第一篇：基層自治與司法改革

秋風：擴權強縣之道：基層自治與司法改革

發布時間:2010-01-20 17:04 作者:秋風 字號：大 中 小 點擊:268次

2009年中共中央一號文件在增強縣域經濟發展活力的背景下，提出了調整政府間關系的兩大政策：第一，穩步推進擴權強縣改革試點，鼓勵有條件的省份率先減少行政層次，依法探索省直接管理縣(市)的體制。這其中包括，推進省直接管理縣(市)財政體制改革，將糧食、油料、棉花和生豬生產大縣全部納入改革范圍。第二，依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。

這兩方面的改革設想對于構造良好的政府與社會、市場的關系，對于塑造健全的社會治理秩序，均具有十分重要的意義。但如何推動這些革，還需要更理性的思考與探索。

為什么出現地市一級政府?

擴權強縣改革所針對的是目前橫亙于省、縣政府之間的地級市政府，省直接管理縣(市)的政策含義就是弱化、以至于最終取消地級市這樣一個政府單位。

最有趣的是，地級市這樣一級政府，在憲法、法律上是沒有堅實依據的。憲法規定的行政區域劃分層級是省級單位，縣級單位，鄉鎮單位。在此之外，籠統地提到“較大的市”，這似乎就是地級市政府的依據。但這一法律依據實在較為含糊而微弱。人們不免懷疑：這么一個沒有明確法律依據的政府層級為什么會出現，并且頗難取消?

從歷史說起。現行政府間關系的基本架構與處理原則，大體是古代傳統的延續。自秦建立郡縣制以來，法律所規定的常態的政府層級總是三級，即中央政府，次級政府，基層政府。縣政府是基層政府，縣官是所謂“親民之官”，這一點，兩千多年來沒有變過。中間層級的政府的名稱、層級與管轄范圍，則在頻繁變動。

綜觀歷代政制變遷，這種變動是有規律的：宋以前，次級政府單位數量較多，總是中央政府設立自己的派出機構。比如，漢有郡、國一百余，中央政府就在其上設立了十幾個州刺史。到元代，建行省制，次級政府單位數量大幅度縮小，明清長期穩定為二十多。但這樣以來，省所管理的縣級單位數量就大幅度增加。于是就變成了省政府設立自己的派出機構，如清代的道。有意思的是，中間層級政府，不論是在中央政府與省政府之間，還是在省、縣政府之間，開始都是監察機構，但逐漸就演變成一層實體性政府。

古人也知道如此疊床架屋的弊端，但這個橫生出來的政府層級卻又為勢所必然。原因古人早就認識到了。郡縣制的本質是統治權力自上而下逐級授予，從政治上說，所有官員對皇帝負責，從行政管理的角度說，每個官員對其上級政府負責。權力控制、監督機制也就按照同樣的方向設計：中央政府控制、監督地方政府，使之執行自己的法律;上級政府控制、監督下級政府，確保其執行自己的命令。

然而，有效的控制、監督是有其技術限度的，考慮到人的生理能力與機構處理事務能力的限度，每個上級政府直接隸屬的下級政府的數量不能太多，也許就是七八個，最多十來個。超過這一限度，上級政府即不可能對下級政府進行有效的控制、監督。應對之道，惟有設立派出機構，作為自己的耳目。時間一長，這個耳目性政府，就會長出完整的身體，監察機構就會實體化為一級政府。

地級市是依同樣的原理生長出來的。五十年代，省之下有虛設的行政專員公署，“八二”憲法改稱地區行政公署，已有實體化傾向。到九十年代，出現了地改市、地市合并的潮流，地區行政公署所在的市成為實體性的地級市，并對縣進行完整的管理。原因在不難理解。一般的省都有七八十個縣級單位，省長恐怕難以記住這么多縣的縣長的名字。為了有效地進行管理、控制，省政府必然傾向于設立一個監察機構，每一個地級政府監督六七縣，最多十來個。而隨后，這個機構具有自己的利益，就會實體化。

上述歷史趨勢表明，假如現行政府結構的原理、政府的職能不作較為根本的調整，即便以政令的方式擴權強縣，地級市這個中間環節還是會以其它形式重生。

出路在縣政與市鎮自治

那么，如何真正有效地減少行政層次?

還得回到政府的控制、監督機制上。下轄政府單位太多的上級政府，總是傾向于設立中間層級政府，目的是強化對下級政府的控制與監督。這一目標是完全正當的。任何一個政府，如果不受有效控制、監督，必然成為民眾的禍害。

不過，歷史事實已經證明，過去兩千多年來的這套政府架構，即便設立了中間層級政府，也仍然不能實現上級政府對下級政府的有效控制與監督。原因在于，這套政府架構的基本原理是權力自上而下地逐級授予，下級政府是上級政府的執行機構。這樣，除了縣政府之外，其他政府，從中央政府，到州、郡或省、道或省、地市政府，都不是管事的政府，而是管官的政府，它們的主要職能是控制、監督、管理下級政府。

這也意味著，包括中央政府在內的上級政府自己是沒有直接政績可言的，它的政績只能是它所下轄的政府的政績之總和。于是，面對高級政府，下面的兩級政府具有共同利害關系，這兩級政府之間形成的是保護與被保護的關系，而不是制度設計者所期望的監督與被監督的關系。于是，看起來可以做到雷厲風行的自上而下的控制、監督體系，在每一環節都有截留閥，其效力到了基層政府那里，就所剩無幾了。

這表明，要有效地控制、監督基層政府，必須另尋出路。而只有解決了這個問題，上級政府才不會增設派出機構。這個出路就是基層自治。如果基層社

會是自治的，基層政府是自治性政府，其權力來自民眾的授予，政府對民眾負責，那么，本地人民就可以看管住本地政府，這個政府不大可能為害于民，上級政府也就沒有必要嚴密、事無巨細地看管它，自然也就不必設立看管下級政府的中間層級政府。

過去十幾年來，村民自治、社區自治在基層社會已有一定發育。現在高層提出“擴權強縣”，隱含了推進縣政自治的信息。首先，省直管縣就意味著取消了一個直接妨礙縣政自主決策的行政障礙。其次，省直管又提出了一個挑戰：縣的決策權力擴張，而管轄范圍廣泛的省政府又心力不足，那么，誰來控制、監督決策權力擴張了的縣政府?如何避免這個沒有地市級政府看管的縣政府去以更大的權力更為放肆地禍害民眾?或者反過來說，如何使這個縣政府利用其擴張了的權力造福于縣民?

很顯然，既然準備告別原有的控制、監督機制，那就必須立刻建立起新的控制、監督縣政府的機制。這個機制就是縣政自治的種種安排。比如，強化縣人大、尤其是其常委會的職權，使之真正成為本縣的國家權力機構。為此，就需要增加縣人大代表及其常委會選舉過程的競爭性，使這些人士都真正對縣民負起責任來。在時機成熟之時，可嘗試縣長的競爭性直選，使縣民可對其直接問責。

關于基層政府自治，中共中央的文件還提出了推動市鎮自治的思路，即依法賦予經濟發展快、人口吸納能力強的小城鎮在投資審批、工商管理、社會治安等方面的行政管理權限。也就是說，那些具有活力的市鎮將不再只是縣政府的下級政府，而將逐漸具有自我治理的權限。

這一點似乎被很多人忽略，但其實非常重要。傳統中國的行政中心是“城”，但星羅棋布的“市鎮”才是地區的經濟、社會、文化、宗教等方面的中心。而且，與城不同，市鎮通常是由民間自我治理的。過去三十多年來，市鎮迅速恢復繁榮，尤其是在工商業、尤其是私人工商經濟較為發達的地區。比如，珠江三角洲、浙江、江蘇等地，市鎮儼然已具有成為經濟與社會意義上的城市(city)的條件。給予這些市鎮以建制市的政治與法律待遇，它們就可以成為完整意義上的城市，而且比那些由行政中心演化而來的城市更像現代城市。

由此看來，中國的自治建設，可以沿著兩條路徑同時推進：第一條，積極地推動市鎮自治。它是由比較單純的工商業者組成的，自治的條件更充分。基于同樣的理由，市鎮自治可以采取委員會制，鎮長僅為委員會決策的執行者。第二條，審慎地推動縣政自治。事實上，早在清末民初，人們就曾經試圖同時推進市鎮自治與縣政自治。這兩者是并行不悖的。

以司法來控制自治實體

對于基層政府自治的構想，人們可能產生一個疑慮：市鎮自治、縣政自治是否合乎中央政府的利益?中央政府又該如何控制、監督這些基層政府呢?

我們首先可以確認一點：中央政府的最大利益是長期穩定地享有統治

權，而保障民眾之合法權益，在國內普遍地實現正義，是這種正當性的唯一有效來源。從理論上說，中央政府通常會制定合乎普遍正義的法律、政策。中央政府也希望各級地方政府能夠執行這些法律、政策，造福于民眾。設立中間層級政府，也正是為了達到這一目的。

但原有的政府管政府機制很容易失靈，基層政府自治則可以解決這個問題。應當說，基層政府自治本身就可以確保地方政府想辦法造福民眾，這就是在為中央政府積累統治的正當性。更重要的是，自治也不意味著中央政府就無法控制、監督這些自治的基層政府。知識這種控制、監督機制的性質發生了變化，不再是行政性，而是司法性的：中央政府可以借助一套高效率的司法體系監督、約束地方政府，使之切實地執行自己的法律和政策。

傳統上人們一直以為，在政府之間，只有上下級直接控制-服從的行政性權力才是真正的權力，只有這種權力能保證上級政府的法律、政令被下級政府切實執行。上面的分析已經表明，事實遠非如此。中央政府借助中間層級的政府來監督基層政府執行自己的法律與政策，其執行的效力必然大打折扣，人們已經用“政令不出中南海”來形容這一政治困境。

但是，人類也已經找到了解決這一問題的出路。如前賢所說：“如果政治上有所謂定理，則一個政府，其司法權與其立法權應具同格，當列為一條。”按照這樣定理，中央政府的法律與政策，要靠中央政府自己來執行，而不應當借助中間層級的政府來執行。就法律而言，中央政府法律與政策的執行者，應當是中央政府自己的法院，而不應當是其他機構。

基于這一簡單的真理，筆者近年來提出了司法中心的政改方案，其要旨是建立一套相對于地方政府享有獨立性的法院體系。這些法院就在地方政府身邊，應民眾之訴求，即時地審查地方政府的法規和行為，阻止地方政府侵害民眾權益，從而制約、約束地方政府濫用權力的傾向。這個法院系統以看得見的方式讓民眾得到正義，也使中央政府的法律在全國范圍內得到一致的執行，從而實現真正的“統一”。

現行法院體系是無法履行這些責任的。人們早就指出，目前的地方法院高度地行政化、地方化。它們大體上聽命于地方政府，在執行全國的法律的時候，時不時地按照地方的需要隨意進行解釋。這樣的法院既不能統一地執行全國性法律、約束地方政府，也無法向遭受地方政府侵害的民眾提供及時有效的救濟，從而損害整個政府的權威。

中央政府要有效地執行自己的法律、有效地監督地方政府，就必須建立自己的法院體系，即中央法院系統。這個法院系統具體如何設立，或可討論，但此種必要性，恐怕是難以否認的。與削減政府層次相關的一點是：地級市政府盡管妨礙省直管縣，但其最初作為監察層級的設立是有其合理性。因而，這一級政府可以經過改造，予以保留。所謂改造，就是剝離其行政職權，將其轉換為較為純粹的監察與司法層級，中央法院的初審法院——地區法院——設立于此，其司法管轄區即為現在地級市的行政管轄權。當然，負責執行中央政府之其它政令的機構，比如土地管理監察、行政監察、銀行監管等等機構，均克設立于此一層級。

作為中央法院系統的初審法院，它可以成為這些縣、市鎮的自治性政府的監督者。它有權受理以其司法管轄區內各級政府及其行政部門作為一方當事人的糾紛，即所有行政訴訟，以及以這些政府為當事人的所有民事訴訟。它還有權受理涉及兩省居民、政府的訴訟。在審理所有這些案件的過程中，它有權審查地方政府的抽象行政行為，即審查地方行政法規、部門規章、紅頭文件的合法性及合憲性，一旦發現其違法或違憲，即宣告其無效。

通過這樣一套法院體系，民眾可以比較便利地找到中央政府在地方的直接代理人，不經過任何中間環節，直接從中央政府那里獲得救濟，獲得正義。通過這種辦法，中央政府也可以約束自治的地方政府，使之不能做損害自己轄區民眾的事情，不能做損害其他地區的事情，更不能做違反中央政府法律、侵害國家整體利益的事情。總之，借助于中央法院系統，中央政府與民眾得以保持直接、快捷的聯絡、溝通渠道，兩者可以共同監督自治的地方政府。

當然，這種司法監督絕不會損害地方的自治，它只是給地方自治劃了一條否定性邊界：地方自治必須是在全國法律所允許的范圍內的自治，必須是能夠增進民眾利益、從而增進國家利益的自治。這樣，中央政府與地方政府形成合理的分工合作關系：地方政府享有廣泛的自由活動空間，可以更為自主地做事;中央政府則對其活動予以監管，可以有效地阻止其做壞事。從這樣健全的政府間關系架構中，民眾將會得到較大福利。

第二篇：試析基層法院司法統計工作改革與創新

試析基層法院司法統計工作的改革與創新

[摘要]文章從基層法院司法統計工作的實踐經驗中分別闡述了統計工作的現狀與存在的問題。對推進司法統計工作管理模式和機制的改革與創新提出了建議和思考，以及對司法統計數據指標體系的完善。如何強化司法統計隊伍建設，加強執法檢查，推進司法統計信息化建設，使基層法院司法統計工作逐步走向法制化、規范化、科學化的軌道。

[關鍵詞] 現狀并存在問題工作模式和機制創新統計信息化建設

統計隊伍的建設

社會統計工作是國家實行科學決策和科學管理的一項重要工作。是黨和政府認識國情、國力、決定國策、制定規劃的重要依據。司法統計是社會統計的重要組成部分，是統計理論與司法實踐相結合的產物，是分析審判活動以及與審判活動密切聯系的其他社會現象的有力工具[1]，在審判管理和審判決策方面發揮了重要的作用。隨著新經濟時代的到來，統計信息要隨著經濟不斷進行改革，在技術設備、人才服務、工作模式、信息化建設等方面進行創新，以適應新時代的需要。現就基層法院的實際情況以實事求是的統計思想對新時期司法統計的改革與發展做一些分析與探討。

一、基層法院司法統計工作現狀并存在的問題

目前，基層法院體系中的統計工作盡管成就斐然，但存在不容忽視的問題。司法統計工作現狀不能滿足基層法院信息化建設和科學管理的需要，具體表現在以下四個方面：

1、基層法院專用程序體系相對落后。隨著科技信息的發展，司法統計系統得以更新和完善。但司法統計報表的固定模式和統計指標體系滯后，不能滿足基層法院統計工作的需要。絕大多數基層法院立案系統不完善，統計程序大都停留在單機運行和手工操作階段，使基層法院系統數據無法直接提取利用，統計人員需要重新進行抄寫、計算、錄入這就造成了基層法院人力、物力資源不必要的浪費和消耗。在基層經費相對緊張的情況下，這勢必影響法院全方位、立體化統計數據的展示，成為制約基層司法統計事業發展的“瓶頸”[2]。

2、基層法院統計信息的重要性尚未得到充分認識。現階段,大多數基層法院領導者認為統計只是簡單的數據匯總和統計而已,是一項可有可無的的輔助性工作,卻忽略了對數據信息的有效利用。有些法院雖然在硬件措施上已經基本能滿足司法統計的需求，但是軟件設施以及內部網還沒有得到更好的完善。統計信息需要各庭室手工抄寫、填表上報統計員進行統一整理，這樣就形成很多數據無法采集，使得基層統計員難以準確的統計和反映。由于煩瑣的統計大大降低了統計人員的主觀能動性。司法統計單純的反映工作成績的數量統計，掩蓋了改革發展中的一些深層次的矛盾，不利于審判態勢與社會效果的有機結合。

3、司法統計部門自律制度不完善，導致統計法制意識淡薄。基層法院部門沒有嚴格的自律制度，統計執法乏力，缺乏應有的打擊力度，使統計法律、法規失去了應有的震懾作用，所以司法統計人員沒有很高的責任感和紀律約束感。因此也弱化了保證統計數字質量而應該堅持的原則和立場。降低了統計員對數據的責任意識、敏感性和抗干擾能力。使司法統計數據的真實性、可靠性不能得到最后的保障[3]。

4、基層統計工作薄弱，統計隊伍人員素質較低。首先基層法院統計隊伍業務素質水平普遍偏低，據統計司法統計人員大部分并非專業出身，統計人員多數身兼數職，而且變動頻繁，穩定性差。基層統計人員素質不能完全滿足新時代和司法統計工作任務的需要，一定程度上使基層統計數據的質量受到影響。按照司法統計工作對統計人員要求：真正達到懂法律知識、會統計調研、會分析研究、會微機操作的“四會”標準的人才不容樂觀。基層司法統計人員大多對統計工作往往一知半解，以至于對統計信息缺乏深層次的研究和分析，跟不上

新時期、新形勢的要求。

二、加強司法統計工作管理模式和機制的創新

新時期司法統計改革的重點，要求我們與時俱進，改革開放以來，統計工作有了很大的進步，但我們仍要不斷改進和提高司法統計水平，才能充分發揮司法統計在基層法院管理中的職能。

1、加大基層法院統計信息管理的硬件和軟件的投入。一是建立全套的立案與司法統計相結合的系統，該系統記錄案件的所有情況，以及審批、排期、送達、保全和先于執行、庭前準備、庭前調解、歸檔等各環節，自動生成報表。這將大大減少統計員的工作，并保證所采集的數據真實，準確。二是建立法官業績檔案計算機機管理系統，該系統通過圖表、數據、信息等形式客觀記載并綜合反映法官工作狀況、具有統計分析和查詢功能的計算機軟件管理系統。統計的生命在于數據的準確性、客觀性、溯源性，實現準確、高效、方便的數據處理模式。所以基層法院領導應重視司法統計工作,將其列入法院管理體系,從人力、物力、財力上給予支持,不斷改善司法統計工作條件,運用現代技術手段,建立統計信息系統,充分發揮統計信息、咨詢、監督、預測的整體功能,以更好地為法院高層決策提供可靠依據。

2、完善統計指標體系,增強信息的時效性和準確性。加強基層司法統計信息管理,必須建立一套與法院管理、審判運行態勢相適應的全面綜合指標體系。（注：司法鑒定、執行救濟、執行恢復、訴訟費統計、信訪息訴等在軟件統計方面還是空白）因此，要加快實現司法統計表格標準化、調整動態統計指標休系（例如信訪的流動監督與處理），使司法統計指標、司法統計分類及其編碼具有統一性和唯一性。另外，通過建立以數字方式存儲的統計數據庫，有利于司法統計信息查詢、管理及統計信息的傳輸和處理，從而使各級統計信息系統的功能得到最大限度的發揮，形成統計數據分析成果。使決策層對司法統計情況全方位把握,將審判質量統計、審判效率統計、社會效益統計有機結合起來。建立起立案設計、組織設計、技術手段、信息流程等各個環節彌補統計過程與技術的缺陷[4]。

3、進一步完善各項考核制度，完善司法統計體制。目前,基層法院還是以年底的各項考核指標為依據,尤其以司法統計審判公正指標、審判效率指標、審判效果指標為其政績的主要考核指標。這樣就不可避免地出現為了完成上級下達的各項指標,以至于有可能出現偏離本院實際情況的失實數據。要想改變這種現狀,應制定強制性考核指標，要求各基層法院根據本地區、本單位的實際情況,制定切實可行的發展目標，并且保持目標、制度的延續性[5]。一要完善司法統計制度，強化服務功能，敢于披露司法統計工作中的深層次的矛盾，是現代司法統計轉型中統計工作者不可推脫的責任。二要健全各種原始登記、臺帳和報表制度、規范統計工作制度、統計監督制度，提高統計工作規范化、統計分類標準化、數據處理現代化水平。三要設立基層法院司法統計與各審判庭室統計研究機構為一體的司法統計體制。通過開展統計分析及時發現問題和提出對策，促進司法統計工作不斷改進和加強。

4、強化司法統計法制建設，為司法統計工作提供保障。實踐證明，要抓好基層統計工作，法制是最有力、最有效的手段。在統計管理方面，嚴格按照國家根據立法形式通過發布的統計標準，確保統計口徑的一致性。健全統計法制建設,依法統計,嚴格執法。強有力的法律實施機制從根本上真正杜絕虛報、瞞報等統計違法行為的發生[6]。司法統計部門要規范統計基礎工作，加強統計法制建設，充分依靠法制手段規范統計行為，維護統計秩序，改善統計工作環境，保障統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性。充分利用電視會議、互聯網開展多種形式的司法統計法制學習活動，不斷增強基層法院領導干部、統計人員的統計法律意識，讓司法統計人員明確自己的合法權利和法定職責，堅持實事求是，恪守職業道德。其次要對司法統計的問題進行重點執法檢查，把司法統計機構和部門的建立、統計是否配備專職人員，統計臺帳是否建立，登記是否及時，資料是否可靠，工作程序是否規范等基礎統計工作列為統計執法檢查的主要內容。

5、司法統計質量與效率并重，努力提高統計數據質量。一是司法統計數據統計信息的完整性。要求司法統計數據采集范圍和內容含量上要全面,各項指標的報表填報要完整。二是司法統計數據質量統計信息準確性。對審判庭室報來的各類數據必須嚴格審查, 是否客觀真實，是否按司法統計制度規定的指標填報,計算方法是否正確,計算結果是否準確，司法統計數據是否符合基層法院的實際情況等，從數據采集的源頭把好質量關。三是司法統計數據質量統計信息的及時性。以實事求是、不斷創新統計工作的手段和方法，提高統計數據的時效性。四是司法統計數據質量統計信息的簡便性，各種統計數據和統計分析文章,力求簡潔、清晰、明了。

三、加快司法統計工作信息化創新，提升司法統計服務手段

在信息時代里，統計信息的采集、處理、存儲、傳輸、發布等全過程正在實現網絡化，在網上實現統計的全過程是信息時代統計工作發展的大趨勢[1]。加速統計信息現代化建設，不斷進行統計信息創新是新經濟時代發展的迫切需要，也是司法統計工作本身的迫切需要。

1、加快信息化建設創新。基層法院司法統計部門難以及時反映新時期的新要求和新變化,所以信息化建設是提高工作效率、增強服務功能、促進統計現代化建設必要保障和手段。依托現有的硬件和網絡技術, 整合統計信息資源,構建統計信息服務網絡互動平臺,根據司法改革需求，挖掘統計數據，在開發派生統計信息方面做文章。統計工作信息化的實現必能大大地促進管理模式和統計制度方法的改革。匯聚不同領域的研究者，尤其是數據庫技術、人工智能技術，統計、可視化技術、并行計算等方面的學者和工程技術人員，投身到數據挖掘這一新興的研究領域，形成新的技術熱點[1]，使這些領域實現突破性和跨越式發展。

2、信息多元化模式的創新。基層法院要加強對各審判庭室的管理，真實反映審判動態問題，在改進和完善司法統計報表制度的同時，及時掌握審判工作情況，積極推進開展統計試點，鼓勵統計創新，研究統計監測體系，逐步實現統計數據來源渠道多元化。一是建立并執行基層法院司法統計數據統一歸檔，分級分類使用制度。資料歸擋形式推行光盤存儲形式，實現資料管理的安全化、制度化、規范化。二是建立司法統計法制系統(司法統計法律、法規、規章、規范性文件數據庫)；三是建立司法統計項目管理系統(基層法院司法統計調查項目庫、審判庭室統計調查項目數據庫、基礎統計指標及指標解釋數據庫、及計算方法數據庫、統計標準數據庫、統計調查方法數據庫)；四是建立專項司法統計信息系統(全國法院刑事、執行案件司法統計調查數據庫)五是建立司法統計質量評估系統(司法統計指標數據邏輯關系庫、司法統計數據質量評估庫)；六是建立司法統計分析系統(司法統計分析應用軟件)；七是建立司法統計監督管理系統(監督基層法院司法統計管理庫)；

四、強化司法統計隊伍的建設，多方培訓司法統計人員素質

1、提高工作人員統計思想認識，深化對司法統計數據分析的研究

所謂統計思想，就是在統計實際工作、統計學理論的應用研究中，必須遵循的基本理念和指導思想[7]。司法統計工作是專業性、綜合性很強的工作，統計工作涉及的面較廣,這就要求統計工作者要有良好的職業道德和業務素質[8-9]。目前許多統計人員理論知識欠缺,不會從大量的數據中提取有價值的信息以供決策者考,或者說根本就沒有這種意識。所以，我們必須深化對數據分析的認識并且從數據中獲取一切有效信息為目的，不斷拓展研究思路，繼續開展數據分析方法技術的研究。這就要求各基層法院要運用各種措施來提高統計人員的自身素質,要著手培養和提高基層工作人員的素質，不斷提高統計人員的業務水平。

2、多方培訓強化統計人員素質，加大培訓教育資金投入。由于現代統計在理論分析研究上、調查整理方式上、信息化處理技術上的進步和發展，對司法統計工作人員提出了更高的要求。因此,全方位加大培訓的資金、技術、人力投入和工作力度,造就一大批懂法律知識、司法統計分析和計算機技術的人才隊伍顯得尤為重要和迫切。要建立科學的培訓機制。通過采取集中培訓與自我教育相結合、請進來教與送出去學相結合等方式, 對原有的統計信息工

作人員進行各種技能(如計算機的應用技術、統計調查、統計整理、統計分析等)和各種知識與素質(主要是統計知識、法律知識、政治素質、職業道德素質)的培訓及培養。培訓可采取多層次、多內容、多形式、多途徑并且要經常化、制度化、規范化。使基層司法統計人員接受多層面的培訓和交流,不斷強化職業道德,形成依法統計理念,不斷更新、拓展專業技術水平和操作技能,能夠比較準確分析研究和把握新時代的趨勢,充分利用網絡資源, 保障統計資料的真實性、準確性、完整性和及時性，為提高數據質量和高層司法決策提供強有力的人才支持，為服務經濟社會發揮重要作用，全面促進社會主義現代化建設事業發展。參考文獻：

[1] 邵文虹，羅東川，司法統計基礎與實務，最高人民法院研究院。2007，（8）。

[2] 劉春才，[3] 邢利宇，[4] 鄧大松，[5] 趙紅雷，[6] 王桂菊，[7] 陳福貴，[8] 劉玉瓊，[9] 張鳳霞，翁祥桂，王桑根，基層統計的特征及存在問題。1999，（1）。政協委員揭秘中國統計數據失真的原因。2010，（3）。劉昌平等，2009-2010中國社會保障改革與發展報告。2010，（11）。加強統計信息管理 提高統計服務質量。2008，(1)。賈玉榮，新形勢下如何提高統計信息質量。2008，(10)。統計思想雛議。2004，(5)。曹向蘭.構建統計信息質量長效機制。2009，(12)。淺談如何提高統計信息的質量。2005，(5)。

第三篇：司法改革的基層探索

司法改革的基層探索

劉玉杰

訪談對象：江西省吉安縣人民法院院長 段恩雄

法周刊：您是吉安縣法院審委會的主持人，請您談談對審委會改革的看法？

段恩雄：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確司法改革是全面深化改革的重點之一，提出改革審委會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。

審委會制度是我國法制建設的歷史性選擇，有科學的理論基礎、政治基礎、實踐經驗，具有強大的生命力和自身優勢。但隨著法治建設的發展，該制度弊端日益顯現。

按照《決定》精神，最高人民法院正實施改革部署。這也促使我們思考，司法改革是靜待其他法院改革成果，還是先行探索？我們認為，頂層設計和基層探索可有機結合，基層可在遵循憲法和法律的前提下先行進行改革創新實踐，這也為司法改革提供了源頭活水。

法周刊：是什么原因促使你們進行審委會改革探索的？

段恩雄：盡管審委會未從根本上影響到法官獨立辦案，但隨著法治社會發展，審委會制度還是表現出一些缺陷。

審委會職責范圍不明確。近3年來，我院審委會討論案件數逐年上升，2011年47件、2012年57件、2013年65件。一方面，審委會恐成為法官規避錯案追究風險的避風港；另一方面，委員深陷其中，無暇分身辦案，審委會失去了統一法律適用、審判工作監督指導等功效。委員履職能力有差異。有的委員長期不辦案，對審判工作生疏。有的長期從事單一審判業務，對其他審判業務不熟悉。加之審委會討論制度上不盡完善，就可能造成有的委員在討論案件時說不出話，或者說不到要點，跟風隨大流，影響審委會職能發揮，降低審委會權威。

委員責任追究不清。審委會集權行政化導致審判權力由法官向院領導、庭室負責人集中，形成案件的“審權”和“判權”分離，造成訴訟資源的浪費，還導致權責不明，模糊了辦案責任界限，難以準確地實行責任追究。

當前，司法權力運行機制中存在的最大問題是如何使司法職能和責任歸位。我們設想通過規范審委會職能，突出法官、審判組織的主體地位和辦案責任制的落實，以促進司法公正。

法周刊：針對以上問題，吉安縣法院做了哪些探索？

段恩雄：改革審委會制度，是在堅持合議庭獨立審判的基礎上，讓審委會充分發揮積極作用，最大程度實現讓審理者裁判、由裁判者負責。

為此，我們的做法是，放權，還判權于審判組織。壓縮審委會案件討論范圍，防止合議庭或分管領導為了推卸責任，將不屬于審委會討論的案件推向審委會，也推動法官獨立辦案。建立擬討論案件分流和過濾機制，由過濾小組審查分流擬討論案件，減少審委會案件討論數量。設立專門的審判管理辦公室，對審判運行動態進行跟蹤分析，及時總結反饋審判中出現的問題，保障案件即使不上審委會也能得到公平正義的審理。

轉型，強化委員指導職能。加大審委會委員擔任審判長審理重大、疑難案件的比例，加強院庭長、審委會委員在審判管理中的作用。重點明確委員和專職委員履職范圍、方式，要求委員開示范庭、辦示范案、庭審觀摩，對審管辦已評查案件反評查，開展審判態勢分析、涉訴情況調研等工作，強化委員對審判的指導監督職能。提效，增強委員履職能力。審委會實行例會制，單月10日、30日、雙月20日召開例會，無討論議題則安排學習，以委員學習帶動干警學習，建設學習型法院。明確委員回避情形、表決方式、責任追究方法等，確保了審委會案件討論質量。還增加了審委會決議執行內容，要求審委會決議合議庭及其他各部門必須執行，審委會作出決定的理由應當反映在裁判文書中，確保了審委會決議的權威性。

法周刊：下一步，在推進審委會改革方面你們有什么打算和展望？

段恩雄：目前，我院審委會改革工作做了一些嘗試，下一步還將在最高人民法院的總體部署下，嚴謹推進。

完善委員遴選機制。弱化審委會案件討論功能，強化審委會咨詢監督功能。擬對新增委員實行競爭性遴選，擴大遴選范圍，從全院符合任職要求的非領導職務的優秀法官中遴選，推動審委會的專業化。

設立專業化審委會。探索設立不同審判領域的小審委會，如民事審委會、刑事審委會、行政審委會以及執行工作委員會。根據每個委員某一審判領域的優勢，合理分流至不同專業審委會，提高審判工作質效。

拓深專職委員作用。按照最高人民法院《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》的精神，進一步明確專職委員的具體工作職責、權限和工作方式，建立健全相關保障機制，充分發揮專職委員的作用。

第四篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統在司法和執法過程中出現的種種負面現象連篇累牘地加以報道。”近來又有以揭露社會不公現象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環境的關聯問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現行司法體制的改革來實現司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革-審判機關的司法改革、檢察機構的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應當認識到如果與司法體制相關的體制不改革，沒有一個有利于實現司法公正的體制環境，司法體制自身的改革也就難以取得實質性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設想基層法院面對地方的行政干預“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預，這種干預是以制度和權力作保障的，而不是以情感為基礎。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關系？從表面上看似乎沒有關系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預的還有其他一些權力機構。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質上分析，地方行政機構就是地方的主要權力機構，地方法院不過是地方權力機構的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預與否的問題。這種關系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關完全是等同的位置。從實際結構關系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應當服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預不對，那地方黨組織又能不能干預呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預。由于地方黨組織的干預具有其政治正當性，因此法律理論上的不干預理論就難以對抗。在權力架構方面，基于這種政治正當性，設計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權力干預。對于大案、要案，地方權力機構可以通過特定的機構對公、檢、法進行統一協調，這是眾所周知的實情。統一協調是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預。

從中國目前的現狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預，更高一級、高二級的審判機構不也處于這種境況嗎？地方權力機構對司法干預的動因很多，地方的經濟利益、地方權力機構中具體行使權力者個人的利益、權力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經濟體制架構下，經濟主體的利益與地方權力主體有著密切的關系，地方政府往往有自己的全資企業，由于各種無法脫離的利益聯系，也就必然要使地方行政進行干預，不干預是不可能的。領導批條這種干預方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統的。而且正當的干預更為干預者提供了干預的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構為這種干預提供了條件。因此，當我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應當改革能夠干預司法的現行權力結構體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應當在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛方教授前文結語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

第五篇：司法改革與政治體制改革

如賀衛方教授前文所言：“一般大眾傳媒更如同約好了似的，對于法院、檢察院以及公安系統在司法和執法過程中出現的種種負面現象連篇累牘地加以報道。”近來又有以揭露社會不公現象為己任的“焦點訪談”報道了云南兩個地方法院嚴重違反程序法的情況，又一次把人們的目光吸引到司法公正的問題上。這一報道引出了一個老話題，即司法公正與社會環境的關聯問題。如人們所知，司法改革的目的是通過對現行司法體制的改革來實現司法的公正性。這種改革是針對司法體制自身的，尤其是目前的分散化的司法改革——審判機關的司法改革、檢察機構的司法改革等更限于自身體制的改革。而這種自我手術式的和非擴散性改革的局限性，使司法改革難以有很大的作為。我們應當認識到如果與司法體制相關的體制不改革，沒有一個有利于實現司法公正的體制環境，司法體制自身的改革也就難以取得實質性的成效。筆者的這種觀點似乎有“環境決定論”的嫌疑，但必須承認，如果不消除外部體制上的問題，而只是簡單地對“終端”“殺毒”，即使是天天升級“殺毒軟件”也將無濟于事。

以“焦點訪談”報道的情況看，云南的兩個基層法院嚴重違反程序法的一個原因是受到地方行政的干預，而這似乎還是一個主要原因。問題在于，為什么地方行政能夠干預基層法院的司法工作呢？為什么法院沒有能夠頂住來自地方行政的干預呢？這里涉及我們長期議論的司法獨立性問題。我們可以設想基層法院面對地方的行政干預“勇敢”而上，去堵“槍眼”，但后果會怎么樣呢？我想，如果抵制地方行政干預沒有什么不利后果以及能夠有效抵制的話，相信就不會發生上述報道的司法不公問題。問題恰恰在于地方行政能夠有效地干預，這種干預是以制度和權力作保障的，而不是以情感為基礎。在一定程度上，作為名義上獨立行使司法權的法院是無法加以有效抵制的。不是奉行“不抵抗主義”，而是抵抗常常是無謂的。地方行政是一個模糊的概念，準確地講就是地方政府，地方政府與法院是什么關系？從表面上看似乎沒有關系，但實際上，法院是受控于地方政府的。法院的人、財、物，哪一項不受地方行政的控制？除了地方政府以外，可以干預的還有其他一些權力機構。地方各級法院的院長從名義上是由地方人民代表大會決定的，但最重要的提名權卻是在地方組織。在財政方面，更是要受到地方行政的控制。

從實質上分析，地方行政機構就是地方的主要權力機構，地方法院不過是地方權力機構的組成部分而已。在這個意義上，甚至談不上地方干預與否的問題。這種關系在建筑格局上也能反映出來。在一些地方，政府行政機關或地方黨的辦公樓處于中心位置，而法院、檢察院、公安局、司法局的辦公樓圍繞其外。法院與其他行政機關完全是等同的位置。從實際結構關系看，法院不過是地方行政的附庸，法院就應當服從于地方行政。退一步而言，地方行政干預不對，那地方黨組織又能不能干預呢？問題的答案具有悖論特征，實踐中答案卻是肯定的。為了維護地方的利益，地方行政可以通過地方黨組織實行間接干預。由于地方黨組織的干預具有其政治正當性，因此法律理論上的不干預理論就難以對抗。在權力架構方面，基于這種政治正當性，設計者也沒有打算要真正讓法院擺脫這種權力干預。對于大案、要案，地方權力機構可以通過特定的機構對公、檢、法進行統一協調，這是眾所周知的實情。統一協調是從積極意義上來表述的，消極意義上就是干預。

從中國目前的現狀觀，不僅是基層法院受制于地方的干預，更高一級、高二級的審判機構不也處于這種境況嗎？地方權力機構對司法干預的動因很多，地方的經濟利益、地方權力機構中具體行使權力者個人的利益、權力行使者對司法公正性與司法者的認識差異等等。在我國的經濟體制架構下，經濟主體的利益與地方權力主體有著密切的關系，地方政府往往有自己的全資企業，由于各種無法脫離的利益聯系，也就必然要使地方行政進行干預，不干預是不可能的。領導批條這種干預方式在實踐中從來都是暢通無阻的。因為我們的體制和觀念成就了這一點。

要保證法律的統一實施，堅持法治原則，獨立的、不受干預的司法是其必要條件。對此，似乎我們都明白。但遺憾的是，這種認識僅限于法的理論和理想層面，并沒有得到真正的認可。一句“中國國情”就將這種認識全部消解了，因為所有關于司法獨立的原則和措施都是非中國傳統的。而且正當的干預更為干預者提供了干預的契機。這一方面是因為我們在觀念上并未真正接納獨立審判的意識，另一方面，是我們的體制架構為這種干預提供了條件。因此，當我們在觀念上接受了獨立司法的必要性時，就應當改革能夠干預司法的現行權力結構體制。這就涉及到政治體制改革問題，就應當在推行司法體制改革的同時，積極推行政治體制改革。當然，要進行這方面的改革是十分困難的，但正如賀衛方教授前文結語所言：“我們且不可‘只揀無火處走’”

（作者系清華大學法學院教授、博士生導師）

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