在的情況下，當事人很難實現這種權利；按照公正的程序，審判應當公開，公開是最重要的公正程序，但在審判委員會存在的情況下，這些都很難做到。特別是，我們考慮到，過多地由審判委員會討論案件，使法官產生辦好辦壞與自己無太大利害關系的心理，對公正裁判案件缺乏強大的責任心，這樣就造成即使這個案子出現問題，也是由集體負責，集體負責實際上就是無人負責。我覺得很長一段時間以來實行的“錯案追究制”，在實際中效果很小，與這一點恐怕也有關系。集體負責實質上是無人負責，因為你不知道應該對誰追究責任，長此以往，是不利于我們法官隊伍整體素質提高的。這是一個連環套，越加強審判委員會的職能越不利于提高法官的素質，法官素質不高又要更加強調審委會的職能。我認為倒不如實行法官獨立責任制，真正的由法官獨立行使職能，獨立行使審判權，由法官對自己的裁判負責，這樣才能形成巨大的壓力，來促使他不斷地上進，從而保證法官獨立后的裁判公正。所以，我認為我們改革不應強化審判委員會的職能，而是盡量弱化它的職能，充分強化法官獨立審判責任制。

第二，司法改革應當強調司法的權威性。對于這一點，在實踐中，認識很不夠，不僅是群眾，有些領導干部，甚至是中層以上領導干部認識也很不夠。其實我們講法治，最終要明確司法的權威代表著法治的權威；司法沒有權威，法治就談不上權威。如果我們要將依法治國，建設社會主義法治國家作為治國的基本要求，就必然而且必須要提高法院的地位，使司法成為解決法律爭端最權威、最具有約束力的方式。而政府行為和私人行為對法律的依賴，應當轉化為對法院的依賴，法院應當不僅是獨立裁判的機構，而且是督促機構和個人嚴格守法的機構。司法什么時候有權威了，我們國家的法治什么時候才真正有希望了。所以強化司法的權威性，應當作為我們改革的一個重要目標。那么這里有幾點需要討論。

第一，對法院生效的判決必須執行，不能以實事求是等名義對生效的判決反復提審、反復查處。有一個案件經過六次審判，最終還是回到最初的結果，有的甚至出現七、八次審判。

對于這一點，有的學者批判我們的裁判沒有終局的效力，這一說法不一定對，但是確實在一定程度上反映了提審、復查等制度中所存在的問題。我不是說程序上講它不符合程序正義，但從司法的權威性上講，這是嚴重損害司法權威的。如果一個領導批個條子說復查，這的確損害司法的權威。另外，對二審以后進入審判監督程序的，程序已經走完了，我們只能推定這個裁判是公正的，我們沒有辦法確定經過多少次審判，最后確定的結果才是公正的，只能認為經過了這個程序，最后推定它是公正的。這種多次重復進行審判的作法不僅影響生效判決的效力，而且是一種嚴重浪費司法資源的行為。

第二，我們討論司法權威，是不是說法院什么都管，什么都能管。我認為法院既然是解決糾紛的最終機構，那么所有的糾紛都應該提交到法院來解決；司法在任何時候，權限都是有限的，所以美國討論可司法性問題，就是說某一糾紛它能不能到法院來解決。過去我們對這一問題討論不夠，后來有幾個案件涉及這個方面，大家才認為這是一個問題。如北大那個告學位委員會的問題，我覺得如果純屬學術的問題，司法界不宜過多地介入，除非它違反了一種程序，那么應該給予一種司法的救濟。但是，如果假如說純屬一個學術的評判，我看司法最好不要介入，否則司法代替了一種學術的評判，這是一種比較危險的作法。司法在任何時候，它的權限都是相對的、有限的；同樣，司法的資源也是非常有限的，如果我們非要管一些我們根本就管不了的事情，那么執行起來也是相當困難的；最后，管的執行不了的話，也會損害司法的權威性。所以，我認為法院不是什么都能管。什么都管，不一定會強化司法的權威，可能會損害司法的權威。

第三，加強司法的權威性，要注意提高法官的職業道德。守法是對于一般公民的基本要求，法官不僅僅是一般的公民，對他不僅僅是一般的要求，從事這種職業具有特殊性，對他應有特殊的要求。一般公民可以廣泛地交朋結友，而法官則不能，弄得不好就會陷入到人情案、關系案中。一般公民什么地方都可以去，對于法官可能恐怕要有更高的要求。這確實是一種自律問題。我認為假如你要當法官的話，可能就要陷入孤獨的一群，這個意思就是說，法官不宜介入太多的社會關系，太多了對于法官的獨立、法官的形象、法官的權威可能都有些損害。我們過去對于法官過分強調平民化，要和老百姓打成一片，要密切聯系群眾，這在當時來說是對的，但這與當代社會司法現代化的要求是不太符合的。法官要保持他的權威性，特別是在上級法院，確實不是什么人都能做朋友。只有做到讓人見到法官有一種肅然起敬的感覺，這樣我們的司法才會更有權威。

第四，應當強化司法的統一性。當前司法權隔裂的現象比較嚴重，有的地方法院，按照有些學者的觀點確實成了名符其實的地方法院。對于司法的地方保護主義現象，我個人認為確實還沒有根本解決，在個別地方甚至是越來越嚴重，特別是表現在執行方面尤為突出，所以解決司法的地方保護主義問題是當前解決司法公正的重要一環。當前，我們強調法院垂直領導十分必要，這對于解決司法的地方保護主義應當能夠起到它應有的作用。但是，僅僅通過強調強化這種垂直領導是不夠的，還應當從人、財、物等各個方面來隔斷司法和地方的密切聯系，真正保證司法的獨立和公正，保障司法權在全國的統一。首先從人事制度方面，我國憲法規定，各級法院院長由同級人大選舉產生，我認為這并不意味著提名必須都由同級人大來解決。當然，現在我們不可能修改憲法和人民法院組織法，在不違反憲法和人民法院組織法的情況下，我覺得是否可以考慮提名由上級人民法院來決定，最后選舉產生的權力歸人大。但是這個提名的權力是否適當的與地方分離，由上級法院來決定，應當非常必要。其次，從經費管理體制方面，我們目前的經費管理缺乏統一的法定化的標準，不同的地方法院待遇不一樣，因為當地的經濟情況不同，辦案條件等等情況也不一樣，這種現象不僅造成了法官之間的一種不公平，而且不利于法官之間的交流；所以我個人認為法官的待遇，包括辦公條件等等都應當法定化，盡可能地法定化，這現在看來是非常困難的，但應當是我們努力的一個方向。同時，在財政預算方面也應該有所改革，當然現在要實現司法機構的獨立預算是十

分困難的，但完全由地方來供給法院資金看來是有問題的，這與地方保護主義現象有著不可分隔的聯系，所以，我呼吁在這方面有所改革，盡可能地由中央財政統一撥付。關于法院設置的改革，現在也是討論得非常熱烈，有的建議要設置大區法院，或者使法院系統的設置與行政區劃不完全一致，這都是很好的建議，我覺得可以借鑒。

第五，完善審判方式和程序。我國審判方式的改革雖然已經取得了極大的成就，但仍需要進一步深化。改變的目標是適應嚴格執法和司法公正的要求，建立一套公正的、公開的、民主的、高效的審判程序制度。鑒于原有的超職權主義的審判方式既不利于追求客觀的真實，也極易導致司法的腐敗，所以我國審判方式改革在很大程度上不是要加強法官的職權，而是要弱化法官的職權和作用，強化當事人參與訴訟活動的程序權利和作用，認真落實公開審判制度，禁止法官在審判過程中單獨接觸一方當事人，貫徹調解的自愿原則，減少法官依職權所從事的調查取證活動。庭審方法要從詢問制向對抗制轉變，審判方式要采取法官的獨立負責和責任制，判決書應當詳細闡述判案理由并應當公開出版，尤其是在法院內部的審判機構的設置方面，也應當促使行政權和司法權分離，廢除所謂對案件的裁判實行“層層把關、層層審批”制度，逐步落實合議庭的職權，同時要改進審判委員會制度，使審判委員會從討論和決定過多的案件中解脫出來，工作重心放在宏觀的審判工作指導及工作總結上。在司法解釋方面，根據加入世貿組織的要求，我們今后在有關知識產權、投資、國際貿易、金融等方面應當充分考慮世貿組織的有關規定以及國際慣例，使司法解釋在這些方面也盡量與國際接軌。

程序制度的改革需要建立一套公正的、合理的、充分反映效率要求的程序制度。此外，也要保障程序的完整性和體系性。在我國現行的程序法中并沒有充分體現程序的及時終結性，尤其表現在民事審判監督程序制度方面。由于我國的民事審判監督程序是建立在“實事求是、有錯必糾”的理論之上的，而并不重視終審判決的穩定性、終局性，尤其是忽略了程序的及時終結性，具體表現在：對再審的次數沒有限制，因此，在判決裁定生效后可以無次數限制的再審。同時根據民訴法第179條的規定，只要有新的證據足以推翻原判決裁定的，或者原判決裁定認定事實的主要證據不足的即可再審，從而使當事人只要發現了新的證據即可要求再審，甚至可以在一審或二審中故意隱瞞證據，將之留待兩審終審后利用該證據啟動再審程序。實事求是作為我們黨的思想路線和工作方法無疑是非常正確的，然而，“實事求是、有錯必糾”原則運用在程序法中必須遵循程序的規律，體現程序正義的價值，也就是說實事求是是以程序的及時終結性和程序的正義為前提的。按照程序公正的要求，程序必須即時終結，因為法院的審判活動是有時間限制的，事實不能無限期地調查下去，證據也不能無限期地收集和提供，當事人也不能一遍又一遍地將案件交給法官繼續審理。對于再審程序而言，它只是一種特殊的補救措施，目的在于糾正已經生效的判決和裁定，不能對案件反復審理。第六，建立法律職業的專業化制度，努力提高法官的整體隊伍素質。加入世貿組織必須要盡快提高法官的整體隊伍素質，可以說，現有的隊伍素質整體上不能適應加入世貿組織后的需要。法官制度的改革，就是要從行政管理模式向依據審判規律而形成的模式轉換。為了增進司法的獨立和公正，全面提高法官的隊伍素質，需要努力建立嚴格的法官的選拔和淘汰制度，實行法官的精英政策，同時要完善法官的任職保障制度、高薪制以及責任制，尤其要建立一套法官職業道德和紀律，加強對法官職業道德的訓練，努力實現法官隊伍的職業化和專業化。

第二篇：WTO與行政行為司法審查制度(二)

司法審查的對象是行政主體的行政行為，這些行政行為的目的和內容是實施《1994關貿總協定》（GATT）第10條第1款、《服務貿易總協定》（GATS）第6條和《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS）相應條款所提及的法律、法規、有普遍適用力的司法決定和行政裁決的。采取行政行為的主體是政府各級行政機構。GATT第10條第1款規定的行為內容包括：產品的歸類或者海關估價，關稅稅率、國內稅稅率和其他費用，有關進出口或者其他的支付轉帳，或者影響其銷售、分銷、運輸、保險、倉儲檢驗、展覽、加工、混合或者其他用途的要求、限制或者禁止。GATS第6條規定的行為非常寬，即所謂“影響”服務貿易的行政決定。所有上述這些行政行為，有的是過去我國行政主體已經執行過的，例如GATT所提到的那些管理貨物貿易的措施，有的是過去我國的行政主體很少或者沒有執行過的，例如GATS所概括提到的行政決定。

3.3 司法審查的范圍

審查范圍的確定，有行政行為和受保護的權利兩個方面。GATS第6條第2款（a）項規定：“在不違背一國憲法和法律制度的前提條件下，每個成員應維持或按照實際可能，盡快的建立司法、仲裁或行政法庭或程序，在受影響的服務提供者的請求下，對影響服務貿易的行政決定做出迅速審查，并在請求被證明合理時給予適當的補救?！盩RIPS第41條第4款規定了對于初審的司法判決，在符合一定條件下，應使當事人有上訴提請復審的機會，而對于行政部門的終局決定或裁決，在任何情況下都應使當事人有機會要求司法審查。根據上述規定，將實施上述法律、法規、有普遍約束力的行政行為都作為司法審查的對象，就一定會突破我國現行行政訴訟法的權利保護范圍，即在不涉及憲政授權問題的情況下，行政立法以外的部分抽象行政行為、部分終局裁決行為都將納入司法審查范圍。

3.4 司法審查的程序

TRIPS在第二節“民事和行政程序及救濟”中，專門規定了公平和公正的程序（第42條）、證據（第43條）、禁令（injunction）等與司法審查程序相關的內容。筆者認為，有兩個方面需要引起注意。一是WTO 在當事人訴訟權利方面做了更加詳細的規定。TRIPS第42條規定，“被告應獲得及時和充分詳細的書面通知，包括訴訟主張的依據。應允許當事方由獨立的法律顧問代表出席，不應規定難于負擔的強制本人出庭的程序。這種程序的所有當事人應有權利證明其主張并出示所有相關的證據。該程序應提供一種識別和保護機密信息的辦法，除非這違反現行憲法的要求?！痹摋l規定對司法審查的程序提出了三個新的要求，首先是當事人有及時被告知相關訴訟內容的權利；其次是當事人可以委托獨立的法律顧問，包括外國的律師出庭。這與我國訴訟法的相關規定不一致。再次是司法審查的程序應當在不違反現行憲法的情況下為當事人保護機密信息。二是WTO要求在特定的領域，賦予法院行使禁令的權力。所謂禁令是指法院為保護原告不遭受不可補救的傷害，責令被告停止侵權的判決。例如TRIPS第44條第1款規定：“司法當局應有權責令當事人停止侵權，除其他外，有權在清關后立即阻止那些涉及知識產權侵權的進口商品進入其管轄內的商業渠道?！?/p>

3.5 司法審查的標準

司法審查的標準是一個非常復雜的問題，WTO中的司法審查標準是一些很原則的標準。概括起來主要有以下四種標準：（1）實體合法性標準。這是指WTO各成員方的行政行為都應當遵循WTO規則的各種實體性法律規定，不得違反WTO及各成員國既成的法律規范，否則要承擔不利的后果；（2）實體公正性標準。WTO協議中關于實體公正的規定有很多種，既有最惠國待遇、國民待遇等基本原則，也有反傾銷協議中是否構成重大損害的具體規范。GATS第6條第1款規定：“在已做出具體承諾的部門，每個成員應確保所有普遍適用的影響服務貿易的措施，將以合理客觀和公正的方式予以實施。”GATT第10條第3款（甲）項規定，“締約各國應以統一、公正和合理的方式實施本條第1款所述的法令、條例判決和決定?！保?）程序合法性標準。這是指各成員國政府的行政行為應當符合WTO各種協議所規

定的具體程序，不得違反“法定的程序”。這一標準成為WTO機構和各成員國司法審查的基礎標準。（4）程序正當性標準。WTO在很多地方對行政行為的程序的正當性有原則性的規定。TRIPS第41條第2款規定：“執法程序應該公平和公正，不應有不必要的復雜或費用高昂，無端耗時或延誤?！盙ATS第6條第四款(C)項規定，“程序本身不應成為提供服務的限制。”這些規定確立了行政行為公平、公正的程序原則以及程序規范不應當成為當事人義務規范的原則。另外，GATT第3條第1款規定，“除非在緊急情況下，各成員應迅速并最遲于生效之時，公布所有普遍適用的有關或影響本協定事實的措施。一成員為簽字方的涉及或影響服務貿易的國際協定也應予公布。”該條第2、3、4、5款均對行政行為的透明度作了規定，透明度是正當法律程序要求行政行為公開得一個重要內容。WTO司法審查規則對我國的影響及對策

WTO的規則與原則體系的相關規定，顯示出我國現有的行政行為司法審查制度急待發展與完善的巨大空間。這對于我國的行政法制建設是一種挑戰，也更是一種機遇。

4.1 WTO司法審查主體制度對我國的影響

WTO法律框架中的司法審查主體主要有三個：法院、行政司法機構和仲裁機構。而我國目前司法審查的主體僅限于法院。對于此間的不一致學術界已有很多討論。[11]在此，筆者提出以下的看法：（1）WTO中對司法審查主體并沒有硬性規定，各成員國大可不必拘泥于WTO的此項規定，各國可選擇一種或多種適合自己國情的作為本國的司法審查主體；（2）在我國如果選擇行政司法機構和仲裁機構作為司法審查主體不符合我國國情，也不利于行政法制建設。因為目前我國行政權與司法權之間的配置已失衡，行政權力的擴張已經滲透到司法領域，如果再在體制上允許行政機關建立獨立的法庭行使最終的司法審查權，必然達不到規范行政行為的司法審查本來目的。而仲裁機構作為民間調解組織，已完成向民事程序法的轉換，為了法律秩序的和諧與穩定，顯然不能再要求其返回到對行政行為的司法審查格局上來。（3）從長遠考慮，應建構符合WTO理念的專門司法審查法院?，F實中行政行為的專業性與現行法院法官素質的低水平狀態形成強烈的反差，使司法審查徒有虛名。建立專門的司法審查法院，培養、任命一批熟悉WTO審判規則的法官，那樣對我國行政行為的司法審查才能落實到實處。

4.2 WTO司法審查范圍對我國的影響

在WTO法律框架中司法審查的范圍不僅包括涵蓋行政終局性決定行為在內的各種具體行政行為，而且還包括一部分可能影響貿易自由化的成員國政府的抽象行政行為。這一點必將突破我國《行政訴訟法》、《商標法》等一系列法律規定。根據WTO協定對各成員國的要求以及我國入世時的承諾，我們以為應將行政訴訟法等法律作相應的修改，將以下行政行為納入司法審查的范圍：

4.2.1部分終局性行政決定

在我國，“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為，人民法院不予受理。”而依據GATS

第6條的規定，行政機關的法規、規章或具有普遍約束力的決定或命令，都可以應當事人的申請而被提起司法審查，同時如果申請人的請求合理，成員國還應提供相應的救濟。另外TRIPS第41條第10款和《反傾銷協議》第13條都對司法審查復審作了強制性規定，允許當事人在對最終裁決或復審結果不服時有權向司法機關提起訴訟，請求對本案重新做出裁決。針對我國法律與WTO的此類沖突，有兩種辦法可供參考：一是修改我國相關的法律，賦予法院對終局行政行為的司法審查權；二是不再授權行政機關的終局裁決權，以此擴大行政訴訟受案范圍，與WTO保持一致。

4.2.2 可能影響貿易自由化的部分抽象行政行為

WTO要求各成員方都必須“遵循其對于司法審查地位的判決，即任何行政行為都是可訴的，都應該接受司法部門的審查，從而最終確定行政行為的合法性?！盵12]這與我國抽象行政行

為不能成為我國行政訴訟法的客體的法律規定相矛盾?！熬唧w行政行為的合法性來源于抽象行政行為的合法性，法院若不對抽象行政行為的合法性進行審查，又怎能對具體行政行為的合法性進行審查并做出正確裁判？”[13]我國入世時已承諾“中國應為審查所有行政行為制定獨立的法庭、地點和程序。”因此，既為履行諾言，保護相對人的合法權益，就要積極適應WTO規則，建立抽象行政行為的審查機制。但是司法審查范圍往往受到一國憲政體制的影響，WTO各成員國也都規定了司法審查范圍在抽象行政行為的排除情況。因此，目前我國進行行政法制建設與創新時，應將WTO規則的違反自由貿易的抽象行政行為納入到司法審查范圍內。對那些關系我國憲政體制和社會制度的抽象行政行為暫不納入司法審查。

4.2.3 涉外行政行為的司法審查

我國《行政訴訟法》等法律規定，“對我國參加的國際公約，除我國聲明保留的條款外，應予優先適用。”這必將增加我國行政訴訟涉外案件的復雜性。入世后，國外企業、公民可以直接援引WTO規則向人民法院提起行政訴訟或以我國政府為被告，在其本國提起行政訴訟。

[14]對涉外行政行為法律的適用、事實的認定，與目前我國司法審查有較大的差別，這對我國的法官和律師提出了相當高的要求。因此，我們要大力培養一批既懂得內國法律知識，又懂WTO法規的專家人才和法律工作者，在我方被他人起訴時，有能力積極應訴。同時政府工作人員也要努力學習WTO知識，保證自身做出的行政行為不違背WTO的要求。

4.3 WTO司法審查標準對我國的影響

我國法院對具體行政行為審查時，以合法性審查為原則，合理性審查為例外。然而WTO對司法審查標準規定了不僅要具備合法性標準，還要具備正當性、合理性標準，尤其是程序正當性標準。WTO司法審查標準對我國的現行司法審查提出了更高的要求，尤其是正當程序司法審查標準應當成為我國司法審查制度改革的發展方向。對此，我們在目前的立法狀況下，應當進行行政程序法的創新，對我國法院的合法性審查原則擴大其內涵，將正當性也納入合法性的范疇中。而對行政訴訟法中的法定程序作擴大的“非立法原意”的解釋，即法定程序不應是法律規定的具體的行政程序，而是指符合法律精神和原則的行政程序。對法定程序作這樣的司法解釋，對于公民程序權利的司法救濟將產生巨大的積極作用。

我國已經加入了世貿組織，針對WTO司法審查制度對我國的影響，政府各部門及法學界應積極行動起來。我國各級行政主體要積極應對WTO司法審查規則的挑戰，盡快適應WTO法制環境，轉變行為模式，建立注重服務和引導的、透明的、程序法定的行政行為模式，加強政府行政管理體制改革，開創政府依法行政的新局面。而法學界則要認真研究WTO司法審查制度與我國法律法規間的異同，仔細分析我國的司法現狀和國情，提出立法和修改建議，積極推進我國法治進程，推動我國司法審查制度與世界接軌。

第三篇：WTO與行政行為司法審查制度(一)

WTO與行政行為司法審查制度

陳文堂

【摘 要】 WTO規則作為全球多邊貿易規則，為各成員國商業活動提供了基本的法律規范。其中規范、透明和程序法定的法律規則必然對我國政府行政行為產生巨大沖擊。WTO規則所要求的行政行為司法審查也對我國行政法制建設產生深刻影響，提出新的課題。為與WTO的規定相協調，在目前我國司法體制的條件下，可以通過在相關法律中以特別條款的形式予以規定以及完善行政行為司法審查相關制度等方式解決。從長遠看，制定統一的司法審查特別法，必將是立法者協調國內立法與WTO規則與原則體系沖突的最為有效的手段。

【關鍵詞】 WTO 行政行為 法律規則 司法審查

WTO and the Judicial Review in

Administrative Activity

Chen Wentang

【Abstract】 WTO rule has offered the basic legal rule for business activity of every member state as the global multilateral trade rules.Of the rules, rules and transparence rules and legal rules shall enormously impact to administrative behavior of our government.The administrative action judicial review issues to require by the WTO shall impact deeply to China laws and arise the new issues.In order to coordinate with the regulation of WTO, under the condition of the judicial mechanism of our country at present, can be through stipulating and perfecting the judicial review of administrative activity and checking relevant systems etc.are solved in the form of special clause in relevant laws.In the long terms, make unified administration of judicial review special laws will coordinate between internal legislation and WTO rule and principle effective means most that system conflict legislator.【Key words】 WTO administrative activity legal rule judicial review

WTO規則作為世界性的法律體系，其調整的對象主要是各成員方（國）政府的行政行為。正如世界貿易組織所宣布的：WTO規則“是世界上大多數貿易國通過談判簽署的，為國際商業活動提供了基本的法律規則，其本質是契約，約束各國政府將其貿易政策限制在議定的范圍內”。[1]其中，WTO法律框架中明確規定了司法審查保障制度，對各成員國政府的行政行為進行規范和制約。行政行為的司法審查制度作為現代民主政治的標志，是公共權力與公民權利、行政權與司法權相互制衡的制度設計。我國已于2001年加入世貿組織，按照加入議定書的要求和我國的承諾，我們必須嚴格遵守和執行WTO協定及各附件中的法律規則和原則，修改我國法律中與WTO協議不相符合的內容。其中關于司法審查，特別是行政行為司法審查的內容與我國國內法律的相關規定有很大的差別。因此，WTO協議中的司法審查規定，必將給我國的行政行為司法審查注入大量新內容，司法審查也必然成為我國司法部門實施WTO規則的中心任務。行政行為司法審查制度的憲法依據和理論基礎

司法審查制度是源自于英美法的制度，最早由美國大法官馬歇爾創立，他通過馬伯里訴麥迪遜一案確立了最高法院宣告國會立法違憲無效之先例。時至現在，司法審查的內涵有了很大擴展，除了違憲審查之外，還包括現代民主國家所確立的對行政權實施有效監督的法律制度。本文研究的是行政法意義上的司法審查，它是指法院對行政行為的合憲性、合法性及公正性

進行審查，糾正違法行為，并對其給公民、法人權益造成的損害給予相應補救的法律制度。國內有學者將行政行為的司法審查等同于行政訴訟，筆者認為是不妥的。英美法中的司法審查外延要遠遠大于行政訴訟，它包括對立法的審查和對行政行為的審查，對行政行為的審查又包括行政行為違憲審查和行政行為違法審查。[2]我國的行政訴訟只相當于他們的行政違法審查，而且僅是對具體行政行為的違法審查。在英美法系，法院可以司法審查除政治問題以外的所有司法問題，抽象行政行為自然在審查之列。另外，在法國其司法審查為非訴訟審查和事前審查?？傊瑹o論是英美國家還是法國，他們的司法審查都包括對立法機關特別是對行政立法的監督。

以上英美司法審查制度的這些特點都不同于我國的行政訴訟，根據我國《行政訴訟法》的規定，一般認為行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益時，依法向人民法院提起訴訟，由人民法院進行審理并做出裁判的活動；它主要是對國家行政主體的具體行政行為是否合法進行的審查，是我國行政審查的主要任務。

1.1 行政行為司法審查的憲法依據

我國現行憲法從三個方面確立了法院對政府行政行為司法審查制度的框架，并由《行政訴訟法》具體予以落實，作出系統規定。

第一，《憲法》第2條規定：“中華人民共和國的一切權利屬于人民?！薄叭嗣褚罁梢幎?，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務?！边@就從國家制度上確立了人民的主人翁地位和以國家根本大法的形式確認了人民是國家權力的本源，即人民主權?！稇椃ā返?1條又規定，公民“對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利”。還規定“由于國家機關和國家工作人員侵犯公民權利而受到損失的人，有依據法律規定取得賠償的權利”。根據上述規定，我國憲法確立了公民有控告違法、失職的國家機關和工作人員，并要求侵權賠償的主體資格和權利。

第二，《憲法》第5條規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這一規定集中體現了依法治國的原則，具體到行政機關那就是必須堅持依法行政，否則要追究違法的責任。

第三，《憲法》第123條規定，“中華人民共和國人民法院是國家的審判機關。”第126條又規定，“人民法院依照法律規定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。

第41條第2款還規定：“對于公民的申訴、控告或者檢舉，有關機關必須查清事實，負責處理”。這就確立了人民法院獨立行使行政審判權的審判主體地位。

從以上內容可以看出，在我國司法審查雖然有憲法依據，但并沒有明文確認法院的司法審查權能，而且由于法律行政法規中有關終局性決定嚴重限制了行政訴訟的范圍，再加上法院只對具體行政行為進行審查，因此對于那些違憲違法的行政法規照樣毫無辦法?？梢哉f我國的司法審查制度還具有很大缺漏，根本不能達到司法審查之終極目的。入世后，制訂統一的司法審查法或者在憲法中設專章規定司法審查制度成為必要。

1.2 行政行為司法審查的理論基礎

權利制約是政治學、憲法和行政法學等社會科學學科的一個經久不衰的課題，它有著源遠流長的研究歷史和多層面、多角度極為豐富的理論成果和實踐。“無論在普通法國度還是在大陸法國度，貫穿于行政法的中心主題是完全相同的。這個主題就是對政府權力的法律控制?！?/p>

[3]

司法審查本質上是“以權力制約權力”的制度安排。“一切權力合而為一，雖然沒有專制君主的外觀，但人們卻時時感到專制君主的存在”，“當立法權和行政權集中在同一個人或同一個機關之手，自由便不復存在了，因為人們將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并將

暴虐的執行這些法律”，“如果司法權不同立法權和行政權分離，自由也就不存在了，如果司法權和立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合二為一，法官將握有壓迫者的力量。”[4]作為美國制憲先賢的麥迪遜就極力主張分立，他認為：權利分立的目的在于防止專權暴政，為了防止專權暴政的目的各權力間除了基本的區分外，更重要的還應相互制衡?！敖^對的權力導致絕對的腐敗，”“防止把某些權力逐漸集中于同一個部門的最可靠的辦法，就是給予各部門主管人員抵制其他部門侵犯的必要法定手段和個人的主動?！盵5] 以上這些就成為行政行為司法審查的理論基礎。對行政行為的司法審查是限制行政權非均衡性擴張的客觀要求。在國家權力體系中，不同權力間的配置在量上并不是對等的。現代社會行政權的擴張，使行政機關不僅行使行政權，而且還廣泛行使傳統意義上的立法權和司法權。行政權具有一種天然的擴張優勢，行政權是主動性權力，與社會生產力發展和民眾利益聯系最為密切，而行政權力較其他權力更加符合主權者統治與管理的需要，因此，行政權極易突破自身的范圍而擴張，產生危害行政相對人合法權益的損害結果便難以避免。[6]因此行政權是最不可萎縮也不可膨脹、最需要自由又最易自由無度、最需要控制而又最難以控制的權力。司法機關如果不能享有對行政行為的有效審查權，便必然會導致司法無能、行政無法的雙重惡果。[7]司法審查具有獨立性、程序性、公開性、終局性和強制性等五大特點，與立法監督、社會監督等其他監督行政方式相比，具有明顯的優越性，因此，司法審查成為行政權監督最后的、最有效的手段。WTO規則與我國行政行為

WTO的法律基礎為《建立世界貿易組織的馬拉喀什宣言》以及附件中的一系列適用協定。這一系列協定確立了一些基本的法律原則，為國家商業活動提供了基本的法律規則，對締約方政府的自由貿易提出了基本的法律框架。在我國加入WTO所簽訂的23個協議492頁文本文件中，只有2項涉及到企業，其余均與政府有關。因此，與其說是中國政府入世，不如說是我國各級行政主體入世，是我國各級行政主體如何逐步適應WTO各項國際規則和經濟全球化發展的過程?！癢TO規則規范的主要對象不是作為單個的經濟交往主體，而是作為整體的一個國家的政府行為，比如，透明度原則要求各成員方所實施的與國際貿易有關的法令、條例、司法判決、行政決定都必須予以公布，甚至某成員方政府與另一成員方政府所締結的影響國際貿易的協定也必須予以公布，這一切顯然是針對所有WTO成員方政府所言的。中國加入WTO，無論是采取將WTO規則轉化為國內法，還是將其直接納入國內法，WTO規則將成為我國行政部門和司法部門履行WTO協定的法律依據之一，成為我國對外貿易行政管制的重要法律依據。”[8]

WTO的各種規則要求自由貿易必須有平等的競爭環境和統一的市場規則，最終為統一的國際大市場而建立。因此，成員國政府必須承擔一項義務就是保障WTO規則的統一實施?！督⑹澜缳Q易組織協定》第11條規定：各成員方必須保證本國的法律規范與WTO規則及協議保持一致。各成員必須以統一、公正、合理的方式實施有關協議，保證WTO協議和規則在國內得到統一實施?！敦浳镔Q易總協定》第34條第12款明確規定：“締約方應當采取一切可能的適當措施，保證在它的領土以內的地區政府和當局、地方政府和當局能夠遵守本協定的各項規定?！薄吨袊h定書草案》也專門承諾：“中國政府保證WTO協定以及本議定書在其整個關稅領土內，包括國家一級一下政府部門統一實施?！?為保證各成員國都能遵守WTO協議的各項規定，建立統一的國際大市場，WTO協定中附帶了多項司法審查條款，以規范和制約成員國的行為，從而按法定程序做出規范、透明、與WTO協議要求相一致的行政行為。例如在《中國加入世貿組織議定書》中第2條中要求：“中國應設立或指定并維持審查庭、聯絡點和程序，以便迅速審查所有與《１９９４年關稅與貿易總協定》（“ＧＡＴＴ１９９４”）第１０條第１款、ＧＡＴＳ第６條以及ＴＲＩＰＳ相關規定所指的法律、法規、普遍適用的司法決定和行政決定的實施有關的所有行政行為。此類審查庭應是公正的，并獨立

于被授權進行行政執行的機關，且不應對審查事項的結果有任何實質利害關系?！盵9]另外在中國加入的《關稅與貿易總協定》、《世貿補貼與反補貼協定》、《服務貿易總協定》、《與貿易有關的知識產權協定》等一系列文件中，有關司法審查的部分也為我國必須遵守。WTO協定必須遵守已經成為各成員國必須履行的義務，因此，存在于WTO協議及各附件中的司法審查內容也成為我國政府必須遵守和執行的國際法規。

入世后，WTO規則已成為我國法律體系中的一個極為重要的組成部分，而且其效力高于國內的一般法律、行政法規、地方性法規以及規章。目前我國已經按照WTO規則的要求和我國加入WTO法律文件時的承諾，采取許多相關措施，修改和制定了大量與之相適應的法律法規。對凡不符合WTO各項原則的，一一修改，有的被取消。清理檢查的方針是：立、改、廢，即對照WTO協議的規則，尚屬空白的方面，進行立法增補；那些與WTO規則沖突不大的，進行修改；違反WTO規則的就廢止。到目前為止，全國人大及其常委會已審議通過了新修改的六部法律，包括外商投資方面的三部和有關知識產權的三部。將與貨物貿易、服務貿易、知識產權以及外商直接投資相關的行政行為納入司法審查的范圍，拓寬了行政審判的領域，完善了司法審查制度。2002年8月27日最高人民法院公布了《關于審理國際貿易行政案件若干問題的規定》，即從2002年10月日起，我國法院將受理外國人提出的行政訴訟案件，承擔起我國加入WTO后審理與WTO規則相關的國際貿易行政案件的司法審查職責?！兑幎ā凡粌H適用于WTO規則有關的國際貿易行政案件，還適用于有關我國締結或者參加的其他貿易、投資、知識產權等雙邊國際條約或多邊國際條約的行政案件；同時規定，當一個案件的審判國內法律規定存在兩種以上的合理解釋時，可以選擇與WTO有關規則相一致的那條解釋進行判決，進一步明確了法院對法律的解釋和適用應當盡量避免與WTO規則和原則相沖突。[10]

但是，目前我國現有的各級行政主體在立法、管理事項的劃分與執法等各個方面還遠未形成全局性、整體性和統一性，地方保護主義、狹隘的部門利益等表現在各個方面。而且，由于我國的司法審查制度遠沒有建立起來，對行政行為的司法審查缺漏更大，司法機關所審查的只是具體行政行為的合法性，這與WTO協議的要求相差甚遠。雖然我國行政復議法規定，行政復議機關可以撤消、廢止、修改被申請復議的規范性文件，但這里存在一個嚴重的問題，行政機關具有立法和違法（違憲）審查雙重身份，將陷入一個不可自拔的矛盾，自己審查自己，自己監督自己。因此，我國必須大力推進依法行政的進程，積極適用WTO司法審查規則，進一步完善我國的行政行為司法審查制度，以此規范和制約我國各政府部門的行政行為。通過司法審查阻礙自由貿易的和違反WTO規則和原則的法律法規，建構適應世貿規則的法制環境和經濟環境。WTO法律框架中的司法審查規則

WTO司法審查，即行政主體的行政行為接受司法審查。包括兩層含義：一是要建立、維護或指定能夠對有關行政行為進行及時審查的裁判機構和程序。WTO要求裁判機構必須是公正的，獨立于有行政執行權的行政機構，與裁判結果沒有實質性利益關系；二是這套獨立、客觀、公正的司法審查程序，要保證受到行政主體的各種行政行為影響的當事人，有機會將案件最后訴至司法機構，享有請求司法審查的權利。

據統計，WTO協議中要求司法復審的條款包括：GATT第10條第3款（b）項、《反傾銷協議》第13條、《海關估價協議》第11條、《裝運前檢查協議》第4條、《補貼和反補貼協議》

第23條、GATS第6條、TRIPS第41條至50條和第59條，以及《政府采購協議》第20條等。依據上述有關條款，WTO法律框架中的司法審查具有以下特點：

3.1 司法審查的主體

WTO協定的法律框架中規定了兩類司法機構具有司法審查的主體資格。一是司法當局，二是司法的、仲裁的、行政的法庭。從WTO協定的相關條款中可知：（1）法院或司法當局是

司法審查的當然主體，司法權的運作特點與WTO司法審查的獨立性要求之間緊密聯系，相得益彰。如TRIPS第41條第4款規定：“訴訟當事方應有機會要求司法當局對行政終局決定進行審查。”（2）“司法的、仲裁的或者行政的法庭”也是WTO司法審查的法定主體。這一點在GATT第6條第2款、第10條第3款（2）項、反傾銷協議第13條及反補貼協議第23條中有詳細的規定。所謂“司法的、仲裁的或者行政的法庭”是指WTO各成員國中履行廣義司法權（包括行政司法權與純粹的司法權等）和準司法權的專門性機構。WTO各成員國憲政體制和司法體制具有多樣性，這種多樣性使得行政司法機構或仲裁機構代替法院對行政行為進行審查成為必要。這種“司法的、仲裁的或行政法庭”要想對行政行為進行有效的審查，就必須獨立于做出行政行為的機構。盡管這一點存在例外，如根據GATT第10條第3款（丙）項的規定，能夠對行政行為進行客觀公正審查的機構，或者在形式上不獨立于做出行政行為的機構，也不必然是不合格的主體。這種審查主體和程序是否符合第10條第3款（2）項的規定，由締約國全體決定。

3.2 司法審查的對象

第四篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統在司法和執法過程中出現的種種負面現象連篇累牘地加以報道?！苯鼇碛钟幸越衣渡鐣还F象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環境的關聯問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現行司法體制的改革來實現司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——審判機關的司法改革、檢察機構的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應當認識到如果與司法體制相關的體制不改革，沒有一個有利于實現司法公正的體制環境，司法體制自身的改革也就難以取得實質性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設想基層法院面對地方的行政干預“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預，這種干預是以制度和權力作保障的，而不是以情感為基礎。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關系？從表面上看似乎沒有關系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預的還有其他一些權力機構。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質上分析，地方行政機構就是地方的主要權力機構，地方法院不過是地方權力機構的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預與否的問題。這種關系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關完全是等同的位置。從實際結構關系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應當服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預不對，那地方黨組織又能不能干預呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預。由于地方黨組織的干預具有其政治正當性，因此法律理論上的不干預理論就難以對抗。在權力架構方面，基于這種政治正當性，設計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權力干預。對于大案、要案，地方權力機構可以通過特定的機構對公、檢、法進行統一協調，這是眾所周知的實情。統一協調是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預。

從中國目前的現狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預，更高一級、高二級的審判機構不也處于這種境況嗎？地方權力機構對司法干預的動因很多，地方的經濟利益、地方權力機構中具體行使權力者個人的利益、權力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經濟體制架構下，經濟主體的利益與地方權力主體有著密切的關系，地方政府往往有自己的全資企業，由于各種無法脫離的利益聯系，也就必然要使地方行政進行干預，不干預是不可能的。領導批條這種干預方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統的。而且正當的干預更為干預者提供了干預的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構為這種干預提供了條件。因此，當我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應當改革能夠干預司法的現行權力結構體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應當在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛方教授前文結語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

（作者系清華大學法學院教授、博士生導師）

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第五篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統在司法和執法過程中出現的種種負面現象連篇累牘地加以報道?！苯鼇碛钟幸越衣渡鐣还F象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環境的關聯問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現行司法體制的改革來實現司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革-審判機關的司法改革、檢察機構的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應當認識到如果與司法體制相關的體制不改革，沒有一個有利于實現司法公正的體制環境，司法體制自身的改革也就難以取得實質性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設想基層法院面對地方的行政干預“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預，這種干預是以制度和權力作保障的，而不是以情感為基礎。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關系？從表面上看似乎沒有關系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預的還有其他一些權力機構。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質上分析，地方行政機構就是地方的主要權力機構，地方法院不過是地方權力機構的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預與否的問題。這種關系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關完全是等同的位置。從實際結構關系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應當服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預不對，那地方黨組織又能不能干預呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預。由于地方黨組織的干預具有其政治正當性，因此法律理論上的不干預理論就難以對抗。在權力架構方面，基于這種政治正當性，設計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權力干預。對于大案、要案，地方權力機構可以通過特定的機構對公、檢、法進行統一協調，這是眾所周知的實情。統一協調是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預。

從中國目前的現狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預，更高一級、高二級的審判機構不也處于這種境況嗎？地方權力機構對司法干預的動因很多，地方的經濟利益、地方權力機構中具體行使權力者個人的利益、權力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經濟體制架構下，經濟主體的利益與地方權力主體有著密切的關系，地方政府往往有自己的全資企業，由于各種無法脫離的利益聯系，也就必然要使地方行政進行干預，不干預是不可能的。領導批條這種干預方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統的。而且正當的干預更為干預者提供了干預的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構為這種干預提供了條件。因此，當我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應當改革能夠干預司法的現行權力結構體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應當在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛方教授前文結語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”